Tribunal: TJMT
Processo: 0005256-66.2013.8.11.0007
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-08-25
Data de publicação: 2021-08-31

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTAS ANUAIS DA CÂMARA MUNICIPAL – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSO PROVIDO DO EX-VEREADOR – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO.
Ausente demonstração de dolo na conduta do agente público, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Câmara Municipal pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.
A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/09/2009)

Inteiro teor:
APELANTE(S):
MINISTERIO PÚBLICO
LUIZ CARLOS DE QUEIROZ
APELADO(S):
LUIZ CARLOS DE QUEIROZ
MINISTERIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 56440/2017
Data de Julgamento: 25-08-2021

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTAS ANUAIS DA CÂMARA MUNICIPAL – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSO PROVIDO DO EX-VEREADOR – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO.
Ausente demonstração de dolo na conduta do agente público, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Câmara Municipal pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.
A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/09/2009)

APELANTE(S):
MINISTERIO PÚBLICO
LUIZ CARLOS DE QUEIROZ
APELADO(S):
LUIZ CARLOS DE QUEIROZ
MINISTERIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de dois recursos de Apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO e por LUIZ CARLOS DE QUEIROZ contra a sentença proferida pelo Juízo da 3a Vara Cível da Comarca de Alta Floresta que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Reparação de Dano proposta pelo primeiro em face do segundo (proc. n. 0005256-66.2013.8.11.0007 – Cód. 109736), julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar o demandado, como incurso no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92, às penas de ressarcimento do dano no montante de R$ 43.225,73, devidamente atualizado, e de multa no importe de cinco vezes o valor da última remuneração.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, em suas razões, aduz, em síntese, que diante da gravidade dos atos praticados, deve a parte contrária ser condenada na totalidade das sanções previstas no art. 12, II e III, da Lei n. 8.429/92.
Contrarrazões às fls. 1231/1238.
LUIZ CARLOS DE QUEIROZ, em suas razões, aduz que não há qualquer prova de que tenha agido com culpa ou dolo nos itens apontados no relatório do Tribunal de Contas, tendo sempre dentro da legalidade nos seus 16 anos de vereança no Município de Alta Floresta.
Cita que não houve enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, e que se ocorreu alguma falha, esta se deu por inabilidade do administrador, não sendo cabíveis as punições previstas na Lei de Improbidade.
Pugna pelo provimento do recurso, com a reforma da sentença, para que sejam julgados totalmente improcedentes os pedidos iniciais.
Contrarrazões às fls. 1243/1246.
A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de fls. 1256/1259, opina pelo desprovimento do apelo interposto por Luiz Carlos de Queiroz e pelo parcial do apelo interposto pelo Parquet “tão somente para aplicar as demais sanções previstas no artigo 12, III da Lei 8.429/92.”
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMA. SRA. DRA. EUNICE HELENA RODRIGUES DE BARROS (PROCURADORA DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, com base em relatório do Tribunal de Contas Estadual que rejeitou as contas de Câmara Municipal de Alta Floresta relativas ao exercício de 2005, ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra LUIZ CARLOS DE QUEIROZ, à época Presidente do Poder Legislativo local.
Após o devido trâmite processual, o requerido foi condenado, nos termos do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92, às penas de ressarcimento do dano causado à Municipalidade, no montante de R$ 43.225,73, e de multa no importe de cinco vezes o valor da última remuneração.
Irresignados, pugna o órgão ministerial, em sede recursal, pela aplicação das demais sanções previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92, ao passo que o demandado requer a improcedência dos pedidos iniciais.
Pois bem. Razão assiste ao ex-vereador.
Com efeito, é cediço que a Lei de Improbidade deve ser aplicada quando configurada a má-fé, propósitos maldosos ou a desonestidade funcional por parte do agente público, e não sua mera inabilidade na condução da máquina pública, haja vista que não é qualquer irregularidade praticada pelo agente público que dará lugar às punições previstas citada lei.
Desta forma, a Lei 8.429, de 1992, tem por escopo punir o agente desonesto, ou seja, o transgressor dos princípios basilares da Administração, bem como o terceiro que contribuiu ou se beneficiou destes atos, prevendo sanções severas para coibir a gestão fraudulenta da res pública.
A improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade de uma administração, à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.
Deve-se diferenciar, então, as hipóteses de simples irregularidades praticadas pelo administrador daquelas consideradas como improbidade administrativa, mormente diante da gravidade das sanções impostas pela Lei n. 8.429/1992.
A respeito, as palavras do Min. Luiz Fux:

A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.
À luz de abalizada doutrina: "A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4o). A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem (...)." in José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24a ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p-669. (STJ, REsp 937.985/PR, DJe 10.09.2009.

