Tribunal: TJMT
Processo: 0000259-30.2015.8.11.0020
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-03-01
Data de publicação: 2021-03-04

Ementa:
E M E N T A
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO E EX-SECRETÁRIO – REPASSE FINANCEIRO REALIZADO PELO FUNDO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (FEAS) – AUSÊNCIA DE PROVAS DA EXECUÇÃO DO OBJETO DO CONVÊNIO E DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS, EXCLUSIVAMENTE, NA SUA CONSECUÇÃO – TRANSFERÊNCIA DOS VALORES DA CONTA BANCÁRIA ESPECÍFICA PARA A CONTA DO MUNICÍPIO – DESVIO DE FINALIDADE – FALTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS – DOLO GENÉRICO – CONFIGURADO – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DESPROVIMENTO.
Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, os atos de improbidade administrativa, descritos no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano à Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente.
Mostra-se correta a condenação do ex-Prefeito, chefe do Poder Executivo Municipal e do ex-Secretário de Finanças, pela prática de ato ímprobo, já que não comprovaram, no curso do processo, que: a) houve a execução do objeto do Convênio; b) os recursos financeiros foram aplicados, exclusivamente, na consecução de seu objeto; c) os valores permaneceram na conta bancária específica; e d) realizaram a prestação de contas.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000259-30.2015.8.11.0020
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), JOAO BATISTA DE OLIVEIRA - CPF: 613.530.601-44 (ADVOGADO), JOSE OCIFARNE FERREIRA - CPF: 079.516.981-72 (APELANTE), IURI GONCALVES ARAUJO - CPF: 013.191.381-60 (ADVOGADO), KLEBE ALVES PEREIRA - CPF: 460.023.751-04 (APELANTE), LEIA PAULA APARECIDA CLAUDIO - CPF: 705.955.851-91 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE ARAGUAINHA - CNPJ: 03.947.926/0001-87 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR E EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINSTERIAL.

E M E N T A

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO –

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL –

AÇÃO CIVIL PÚBLICA –

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO E EX-SECRETÁRIO –

REPASSE FINANCEIRO REALIZADO PELO FUNDO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (FEAS) – AUSÊNCIA DE PROVAS DA EXECUÇÃO DO OBJETO DO CONVÊNIO E DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS, EXCLUSIVAMENTE, NA SUA CONSECUÇÃO – TRANSFERÊNCIA DOS VALORES DA CONTA BANCÁRIA ESPECÍFICA PARA A CONTA DO MUNICÍPIO – DESVIO DE FINALIDADE – FALTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS – DOLO GENÉRICO –

CONFIGURADO –

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA –

DESPROVIMENTO.

Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, os atos de improbidade administrativa, descritos no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano à Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente.

Mostra-se correta a condenação do ex-Prefeito, chefe do Poder Executivo Municipal e do ex-Secretário de Finanças, pela prática de ato ímprobo, já que não comprovaram, no curso do processo, que: a) houve a execução do objeto do Convênio; b) os recursos financeiros foram aplicados, exclusivamente, na consecução de seu objeto; c) os valores permaneceram na conta bancária específica; e

d) realizaram a prestação de contas.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por Klebe Alves Pereira e José Ocifarne Ferreira, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara Cível da Comarca de Alto Araguaia que julgou procedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Recorrido, para condená-los às seguintes penalidades: a) ressarcimento integral da quantia de R$ 9.105,26 (nove mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos), atualizada monetariamente desde o evento danoso (dezembro/2012); b) suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; c) proibição, pelo prazo de 03 (três) anos, de contratação com o Poder Público, recebimento de benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários (ids. 62625504, págs. 01/02 e 62625505, págs. 01/02).

O Recorrente Klebe Alves Pereira pretende a reforma do ato sentencial recorrido, alegando que não houve prejuízo, já que a testemunha Maria José das Graças Azevedo, Prefeita, à época, afirmou que os valores foram utilizados no Convênio, bem assim que não houve má-fé, o que exclui a incidência da LIA.

