Tribunal: TJMT
Processo: 1000292-53.2021.8.11.0000
Órgão julgador: JOSE ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-09-09
Data de publicação: 2021-09-20

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI DE INICIATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA PARLAMENTAR – AUMENTO DE DESPESA – VÍCIO DE INICIATIVA - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
O poder de emendar o projeto de lei do executivo é condicionado por parâmetros constitucionais, de tal forma que, além de serem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, há necessidade de que indiquem os recursos necessários. Esses, por sua vez, só são admitidos se provenientes de anulação de despesa, desde que não haja a desestruturação do sistema de organização e reequilíbrio técnico do orçamento proposto, causando efetivo prejuízo para a Administração Pública do Município.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1000292-53.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
JOSE ZUQUIM NOGUEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), PREFEITO DO MUNICÍPIO DE NOVA GUARITA (AUTOR), HECTOR LUIZ RAMOS MARKS - CPF: 011.416.661-70 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE NOVA GUARITA - CNPJ: 01.909.326/0001-07 (REU), MUNICIPIO DE NOVA GUARITA - CNPJ: 37.465.598/0001-02 (TERCEIRO INTERESSADO), JULIA TEREZA PEREIRA LEITE - CPF: 545.485.941-91 (ADVOGADO), DEBORA SALLES MICHELETTI - CPF: 038.524.491-62 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE E EM HARMONIA COM O PARECER MINISTERIAL, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –
LEI DE INICIATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA PARLAMENTAR
– AUMENTO DE DESPESA – VÍCIO DE INICIATIVA - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

O poder de emendar o projeto de lei do executivo é condicionado por parâmetros constitucionais, de tal forma que, além de serem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, há necessidade de que indiquem os recursos necessários. Esses, por sua vez, só são admitidos se provenientes de anulação de despesa, desde que não haja a desestruturação do sistema de organização e reequilíbrio técnico do orçamento proposto, causando efetivo prejuízo para a Administração Pública do Município.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de suspensão cautelar, aviada pelo Prefeito do Município de Nova Guarita, em desfavor da Câmara Municipal de Vereadores de Nova Guarita, objetivando o controle abstrato de parte do art. 3o da Lei Municipal no 796/2020, de 15 de dezembro de 2020, mais precisamente no tocante ao que fora acrescido pela Emenda Aditiva n. 002/2020.

Para tal desiderato, sustenta que a Emenda Aditiva n. 002/2020 fez inserir dentro da Lei Orçamentária Anual a criação de programa de governo sem guardar previsão no Plano Plurianual – PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, em clara incompatibilidade com as outras peças orçamentárias anteriormente aprovadas, contrariando a Constituição Federal e Estadual.

Argumenta que a emenda acrescentada na LOA se apresenta ao ordenamento jurídico em inobservância ao que preceitua os art. 162, §§ 1o, 2o, 4o e 7o, além do art. 164, §3o, I, e §4o, todos da Constituição Estadual, bem como em clara contrariedade ao que dispõe a Constituição Federal nos seus art. 165, §§ 4o, 5o, 7o e 8o e art. 166, §3o, I, III, e §4o.

A Câmara Municipal de Nova Guarita prestou informações, argumentando, em síntese, que a emenda parlamentar ao projeto de lei orçamentária aprovada não implicou aumento de despesas, guardando pertinência temática sem atingir rubricas intangíveis, respeitando, assim, os balizamentos constitucionais.

(ID. 80219963).

A medida cautelar foi deferida, para suspender a eficácia da Emenda Aditiva no 002/2020, até o exame do mérito da ação (ID. 88497963).

Instada a se manifestar, a douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela procedência da ADI, para o fim de reconhecer a inconstitucionalidade da Emenda Aditiva no 002/2020, vez que anulou indevidamente despesas destinadas para pessoal, violando o art. 166, §3o, II, “a”, e contemplou despesa não prevista no PPA e na LDO, constrangendo o art. 166, §3o, I, e §4o, todas da Constituição Federal (normas, frise-se, de natureza de reprodução obrigatórias).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Prefeito do Município de Nova Guarita formulou a presente ação direta objetivando a declaração de inconstitucionalidade parcial da Emenda Aditiva n. 002/2020, que emprestou nova redação ao art. 3o da Lei Municipal n. 796/2020, de 15 de dezembro de 2020.

