Tribunal: TJMT
Processo: 1002852-93.2020.8.11.0002
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-10-05
Data de publicação: 2021-10-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL - CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS – RECONHECIMENTO COMO CAUSA DE PEDIR E NÃO PEDIDO – POSSIBILIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.
1. Não há óbice à propositura de ação civil pública fundada na inconstitucionalidade de lei, desde que a declaração de incompatibilidade com o texto constitucional seja causa de pedir, fundamento ou mera questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.
2. Embora tenha requerido a declaração de inconstitucionalidade das Leis no 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019, o Ministério Público expressamente o requereu “de forma incidental”. Deve, assim, o pedido ser interpretado de acordo com o conjunto da postulação (art. 322, §2o, do CPC), sobretudo porque no caso foi postulada a imposição de concretas obrigações de fazer e não fazer, tudo a indicar que a admissão da ação civil pública encontra amparo na jurisprudência do STJ e do STF.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002852-93.2020.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE VARZEA GRANDE - CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 74.075.508/0001-95 (APELADO), KARINY ALMEIDA PEREIRA DA SILVA - CPF: 725.127.171-00 (ADVOGADO), SADORA XAVIER FONSECA CHAVES - CPF: 992.880.441-91 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), VARZEA GRANDE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 14.971.626/0001-50 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL - CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS MUNICIPAIS – RECONHECIMENTO COMO CAUSA DE PEDIR E NÃO PEDIDO – POSSIBILIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PROVIDO.

1. Não há óbice à propositura de ação civil pública fundada na inconstitucionalidade de lei, desde que a declaração de incompatibilidade com o texto constitucional seja causa de pedir, fundamento ou mera questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.

2. Embora tenha requerido a declaração de inconstitucionalidade das Leis no 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019, o Ministério Público expressamente o requereu
“de forma incidental”
.

Deve, assim, o pedido ser interpretado de acordo com o conjunto da postulação (art.

322, §2o, do CPC), sobretudo porque no caso foi postulada a imposição de concretas obrigações de fazer e não fazer, tudo a indicar que a admissão da ação civil pública encontra amparo na jurisprudência do STJ e do STF.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande/MT que, nos autos da
Ação Civil Pública no 1002852-93.2020.8.11.0002
, indeferiu a petição inicial, por falta de interesse de agir, e extinguiu o processo nos moldes do art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Nas razões recursais o apelante alega ser cabível o controle difuso de constitucionalidade na ação civil pública, já que fez uso do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei municipal como causa de pedir.

Assevera que seu pedido principal se firma na exoneração e extinção do pagamento das verbas indenizatórias destinadas aos servidores.

Ao final, requer o conhecimento do recurso e seu provimento para reformar a sentença, reconhecendo-se a inconstitucionalidade das Leis Municipais 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019. (Id. 53700672)

Contrarrazões pelo desprovimento do apelo. (Ids. 53700681 e 53700684)

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pelo desprovimento do recurso.

(Id. 60730983)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como consignado no relatório, trata-se de recurso de apelação cível interposto contra sentença que indeferiu a petição inicial, por falta de interesse de agir (modalidade adequação), e extinguiu o processo nos moldes do art.485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Nas razões recursais o apelante alega ser cabível o controle difuso de constitucionalidade na ação civil pública, já que fez uso do reconhecimento da inconstitucionalidade da lei municipal como causa de pedir.

Assevera que seu pedido principal se firma na exoneração dos servidores e extinção do pagamento das verbas indenizatórias destinadas aos mesmos.

A irresignação prospera.

É pacífico o entendimento na Corte Superior de Justiça no sentido de que a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir - e não de pedido -, uma vez que, neste caso, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental.

Assim, não há óbice à propositura de ação civil pública fundada na inconstitucionalidade de lei, desde que a declaração de incompatibilidade com o texto constitucional seja causa de pedir, fundamento ou mera questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.

Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL. CARGO EM COMISSÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública em que se apontou, com fundamento na regra do concurso público, inconstitucionalidade na nomeação para o cargo em comissão de Assessor Jurídico da Câmara Municipal de Casa Branca/SP.

2. Reformando a sentença que julgara os pedidos procedentes, o Tribunal de origem extinguiu o processo sem resolução do mérito (CPC, art. 485, VI), sob a seguinte fundamentação: "embora descrita como pedido incidental, a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos legais em tese caracteriza o objeto principal desta ação civil pública, sendo os demais pedidos suas consequências lógicas. Trata-se de pleito que deve ser deduzido em caráter de controle concentrado" (fl. 533, e-STJ).

