Tribunal: TJMT
Processo: 0007457-98.2017.8.11.0004
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-05-04
Data de publicação: 2021-05-26

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA O ALCAIDE E A SECRETÁRIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL CONSISTENTE EM DOIS ATOS – PRIMEIRO: REALIZAÇÃO DE FESTA DE ANIVERSÁRIO ÀS EXPENSAS DO PREFEITO MUNICIPAL E DA PRIMEIRA DAMA NA QUAL FORAM CONVIDADAS AS CRIANÇAS MATRICULADAS NAS CRECHES DO MUNICÍPIO- UTILIZAÇÃO DA MÃO DE OBRA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS COMO CUIDADORES – EVENTO REALIZADO DURANTE A SEMANA E NO HORÁRIO DE EXPEDIENTE – ATO NÃO RECOMENDÁVEL, PORÉM NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - SEGUNDO ATO: DISTRIBUIÇÃO DE CARTÕES DE FELICITAÇÕES COM IMAGEM DO GESTOR MUNICIPAL, SUA ESPOSA E FILHOS NO EVENTO PÚBLICO REALIZADO NO DIA DAS MÃES– CONFIGURAÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL – INFRINGÊNCIA DO DISPOSTO NO ARTIGO 37, § 1o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – DOLO GENÉRICO- VONTADE LIVRE E CONSCIENTE - CONDUTA QUE SE AMOLDA AO DISPOSTO NO ARTIGO 11, DA LEI FEDERAL N. 8.429/92 – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES DO ARTIGO 12, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PODEM SER APLICADAS CUMULATIVAMENTE OU DE FORMA ISOLADA DE ACORDO COM A SITUAÇÃO CONCRETA – INCIDÊNCIA NA ESPÉCIE APENAS DA MULTA CIVIL NO PATAMAR DE 5 (VEZES) A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS- PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - SENTENÇA REFORMADA EM PARTE- RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
A primeira conduta imputada aos Recorridos certamente não é recomendável, porém não se enquadra em uma das circunstâncias previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
Isso porque, embora tenham se utilizado de servidores públicos em uma festa particular em dia e horário normal de expediente, estes estavam ajudando a cuidar e vigiar as crianças atendidas pela creche municipal, as quais foram convidadas a participar da festa.
Porém na segunda hipótese em que se aproveitaram da realização do evento público alusivo ao dia das mães para distribuir cartões de felicitações contendo imagem pessoal do Prefeito e de toda sua família configura ato de promoção pessoal, vedado no artigo 37, § 1o, da Constituição Federal.
Ficou caracterizada a violação aos princípios da administração pública, configurando o ato ímprobo descrito no artigo 11 da Lei 8.429/92, sujeitando-se o agente público as penas do artigo 12, inciso III, do referido Diploma Legal.
O artigo 12, caput, da Lei 8.429/92 estabelece que as sanções podem ser fixadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do dano, devendo ser motivadas pelo julgador.
O escopo da multa civil é coibir a reiteração da conduta, de modo a desestimular o agente ímprobo, sem que isso importe em evidente exagero.
As penas de suspensão dos direitos políticos por cinco anos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, mostram-se desproporcionais com a conduta imputada partes, não devendo ser aplicada.
Em consonância aos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, o Julgador não é obrigado a esgotar, um a um, os argumentos vertidos pelas partes, mostrando-se suficiente a apreciação das questões pertinentes e imprescindíveis à resolução da controvérsia.
Sentença reformada em parte.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0007457-98.2017.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELANTE), WANDERLEI FARIAS SANTOS - CPF: 209.592.736-20 (APELADO), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), LAURA BEATRIZ ALVES RODRIGUES - CPF: 627.467.821-20 (APELADO), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO EM PARTE AO RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA O ALCAIDE E A SECRETÁRIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL CONSISTENTE EM DOIS ATOS – PRIMEIRO: REALIZAÇÃO DE FESTA DE ANIVERSÁRIO ÀS EXPENSAS DO PREFEITO MUNICIPAL E DA PRIMEIRA DAMA NA QUAL FORAM CONVIDADAS AS CRIANÇAS MATRICULADAS NAS CRECHES DO MUNICÍPIO- UTILIZAÇÃO DA MÃO DE OBRA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS COMO CUIDADORES – EVENTO REALIZADO DURANTE A SEMANA E NO HORÁRIO DE EXPEDIENTE – ATO NÃO RECOMENDÁVEL, PORÉM NÃO CONFIGURA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - SEGUNDO ATO: DISTRIBUIÇÃO DE CARTÕES DE FELICITAÇÕES COM IMAGEM DO GESTOR MUNICIPAL, SUA ESPOSA E FILHOS NO EVENTO PÚBLICO REALIZADO NO DIA DAS MÃES– CONFIGURAÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL – INFRINGÊNCIA DO DISPOSTO NO ARTIGO 37, § 1o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – DOLO GENÉRICO- VONTADE LIVRE E CONSCIENTE - CONDUTA QUE SE AMOLDA AO DISPOSTO NO ARTIGO 11, DA LEI FEDERAL N. 8.429/92 – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SANÇÕES DO ARTIGO 12, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PODEM SER APLICADAS CUMULATIVAMENTE OU DE FORMA ISOLADA DE ACORDO COM A SITUAÇÃO CONCRETA – INCIDÊNCIA NA ESPÉCIE APENAS DA MULTA CIVIL NO PATAMAR DE 5 (VEZES) A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS- PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO – DESNECESSIDADE - SENTENÇA REFORMADA EM PARTE-
RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