Importante elucidar que a Lei Municipal n. 796/2020 estima a receita e fixa a despesa do município de Nova Guarita para o exercício de 2021.

A Emenda Aditiva, sob a justificativa de fortalecimento das comunidades rurais do município, alterou o art. 3o da Lei Municipal n. 796/2020, implicando na redução de dotações orçamentárias destinadas à manutenção e encargos com o Gabinete da Secretaria Municipal de Administração e Fazenda, bem como com o Departamento de Serviços Públicos, mais precisamente no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais).

O ato normativo acoimado de inconstitucionalidade foi redigido da seguinte forma:

“EMENDA ADITIVA No 002/2020 AUTORES: VEREADOR NEVAIR JOSÉ RODRIGUES DE ALMEIDA E KARINE GRUNEVALD.

Fica criado o Programa Fortalecimento das Comunidades Rurais, do município de Nova Guarita, Estado de Mato Grosso, no valor de RS 70.000,00 (setenta mil reais) dentro do Órgão 05-Secretaria Municipal de Obras, Serviços Público, Agricultura e Meio Ambiente. Unidade 04 – Departamento de Agricultura e Meio Ambiente.

A dotação orçamentaria para atender este Programa é 339030.000000 - Material de Consumo Para criação do Programa Fortalecimento das Comunidades Rurais, serão anuladas parcialmente valores das seguintes dotações orçamentarias:

Órgão 03- Secretaria Municipal de Administração e Fazenda Unidade 03.001- Gabinete Secretário Municipal de Administração e Fazenda Código 2010- Manutenção e Encargos com Gabinete da Secretaria Municipal de Administração e Fazenda Dotação 0039- 339039.000000-Outros Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica Valor R$ 20.000,00 (vinte mil reais)

Órgão 05 - Secretaria Municipal Obras, Serviços Público, Agricultura e Meio Ambiente Unidade 05.002-Departamento de Serviços Públicos Código 2043 - Manutenção e Encargos com Departamento de Serviços Públicos Dotação 0140-339030.000000 - Material de Consumo Valor RS 30,000,00 (trinta mil reais) Dotação 0140 — 339039.000000- Outros Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica Valor R$ 20.000,00 (vinte mil reais)

Se aprovada, esta Emenda deverá ser adequadamente introduzida pelo Departamento competente do Executiva, à Lei correspondente, e se necessárias alterações nas Leis do PPA e LDO correspondentes ao exercício de 2021.”
(destaquei)

Nos termos da orientação do Superior Tribunal Federal, as emendas parlamentares podem versar sobre matéria de competência reservada ao Chefe do Poder Executivo, desde que guardem pertinência temática com o objeto da proposição legislativa e não importem em aumento de despesa. Nesse sentido, confira-se os precedentes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2o DA LEI GAÚCHA N. 11.639/2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.
1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas.
2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.”
(Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2.583, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2011)

“Processo constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei de iniciativa do Executivo. Emenda parlamentar que provoca aumento de despesa. Inconstitucionalidade. 1. Os dispositivos impugnados, introduzidos por emenda parlamentar em lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, introduziram aumento da despesa prevista sem pertencerem aos casos em que há autorização constitucional para fazê-lo. 2. Ação direta com declaração de procedência do pedido.”
(STF - ADI: 2810 RS - RIO GRANDE DO SUL 0000020-54.2003.0.01.0000, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 20/04/2016, Tribunal Pleno)

Por via de simetria constitucional, os projetos de lei orçamentária municipal podem ser objeto de emenda, conforme prevê a Constituição do Estado de Mato Grosso em seu art. 164 §§ 1o e 2o, confira-se:

“Art. 164 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pela Assembleia Legislativa

§ 1o Caberá à Comissão Permanente de Fiscalização e Acompanhamento da Execução Orçamentária (...)