Não se olvida que, em se tratando de violação a princípios da administração pública, para facilitar a repressão de condutas rechaçadas pelo ordenamento, tem-se admitido a adoção do dolo genérico. Todavia, tal não significa dar aplicação ampliativa à Lei de Improbidade Administrativa, nem mesmo eliminar a exigência da má-fé do agente.
No caso em tela, não fez o órgão ministerial prova alguma da má-fé do Apelante, limitando-se a reproduzir as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas Estadual quando do julgamento das contas anuais relativas ao exercício de 2005 da Câmara Municipal de Alta Floresta o que, consoante jurisprudência deste Sodalício, não é suficiente, por si só, para comprovar a prática de improbidade administrativa, senão vejamos:

REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PEDRO DA CIPA E CONTADOR – REPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TCE – EXCESSO DE GASTOS COM FOLHA DE PAGAMENTO E CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS PARA CARGOS DE NATUREZA PERMANENTE, SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – ILEGALIDADE RECONHECIDA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – IMPROCEDÊNCIA - RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. 1. O Poder Judiciário não fica adstrito ao entendimento do Tribunal de Contas do Estado, cabendo analisar e emitir o seu próprio juízo de valor sobre a caracterização de eventual ato doloso de improbidade administrativa. 2. Não há confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Assim, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei 8.429/92, é indispensável, para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido com culpa ou dolo, ainda que genérico. 3. O descumprimento ao princípio da legalidade, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, havendo a necessidade de que o agente tenha agido com dolo, visando a pratica do ato lesivo ao ente público sob pena de, não demonstrada a intenção do agente, o ato ser ilegal, mas não ímprobo, porque a lei visa punir o administrador desonesto e não o inapto. (Ap. 45332/2017, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/07/2018, Publicado DJE em 08/08/2018)

Com efeito, a constatação, pelo órgão técnico, de irregularidades nas contas, tais como encaminhamento dos balancetes fora do prazo legal, diferenças apuradas no balanço patrimonial, gastos com folha de pagamento acima dos limites, não disponibilização dos procedimentos licitatórios, documentação irregular dos veículos da Câmara perante o órgão de trânsito, despesas desnecessárias com locação de veículos e não dedução de ISSQN em algumas despesas, dentre outras, desprovida de qualquer comprovação quanto ao elemento subjetivo do agente, não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.
Isso porquê, ausente demonstração do elemento subjetivo, não há como precisar se as irregularidades, datadas de mais de 15 anos, diga-se de passagem, ocorreram por má-fé do agente público, inabilidade na gestão ou simples desorganização administrativa, comum nos Municípios interioranos.
Aliás, anoto que referido elemento subjetivo sequer foi mencionado pelo Parquet em sua exordial.
Outrossim, o próprio julgador singular deixou consignado na sentença que “no caso concreto, não houve gravidade exacerbada na conduta e o prejuízo foi pouco significativo” (fl. 1207).
Nesse contexto, ausentes provas que indiquem a ocorrência do dolo na conduta do ex-vereador, ainda que genérico, ou culpa grave, elementos indispensáveis para a configuração do ato de improbidade administrativa, a reforma da sentença é medida que se impõe.
Sobre o tema:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE FUNDAMENTADA UNICAMENTE EM RELATÓRIO DO TCE DE CONTAS JULGADAS IRREGULARES – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO – CONDENAÇÃO PELO ART. 11 DA LIA – NECESSIDADE DA PRESENÇA DE DOLO - RECURSO PROVIDO - SENTENÇA REFORMADA. Quando a ação tem por base unicamente acórdão, parecer técnico e julgamento das contas da Câmara Municipal pelo Tribunal de Contas do Estado, estando ausente a demonstração da presença de dolo, não pode proceder a pretensão da condenação por ato de improbidade do art. 11 da LIA, eis que a irregularidade somente constitui conduta ímproba do art. 11 da Lei 8.429/92 quando presente o dolo, a má-fé do gestor. (N.U 0006175-55.2013.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 26/08/2020, Publicado no DJE 02/09/2020) (destaquei)

No mesmo sentido, colaciono julgado de minha Relatoria proferido em caso idêntico:

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE NAS CONTAS ANUAIS DA PREFEITURA MUNICIPAL – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA –RECURSO MINISTERIAL – ELEMENTO SUBJETIVO – NÃO COMPROVAÇÃO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSO DO GESTOR PÚBLICO – RESSARCIMENTO DOS DANOS – FALTA DE INTERESSE RECURSAL – RECURSO DE APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO - RECURSO DO REQUERIDO PARCIALMENTE PROVIDO. Ausente demonstração de dolo na conduta do agente público, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Prefeitura pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa. Não há interesse em recorrer contra condenação inexiste. Deve-se afastar a aplicação da multa prevista no art. 1.026, §2°, do CPC, quando o manejo dos aclaratórios se deu por falta de compreensão do teor da sentença, e não por intenção procrastinatória. (N.U 0007898-53.2015.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/06/2021, Publicado no DJE 09/06/2021) (destaquei)

Há que se ter em vista o fim almejado pela Lei 8.429/1992, que não é o de penalizar equívocos na administração, mas sim sancionar condutas imorais e de aproveitamento do patrimônio público em benefício próprio.
Como corolário lógico, tratando-se de hipótese de afastamento da condenação, tem-se por prejudicado o recurso do Ministério Público que visava a ampliação das penas aplicadas.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso interposto por LUIZ CARLOS DE QUEIROZ para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos na exordial, restando prejudicado o apelo interposto pelo órgão ministerial.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1o Vogal convocado) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2o Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO DE LUIZ CARLOS DE QUEIROZ, E JULGOU PREJUDICADO O DO MINISTÉRIO PÚBLICO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 25 de agosto de 2021.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR