Tribunal: TJMT
Processo: 0001707-88.2018.8.11.0034
Órgão julgador: GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2022-12-13
Data de publicação: 2022-12-20

Ementa:
PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
PJE - APELAÇÃO CÍVEL (198) 0001707-88.2018.8.11.0034
APELANTE: MORETTO & JACINTHO LTDA - EPP
APELADO: MUNICÍPIO DE DOM AQUINO
Número do Protocolo: 0001707-88.2018.8.11.0034
Data de Julgamento:
AÇÃO DE REVOGAÇÃO DE DOAÇÃO – IMÓVEL PÚBLICO – PRESCRIÇÃO – AUSÊNCIA – VIOLAÇÃO DEVIDO PROCESSO LEGAL – AUSÊNCIA DE PRODUÇÃO PROBATÓRIA – DESNECESSIDADE – DOAÇÃO EFETIVADA EM DESACORDO COM A LEI N. 8.666/93 – ENCARGOS DESCUMPRIDOS – RECURSO DESPROVIDO.
1. A doação de imóvel público em desacordo com o previsto no art. 17, § 4o, da Lei n. 8.666/93 a torna inoficiosa e, frente a isso, imprescritível.
2. A retenção por benfeitorias pode ser dar por meio de contestação, sendo que a pretensão para indenização exige ação própria ou reconvenção. Sendo inviável o pleito indenizatório, desnecessário a produção de prova para avaliação do imóvel.
3. A autorização, via lei, de doação de imóvel público à particular é excepcional e deve atender ao interesse público, vedada a destinação discricionária, sob pena de ensejar privilégios e causar dilapidação do patrimônio público, com afronta a diversos princípios constitucionais, configurando a autorização legal violação aos arts. 3o, II e IV, 10, I e III, 127, 129, ‘caput’ e X, da Constituição do Estado de Mato Grosso e arts. 5o e I e 37, ‘caput’ e XXI, da Constituição Federal.
4. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação implica na reversão, de forma automática, do bem ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito.
5. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001707-88.2018.8.11.0034
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Propriedade, Revogação]
Relator:
Des(a).
GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, DES(A). ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MORETTO & JACINTHO LTDA - EPP - CNPJ: 01.912.958/0001-11 (APELANTE), WAGNER TOSHIO SHIMOSAKAI - CPF: 026.454.769-10 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE DOM AQUINO - CNPJ: 03.347.119/0001-23 (APELADO), EDMILSON VASCONCELOS DE MORAES - CPF: 690.343.541-72 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE DOM AQUINO - CNPJ: 03.347.119/0001-23 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO (REPRESENTANTE), ANTONIO DE SOUZA JACINTHO - CPF: 469.640.619-91 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

PJE -
APELAÇÃO CÍVEL (198)
0001707-88.2018.8.11.0034

APELANTE: MORETTO & JACINTHO LTDA - EPP

APELADO: MUNICÍPIO DE DOM AQUINO

Número do Protocolo:

0001707-88.2018.8.11.0034

Data de Julgamento
:

AÇÃO DE REVOGAÇÃO DE DOAÇÃO – IMÓVEL PÚBLICO – PRESCRIÇÃO – AUSÊNCIA – VIOLAÇÃO DEVIDO PROCESSO LEGAL – AUSÊNCIA DE PRODUÇÃO PROBATÓRIA – DESNECESSIDADE – DOAÇÃO EFETIVADA EM DESACORDO COM A LEI N. 8.666/93 – ENCARGOS DESCUMPRIDOS – RECURSO DESPROVIDO.

1. A doação de imóvel público em desacordo com o previsto no art. 17, § 4o, da Lei n. 8.666/93
a torna inoficiosa e, frente a isso, imprescritível.

2. A
retenção por benfeitorias pode ser dar por meio de contestação, sendo que a pretensão para indenização exige ação própria ou reconvenção. Sendo inviável o pleito indenizatório, desnecessário a produção de prova para avaliação do imóvel.