§ 2o As emendas serão apresentadas na Comissão referida no parágrafo anterior
,
que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário da Assembleia Legislativa”
(destaquei)

Todavia, consoante estabelecem os §§ 3o e 4o do mesmo diploma legal, referidas emendas são circunscritas por regras de limitação material,
in verbis
:

“§ 3o As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para os Municípios;

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4o As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o plano plurianual.
”

(destaquei)

Importante frisar que o constituinte não se valeu de conjunção adversativa para enumerar tais requisitos, sendo imprescindível, portanto, que estejam todos presentes para que seja possível a emenda aos projetos de leis orçamentárias.

Outrossim, o modelo orçamentário brasileiro definido nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o liame entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos formais devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA),
Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento, visando assegurar o sucesso da atuação governamental nos municípios, Estados e União.

Em outras palavras, as três leis do ciclo orçamentário devem estar estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas. É nesta compreensão que a emenda se configura na forma mais efetiva de participação do Legislativo no processo orçamentário.

No aspecto orçamentário, não por coincidência, o art. 162 da Constituição Estadual reproduz o art. 165 da Constituição Federal, e Hely Lopes Meirelles complementa sua opinião asseverando que
“A iniciativa e elaboração do projeto de lei orçamentária anual cabem privativamente ao Executivo, que deverá enviá-lo, no prazo legal, ao Legislativo, com todos os requisitos indicados na Constituição da República”
(Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1997, 9a ed., p. 485-486).

Logo, no quadro constitucional vigente não há dúvida que ao Chefe do Poder Executivo é conferida a iniciativa legislativa reservada em matéria orçamentária, abrangendo, inclusive, a disciplina do processo orçamentário em todas as suas fases.

Além disso, no caso em tela, também o poder de emendar o projeto de lei do executivo é condicionado por parâmetros constitucionais, de tal forma que, além de serem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, há necessidade de que indiquem os recursos necessários. Esses, por sua vez, só são admitidos se provenientes de anulação de despesa, desde que não haja a desestruturação do sistema de organização e reequilíbrio técnico do orçamento proposto, causando efetivo prejuízo para a Administração Pública do Município.

In casu
, o conteúdo da Emenda Aditiva, ao autorizar a criação de Programa Fortalecimento das Comunidades Rurais do município de Nova Guarita a ser mantido pela Secretaria Municipal de Obras, Serviços Público, Agricultura e Meio Ambiente, invadiu a competência privativa do Chefe do Executivo Municipal, por interferir diretamente na organização e no funcionamento da administração pública, além de criar despesas e/ou realocação de recursos.

A norma é clara ao limitar a atuação do Poder Legislativo em emendas parlamentares à lei orçamentária anual, às hipóteses de ato de correção, adequação ou aperfeiçoamento do texto originário, sob pena de violação ao princípio constitucional da independência dos Poderes.