A primeira conduta imputada aos Recorridos certamente não é recomendável, porém não se enquadra em uma das circunstâncias previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Isso porque, embora tenham se utilizado de servidores públicos em uma festa particular em dia e horário normal de expediente, estes estavam ajudando a cuidar e vigiar as crianças atendidas pela creche municipal, as quais foram convidadas a participar da festa.

Porém na segunda hipótese em que se aproveitaram da realização do evento público alusivo ao dia das mães para distribuir cartões de felicitações contendo imagem pessoal do Prefeito e de toda sua família configura ato de promoção pessoal, vedado no artigo 37, § 1o, da Constituição Federal.

Ficou caracterizada a violação aos princípios da administração pública, configurando o ato ímprobo descrito no artigo 11 da Lei 8.429/92, sujeitando-se o agente público as penas do artigo 12, inciso III, do referido Diploma Legal.

O artigo 12,
caput
, da Lei 8.429/92 estabelece que as sanções podem ser fixadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do dano, devendo ser motivadas pelo julgador.

O escopo da multa civil é coibir a reiteração da conduta, de modo a desestimular o agente ímprobo, sem que isso importe em evidente exagero.

As penas de suspensão dos direitos políticos por cinco anos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, mostram-se desproporcionais com a conduta imputada partes, não devendo ser aplicada.

Em consonância aos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, o Julgador não é obrigado a esgotar, um a um, os argumentos vertidos pelas partes, mostrando-se suficiente a apreciação das questões pertinentes e imprescindíveis à resolução da controvérsia.

Sentença reformada em parte.

R E L A T Ó R I O

Trata- se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por improbidade administrativa proposta em face de Wanderlei Farias dos Santos e Laura Beatriz Alves Rodrigues.

Sustenta a necessidade de reforma da sentença recorrida sob o fundamento de que os Apelados se utilizaram dos servidores municipais para prestarem serviços nas dependências da residência particular destes durante a festa de comemoração de aniversário de Laura Beatriz, em dia útil e em horário de expediente.

Assevera que, de acordo com o comprovado nos autos, foram convidados para participar da aludida festa cerca de 245 (duzentas e quarenta e cinco) crianças distribuídas entre as creches Nelimaria, São Sebastião e Carmina Santos Bosaipo e foram utilizados 27 (vinte e sete) servidores públicos para monitorar referidas crianças.

Afirma que, mesmo em se tratando de evento particular, cujos custos foram arcados pela própria aniversariante, os cuidadores, conforme explanado são servidores públicos que exerceram sua função em uma festa particular a qual tinha como nítida pretensão promover a imagem da então 1a Dama do Município de Barra do Garças/MT.

Pontua que os Apelados auferiram vantagem pessoal indevida ao se utilizarem de servidores públicos municipais para participar de evento particular, bem como obtiveram vantagem patrimonial ilícita ao deixarem de custear com recursos próprios despesas com pessoal para acompanhar as crianças participantes da festa.

Alega que no dia 7/5/2011 os Apelados utilizando do evento “Dia das Mães com Cristo” realizado no Porto do Baé, no qual compareceram mais de 8 (oito) mil pessoas, distribuíram cartões de felicitações contendo a imagem do Apelado e sua família a todas as pessoas que estavam no evento em nítida promoção pessoal perante a população.

Discorre a existência do dolo nos atos praticados pelos Apelados, uma vez que eles tinham conhecimento acerca do fato perpetrado configurar promoção pessoal, pois em duas outras ocasiões (gestões anteriores) já haviam sido advertidos para que não utilizassem de imagem pessoal em faixas, outdoor, placas etc., sob pena de ajuizamento da medida judicial.

Requer ao final, o provimento do recurso para reformar a sentença recorrida com a condenação dos Apelados nas sanções do artigo 12, I, da Lei 8.429/92 ou, subsidiariamente nas sanções do artigo 12, III, diante da prática do artigo 11, “caput” do Diploma Legal citado.

Prequestiona ainda os dispositivos de lei invocados nos autos.

