Tribunal: TJMT
Processo: 0012662-11.2017.8.11.0004
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-09-01
Data de publicação: 2021-09-02

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS – VEREADOR – INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – DOLO GENÉRICO DEVIDAMENTE COMPROVADO – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – APLICAÇÃO DE MULTA CIVIL E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRETENSÃO DE IMPOSIÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITO POLÍTICOS E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – NÃO ACOLHIMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE PRECISAR VALOR DE EVENTUAL PREJUÍZO – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA A CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
A Constituição da República Federativa do Brasil veda a acumulação de cargos públicos, excetuando as hipóteses legalmente previstas e, no caso dos vereadores, desde que, entre eles, haja compatibilidade de horários.
Verificada a incompatibilidade de horários no exercício dos cargos de Escriturário do Banco do Brasil e o eletivo de Vereador no Município de Pontal do Araguaia, cujas funções vão além da mera participação nas sessões ordinárias semanais, resta configurado ato de improbidade que viola os princípios que regem a Administração Pública (art. 11 da Lei no 8.429/92)..
O dolo exigido para a configuração do ato de improbidade que viola os princípios da Administração Pública, no entanto, é apenas o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.
Em observância à gravidade e a lesividade da conduta, além de critério de razoabilidade e proporcionalidade, concluI-se que a cominação de multa civil de 10 (dez) vezes a remuneração no cargo de vereador e a suspensão de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, por cinco anos, mostra-se suficiente ao caso concreto.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0012662-11.2017.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELANTE), JOSE MARQUES FIGUEIREDO DE SOUZA - CPF: 535.022.301-10 (APELADO), WMARLEY LOPES FRANCO - CPF: 165.716.651-15 (ADVOGADO), JESSICA SILVA SOUZA - CPF: 054.106.981-00 (ADVOGADO), LEILA DA SILVA SOUSA FRANCO - CPF: 353.049.521-20 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (CUSTOS LEGIS), EDER ROBERTO PIRES DE FREITAS - CPF: 436.728.760-20 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS – VEREADOR – INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – DOLO GENÉRICO DEVIDAMENTE COMPROVADO – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – APLICAÇÃO DE MULTA CIVIL E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRETENSÃO DE IMPOSIÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITO POLÍTICOS E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – NÃO ACOLHIMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE PRECISAR VALOR DE EVENTUAL PREJUÍZO – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA A CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A Constituição da República Federativa do Brasil veda a acumulação de cargos públicos, excetuando as hipóteses legalmente previstas e, no caso dos vereadores, desde que, entre eles, haja compatibilidade de horários.

Verificada a incompatibilidade de horários no exercício dos cargos de Escriturário do Banco do Brasil e o eletivo de Vereador no Município de Pontal do Araguaia, cujas funções vão além da mera participação nas sessões ordinárias semanais, resta configurado ato de improbidade que viola os princípios que regem a Administração Pública (art. 11 da Lei no 8.429/92)..

O dolo exigido para a configuração do ato de improbidade que viola os princípios da Administração Pública, no entanto, é apenas o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

Em observância à gravidade e a lesividade da conduta, além de critério de razoabilidade e proporcionalidade, concluI-se que a cominação de multa civil de 10 (dez) vezes a remuneração no cargo de vereador e a suspensão de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, por cinco anos, mostra-se suficiente ao caso concreto.

R E L A T Ó R I O

DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, em face da sentença proferida nos autos n° 0012662-11.2017.811.0004, que julgou procedente o pedido para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92, condenando a apelante ao pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes a sua maior remuneração de vereador no Município de Pontal do Araguaia, nos termos do artigo 12, III, da Lei no 8.429/92.

Em suas razões recursais, a apelante sustenta ocorrência de ato de improbidade previsto no artigo 9° da Lei n° 8.429/92, o que implicaria na aplicação das sanções previstas no inciso I, do artigo 12 da Lei n° 8.429/92.

Afirma que o apelado obteve enriquecimento ilícito

e causou dano ao erário ao auferir remuneração do Poder Público Municipal, por 04 (quatro) anos de mandato, sem ter cumprido regularmente a jornada de trabalho no Poder Legislativo.

Assevera que restou comprovado nos autos o enriquecimento ilícito de aproximadamente R$ 203.792,62 (duzentos e três mil, setecentos e noventa e dois reais, sessenta e dois centavos), correspondente ao período de janeiro de 2013 a julho de 2017.

Por essa razão, pleiteia a reforma da sentença para que seja reconhecida a figura típica do art. 9o, inciso IX, da Lei n° 8.429/92, com a cominação das sanções enumeradas no inciso I, do artigo 12 da referida Lei ou, subsidiariamente, para que seja revisada a individualização da dosimetria das sanções, de modo a ser aplicada a sanção de perda de função pública e suspensão dos direitos políticos, obrigação de ressarcimento integral dos danos ao erário e majoração da multa civil para 40 (quarenta) vezes o valor da remuneração percebida pelo apelado.

