Tribunal: TJMT
Processo: 0009990-06.2012.8.11.0004
Órgão julgador: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-10-25
Data de publicação: 2022-11-09

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IMPUTAÇÃO DA CONDUTA DO ART. 11 DA LIA ANTES DAS MODIFICAÇÕES –ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ALTERAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DEFENSIRO PROVIDO.
1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.
2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, os arts. 9o e 10, que antes previam a conduta culposa, passaram a exigir o elemento subjetivo do dolo e a comprovação da perda patrimonial. Também deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), exigindo-se, também, o dolo. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), a conduta anteriormente tipificada deixou de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis), impondo-se a absolvição.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0009990-06.2012.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Inquérito / Processo / Recurso Administrativo, Improbidade Administrativa, Dano ao Erário, Violação aos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DES(A). AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), SYLVIA MARIA DE ASSIS CAVALCANTE - CPF: 790.888.481-49 (APELANTE), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), MARI NEREIDE PALACIO GONZALEZ - CPF: 568.488.621-34 (APELANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - 14.921.092/0001-57 (APELADO), MAGNA CALDEIRA DE SOUSA - CPF: 617.086.231-91 (TERCEIRO INTERESSADO), NATALINA SOUSA GONCALVES - CPF: 353.018.481-00 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO DE SYLVIA MARIA DE ASSIS CAVALCANTE E MARI NEREIDE PALACIO GONZALES E DESPROVEU DO MINISTÉRIO PÚBLICO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IMPUTAÇÃO DA CONDUTA DO ART. 11 DA LIA ANTES DAS MODIFICAÇÕES –ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – ALTERAÇÃO DOS DISPOSITIVOS LEGAIS –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS
–
RECURSO DEFENSIRO PROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, os arts. 9o e 10, que antes previam a conduta culposa, passaram a exigir o elemento subjetivo do dolo e a comprovação da perda patrimonial.

Também deixou de existir a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), exigindo-se, também, o dolo. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), a conduta anteriormente tipificada deixou de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis), impondo-se a absolvição.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. SR. DR. GERARDO HUMBERTO ALVES DA SILVA JUNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por Sylvia Maria de Assis Cavalcante e Mari Nereide Palácio, bem como Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público contra sentença proferida pela Quarta Vara Cível da Comarca de Barra do Garças, que nos autos da Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa condenou Sylvia Maria de Assis Cavalcante e Mari Nereide Palácio Gonzales ao pagamento de multa civil no valor correspondente a 10 (dez) vezes a remuneração percebida pelas agentes à época dos fatos pela prática do ato ímprobo descrito no artigo 11, inciso III, da Lei 8.429/92 e deixou de condenar Magna Caldeira de Sousa e Natalina Souza Gonçalves.

Sylvia Maria de Assis Cavalcante e Mari Nereide Palácio Gonzales alegam em razões recursais a inexistência de ato de improbidade, ausência de provas e requereram a revisão da dosimetria da pena (ID. 92364526).

O Ministério Público apresentou contrarrazões (ID. 92364535)

O órgão ministerial, em razões de apelação, defende a condenação de Magna Caldeira de Souza e Natalina Souza Gonçalves pela prática prevista no art. 11, “caput”, e inc. I, da Lei de Improbidade (redação anterior à Lei no 14.230, de 2021) (ID. 92364530).

Magna Caldeira de Souza e Natalina Souza Gonçalves apresentaram contrarrazões pelo desprovimento recursal (ID. 92364544).

A Procuradoria Geral de Justiça pugnou pelo provimento do apelo manejado pelo Ministério Público. (ID. 93216488)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

VOTO – MÉRITO

EXMO. SR. DR. GERARDO HUMBERTO ALVES DA SILVA JUNIOR (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Consoante o artigo 17, § 11, da Lei no 8.429/92 (redação dada pela Lei 14.230/2021), ‘em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente’.

No caso, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor de Silvia Maria de Assis Cavalcante (Secretária de Educação), Mari Nereide Palácio Gonzales (Diretora Escolar), Magna Caldeira de Sousa (Diretora Escolar) e Natalina Souza Gonçalves (Diretora Escolar), atribuindo-as a prática de atos que atentam contra os princípios da administração pública consistente no fato de que teriam, no ano de 2012, montado esquema ilícito para que professores, sob a promessa de pagamento de R$ 200,00 (duzentos reais), angariassem votos de pais de alunos para a então candidata ao cargo de prefeita Andréia Santos de Almeida Soares.

O Ministério Público enquadrou a conduta no artigo 11, inciso I, da Lei no 8.429/92.