3. A
autorização, via lei, de doação de imóvel público à particular é
excepcional
e deve atender ao interesse público, vedada a destinação discricionária, sob pena de ensejar privilégios e causar dilapidação do patrimônio público, com afronta a diversos princípios constitucionais, configurando a autorização legal violação aos arts. 3o, II e IV, 10, I e III, 127, 129, ‘caput’ e X, da Constituição do Estado de Mato Grosso e arts. 5o e I e 37, ‘caput’ e XXI, da Constituição Federal.

4. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação implica na reversão, de forma automática, do bem ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito.

5. Recurso desprovido.

R E L A T Ó R I O

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

PJE -
APELAÇÃO CÍVEL (198)
0001707-88.2018.8.11.0034 – PROCESSO DE ORIGEM [] - COMARCA DE [INSERIR]

APELANTE: MORETTO & JACINTHO LTDA - EPP

APELADO: MUNICÍPIO DE DOM AQUINO

RELATÓRIO

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por MORETTO & JACINTHO LTDA desfavor do MUNICÍPIO DE DOM AQUINO em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da comarca de Dom Aqunio/MT que, nos autos da Ação de Revogação de Doação c/c Indenização no 0001707-88.2018.8.11.0034, julgou improcedente a pretensão inicial (Id. 93550520).

O Apelante argui a preliminar de cerceamento de defesa, considerando que postulou pela produção de prova pericial para identificar e avaliar as benfeitorias realizadas no imóvel para eventual indenização. Aduz que o pedido de produção de prova foi indeferido, o que viola o direito de defesa. Afirma que a indenização por benfeitoria independe de pedido reconvencional. Em relação à prescrição, narra o decurso do prazo para fins de revogação da doação.

No mérito, discorre sobre a legalidade da doação, sendo inexiste a pretensa nulidade. Informa que cumpriu os encargos estabelecidos na Lei Municipal no 546/1997. Acerca das benfeitorias, sustenta a desnecessidade de pedido reconvencional para fins de indenização.

A pretensão recursal se volta para: i) anular a sentença, em decorrência do cerceamento de defesa; ii) no mérito, provimento do recurso com procedência da pretensão inicial.

O Apelado, em contrarrazões, pede o desprovimento do recurso (Id. 93550528).

A Procuradoria de Justiça, em parecer de lavra do Procurador Flávio Cezar Fachone, manifesta pelo desprovimento recursal (Id. 151996160).

É o relatório.

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

Gerardo Humberto Alves da Silva Junior

Juiz de Direito Convocado

V O T O R E L A T O R

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

PJE -
APELAÇÃO CÍVEL (198)
0001707-88.2018.8.11.0034

APELANTE: MORETTO & JACINTHO LTDA - EPP

APELADO: MUNICÍPIO DE DOM AQUINO

VOTO – PRESCRIÇÃO

Egrégia Câmara:

Sustenta o Apelante o decurso do prazo prescricional para fins de revogação da doação.

Eis, nesse ponto, o teor da sentença:

Assim, verificada a nulidade da doação, uma vez que não foram obedecidos os critérios técnicos estipulado na Lei 8.666/93, não havendo o que se falar na prescrição da pretensão autoral.

Isso porque, o Superior Tribunal de Justiça já reconheceu a imprescritibilidade das ações que visam à declaração de nulidade de ato por falta de licitação, razão pela qual, deve ser afastada a prescrição suscitada pela defesa.

(Id. 93550520)

O ato de alienação de bem da Administração Pública demanda interesse público devidamente justificado, conforme se evola do art. 17 da Lei n. 8.666/93. E, mais do que isso, o § 4o desse dispositivo prevê que ‘a
doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado’.

No caso dos autos, porém, é fácil perceber que o imóvel foi doado para entidade privada, sem qualquer demonstração de interesse público
devidamente justificado e, mais do que isso,
sendo doação com encargo, inexistiu licitação. Assim, a ausência desses requisitos torna a doação inoficiosa e, frente a isso, imprescritível, por afronta direta a lei de regência da matéria.

Por sua vez, observo que o
descumprimento dos encargos estabelecidos na
Lei Municipal no 546/97 imp
lica na reversão do bem ao patrimônio público, se operando de pleno direito, sendo inexistente a ocorrência de prescrição.