Nas contrarrazões, o apelado pugnou pelo improvimento do apelo (ID. 24473064).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pelo provimento do recurso de apelação (ID. 32494473).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como relatado, cuida-se de recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, em face da sentença proferida nos autos n° 0012662-11.2017.811.0004, que julgou procedente o pedido para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa, previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92, condenando a apelante ao pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes a sua maior remuneração de vereador no Município de Pontal do Araguaia, nos termos do artigo 12, III, da Lei no 8.429/92.

Colhe-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs ação por ato de improbidade administrativa em desfavor do apelado, em decorrência da acumulação irregular de cargos públicos, porquanto, estaria ocupando, concomitantemente, os cargos de Escriturário no Banco do Brasil e Vereador junto ao Município de Pontal do Araguaia.

Processados os autos, o juízo
a quo
julgou procedentes os pedidos e condenou o apelado à pena de multa civil, no valor de 10 (dez) vezes a maior remuneração percebida no cargo de vereador, pela violação ao artigo 11 da Lei no 8.429/92.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação para que seja reconhecida a figura típica do art. 9o, inciso IX, da Lei n° 8.429/92, com a cominação das sanções enumeradas no inciso I, do artigo 12 da referida Lei ou, subsidiariamente, para que seja revisada a individualização da dosimetria das sanções, de modo a ser aplicada a sanção de perda de função pública e suspensão dos direitos políticos, obrigação de ressarcimento integral dos danos ao erário e majoração da multa civil para 40 (quarenta) vezes o valor da remuneração percebida pelo apelado.

Pois bem.

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 37, incisos XVI e XVII, veda as acumulações remuneradas de cargos, empregos e funções na Administração direta e nas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. Veja-se:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público.

Quanto ao exercício de mandado eletivo, ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, o artigo 38 da Magna Carta estabelece:

Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:

I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará afastado de seu cargo, emprego ou função;

II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração;

III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;

IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;

V - na hipótese de ser segurado de regime próprio de previdência social, permanecerá filiado a esse regime, no ente federativo de origem. (Destaquei).

Desse modo, a acumulação de um cargo de Vereador com outro cargo público é admissível constitucionalmente, desde que haja compatibilidade de horários, o que cumpre verificar no caso em tela.

Nesse diapasão, tenho que o juízo
a quo
agiu com acerto e prudência ao verificar a incompatibilidade de horários no exercícios dos cargos de Escriturário do Banco do Brasil e eletivo de vereador no Município de Pontal do Araguaia, durante o período de 2013/2016, em especial no período em que exerceu a Presidência da Câmara Municipal de Pontal do Araguaia, cujas funções vão além da mera participação nas sessões ordinárias semanais.

Conforme pode se verificar no autuado, o apelado deveria cumprir carga horária de 30 (trinta) horas semanais, de segunda a sexta-feira, como Escriturário do Banco do Brasil (ID. 24468950), no período compreendido entre as 10 horas às 16h15mins (horário de brasília) e, como vereador no Município de Pontal do Araguaia, deveria comparecer aos horários de funcionamento da Câmara Municipal, que nos anos de 2013 e 2014 era das 07 horas às 11 horas e das 13 horas às 17 horas, passando, a partir de 2015, para as 07 horas às 11 horas e das 14 horas às 18 horas (ID. 24467489 e 24470461), além das sessões ordinárias toda segunda-feira, no período entre as 20 horas e 22h30min.

Ademais, no ano de 2013 o apelado sequer residia na comarca de Pontal do Araguaia, uma vez que exercia suas atividades como Escriturário do Banco do Brasil em agência localizada em Guarantã do Norte, há uma distância de aproximadamente 1.200 quilômetros.

Ora, conforme ensinamento do Professor Rafael Carvalho Rezende de Oliveira, na obra “Curso de Direito Administrativo” (2018, p. 914):

“Não se pode olvidar que, mesmo na acumulação não remunerada, deve haver compatibilidade de horários entre os cargos, sob pena de admitir o exercício ineficiente da função pública, o que violaria o princípio constitucional da eficiência e as exigências legais de desempenho inerentes à função exercida”.

Além disso, atlravés de uma interpretação teleológica do art. 38, inciso III, da Constituição da República, percebe-se que a intenção do constituinte não foi permitir que a acumulação de cargos públicos por parte do parlamentar municipal se transformasse em uma situação de negligência para com a população da localidade onde a atividade legislativa é exercida, o que ocorre no caso dos autos.

Quanto ao dolo do apelado, este restou devidamente comprovado nos autos, haja vista que na qualidade de Vereador, o apelado tinha perfeita consciência quanto aos ditames legais, cabendo-lhe, diante da incompatibilidade de horários, ter se afastado do cargo de Agente Escriturário. Mormente, quando o exercício de tal atividade era em município diverso, cuja localização geográfica impedia sua locomoção constante.

Ressalte-se, por oportuno, que o dolo exigido pela Lei no 8.429/92 não é o específico, mas sim o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

Sobre essa questão, inclusive, o Superior Tribunal de Justiça vem reiteradamente decidindo que – in
verbis:

“
o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que gere o indevido enriquecimento ou que atente contra os princípios da Administração Pública
, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito ao patrimônio público e às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo”.
(STJ-1a T. – AgRg no AREsp 20747/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17.11.2011, DJe 23.11.2011). (Destaquei)

A exigência de demonstração cabal da intenção, isto é, do dolo do agente público em praticar o ato de improbidade administrativa, acabaria, na verdade, por impedir a aplicação da Lei no 8.429/92, visto que, regra geral, os ímprobos buscam, a todo modo, encobertar os seus atos ilícitos.