Na sentença, o juiz reconheceu que restou comprovada as práticas de atos de improbidade administrativa realizadas por Sylvia Maria de Assis Calvancante e Mari Neirede Palácio Gonzales, em observância à violação ao princípio da legalidade, conforme artigo 11, inciso I, da Lei n. 8.429/92 (redação antiga). Concluiu que:

“(...) Quanto à Sra. Sylvia Maria de Assis Cabalcante, então secretária de educação, não há dúvidas de que, aproveitando-se de seu cargo, dolosamente utilizou de servidores públicos para aliciar pais de alunos a votarem na candidata a prefeitura municipal.

No mesmo sentido, foi a conduta comissiva e dolosa da Sra. Mari Neirede Palácio Gonzales de abordar, ao menos, cinco servidores públicos sob seu comado para aliciar pais de alunos a votarem na candidata da Secretaria Municipal de Educação

Condutas estas vedadas pelo ordenamento pátrio conforme dispõe o artigo 73 da Lei 9.504/97, que proíbe agentes públicos de utilizarem de servidores ou empregados públicos em benefício de candidato.”

Ademais, ao agirem de forma dolosa, pois tinham o pleno conhecimento da proibição da utilização e aparelhamento de servidores públicos para afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, demonstram o desprezo e violação aos princípios norteadores da administração publica, dentre eles, honestidade, impessoalidade, lealdade e interesse público sobre o privado.

No mais, a Constituição Federal, após apontar os princípios fundamentais da Administração Pública em seu artigo 37, arremata no § 4° as consequências das práticas dos atos de improbidade administrativa, cuja disposição é regulada pela Lei no 8.492/92, que prevê as sanções aplicáveis aos atos que importam em enriquecimento ilícito, causam danos ao erário ou atentam aos principio fundamentais da administração, como já mencionado.

Por sua vez, observo que a decisão de primeiro grau diferencia as condutas praticadas por Sylvia Maria de Assis Calvancante e Mari Neirede Palácio Gonzales, bem como de Magna Caldeira de Souza e Natalina Souza Gonçalves, na qual fundamenta que:

“De outro lado, em relação às diretoras Magna Caldeira de Sousa e Natalina Souza Gonçalves, dos documentos carreados nos autos não se extrai atuação de forma contundente a ensejar sanção por ato de improbidade administrativa.

Isso porque não ficou demonstrado que as diretoras envidaram esforços no intento de angariar votos, conforme s extrai do depoimento da Sra. Elcivone Nunes Borges Ribeiro e do depoimento da Sra. Jeane Ferreira Rocha, únicas testemunhas que dão conta dos fatos imputados às diretoras.”

Com esses esclarecimentos, observo que as razões dos recursos têm em comum a defesa de mérito.

A Lei no 14.230/2021 trouxe significativas mudanças ao sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa, dentre elas, a principal foi à exigência do elemento subjetivo doloso e a nova roupagem ao artigo 11 da LIA, que teve incisos revogados e modificados e, principalmente, estabeleceu um rol taxativo de condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prever que estas seriam caracterizadas por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos. Vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência (revogado); (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (revogado) ; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Vide Medida Provisória no 2.088-35, de 2000) (Redação dada pela Lei no 13.019, de 2014) (Vigência)

IX - (revogado) ; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

X - (revogado) ; (Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; (Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1o do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

Destarte, além de se exigir que o agente público pratique ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, exige-se também que a conduta seja subsumida a um dos incisos do artigo 11 da LIA, bem como a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade e sejam indicadas as normas constitucionais, legais ou infralegais violadas (§§ 1o e 3o do mesmo dispositivo).

Como se vê, com a Lei no 14.230/2021, o caput do art. 11 foi modificado (não mais existindo a “condenação genérica” por transgressão aos princípios da Administração Pública, adotando rol taxativo de condutas) e o inciso I foi revogado. Deste modo, é possível que a referida lei retroaja para beneficiar o réu, implicando em
abolitio criminis
, aplicando-se analogicamente o entendimento inerente à seara criminal.

Neste sentido, cito, exemplificativamente, a doutrina de Juarez Cirino dos Santos:

O advento de lei descriminalizadora do fato extingue a punibilidade independente da fase do processo de criminalização ou do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória; igualmente, o advento de lei penal mais favorável, segundo o critério concreto da aplicação da pena, incluindo circunstâncias legais, agravantes e atenuantes, bem como causas especiais de aumento ou de diminuição de pena, aplica-se retroativamente aos fatos anteriores, inclusive com decisão transitada em julgado.