Nesse sentido, o seguinte julgado desta Corte de Justiça:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE REVERSÃO DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – PREJUDICIAL DE MÉRITO DE PRESCRIÇÃO – REJEIÇÃO – IMPRESCRITIBILIDADE DO BEM PÚBLICO – DOAÇÃO MODAL DE BEM PÚBLICO - AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO, SEM MOTIVAÇÃO - OFENSA AOS ARTS. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 17, I, § 4o, DA LEI 8666/93 - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA -

ENCARGO NÃO CUMPRIDO – LEI LOCAL QUE RENOVA POSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO DOS ENCARGOS – ADMISSIBILIDADE – REITERAÇÃO DO NÃO CUMPRIMENTO – INTERESSE PÚBLICO NÃO ATINGIDO – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.

1. É cediço que uma das características dos bens públicos é a imprescritibilidade, ou seja, eles não podem ser adquiridos pelo instituto da usucapião, o que vem expressamente vedado pelos artigos 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e 102 do Código Civil.

2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação de Bem Público implica na reversão, de forma automática, do bem ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito, não havendo, por essa razão também, como se falar ou admitir que se cogite a ocorrência de prescrição.

3 - Não constam do processo provas de que tenha sido realizada licitação, ou justificativa para eventual dispensa ou inexigibilidade do procedimento. Tais aspectos, por si sós, são motivos suficientes para se declarar a nulidade das avenças firmadas, pois ferem frontalmente nossa Constituição Federal, notadamente, o art. 37, XXI; bem como o artigo 17, I, § 4o da Lei de Licitações. Vale ressaltar, ainda, que tais matérias são de índole constitucional, de ordem pública, que envolvem o interesse público, dinheiro público, portanto podem e devem ser levantadas de ofício pelo Julgador.

4 - Não cumprida a finalidade social pela qual se destina a doação do imóvel público, aplicável a reversibilidade do bem ao patrimônio do ente doador.

(N.U 0001413-87.2015.8.11.0051, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Vice-Presidência, Julgado em 19/10/2020, Publicado no DJE 12/04/2021)

Com essas considerações,
REJEITO
a prejudicial de prescrição.

É como voto.

VOTO – CERCEAMENTO DE DEFESA

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, o Apelante argui a preliminar de cerceamento de defesa, considerando que postulou pela produção de prova pericial para identificar e avaliar as benfeitorias realizadas no imóvel para eventual indenização. Aduz que o pedido de produção de prova foi indeferido, o que viola o direito de defesa. Afirma que a indenização por benfeitoria independe de pedido reconvencional.

Em sua petição inicial o Autor, ora Apelado, afirma que em decorrência da Lei Municipal no 546/97 foi efetuado a doação do imóvel objeto da matrícula no 10.368 ao Réu. Consta que as condições estabelecidas na doação foram cumpridas de forma precária. A pretensão final se volta para revogar a doação do imóvel, retornando ao
status quo
(Id. 93550514).

O Réu apresentou contestação e, dentre as diversas matérias arguidas, pede indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel, sustentando sua boa-fé (Id. 93550514).

A sentença, ao tratar da questão, considerou:

Em continuação, quanto a eventual indenização pelas benfeitorias caberá ao Requerido demandar os pedidos em ação própria, mediante contraditório e ampla defesa, posto que in casu, não houve pedido reconvencional.

(Id.93550520)

Sobre o tema, merece registro que o direito de retenção por benfeitorias pode ser dar por meio de contestação, sendo que a pretensão para indenização exige ação própria ou reconvenção.

Acerca do tema, a jurisprudência:

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL.
DOAÇÃO
. INTERVENÇÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO. DESNECESSIDADE. PRELIMINAR REJEITADA. ENCARGOS. DESCUMPRIMENTO. REVOGAÇÃO. REVERSÃO DO BEM. CABIMENTO. RETENÇÃO.
BENFEITORIAS
. DESCABIMENTO. PROCEDIMENTO PRÓPRIO.

I. O descumprimento pelo donatário dos encargos impostos pelo doador possibilita a revogação das doações;

II. A
ausência
de prazo não obsta a revogação do contrato de
doação
com encargo, caso descumprido, desde que haja notificação judicial, como se observa no presente caso;

III. Inviável a análise do pedido de
indenização
no tocante às
benfeitorias
, tendo em vista a
ausência
de pretensão em sede de
reconvenção
. Eventual
indenização
deverá ser dirimida em procedimento próprio, após ampla dilação probatória.