3. Inicialmente, deve-se assentar que o Recurso Especial merece conhecimento, porquanto nele se formula questionamento de natureza processual, estritamente jurídica, e que independe de interpretação de lei local.

4. Quanto ao mérito, "é pacífico o entendimento nesta Corte Superior no sentido de que a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir - e não de pedido -, uma vez que, neste caso, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental" (AgRg no REsp 1.106.972/RS, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.8.2009). Nesse sentido: REsp 419.781/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 19.11.2002; EREsp 439.539/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Primeira Seção, DJ 28.10.2003; EREsp 303.174/DF, Rel. Min. Franciulli Netto, Primeira Seção, DJ de 1o.9.2003.

5. De acordo com essa orientação, "Não há óbice à propositura de ação civil pública fundada na inconstitucionalidade de lei, desde que a declaração de incompatibilidade com o texto constitucional seja causa de pedir, fundamento ou mera questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público" (REsp 610.439/DF, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe 1o.9.2006, destacado).

6. Na mesma direção, "O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público [...] desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina" (Rcl 1.898/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 6.8.2014, destacado).

7. No caso, pediu-se na Petição Inicial: "seja julgada procedente a presente demanda, para o fim de declarar, de forma incidental, a inconstitucionalidade de todos os dispositivos de leis municipais, especialmente as previsões de cargos em comissão de Assessor Jurídico (Lei Complementar n° 02/2014) da Câmara Municipal, ou atos administrativos que declaram de livre provimento os referidos cargos Jurídicos, impondo à requerida as obrigações de fazer e não fazer, consistentes na proibição de nomeação ou contratação de novos servidores para o Jurídico e na exoneração de todos aqueles que ocupam cargos ou funções em comissão, no prazo de 06 (seis meses), sendo que a nomeação de novos servidores para tais cargos ou funções, a partir de tal data, somente pode ocorrer mediante concurso de provas e títulos, na forma prevista na Constituição Federal [...], além da responsabilidade pessoal da autoridade responsável pelo ato" (fl. 33, e-STJ).

8. Como se vê, embora tenha requerido provimento que viesse a "declarar [...] a inconstitucionalidade de todos os dispositivos de lei", o autor expressamente o requereu "de forma incidental". Deve, assim, o pedido ser interpretado de acordo com o conjunto da postulação (CPC, art. 322), sobretudo porque no caso foi postulada a imposição de concretas obrigações de fazer e não fazer, tudo a indicar que a admissão da Ação Civil Pública encontra amparo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal.

9. Agravo conhecido, para dar provimento ao Recurso Especial, com devolução dos autos à origem, a fim de que, reconhecida a admissibilidade da via eleita, tenha prosseguimento o julgamento.

(AREsp 1852426/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 31/08/2021)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. A jurisprudência do STJ entende possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, em sede de ação civil pública, quando a controvérsia constitucional figurar como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do pedido principal.

2. Agravo interno não provido.

(AgInt no REsp 1364679/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/02/2019, DJe 22/02/2019)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. CONTROLE DIFUSO. CAUSA DE PEDIR. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

I - Hipótese em que o Tribunal local entendeu por não caber na via eleita a declaração de inconstitucionalidade de lei em ação civil pública.

II - O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada de que "é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público" (REsp 437.277/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 13.12.2004). Outros precedentes: REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017; AgRg nos EDcl no REsp 1495317/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 10/3/2016, DJe 22/3/2016; e REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017.

III - No caso dos autos, fica claro que a arguição incidental de inconstitucionalidade do art. 18, § 4o, da Lei n. 12.651/2012, novo Código Florestal, não constitui pedido da ação civil pública, e sim fundamento vinculado à tese recursal de que é obrigatória a manutenção e a averbação de área de reserva legal no percentual mínimo exigido em lei.

IV - Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que proceda à análise da arguição de inconstitucionalidade.

(AgInt no REsp 1665331/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/09/2018, DJe 12/09/2018)

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. CONTROLE DIFUSO. CAUSA DE PEDIR.

1. Hipótese em que o Tribunal local entendeu por não caber na via eleita a declaração de inconstitucionalidade de lei em Ação Civil Pública.