Sobre o tema, é a mais recente jurisprudência, vejamos:

“(...) Embargos de Declaração. Apelação Cível. Ação civil pública. Município de Engenheiro Beltrão/PR que, em tese, não estaria implementando o piso salarial profissional nacional (instituído pela lei no 11.738/2008 e fixado pela portaria no 1.595/2017 do ministério da educação) para os profissionais do magistério público da educação básica da rede municipal de ensino. sentença de improcedência da inicial. acórdão que deu provimento ao apelo ministerial, reformando a decisão para condenar o requerido (ex-prefeito) pela prática de ato ímprobo, por ofensa ao princípio da legalidade (art , 11, caput, da lia) e por ter deixado de praticar indevidamente ato de ofício (art. 11, ii, lia). imposição das sanções de pagamento de multa civil (dez vezes sobre valor da última remuneração percebida) e suspensão dos direitos políticos (3 anos). mérito recursal. suposta omissão da decisão colegiada no que tange à nova redação conferida pela lei no 14.230/2021. acolhimento. em primeiro lugar, é importante recordar que fatos novos capazes de influir no julgamento da lide podem ser conhecidos na via dos embargos de declaração, conforme estabelece a jurisprudência do superior tribunal de justiça (stj). em segundo lugar,
a jurisprudência do Tribunal da Cidadania se consolidou no sentido de possibilitar a extensão da garantia constitucional prevista no art. 5o, XL, da CF (retroatividade da lei penal mais benéfica) ao direito administrativo sancionador
. no caso em apreço, o colegiado reformou a sentença para condenar o requerido pela prática de atos ímprobos previstos no art. 11, caput e inciso II, da LIA, impondo as sanções de multa civil e de suspensão dos direitos políticos. ocorre que,
com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso ii, que foi revogado. sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis
). atribuição de efeitos modificativos ao recurso para reformar o Acórdão embargado, para julgar improcedente a inicial, ante a inexistência de atos de improbidade administrativa, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC e do art. 17, § 11o, da Lei no 8.429/1992.recurso conhecido e provido, com efeitos infringentes. (TJPR - 4a C.Cível - 0001211-77.2018.8.16.0080 - Engenheiro Beltrão - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 05.04.2022) (TJ-PR - ED: 00012117720188160080 Engenheiro Beltrão 0001211-77.2018.8.16.0080 (Acórdão), Relator: Maria Aparecida Blanco de Lima, Data de Julgamento: 05/04/2022, 4a Câmara Cível, Data de Publicação: 06/04/2022) (destaquei)

O presente sodalício tem entendido em conformidade,
vide:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL – CONTRATAÇÕES IRREGULARES – VIOLAÇÃO À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO – ATO QUE ATENTA CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ADVENTO DAS ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N° 14.230/2021 – PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA - REVOGAÇÃO DO INCISO I E II DO ART. 11 – CONDUTA NÃO TIPIFICADA NOS NOVOS INCISOS - RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – FENÔMENO ANÁLOGO À ABOLITIO CRIMINIS RECURSO PROVIDO.

1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei n° 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5°, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador.

2 - A Lei no 14.230/2021 estabeleceu duas espécies de prescrição: principal e intercorrente. Ambas com eficácia prospectiva. Logo, não se aplica ao caso, a nova Lei, quer seja porque não é mais benéfica, quanto à prescrição principal, quer seja pela eficácia prospectiva de ambas.

3 - Com as mudanças promovidas pela lei no 14.230/2021, deixou de existir tanto a “condenação genérica” por violação aos princípios da administração pública (caput, passando a ser um rol taxativo), como a conduta prevista no inciso I e II, que foram revogados. Sendo assim, com a extensão da referida garantia constitucional (retroatividade da lei mais benéfica ao réu), as condutas anteriormente tipificadas deixaram de existir (fenômeno análogo à abolitio criminis).

(N.U 0001874-85.2012.8.11.0044, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Vice-Presidência, Julgado em 05/07/2022, Publicado no DJE 13/07/2022) (Destaquei)

No caso dos autos, como dito, imputava-se à secretária de educação, bem como às três diretoras escolares a conduta de oferecer às professoras das instituições que dirigiam o valor de R$ 200,00 (duzentos reais) para que cada uma abordasse 5 (cinco) pais de alunos e os convencessem a votar na candidata à reeleição ao cargo de prefeita, Sra. Andréia Santos de Almeida Soares.

Assim, considerando que o inciso I arguido pelo Ministério Público para condenar as servidoras Sylvia Maria de Assis Cavalcante, Mari Nereide Palácio Gonzales, Magna Caldeira de Sousa e Natalina Souza Gonçalves foi revogado e que da análise do rol taxativo apresentado no artigo 11, da LIA, com nova redação, não há adequação entre os supostos fatos e os dispositivos legais, impõe reconhecer a inexistência de conduta ímproba.

Diante de todo o exposto, à luz do princípio da retroatividade mais benéfica da Lei de Improbidade Administrativa, considerando a revogação do inciso I do artigo 11, bem como o caráter taxativo do dispositivo e a inexistência de previsão da conduta imputada às servidoras, concluo que o recurso defensivo merece provimento, com consequente improvimento daquele manejado pelo Ministério Público.

Com essas considerações,
DOU PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto por Sylvia Maria de Assis Cavalcante e Mari Nereide Palácio Gonzales e
NEGO PROVIMENTO
ao apelo ministerial, para julgar improcedentes os pedidos condenatórios postos na inicial.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/10/2022