Os Apelados pugnam pelo desprovimento do recurso.

O parecer da Procuradoria de Justiça é pelo provimento parcial do recurso apenas no tocante a distribuição de panfletos com imagem pessoal distribuídos pelos Apelados, incidindo no disposto no artigo 11, da Lei n. 8.429/92.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Ressai dos autos que o Ministério Público ajuizou ação de improbidade administrativa em face de Wanderlei Farias Santos e Laura Beatriz Alves Rodrigues, aduzindo em síntese que:

“O Ministério Público do Estado de Mato Grosso instaurou o Inquérito Civil por meio da Portaria 008/2013, registrada no SIMP n. 002721-004/2011 para apurar a notícia da prática de atos ímprobos atribuídos aos réus, especialmente no que diz respeito à prática de atos de promoção pessoal.

1) Apurou-se que os réus, o primeiro Prefeito Municipal e a segunda primeira-dama e Secretária de Assistência Social do Município, promoveram na tarde de 28/4/2011, na residência do casal, uma festa para comemoração da ré, na qual compareceram as crianças matriculadas nas 3 (três) creches do públicas do Município de Barra do Garças, bem como seus pais, sendo certo que para monitorar referidas crianças foram utilizadas 27 (vinte e sete) servidores públicos, todos da rede municipal de ensino.

Narra que inobstante a festa tenha sido realizada com recursos da própria aniversariante foram utilizados os serviços dos citados servidores para fins particulares e ao final do evento ainda foram distribuídas canequinhas com imagem da ré e com os dizeres “Dia Feliz com Laura Beatriz”, comprovando ainda a intenção de promoção pessoal.

2) Na segunda hipótese, constatou-se que os réus, por meio da Secretaria de Ação Social, no dia 7/5/2011, promoveu a organização de evento evangélico no Porto do Baé, denominado “Dia das Mães com Cristo”, no qual compareceram mais de 8 (oito) mil pessoas, com distribuição de brindes, prêmios e a realização de shows musicais, custeado pelos cofres públicos.

Expõe que no citado evento, com vistas a promoção pessoal, foram distribuídos entre os participantes cerca de 5.000 (cinco mil) cartões de felicitações ao dia das mães personalizados com a foto da família dos réus.

Alega que os fatos narrados importam em improbidade administrativa, requerendo a condenação dos réus nas sanções descritas no artigo 12, incisos I e III, da Lei Federal n. 8.429/92.

Após regular trâmite processual com apresentação do contraditório e a produção de provas, o magistrado singular julgou improcedentes os pedidos veiculados na preambular, por não vislumbrar a ocorrência de atos ímprobos.

São esses os fatos a serem analisados.

Conforme sabido a Lei Federal n. 8.429/92 é aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9o); b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) atentem contra os princípios à Administração Pública (art. 11) compreendida neste tópico a lesão à moralidade administrativa.

Essas regras, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, exigem uma verificação judicial percuciente e aprofundada, porque uma interpretação ampliativa poderá concluir como ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, sem má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.

Registre-se que somente haverá improbidade administrativa nas situações taxativas previstas na lei, isso significa dizer que ou a hipótese se configura ou a lei de improbidade não incide. Inexiste tentativa de ato de improbidade, ante a ausência de previsão legal a respeito.

Pois bem. Passemos a análise da situação concreta posta nos autos.

No primeiro caso, extrai-se que a Apelada Laura Beatriz Alves Rodrigues, então Primeira Dama do Município de Barra do Garças e Secretária de Assistência Social, promoveu às suas expensas uma festa de comemoração de aniversário, na qual foram convidadas 245 (duzentos e quarenta e cinco) crianças matriculadas em Creches públicas daquele município acompanhadas de seus responsáveis.

Para fins de monitoramento e atendimento às citadas crianças fora utilizado 27 (vinte e sete) servidores públicos municipais em dia útil e em horário de expediente.

A conduta dos Recorridos certamente não se mostra recomendável, porém, de igual modo, não se enquadra em uma das circunstâncias previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Isso porque, embora tenham se utilizado de servidores públicos em uma festa particular em dia e horário normal de expediente, estes estavam ajudando a cuidar e vigiar as crianças atendidas pela creche municipal, as quais foram convidadas a participar da festa.

Assim sendo, os servidores de qualquer maneira, se não fosse o evento, estariam monitorando as crianças nas escolas municipais, sendo impossível visualizar na espécie que os Recorridos auferiram vantagem indevida na utilização da mão-de-obra destes.

Portanto, a improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente a falta de boa-fé, a desonestidade, e isso não ficou comprovado a respeito da conduta acima apontada.