Aduz que a sua conduta é atípica, porque revestida de boa-fé, lealdade e honestidade, e que não há demonstração do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

José Ocifarne Ferreira interpôs Apelação Cível, sustentando que o conjunto probatório demonstra não ter havido a prática de ato de improbidade administrativa, visto que as testemunhas ouvidas confirmaram que o dinheiro foi aplicado ao fim a que foi destinado.

Salienta que, à época dos fatos, estava em tratamento médico em Goiânia-GO e, portanto, não poderia ter feito as transferências dos valores para a conta da Prefeitura, que não houve dano ao erário, e inexistiu dolo em sua conduta.

O Ministério Público Estadual apresentou suas contrarrazões às Apelações, rebatendo os argumentos esposados e, ao final, pugna pelo desprovimento (id. 62625520, págs. 01/05) dos respectivos Apelos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres, opina pelo desprovimento dos Recursos (id 71369971, págs. 02/04).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Como explicitado no relatório, trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por Klebe Alves Pereira e José Ocifarne Ferreira, contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara Cível da Comarca de Alto Araguaia que julgou procedente o pedido formulado na Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Recorrido.

Colhe-se dos autos que o Ministério Público Estadual propôs a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, contra José Ocifarne Ferreira e Klebe Alves Pereira, ex-Prefeito e ex-Secretário de Finanças, do Município de Araguainha/MT, respectivamente, alegando que ficou demonstrado no procedimento administrativo que o valor de R$ 9.105,26 (nove mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos), recebido pelo Município, atinente ao Convênio n. 012/2012, firmado com o Governo do Estado de Mato Grosso, que tinha destinação específica para o Fundo de Assistência Social – FEAS – foi transferido para a conta corrente do ente público municipal e não houve a prestação de contas.

Salientou, na inicial, que a conduta dos Requeridos configurou ato ímprobo, descrito no artigo 10, X e 11, II, ambos da Lei n. 8.429/1992, já que o valor não foi utilizado para o fim a que foi destinado, além do que houve desrespeito aos princípios da Administração Pública.

Ao analisar o pedido, o Juízo singular julgou-o procedente, ficando a parte dispositiva assim redigida:

4. Ante o exposto,
JULGO PROCEDENTE
o pedido inaugural, para, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, condenar os requeridos
JOSE OCIFARNE FERREIRA e KLEBE ALVES PEREIRA
como incursos no artigo 11 da Lei n. 8.429/92, as sanções de a) Ressarcimento integral da quantia de R$ 9.105,26 (nove mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos) a qual é equivalente a verba recebida pelo convênio n. 012/2012 que deverá ser atualizado monetariamente desde o evento danoso, qual seja, dezembro/2012; b) Suspensão dos direitos políticos pelo período de 03 (três) anos; c) Proibição dos requeridos contratarem com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sécio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos; (Sic).

Inconformados com a decisão, Klebe Alves Pereira e José Ocifarne Ferreira interpuseram os Recursos de Apelação Cível.

O ponto central dos respectivos Recursos gira em torno de ter, ou não, ocorrido a prática de ato de improbidade da parte dos Recorrentes.

Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio públicos e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.

É certo que a Lei n. 8.429/1992

busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude, no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública. Os recursos públicos e o controle maior sobre o erário constituem a finalidade da lei em comento.

No caso vertente, os Recorrentes foram condenados pela prática de ato de improbidade administrativa, por afronta aos princípios da Administração Pública (art. 11, da LIA).

Nessa esteira, para verificar se, de fato, houve a prática de ato ímprobo, imprescindível perquirir se a conduta dos Apelantes foi dolosa.

A jurisprudência brasileira tem entendido que, para a configuração da improbidade administrativa, prevista no artigo 11 da Lei n. 8429/1992, basta o dolo genérico.

Guilherme de Souza Nucci conceitua o dolo da seguinte forma:

(...) a) é a vontade consciente de praticar a conduta típica (visão finalista - é o denominado dolo natural); b) é a vontade consciente de praticar a conduta típica, acompanhada da consciência de que se realiza um ato ilícito (visão causalista - é o denominado dolo normativo) (...); c) é a vontade consciente de praticar a conduta típica, compreendendo o desvalor que a conduta representa (é o denominado dolo axiológico, exposto por MIGUEL REALE JÚNIOR, Antijuridicidade concreta, p. 42). (
In
Código Penal Comentado, Rio de Janeiro, Forense, 2016, pág. 205).