Nesse sentido, aliás, o Tribunal da Cidadania já decidiu que:

“(...)
a prova do móvel do agente pode se tornar impossível se se impuser que o dolo seja demonstrado de forma inafastável, extreme de dúvidas
. Pelas limitações de tempo e de procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, não é factível exigir do Ministério Público e da Magistratura uma demonstração cabal, definitiva, mais-que-contundente de dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele não pode alcançar: a verdade real”
. (STJ-2a T. – REsp 1245765/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 28/06/2011, DJe 03/08/2011).

Assim, não há dúvidas acerca do caráter doloso da conduta do apelado, que assumiu cargo eletivo que apresentava horário incompatível com o cargo de Escriturário do Banco do Brasil, restando configurado, pois, o dolo exigido para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

Todavia, diversamente do que alega o apelante quanto ao enquadramento da conduta do apelado no artigo 9°, inciso XI, da Lei n° 8.429/92, comungo do entendimento do magistrado singular quanto à hipótese de ajustar com maior precisão ao artigo 11,
caput
, da Lei n° 8.429/92.

Em decorrência dessa capitulação, agiu corretamente o Juízo
a quo
ao impor as sanções previstas no artigo 12, III, da Lei n° 8.429/92, que assim dispõe:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(...)

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (...)

Quanto à individualização da sanção e dosimetria da pena, dispõe o artigo 12, parágrafo único, da Lei n° 8429/92, que “na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.

A aplicação das sanções pressupõe, portanto, a observância do princípio da proporcionalidade e razoabilidade, exigindo-se correlação entre a natureza da conduta de improbidade administrativa e a penalidade a ser imposta ao autor.

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOSIMETRIA DA PENA. DECISÃO FUNDAMENTADA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. INVIABILIDADE NA VIA RECURSAL ELEITA. SÚMULA 7/STJ. 1. O art. 12 da Lei n. 8.429/1992, em seu parágrafo único, estabelece que na fixação das penas relativas à prática de atos de improbidade administrativa, devem ser levados em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. 2. A esse respeito, a jurisprudência deste Sodalício prescreve que é preciso analisar a razoabilidade e a proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de maneira cumulativa ou não. Precedentes do STJ. 3. (..). (AgRg no REsp 1319480/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 15/08/2013, DJe 22/08/2013).

In casu,
ao analisar o caso concreto, o magistrado singular aplicou as sanções de pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, nos seguintes termos:

(...) Considerando-se que a conduta praticada pelo demandado é reprovável e que permaneceu desde 2013 exercendo concomitantemente os cargos de Escriturário do Banco do Brasil, em Barra do Garças, e Vereador do Município de Pontal do Araguaia, funções desempenhadas, ainda, em Municípios distintos, em atenção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, combinado com a finalidade pedagógica e punitiva da pena:

a) CONDENO o demandado ao pagamento de multa civil no Valor de 10 (dez) vezes o valor da última remuneração percebida pelo agente no cargo de vereador do Município de Pontal do Araguaia;

b) PROIBO o demandado de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos. (ID. 24473466/24473467)

No que se refere à insurgência recursal para a condenação do apelado ao ressarcimento pelo enriquecimento ilícito de aproximadamente R$ 203.792,62 (duzentos e três mil, setecentos e noventa e dois reais, sessenta e dois centavos), correspondente aos salários percebidos no período de janeiro de 2013 a julho de 2017, entendo que razão não lhe assiste.

Embora evidenciado nos autos a prática de ato ímprobo, não há como precisar o valor real de eventual dano. Isso porque, apesar da incompatibilidade de horários, ainda que não tenha cumprido suas funções integralmente e a contento, é certo que o apelado participou das atividades próprias do cargo eletivo.

Quanto à pena de multa civil aplicada, da análise da conduta praticada pelo apelado, entendo que o valor correspondente a 10 (dez) vezes a remuneração recebida como vereador se mostra proporcional e adequada ao caso, pelo que não vejo necessidade de majoração.

Acertada, ainda, a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.

Já no que se refere à suspensão dos direitos políticos, considerando que é a sanção mais radical prevista na Lei de Improbidade Administrativa, entendo que a sua aplicação deve ser resguardada para os casos mais graves, tornando-se prescindível ao caso concreto, pois reprimiria o ato praticado com a aplicação de penalidade desproporcional.

Destarte, levando em consideração os atos praticados pelo agente público, em observância à gravidade e a lesividade da conduta, além de critério de razoabilidade e proporcionalidade, concluo que a cominação de multa civil de 10 (dez) vezes a remuneração no cargo de vereador e a suspensão de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, por cinco anos, mostra-se suficiente ao caso concreto.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação,
mantendo incólume a sentença vergastada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/09/2021