Nesse ponto, transcrevo excerto pertinente do parecer da Procuradoria de Justiça:

“No caso, apesar de a narrativa deixar transparecer aparente ilegalidade, os fatos não podem ser alcançados pela lei de improbidade administrativa, em razão da ausência do elemento anímico, sendo esse primordial para justifica a incidência do art. 11 da LIA.

O caso demonstra que os Apelados promoveram festa de aniversário com recursos próprios e no horário de aula, a fim de facilitar e garantir a presença das crianças matriculadas na creche municipal no evento e, para isso os responsáveis- servidores municipais, acompanharam os menores.

A hipótese, não retrata a utilização de pessoas para acrescer seu patrimônio ou mesmo obter vantagem indevida, até porque essa situação não discorre proveito econômico, mas sim a utilização da estrutura municipal para garantir e conferir o devido zelo as crianças participantes do evento.

Essa situação se assemelha as aulas de campo, por diversas vezes promovidas pela escola e/ou creche, onde os alunos vão até os parques e os professores acompanham e direcionam as atividades.

Assim, nem de longe se afigura a ilegalidade e imprudência necessária para ser alcançado pela Lei de Improbidade Administrativa”.

A segunda conduta atribuída aos Apelados, consiste na realização do evento denominado “Dia das Mães com Cristo”, no qual compareceram mais de oito mil pessoas. Evento este organizado pela Secretaria de Assistência Social com recursos do Município de Barra do Garças, sendo que na ocasião foram distribuídos cerca de cinco mil cartões de felicitações do dia das mães personalizados com a imagem dos Recorridos e de sua família.

Nesse contexto, dispõe o artigo 37, § 1o da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte:

(...)

§ 1o

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Dessa forma, o comando constitucional acima citado é explícito no sentido de vedar a utilização de mensagens publicitárias para promoção pessoal de autoridades e servidores públicos, em respeito à legalidade, moralidade, impessoalidade e ética na administração pública.

Como se vê, a entrega de cartões personalizados com a imagem de toda família (pai, mãe e filhos) certamente se afasta dos princípios constitucionais que regem os atos administrativos, vez que não exibe qualquer caráter institucional, educativo ou de orientação social e, sim, demonstra a nítida pretensão de promoção pessoal.

Denota-se que os Apelados pretendiam com a distribuição dos aludidos cartões obter vantagem política, ainda que os fatos tenham se dado há mais de um ano das eleições municipais de 2012, cumprindo ressaltar que a consolidação da imagem política é gradual e não ocorre apenas no curso de ano eleitoral.

Frente a tais circunstâncias, reputa-se concluir que os Apelados cometeram ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública, notadamente a impessoalidade e a moralidade.

No que diz respeito ao elemento volitivo para a configuração dos atos de improbidade administrativa, esclarece a doutrina:

(...) Já se decidiu, corretamente, que, na configuração de ato de improbidade, "é necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público e de terceiros (dolo ou culpa), não sendo suficiente, para tanto, a irregularidade ou a ilegalidade do ato". A improbidade, nas palavras de José Afonso da Silva, apresenta-se como uma "imoralidade administrativa qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem". É corrente, nesse sentido, a afirmação de que a ação de improbidade não alcança o administrador inábil, mas apenas o desonesto, já adotada como razão de decidir pelo Superior Tribunal de Justiça.
Em feliz síntese, pode-se dizer que "o ato de improbidade, por disposição constitucional, deve ser caracterizado levando-se em conta a intenção em praticar a ilegalidade ou qualquer outra conduta contrária aos princípios básicos da Administração. Há, portanto, um aspecto subjetivo inafastável na composição do ato de improbidade
".
(in Improbidade administrativa: aspectos processuais da Lei no 8.429/92/Paulo Henrique dos Santos Lucon, Eduardo José da Fonseca Costa, Guilherme Recena Costa (coordenadores). São Paulo: Atlas, 2013, p. 365/366).(Grifei)

Nessa esteira de raciocínio, o Superior Tribunal de Justiça firmou posicionamento no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/92 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico, senão vejamos:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONSTRUÇÃO DE ESPAÇO CULTURAL COM SIGLA IDÊNTICA À UTILIZADA PELO AGENTE POLÍTICO.
PROMOÇÃO PESSOAL INDEVIDA. CARACTERIZAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO GENÉRICO EVIDENCIADO
.

1. A conduta considerada ímproba circunscreve-se ao fato de que o agravante, após a construção de um espaço municipal destinado ao desenvolvimento da cultura local, conferiu-lhe denominação que faz referência à sua própria alcunha, qual seja, Centro Intereducacional de Cultura e Artes - CICA, fato que denotaria afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade.

(...)

3.
Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito deste Superior Tribunal de Justiça, os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei no 8429/92 dependem da presença do dolo genérico (este consubstanciado na atuação deliberada no sentido de praticar ato contrário aos princípios da Administração Pública), mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente
. Não obstante, caso constatada a ocorrência de lesão ao erário, não há óbice a que seja incluída a penalidade de ressarcimento de danos, nos termos do que dispõe o art. 12, III, da norma.

