Tribunal: TJMT
Processo: 1003145-35.2021.8.11.0000
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-05-03
Data de publicação: 2022-05-12

Ementa:
EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO QUE RECEBEU A PETIÇÃO INICIAL - PRÁTICA DE ATOS TIPIFICADOS NO ARTIGO 11, CAPUT E INC. I, DA LEI N.o 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI N.o 14.230/2021 - APLICABILIDADE IMEDIATA - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - RECURSO PROVIDO - PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA.
1 - A Lei federal n.o 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei n.o 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou art. 11, tornando-o em um rol taxativo, de forma que as condutas ditas atentatórias aos princípios da Administração Pública, senão estiverem nele previstas, não configuram atos de improbidade.
2 - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n.o 8.429/92, ao qual se aplica, segundo o entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5o, XL, da Constituição Federal, sendo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu". Logo, se as condutas descritas na petição inicial não mais configuram ato de improbidade administrativa, na ausência de previsão legal, não há razão jurídica que permita a continuidade da demanda.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003145-35.2021.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator: Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS]

Parte(s):

[LUCAS GALVAO DOMINGUES - CPF: 387.148.578-04 (ADVOGADO), FRANCISCO DE ASSIS DOMINGUES - CPF: 041.221.538-16 (AGRAVANTE), JUIZ DE DIREITO DA 1a VARA DA COMARCA DE JUARA (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - JUARA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA:

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO QUE RECEBEU A PETIÇÃO INICIAL - PRÁTICA DE ATOS TIPIFICADOS NO ARTIGO 11, CAPUT E INC. I, DA LEI N.o 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI N.o 14.230/2021 - APLICABILIDADE IMEDIATA - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - RECURSO PROVIDO - PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA.

1 - A Lei federal n.o 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei n.o 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou art. 11, tornando-o em um rol taxativo, de forma que as condutas ditas atentatórias aos princípios da Administração Pública, senão estiverem nele previstas, não configuram atos de improbidade.

2 - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n.o 8.429/92, ao qual se aplica, segundo o entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5o, XL, da Constituição Federal, sendo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu". Logo, se as condutas descritas na petição inicial não mais configuram ato de improbidade administrativa, na ausência de previsão legal, não há razão jurídica que permita a continuidade da demanda.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Agravo de instrumento interposto por
Francisco de Assis Domingues
contra a decisão proferida pelo juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Juara, que recebeu a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa (1000085-34.2020.8.11.0018) proposta em seu desfavor pelo
Ministério Público
, atribuindo a ele a conduta de acumulação indevida de cargos, que teria repercutido em ofensa aos princípios da Administração Pública e consequente prejuízo ao erário.

Em suas razões recursais, o agravante sustenta que a decisão merece reforma, porquanto proferida sem a devida fundamentação; sem levar em consideração os termos da sua defesa prévia, onde argumentou a ausência de justa causa para a propositura da ação, além da inexistência de irregularidade em sua conduta; inexistência de dolo, tampouco prejuízo ao erário.

Pediu, portanto, o provimento do agravo, para reformar a decisão, no sentido de determinar ao Juízo Singular que enfrente sua defesa prévia ou, não sendo o caso, seja acolhida a arguição de inépcia da inicial e, no mérito, pela rejeição da inicial por ausência de justa causa.

O pedido de efeito suspensivo foi indeferido pelo douto Relator que me antecedeu neste feito – Des. Luiz Carlos da Costa (Id n. 78396477).

Em contrarrazões, o Ministério Público pede o desprovimento do recurso (Id n. 85087527).

O parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça foi pelo desprovimento do agravo (Id n. 85560472).

Oportunizado às partes se manifestarem sobre as repercussões das inovações legislativas, o agravante o fez, defendendo a aplicação da Lei no 14.230/2021 (Id n. 121021972). Em contrapartida, o Ministério Público sustentou a impossibilidade de se analisar os contornos da inovação legislativa, sob pena de supressão de instância, bem como a

inaplicabilidade da Lei no 14.230/2021 às condutas praticadas anteriormente à sua vigência, diante da irretroatividade da norma (Id n. 122700485).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Na origem, o Ministério Público moveu Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, em face do agravante, argumentando que este teria descumprido jornada de trabalho, porquanto acumulado indevidamente cargos públicos em sua carreira profissional no serviço público do Município de Juara, ora junto ao Hospital Municipal de Juara, como Diretor Clínico (Portaria GP no 284/2017), como Médico Perito (Portaria GPN 256/2016) e ainda, como Responsável Técnico do Banco de Sangue daquele hospital.

Por estas condutas, disse o Ministério Público, que o agravante teria violado os princípios da Administração Pública, com prejuízo ao Erário, na forma dos art. 9, XI e art.11, I da LIA.