Nesse sentido, já decidiu este Sodalício reiteradas vezes,
in verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA ADITIVA, MODIFICATIVA E SUPRESSIVA N. 3/2019, DE 9 DE SETEMBRO DE 2019 DA CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPOS DE JÚLIO – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL – POSTULADA A DECLARAÇÃO DE INSCONTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS ACRESCIDOS AO PROJETO ORIGINÁRIO – ALEGADO DESVIRTUAMENTO DO TEXTO ORIGINAL E IMPLEMENTAÇÃO DE AUMENTO DE DESPESAS AO ERÁRIO MUNICIPAL –VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – CABIMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESAS, POR EMENDA PARLAMENTAR, EM PROJETO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – ARTS. 40, I, 190 E 195, PARÁGRAFO ÚNICO, III, DA CONSTITUIÇÃO DE MATO GROSSO – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO, INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES – VEDAÇÃO À INOVAÇÃO TEMÁTICA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. Embora admitida a emenda parlamentar aos projetos de lei de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, é certo que deve guardar pertinência temática com o projeto originário, não se permitindo, todavia, qualquer aumento de despesas. E, nesse ponto, a Emenda Parlamentar n. 3/2019 afastou-se da temática do Projeto de Lei n. 50/2018 de iniciativa do Prefeito e interferiu na autonomia financeira e administrativa do Município, desrespeitando, destarte, as disposições contidas no art. 2o da Constituição da República. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
(TJ-MT 10191345220198110000 MT, Relator: LUIZ FERREIRA DA SILVA, Data de Julgamento: 19/11/2020, Órgão Especial, Data de Publicação: 27/11/2020)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 2.135/2020 DO MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA/MT – ALEGAÇÃO DE QUE A NORMA REPOUSA NO VÍCIO DE INICIATIVA POR INTERFERIR NA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO - REQUERIMENTO DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI MUNICIPAL ATÉ QUE SOBREVENHA DECISÃO DE MÉRITO - POSSIBILIDADE – VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NOS ARTS. 190, PARÁGRAFO ÚNICO E 195, PARÁGRAFO ÚNICO, III DA CEMT E DO ART. 42, III, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO - PRESENÇA DOS REQUISITOS RELATIVOS AO FUMUS BONI IURIS E AO PERICULUM IN MORA – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA LEI 2.135/2020 PROMULGADA PELO PRESIDENTE DA CÂMARA DO MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA – LIMINAR DEFERIDA. 1. A Lei Municipal no 2.135/2020 de Pontes de Lacerda/MT, em tese, padece do vício formal de iniciativa, por usurpação da competência reservada exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 195, Parágrafo Único, III da CEMT e do art. 42, III, da Lei Orgânica do Município, os quais estabelecem que a iniciativa legislativa quanto à organização e funcionamento da administração pública do Município é reservada ao Chefe do Poder Executivo, o que atesta a presença do fumus boni iuris. 2. O periculum in mora reside no fato de que se mantida em vigor a lei promulgada pela Câmara daquela urbe, resultará em grave insegurança jurídica para o Poder Executivo, com impacto mais que sensíveis e indesejáveis na ordem econômica daquela municipalidade. 3. Liminar deferida, para determinar a suspensão da eficácia da Lei Municipal no 2.135/2020.”
(TJ-MT 10199137020208110000 MT, Relator: JUVENAL PEREIRA DA SILVA, Data de Julgamento: 20/10/2020, Órgão Especial, Data de Publicação: 04/11/2020)

Sob essa ótica, pode-se concluir, ainda, que a supressão de receita destinada à manutenção e encargos administrativos ao qual alude o dispositivo impugnado (R$ 20.000,00 destinados ao Gabinete do Secretário Municipal de Administração e Fazenda e R$ 50.000,00 destinados ao Departamento de Serviço Público da Secretaria Municipal de Obras, Serviços Públicos e Meio Ambiente), acaba por implicar em um aumento de despesa, ainda que de forma indireta, o que é vedado pelo ordenamento jurídico.

Portanto, a retirada de tais verbas cuja destinação já é certa, a fim de custear um programa criado através de emenda aditiva pelo Poder Legislativo, sofre duas limitações, de extração constitucional, nas proposições que veiculem matéria de iniciativa reservada a outro Poder, caso em que as emendas parlamentares não podem implicar aumento de despesa pública e devem guardar pertinência temática com a matéria versada no projeto de lei, bem como de afronta ao princípio da separação dos poderes.

Nessa perspectiva, é nítido que as alterações trazidas pela Emenda Aditiva interferem diretamente na autonomia administrativa e financeira do Município de Nova Guarita, eis que, além de aumentar as despesas, impossibilitou ao Prefeito gerir, de forma autônoma, seus próprios órgãos e receitas, motivo pelo qual impõe-se asseverar que o Poder Legislativo municipal não pode, por meio de uma emenda, imiscuir-se nesse mister.

Ademais, conforme bem salientado pelo Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional,
“perscrutando o corpo da LDO e do PPA do Município de Nova Guarita, não é possível visualizar receita destinada aos grupos rurais, o que implica em reconhecer que a Emenda Aditiva no 002/2020, além de ferir o art. 166, §3o, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal, também agride o art. 166, §3o, I, e §4o, que vedam emendas parlamentares em lei do orçamento anual quando não guardarem compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias”
(ID. 96583950).

Ante o exposto,
julgo procedente a presente ação
, para declarar a inconstitucionalidade da Emenda Aditiva no 002/2020, por afronta direta aos artigos 166, §3o, I e II, “a”, e §4o, da Constituição Federal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/09/2021