4. Não há que se falar em nulidade da condenação, porquanto restaram claramente demonstrados todos os requisitos necessários à configuração do ato ímprobo, inclusive no tocante à individualização da conduta, bem como à especificação do dano ao erário.

5. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 1121329/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/06/2018, DJe 26/06/2018) (Grifei)

Logo, a reforma da sentença objurgada neste ponto é medida que se impõe, razão pela qual passo a analisar agora as sanções a serem impostas ao caso
sub examine
.

Em relação as penalidades, preceitua o artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 12.

Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(Redação dada pela Lei no 12.120, de 2009).

(...)

III - na hipótese do art. 11,
ressarcimento integral do dano, se houver
, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes
o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (grifei)

Como é cediço a aplicação das penalidades previstas na LIA depende da extensão e da natureza do ato ímprobo, cabendo ao julgador atentar-se para os princípios da proporcionalidade, sopesando os efeitos do dano, cumprindo enfatizar que não é obrigatória a cumulação de todas as sanções.

Com relação a multa civil, seu montante deve ser avaliado com extremo critério pelo magistrado para que não seja imposta em valor exacerbado, o que poderia impedir sua execução, bem como não deve ser fixada em patamar módico de forma a se tornar inócua e permitir reiteração da conduta.

Segundo o doutrinador Waldo Fazio Júnior:

“A partir do princípio, segundo o qual as sanções pecuniárias só funcionam como razões para não infringir a lei, quando colocadas sob parâmetros razoáveis, seu caráter pedagógico, componente de todas as sanções jurídicas, será mensurado pelo magistrado, em presença das condições de possibilidades do agente que condena e do ato de improbidade. A multa civil tem peso e medida equivalente à infração que a gera.

(...)

Observe-se que, no caso de sanção dirigida ao ato de improbidade lastreado no art. 11 da Lei n. 8.429/92 (que atenta contra os princípios constitucionais), em que não há enriquecimento ilícito do agente público e nem lesão ao erário, o valor da multa civil pode alcançar 100 remunerações, o que significa o montante equivalente a mais de 8 anos de serviço do agente público. A eventual fixação do máximo traduziria evidente exagero, implicando fatalmente sua frustração.

Depois cotejada com a mesma sanção, no caso de lesão ao erário, verifica-se que, se o agente causar lesão módica ao erário, será multado em duas vezes essa modicidade, o que, convenha-se, salvo a causação de danos vultosos, seria muito menos que a multa aplicada à mera inobservância de um dever administrativo”
(in, Atos de Improbidade Administrativa, Doutrina, Legislação e Jurisprudência, 2a ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 354)
.

Assim sendo, o escopo da multa civil é coibir a reiteração da conduta, de modo a desestimular o agente ímprobo, sem que isso importe em evidente exagero.

Quanto a proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, registre-se que essa sanção retira a idoneidade necessária para contratar com a Administração Pública e não permite a participação em licitações.

Ainda que seja uma pena temporária seus efeitos são graves para a hipótese em que o agente tenha empresa ou seja sócio e necessite de benefícios fiscais.

No que tange a suspensão dos direitos políticos, a Carta Magna elenca as situações em que é possível e dentre elas figura a improbidade administrativa, conforme se extrai do artigo 15, inciso V:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:

(...)

V- improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4o.

De todas as sanções impostas esta se revela de maior gravidade, uma vez que restringe os direitos políticos ativos e passivos do cidadão, os quais são garantidos pela Constituição Federal, de maneira que somente em casos graves deve ser aplicada.

Ainda que transitoriamente referida pena retira a possibilidade de votar e ser votado, de ser filiado a partido político, de investidura em cargo público, dentre outros direitos conferidos aos cidadãos.

Neste aspecto, tenho que, as penas de suspensão dos direitos políticos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, seria desproporcional com a conduta praticada pelos Recorridos.

Em situações análogas esta Corte de Justiça já decidiu:

ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR DE NULIDADE DE SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – AFASTADA. AGENTE POLÍTICO – PAGAMENTO DE DESPESAS DE LOCAÇÃO DE AUTORIDADE LOCAL – DELEGADO DE POLÍCIA – IRREGULARIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO – PREJUÍZO AO ERÁRIO – ELEMENTO SUBJETIVO PRESENTE - ILEGALIDADE QUALIFICADA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADA - RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO - RAZOABILIDADE E ADEQUAÇÃO - SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO – SANÇÕES CABÍVEIS SOMENTE EM CASOS GRAVES – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. "[...] I - Conforme entendimento jurisprudencial emanado do Colendo STJ, admite-se que decisões judiciais adotem manifestações exaradas no processo em outras peças, desde que haja um mínimo de fundamento, com transcrição de trechos das peças às quais há indicação (per relationem). Precedentes"(REsp 1399997/AM)" [...] (TJ-AM 02471509020098040001 AM 0247150-90.2009.8.04.0001, Relator: Wellington José de Araújo, Data de Julgamento: 22/11/2015, Segunda Câmara Cível)

2. Demonstrando o acervo probatório que o prejuízo ao erário é resultante da ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente político , tem-se por configurada a improbidade administrativa (artigo 9, VII, da Lei no 8.429/92).