De antemão, não há que se falar em supressão de instância, na análise da inovação legislativa, seja porque perfeitamente cabível em grau de recurso, inclusive com aplicação do efeito translativo, seja porque, no caso, o agravante argumentou a ausência de justa causa e o fato superveniente, para pedir a rejeição da inicial. Ou seja, a análise implica nos contornos do que já foi (ou deveria ter sido) analisado pelo Magistrado Singular, posto que contido na defesa prévia do agravante, como argumentos para impedir o prosseguimento da ação de improbidade.

Pois bem.

Por se tratar da improbidade administrativa,

cumpre-me tecer algumas considerações, haja vista o advento da Lei n° 14.230/2021, de 26/10/2021, que alterou diversos dispositivos da Lei n° 8.429/92, afetando diretamente as matérias aventadas nas razões recursais, quais sejam os elementos subjetivos do tipo e critérios de dosimetria da pena, além de ter tornado taxativo o rol do art. 11.

Ainda em votação, quando identificada como PL n° 2.505/2021, intensos debates e propostas de emenda incitaram discussões sobre a retroatividade das mudanças que estavam sendo operadas na Lei de Improbidade Administrativa, sem, contudo, prosperar.

Não obstante a ausência de uma precisa previsão acerca da retroatividade, tenho que a Lei benéfica deve retroagir para beneficiar aquele que seja alvo de pretensão sancionadora em sede de improbidade administrativa.

Como é cediço, o sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, tais como os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, retroatividade da lei benéfica, individualização da pena e da razoabilidade e proporcionalidade.

A propósito, assim dispõe o artigo 1°, § 4°, da Lei n° 14.230/2021:

“Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4o Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, mesmo que não se trate de Direito Penal propriamente dito, por se tratar de Direito Sancionador, na hipótese da improbidade Administrativa, o princípio constitucional da retroatividade da lei mais benéfica, caso da Lei no 14.230/2021, deve ser aplicado ao campo administrativo e judicial sancionador, cenário no qual se inserem atos ímprobos, justamente por que, assim como a lei penal, a Lei de Improbidade também prevê em seu corpo estrutural um coletivo de sanções e penalidades.

Logo, a retroatividade da lei mais benigna se insere em princípio constitucional com aplicabilidade para todo o exercício do
jus puniendi
estatal neste se inserindo a Lei de Improbidade Administrativa.

Como subespécie do direito punitivo, o Direito Administrativo Sancionador é destinatário da retroatividade mais benéfica, razão pela qual novas leis que limitam a atividade repressora do Estado, devem ter aplicação imediata, como retroagir aos casos em andamento.

Ademais, a aplicação da retroatividade da norma mais benigna na esfera do Direito Administrativo Sancionador é uma consequência lógica do artigo 5o, XL, da Magna Carta, que apesar de inicialmente ser endereçada para o Direito Penal, faz parte do arcabouço dos princípios constitucionais do direito sancionador em sentido geral.

Nesse diapasão, cumpre relembrar que o artigo 9o do Pacto de San José da Costa Rica, ao replicar o princípio da retroatividade da lei benigna, não o cingiu à norma penal, de modo que, sabido ostentar a referida convenção status supralegal, sua dicção, sozinha, já haveria de se sobrepor à legislação infraconstitucional, particularmente no que concerne à interpretação sobre a extensão dos efeitos de alterações positivas.

De igual forma, no que se refere à retroatividade da lei mais benigna na esfera do direito sancionador, Alexandra de Moraes assevera que “admite-se, porém constitucionalmente, sempre a favor do agente da prática do fato delituoso, a retroatividade da lei penal mais benigna” (MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 6. Ed., Atlas, 2006, p. 318).

A propósito, o entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça:

"(...)
O tema insere-se no âmbito do direito administrativo sancionador e, segundo doutrina e jurisprudência, em razão de sua proximidade com o direito penal, a ele se estende a norma do art. 5o, XVIII, da Constituição da República, qual seja, a retroatividade da lei mais benéfica
"
(STJ - REsp: 1353274 DF 2012/0132889-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 23/02/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/03/2021).

(...)
O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares
.
(STJ - AgInt no RMS: 65486 RO 2021/0012771-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 17/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/08/2021).

Disso exsurge a conclusão inarredável de que a Lei no 14.230/2021 possui aplicação imediata, devendo suas disposições alcançar, inclusive, as ações em curso.

In casu
, conforme mencionado, o Ministério Público Estadual imputa ao agravante a prática de ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública, tipificado no artigo 11, caput, da Lei n° 8.429/92, que, consequentemente, teriam lesado o Erário.

A respeito do tipo relacionado à violação dos princípios que regem a administração pública, apesar da anterior previsão do elemento subjetivo doloso, o entendimento prevalecente até então nos órgãos de superposição correspondia ao dolo eventual ou genérico (STJ, AgRg no AREsp 20747/SP).

Todavia, diante das alterações decorrentes da Lei n° 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa passa a exigir a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9°, 10 e 11 da referida Lei, não bastando a voluntariedade do agente. Além do que, o rol do artigo 11 passou a ser taxativo e, para que se configure ato de improbidade administrativa, a conduta do agente deve estar prevista, expressa no tipo, o que, no caso, não ocorre.