(Autos no 1.0071.12.000219-2/001 – Relator Des. Washington Ferreira – TJMG)

Em relação a esse aspecto, deve ser mencionado que a contestação é o instrumento processual utilizado para o Réu resistir, formal e materialmente, à pretensão do Autor, não sendo o meio adequado para formular pedido de indenização por benfeitoria. Assim, cabe ao interessado ingressar com ação própria ou reconvenção, para fins de eventual discussão.

Em casos como o presente a sentença deve se limitar aos pedidos iniciais, quais sejam a revogação da doação e o cancelamento de registro imobiliário, ressaindo inviável a análise do pedido de indenização, formulado pelo Réu, em relação às benfeitorias, diante da ausência de reconvenção.

Disso decorre, como consectário lógico, pela desnecessidade de produção probatória para avaliar as
benfeitorias realizadas no imóvel, considerando que essa prova em nada irá contribuir para a solução do caso em julgamento.

Com essas considerações,
REJEITO
a preliminar de cerceamento de defesa.

É como voto.

VOTO – MÉRITO

Egrégia Câmara:

O Apelante discorre sobre a legalidade da doação, sendo inexiste a pretensa nulidade. Informa que cumpriu os encargos estabelecidos na Lei Municipal no 546/1997. Acerca das benfeitorias, sustenta a desnecessidade de pedido reconvencional para fins de indenização.

A Lei Municipal no 546/1997 (Id. 93550514) autoriza o Poder Executivo municipal a doar, em favor do Apelante, uma área de terras no distrito industrial de Dom Aquino/MT, estabelecendo como encargo que no prazo de 4 (quatro) meses deve fazer a montagem e dar início a produção de 1/3 de sua capacidade, com ampliação em 18 (dezoito) meses. Consta da lei que o imóvel retornará ao doador, entre outras, nas hipóteses de não cumprimento do prazo para início das atividades e ampliação da produção, bem como não onerar, sob qualquer forma ou título, o imóvel e seus acessórios.

Em relação a esse aspecto, conforme mencionado alhures, o ato de alienação de bem da Administração Pública demanda interesse público devidamente justificado, conforme se evola do art. 17 da Lei n. 8.666/93. O § 4o desse dispositivo prevê que ‘a
doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado’.

No caso dos autos observo que o imóvel foi doado para entidade privada, sem qualquer demonstração de interesse público
devidamente justificado e,
sendo doação com encargo, inexistiu licitação.

Sobre o tema, r
eleva observar que a doação de imóvel público levada a efeito pelo Poder Público Municipal é medida
excepcional
e
deve atender aos princípios constitucionais
, os quais são de observância obrigatória pelo administrador, designadamente os princípios da legalidade, impessoalidade, isonomia, moralidade e eficiência, sendo certo, ademais, que a Constituição Estadual veda a concessão de privilégios que não correspondam à satisfação das necessidades coletivas, conforme art. 127 da Constituição do Estado de Mato Grosso:

Art. 127 –
A Administração Pública é o conjunto dos órgãos e funções dos Poderes do Estado
e das entidades descentralizadas, aplicadas à execução de atividades e serviços administrativos,
com a finalidade

de

promoção do bem-estar geral
e da
satisfação das necessidades coletivas
.

A Constituição Estadual é expressa no sentido de vedar quaisquer privilégio na promoção da pessoa humana, ao mesmo tempo em que vincula a execução das atividades e serviços administrativos à promoção do bem-estar geral e da satisfação das necessidades coletivas.

De se ver que a Constituição do Estado de Mato Grosso não desconsidera o papel do Estado de criar mecanismos que concretizem a promoção da pessoa humana e de suas potencialidades, com vistas à sua transformação, mas atrela qualquer
atividade de incentivo
por meio das
técnicas de encorajamento
, normas
premiais
ou
promocionais
, ao respeito à impessoalidade (vedação de privilégio) e à promoção do bem-estar geral e da satisfação das necessidades coletivas (interesse público).