2. O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada de que "é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público" (REsp 437.277/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 13.12.2004). Nesse sentido: REsp 1.569.401/CE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 15.3.2016; REsp 1.181.511/RS, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 11.4.2014; AgRg no REsp 1.418.192/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 27.2.2014.

3. Recurso Especial provido, sendo determinado o retorno dos autos à instância de origem para apreciação do mérito da demanda.

(REsp 1659824/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017)

Na mesma direção, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a declaração incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal.

Neste sentido: Rcl 1.898/DF, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 6.8.2014.

No caso, pediu-se na petição inicial da demanda:

“(...)

8) Requer, em sede de mérito, que seja julgado procedente o pedido de
declaração incidental de inconstitucionalidade
das Leis no 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019, quanto ao aumento do número de cargos em comissão, pois os referidos diplomas legais ferem de morte o art. 37, II e V, da Constituição Federal, na medida em que criaram cargos comissionados de forma desproporcional aos cargos efetivos disponíveis na Casa de Leis, bem como seja também declarada a inconstitucionalidade do art. 13 da Lei no 4.435/2019, pois, conforme exposto, esta norma, arbitrariamente, previu que na percentagem de 10% de reserva dos cargos em comissão para servidores efetivos não estariam incluídos determinados cargos em comissão (ver p. 13).

9) Requer, em sede de mérito, que seja julgado procedente o pedido de
declaração incidental de inconstitucionalidade
das Leis no 4.435/2019 e 4.484/2019, especificamente quanto à criação de verba indenizatória (V. I.) para os servidores da Câmara Municipal, por não especificarem quais são as despesas passíveis de indenização e também for ferir o princípio da moralidade pública, o que autoriza, sem dúvida, o controle judicial de tais diplomas legislativos.

10) Requer, em sede de mérito, que seja confirmada a tutela de urgência, mantendo-se a imposição de
obrigação de fazer à Câmara Municipal consistente na imediata exoneração de todos os servidores comissionados admitidos com base no aumento de cargos criados pelas Leis Complementares no 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019
, devendo ser salientado que, mesmo com a exoneração desses servidores comissionados, a Câmara Municipal ainda terá à sua disposição 81 cargos em comissão para lotação, devidamente autorizados pelas Leis no 3.722/2012 e 4.117/2015, de maneira que não se poderá alegar prejuízo ao princípio da continuidade do serviço público, inclusive porque existe do TCE para realização de concurso.

11) Requer, em sede de mérito, que seja confirmada a tutela de urgência, mantendo-se a imposição de
obrigação de fazer consistente na suspensão do pagamento da verba indenizatória denominada V. I. aos servidores da Casa de Leis, cujo pagamento foi autorizado pelas Leis Complementares no 4.435/2019 e 4.484/2019
, devendo ser ressaltado a esse e. Juízo que a suspensão do referido pagamento em nada prejudicará os servidores que, de fato e realmente, venham a ter dispêndio financeiro em razão do exercício das funções do cargo, pois estes poderão ser reembolsados (indenizados) dessas despesas pela via das diárias e outros.

12) Requer, em sede de mérito, que seja confirmada a tutela de urgência, mantendo-se a imposição de
obrigação de não fazer à Câmara Municipal consistente na abstenção da criação de cargos em comissão de forma desproporcional com o número de cargos efetivos
, dando-se, assim, eficácia ao que foi decidido pelo e. STF nos autos de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.041.210/SP e restaurando a força da CF/88 quanto ao tema.

(...)”

Como se vê, embora tenha requerido a declaração de inconstitucionalidade das Leis no 4.435/2019, 4.484/2019 e 4.536/2019, o Ministério Público expressamente o requereu “de forma incidental”. Deve, assim, o pedido ser interpretado de acordo com o conjunto da postulação (art.

322, §2o, do CPC), sobretudo porque no caso foi postulada a imposição de concretas obrigações de fazer e não fazer -
exoneração de servidores comissionados, supressão de pagamento de VI e abstenção da criação de cargos em comissão de forma desproporcional com o número de cargos efetivos
-, tudo

a

indicar

que

a

admissão

da

ação

civil

pública

encontra amparo

na

jurisprudência

do

STJ

e

do

STF.

Ante o exposto,
dou provimento
ao recurso de apelação para reformar a sentença, determinando ao Juízo
a quo
que receba a petição inicial e dê regular prosseguimento ao feito.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/10/2021