Assim, além de não estar previsto como ofensa aos princípios da Administração Pública, tampouco em outro dispositivo da lei, o mero acúmulo de cargos públicos ou mesmo as falhas no atendimento médico, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Aliás, dos argumentos postos pelo agravante em sua defesa prévia, submetida ao Juízo de Primeiro Grau, bem como a vasta documentação colacionada para demonstrar a falta de justa causa para ação de improbidade administrativa, não se verifica a intenção do agente público em alcançar o resultado ilícito, que, aliás, ao contrário, está bem demonstrado mediante documentos públicos, ausência de indícios mínimos de ato improbo mesmo que culposos, inobstante, aqui, não se tratar de analisar o mérito da ação, mas tão somente os contornos para a justa causa e demonstrar a incidência da nova LIA.

Ademais, o art. 17, § 10-F, I, da Lei n.o 8.429/92 veda a condenação por "tipo diverso daquele definido na petição inicial". Assim é que, não mais existindo a tipificação dos atos indicados na inicial, tem-se por inviável o reconhecimento de improbidade e a condenação do agravante, estando a demanda de origem fada ao insucesso.

Nesse sentido já é a jurisprudência, inclusive deste Tribunal, senão, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
– DECISÃO QUE INDEFERIU O PEDIDO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS EM RELAÇÃO À UM DOS CORRÉUS –
ALTERAÇÕES NA DISPOSIÇÃO DA LEI N. 8.429/92 EM DECORRÊNCIA DA VIGÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021 – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR –RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – NORMA PROCESSUAL – APLICABILIDADE IMEDIATA AOS PROCESSOS EM CURSO – PRECEDENTES DO STJ
– AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS REQUISITOS EXIGIDOS PELO ART. 16, §§ 3o E 10, DA LEI N. 8.429/92, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 14.230/2021 – AUSÊNCIA DE PEDIDO EXPRESSO NA INICIAL – IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIMENTO DA PRETENSÃO, SOB PENA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO OU CORRELAÇÃO –

DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Nos termos do §4o do art. 1o da Lei n. 8.429/92 com a redação dada pela Lei 14.230/2021, ao sistema da improbidade administrativa aplica-se o regime jurídico do Direito Administrativo Sancionador, segundo o qual, as normas materiais que regem a improbidade administrativa devem retroagir às ações em curso, sempre que mais favoráveis ao réu
.

2. Inobstante a pretensão inicial tenha se baseado nas disposições do art. 7o da Lei 8.429/92 e no precedente do STJ, julgado sob a sistemática dos recursos repetitivos (Recurso Especial n.o 1.366.721/BA), que pacificou o entendimento de que, a indisponibilidade de bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, não se pode desconsiderar, as alterações decorrentes da Lei n. 14.230/2021, em especial dos §§ 3o e 10 do art. 16, os quais estabelecem que, o pedido de indisponibilidade de bens poderá ser formulado para garantir a recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito, quando demonstrado no caso concreto o perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, sem incidência sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil.

3. Em observância ao princípio da congruência ou adstrição (artigos 141 e 492, ambos do CPC/2015), segundo o qual, o Magistrado deve decidir a lide dentro dos limites em que foi proposta, o que se aplica inclusive em relação à causa de pedir, é defeso ao magistrado proferir decisão de natureza diversa do que foi pretendido pela parte autora, devendo haver correlação entre o pedido e o decisum.
(N.U 1010851-69.2021.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/02/2022, Publicado no DJE 22/02/2022) (destaquei)

AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DECISÃO QUE RECEBEU A PETIÇÃO INICIAL - PRÁTICA DE ATOS TIPIFICADOS NO ARTIGO 11, CAPUT E INC. I, DA LEI N.o 8.429/92 - REVOGAÇÃO PELA LEI N.o 14.230/2021 - APLICABILIDADE IMEDIATA - RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - RECURSO PROVIDO - PETIÇÃO INICIAL INDEFERIDA. -
A Lei federal n.o 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei n.o 8.429/92 ( Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou o caput do art. 11 e revogou o inciso I desse mesmo dispositivo, que previa como ímproba a prática de ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n.o 8.429/92, ao qual se aplica, segundo o entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica
, previsto no art. 5o, XL, da Constituição Federal, sendo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu" - Se as condutas descritas na petição inicial não mais configuram ato de improbidade administrativa, na ausência de previsão legal, não há razão jurídica que permita a continuidade da demanda, pelo que deve ser indeferida a petição inicial.
(TJ-MG - AI: 10000210538294003 MG, Relator: Luís Carlos Gambogi, Data de Julgamento: 31/03/2022, Câmaras Cíveis / 5a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 31/03/2022) (destaquei)

Pelo exposto,
DOU PROVIMENTO AO RECURSO
, para reformar a decisão agravada e, com amparo no art. 17, § 6o, I, c/c § 6o-B, da Lei no 8.429/92, com redação dada pela Lei no 14.230/2021, indeferir a petição inicial da ação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/05/2022