Dessa forma, a autorização para realização de doação de bem púbico municipal não assegura qualquer benefício à coletividade ou promoção do bem-estar geral, caracterizando, em verdade, desvio de finalidade na atividade legislativa, dado que privilegia, discricionariamente, uma empresa, com quebra da impessoalidade.

Nesse campo, não se justificaria, forte no critério da probidade e razoabilidade, que domina a ação do
legislador ordinário
, a concessão de benefícios, mediante doação, à empresa sem o regular procedimento licitatório, que superasse as vantagens concretamente oferecidas à comunidade, sendo que, em se concluindo em sentido contrário, decorreria ilícito beneficiamento de particulares, com dilapidação do patrimônio público.

Sempre que o
legislador
pretender efetuar doação de bem público a pretexto de incentivo, tem que se atentar que alguns critérios devem ser observados, para que as chamadas ‘práticas premiais’, de ‘cooperação’ ou ‘promocionais’, que integram as técnicas de encorajamento, sejam aplicadas.

Isso porque, não raro, doação de bem imóvel, incentivos fiscais, dentre outros benefícios com certa semelhança, são concedidos a título de promover a economia local, sem que isso gere reais benefícios ao cidadão, ou que da concessão do benefício decorra proporcionalidade, na medida em que muitos destes incentivos são levados a efeito sem previsão de contrapartida, que vinculem o benefício dado ao empreendedor às vantagens concretamente oferecidas à comunidade.

Nesse contexto, a doação de bem imóvel público deve ser vista com restrição, admitida somente em caráter excepcional, já que importa a alienação gratuita de patrimônio público, certo que se um dos atributos dos bens públicos é a inalienabilidade relativa, muito maior rigor será exigido quanto à doação, que poderá implicar, de certa forma, e em alguns casos, um grave risco de ruína do patrimônio público.

Logo, conclui-se que a autorização, via lei, de doação de imóvel público à particular é
excepcional
e deve atender ao interesse público, vedada a destinação discricionária de bem a particular, sob pena de ensejar privilégios e causar dilapidação do patrimônio público, com afronta a diversos princípios constitucionais, configurando a autorização legal violação aos arts. 3o, II e IV, 10, I e III, 127, 129, ‘caput’ e X, da Constituição do Estado de Mato Grosso e arts. 5o e I e 37, ‘caput’ e XXI, da Constituição Federal.

A propósito, colaciona-se trecho do bem lançado voto do Desembargador
Luiz Carlos da Costa
, no julgamento do Recurso de Apelação Cível no 29843/2014, da 4a Câmara Cível deste Tribunal,
in verbis
:

(...) o interesse público não está devidamente justificado, pois a mera geração de empregos não é suficiente para fundamentar a doação de bem imóvel pertencente ao Poder Público sem prévia licitação. Fosse assim, toda e qualquer empresa que pretendesse se instalar no Município poderia, a critério único e exclusivo do gestor, ser privilegiada com tal benefício.

É certo que o primeiro mandamento de qualquer servidor público, em sentido lato: agentes políticos ou públicos, é o respeito à coisa pública, porque se está a viver em uma República (res publica). Quem gere dinheiro do povo não pode fazer o que lhe dá na telha, afinal não está a gerir bens de seu patrimônio pessoal.

De qualquer ângulo que se visualize a hipótese vertente, a doação de bem público para particular somente será possível não apenas com expressa previsão em Lei, mas também, desde que cumpridos os seguintes requisitos exigidos: interesse público justificado; avaliação prévia; desafetação e licitação na modalidade concorrência, e, especialmente, desde que observados os princípios administrativos, previstos no
caput
do art. 37 da Constituição Federal.

De outro norte, observo que as condições fixadas na Lei Municipal no não foram observadas, conforme se evola da matrícula no 10.386 de onde se extrai que o imóvel foi dado em garantia hipotecária pelo Apelante (Id. 93550514).

O quadro fático demonstra que as disposições da Lei no 8.666/93 e os encargos fixados, para doação, não foram observados. Assim, o caso é de manutenção da sentença, com desprovimento recursal.

Com essas considerações,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, mantendo a sentença de primeiro grau.

Em decorrência do previsto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro o honorário advocatício em 2%.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/12/2022