3.
As sanções de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público constituem uma das mais drásticas penalidades estabelecidas na Lei de Improbidade Administrativa, devendo, por isso, serem aplicadas apenas em casos graves, sempre levando em conta a extensão do dano
.

4. Considerando a reprovabilidade do ato praticado pelo Requerido, a presença do dolo e a consecução do interesse público, a condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário revela-se adequada com o princípio da proporcionalidade na aplicação das sanções administrativas e mostra-se acertada à finalidade da norma e às peculiaridades do caso concreto.

5. Recurso provido parcialmente. (N.U 0000884-18.2008.8.11.0050, MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 17/06/2019, Publicado no DJE 16/08/2019)

De igual modo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. USO IRREGULAR DE MAQUINÁRIO E DE SERVIDORES MUNICIPAIS EM PROPRIEDADE PARTICULAR DO PREFEITO. CONCURSO DE OUTROS AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE FORO PRIVILEGIADO. CARACTERIZAÇÃO DAS CONDUTAS TIPIFICADAS NOS ARTS. 9o, IV, E 10, XIII, DA LEI 8.429/92. IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DECOTAMENTO DAS PENALIDADES IMPOSTAS.

1. Segundo jurisprudência consolidada desta Corte, "A ação de improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, ainda que proposta contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade" (AgRg na Rcl 12.514/MT, Rel. Min. ARI PARGENDLER, DJe 26/9/2013).

(...)

4.
Constatado que as sanções aplicadas na instância ordinária deixaram de observar os vetores da proporcionalidade e da razoabilidade, e tendo em mira a diretriz dosimétrica estampada no parágrafo único do art. 12 da LIA, faz-se de rigor o decotamento das penalidades impostas aos réus.

5. Recurso especial parcialmente provido.

(REsp 1528118/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/10/2015, DJe 08/03/2016)

De maneira que,
in casu
,

considerando que não houve
danos ao patrimônio e nem prejuízo ao erário na medida em que
os aludidos cartões, conforme prova colacionada aos autos, foram custeados pelos Recorridos, aplico-lhes apenas a multa pecuniária, a qual fixo no montante de 5 (cinco) vezes o valor da remuneração por eles percebida.

Ao arremate, no que diz respeito ao prequestionamento, necessário consignar que o julgador não é obrigado a rechaçar um a um os argumentos vertidos pelas partes, mostrando-se suficiente a apreciação das questões pertinentes e imprescindíveis ao desate da controvérsia.

A propósito:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE EVIDÊNCIA DO DIREITO. EFEITO SUSPENSIVO INDEFERIDO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. EMBARGOS DE TERCEIRO. IMÓVEL. BEM DECORRENTE DE HERANÇA DO CÔNJUGE. NÃO COMPROVAÇÃO. MANUTENÇÃO DA ORDEM DE PENHORA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. ART. 836 DO CPC/2015. DISPOSITIVO SEM COMANDO PARA INFIRMAR OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 284/STF. MINORAÇÃO DOS HONORARIOS ADVOCATÍCIOS. TESE NÃO DISCUTIDA NA INSTÂNCIA A QUO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. (...)
O órgão julgador não é obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução.
Precedentes: AgInt no REsp 1.609.851/RR, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 14.8.2018; AgInt no AREsp 258.579/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 6.10.2017. (...)”

(REsp 1825053/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/08/2019, DJe 05/09/2019) (Grifei)

Posto isso, em consonância com o parecer ministerial,
dou parcial provimento ao recurso
, o que faço para reformar em parte a sentença objurgada, condenando os Recorridos pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/92, à pena de multa pecuniária, prevista no artigo 12, inciso III, da citada lei, no importe de
5 (cinco) vezes o valor da remuneração por eles percebida.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

Em seu bem-lançado voto, concluiu o eminente relator, Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira:
Posto isso, em consonância com o parecer ministerial, dou parcial provimento ao recurso, o que faço para reformar em parte a sentença objurgada, condenando os Recorridos pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/92, à pena de multa pecuniária, prevista no artigo 12, inciso III, da citada lei, no importe de 5 (cinco) vezes o valor da remuneração por eles percebida
.

É este o dispositivo da sentença:

[...] Assim, pelo exposto, tendo em vista a ausência de provas suficientes a demonstrar que o ex-chefe do Poder Executivo de Barra do Garças, senhor Wanderlei Farias Santos, e a ex-Secretária de Assistência Social e primeira-dama, senhora Laura Beatriz Alves Rodrigues, praticaram atos de improbidade, julgo improcedente a pretensão ministerial.

Com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo extinto o processo, com resolução de mérito.

Sem custas e honorários.

Após o trânsito em julgado desta decisão, arquivem-se os autos com as baixas e anotações de costume.

Publique-se. Registre-se. Intime-se. Cumpra-se. [...]. (Id. 25425479, fls. 10).

Consigna a sentença, no essencial:

[...] O caderno processual narra que na época o chefe do Poder Executivo de Barra do Garças, o senhor Wanderlei Farias Santos, e a primeira-dama, senhora Laura Beatriz Alves Rodrigues, Secretária de Assistência Social, promoveram no dia 28.04.2011, na residência destes, um evento de comemoração ao aniversário da ré, cujos convidados eram crianças matriculadas em creches públicas do município, acompanhadas dos responsáveis. Para o monitoramento e atendimento das crianças, foram utilizados na ocasião servidores públicos municipais, em dia útil e em horário de expediente.

Também, na data de 07.05.2011, realizou-se evento denominado ‘Dias das Mães com Cristo’, no Porto do Baé, no qual compareceram mais de oito mil pessoas. O evento foi organizado pela Secretaria de Assistência Social, cuja ré era a secretária titular da pasta, com utilização de recursos do Município de Barra do Garças. No evento, em desvio de finalidade e visando a promoção pessoal, foi distribuído cerca de cinco mil cartões de felicitações ao Dia das Mães personalizados com a imagem dos demandados e de sua família.

Atinente à utilização de servidores públicos municipais, embora a conduta não esteja estritamente dentro da legalidade, não é capaz de configurar ato de improbidade, uma vez que, para tipificar o ato de improbidade, é necessário que a conduta tenha origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do agente público, o que não ficou comprovado.

Embora os demandados possam ter agido intimamente com a intenção de fixar imagem positiva de caridade e humanidade com a prática na festa, não há prova suficiente a imputar conduta desonesta, de improbidade. [...]. (Id. 25425479, fls. 4/5).

A conduta ímproba imputada a
Wanderlei Farias Santos
, na condição de Prefeito do Município de Barra do Garças, e a sua esposa
Laura Beatriz Alves Rodrigues
, então Secretária de Assistência Social do Município de Barra do Garças, decorre da utilização do cargo público com a finalidade de autopromoção.

Quanto à
celebração do aniversário
da coapelada Laura Beatriz Alves Rodrigues, o evento foi realizado em propriedade particular (local de residência dos apelados), em horário de expediente regular, no período da tarde do dia 28 de abril de 2011, quinta-feira, com a presença de servidores do Município de Barra do Garças: “
diretores de creches, monitores, professores, educadores físicos, cozinheira e zeladora, todos da rede Municipal de Ensino
” (inicial, Id. 25364979, fls. 4), em razão da necessidade de acompanhamento e monitoramento de centenas de crianças de creches públicas presentes no evento de caráter privado.

No caso, penso de forma semelhante ao eminente Desembargador Relator que não há prova de desvio de finalidade dos servidores da educação, uma vez que estes estavam a acompanhar e monitorar as centenas de crianças das creches públicas do Município de Barra do Garças. Ainda, não houve comprovação de utilização de dinheiro público no citado evento de caráter privado.

Já o evento público denominado de “Dia das Mães com Cristo”, realizado na data de 7 de maio de 2011 pela Secretaria de Assistência Social do Município de Barra do Garças, em matéria veiculada no sítio eletrônico da Prefeitura do Município de Barra do Garças em 26 de maio de 2011, lê-se:

[...] Tendo como objetivo principal reunir as famílias para homenagear as mães o evento reuniu mais de oito mil pessoas e a arena do Porto do Baé foi o palco central para a noite de louvor com apresentações musicais das equipes de louvor das igrejas participantes Banda Estação Juventude, Saulo Santos e Banda Louvor Aliança. As mães e famílias que compareceram ao evento participaram ainda de sorteio de presentes 02 motocicletas, televisores LCD 32 e 42 polegadas, fornos micro-ondas, aparelhos DVDs, tanquinhos sem-automáticos, ventiladores, batedeiras, liquidificadores, kits ofertados pela Valearte e kits beleza (secador de cabelo e chapinha). [...]. (Id. 25419974, fls. 14).

Além do sorteio de
prêmios
aos participantes (não há comprovação de que houve gasto de dinheiro público com a aquisição dos produtos), no citado evento foram distribuídos
cinco mil
cartões personalizados
com a foto dos apelados e de outros integrantes da família, nos quais consta a seguinte mensagem:

[...] Mãe....

Que sua vida seja tão especial quanto sua grandeza;

Tão sublime quanto seus gestos;

E intenso quanto o seu amor.

Parabéns pelo seu dia!!!

Que Deus abençoes a sua família

Com carinho

Dr. Wanderlei Farias e família
[...]. (Id. 25419977, fls. 16). [com negrito no original]

A circunstância de que os
cartões personalizados
distribuídos aos participantes do evento público tenham sido adquiridos com recurso próprio e não com dinheiro do povo, não afasta o fato de que os apelados utilizaram do cargo público com a finalidade de se autopromover, pelo que está evidenciada a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no artigo 11, cabeça, da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, porque configurada ofensa ao princípio da impessoalidade previsto no artigo 37, cabeça, da Constituição da República Federativa do Brasil.

De fato, o Superior Tribunal de Justiça tem decidido dia e noite, noite e dia, que o dolo genérico se consubstancia na vontade de não cumprir o que determina a Lei, ou seja, por “
se conduzir deliberadamente contra as normas
”. (STJ, Primeira Turma, AgRg nos EDcl no AREsp 33898/RS, relator Ministro Benedito Gonçalves, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 9 de maio de 2013) [sem negrito no original] ou, “
conforme já decidido pela Segunda Turma do STJ (REsp 765212/AC), o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992,
é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública
, não se exigindo a presença de dolo específico.
” (STJ, Primeira Turma, REsp 951389/SC, relator Ministro Herman Benjamin, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 4 de maio de 2011). [sem negrito no original]. Porque “
a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo
.
” (STJ, Primeira Turma, AgRg no REsp 1230039/MG, relator Ministro Benedito Gonçalves, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 2 de fevereiro de 2012). [sem negrito no original].

[...]
Em que pese o entendimento exarado pelo Tribunal a quo, ainda que supostamente não exista má-fé ou desonestidade, a conduta praticada pelos réus afrontou os princípios que regem a probidade administrativa, violando, notadamente, os deveres honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/92. Está caracterizado, portanto, o dolo genérico para o enquadramento da conduta no art. 11 da Lei 8.429/92
. Precedentes: REsp 1352535/RJ, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 19/4/2018, DJe 25/4/2018 e REsp 1714972/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/04/2018, Dje 25/05/2018. [...]. (STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp 873914/RN, relator Ministro Francisco Falcão, publicado no Diário de Justiça Eletrônico em 17 de setembro de 2018). [sem negrito no original]

Aliás, nada há de mais exato do que a decisão proferida em recurso contra acórdão deste Tribunal:

[...] Em muitos casos tenho firmado posicionamento de que o dolo é elemento de índole subjetiva, de cunho natural, que numa concepção moderna não contém em sua estrutura a consciência da ilicitude, seja real, seja potencial. O dolo caracteriza-se apenas como a consciência e a vontade de realizar os elementos do tipo em questão, sem qualquer consideração sobre sua ilicitude. Ou seja, é natural, e não normativo.

Assim, de fato, a caracterização do ato de improbidade administrativa, na sua parte subjetiva, não demanda que o agente tenha consciência de agir contra a lei, mas apenas a consciência e a vontade de realizar tal ato.

De uma primeira leitura do acórdão recorrido, inferi que a Corte Estadual teria colocado em dúvida a existência do dolo, e não dos requisitos necessários à sua configuração. Sim, entendeu-se que não existia dolo, mas por atribuir como necessária à sua configuração a consciência da ilicitude, o que faz toda diferença.

Agora, de uma passagem específica do acórdão, colho que
em verdade entendeu-se que o dolo contemplaria a consciência da ilicitude, ou mesmo uma ‘má-fé’, o que contrasta com o reiterado posicionamento que tenho adotado sobre o tema
. [...].
(STJ, decisão monocrática, AgRg no agravo em recurso especial no 33805/MT, relator Ministro Francisco Falcão, publicada no Diário da Justiça Eletrônico em 16 de abril de 2012). [sem negrito no original]

De consequência, provada a prática de ato de improbidade administrativa tipificado na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, artigo 11, cabeça, penso que, atento aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, está adequada a sanção de multa civil, no montante de cinco (5) vezes o valor das remunerações que percebiam os apelados, posta no bem-lançado voto do conspícuo Desembargador Relator.

Com essas considerações, acompanho o eminente Desembargador Relator para dar provimento, em parte, ao recurso e aplicar aos apelados a sanção de pagamento de multa civil de cinco (5) vezes o valor das remunerações percebidas por eles no exercício dos cargos à época, devidamente corrigido, com fundamento no artigo 12, III, da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/05/2021