O dolo, no entendimento de Rogério Greco, foi assim conceituado:

(...) Dolo é a vontade e a consciência dirigidas a realizar a conduta prevista no tipo penal incriminador. Conforme preleciona Welzel, toda ação consciente é conduzida pela decisão da ação, quer dizer, pela consciência do que se quer - o momento intelectual - e pela decisão a respeito de querer realizá-lo - o momento volitivo. ambos os momentos, conjuntamente, como fatores configuradores de uma ação típica real, formam o dolo (= dolo do tipo); ou, ainda, na lição de Zaffaroni, dolo é uma vontade determinada que, como qualquer vontade, pressupõe um conhecimento determinado. Assim, podemos perceber que o dolo é formado por um elemento intelectual e um elemento volitivo. (
In
Código Penal Comentado, 10a ed., Rio de Janeiro, 2016, pág. 70).

O Superior Tribunal de Justiça, nos julgamentos de Recursos Especiais, referentes à improbidade administrativa, tem posicionamento, pacificado, de que, para a caracterização do ato ímprobo, é imprescindível o dolo, elemento subjetivo que distinguiria a improbidade da simples ilegalidade.

O Ministro Arnaldo Esteves de Lima, no julgamento do Edcl no MS n. 16.385/DF, assim manifestou-se:

Não se pode perder de vista o caráter excessivamente aberto das palavras utilizadas pelo legislador quando formulou o citado dispositivo legal [...] O art. 11 exige adequada interpretação, pois não seria razoável, por exemplo, entender que simples violação ao princípio da legalidade, por si só, ensejaria a caracterização de ato ímprobo. Seria confundir os conceitos de improbidade administrativa e de legalidade. (STJ - Primeira Seção, Edcl no MS no 16.385/DF, julgado em 27/02/2013).

José dos Santos Carvalho Filho,
in:
Garcia Émerson. Alves, Improbidade Administrativa, 5a ed., RJ, pág. 29, diz

o processo histórico-filosófico, portanto, nunca esqueceu a improbidade dos homens, da sociedade e dos homens do Estado. Aquela é a improbidade comum, própria da humanidade em geral; esta, a improbidade que atinge os valores morais do Estado, a improbidade administrativa.

Da análise do conjunto probatório constante dos autos, verifico que o Município de Araguainha-MT, no mês de novembro de 2012, firmou com o Governo do Estado de Mato Grosso, por meio do Fundo Estadual de Assistência Social – FEAS –, o Convênio n. 012/2012, pelo qual recebeu o repasse de R$ 9.105,26 (nove mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos), cujo objeto era o seguinte:

7. Objeto:

Repasse de recursos do Co-Financiamento do Governo do Estado de MT para a Prestação de Serviços de Ação Continuada da Assistência Social: Proteção Básica – PSB, Proteção Social Especial – PSE e Benefícios Eventuais, a fim de complementar o trabalho social com os usuários e as famílias em situação de vulnerabilidade social, além de prevenir a ocorrência de situações de risco social, conforme Resolução no 09/2012 de 28/03/2012-CIB/MT, Resolução no 185/2012-CEAS-MT e Nota Técnica no 01/2009-SAS/SAAS/SETECS. (id. 62623577, págs. 22).

O referido Município, por força do referido Convênio, comprometeu-se a:

a)
executar o objeto do Convênio na forma e prazos estabelecidos no Plano de Trabalho
– Anexo I;

b)
aplicar os recursos discriminados no Plano de Trabalho exclusivamente na consecução do objeto do Convênio
;

c) (...);

e)
manter e movimentar os recursos em conta bancária específica
, somente sendo permitidos saques para pagamentos de despesas previstas no Plano de Trabalho, ou para aplicação financeira;

f) (...);

h
) prestar contas ao Concedente
, no prazo de 30 dias do término da vigência, referente ao cumprimento da meta física e do objeto do Convênio, através do Relatório de Cumprimento do Objeto – Anexo VII;

i) (...). (Destaquei).

Vê-se que a obrigação de executar o objeto do Convênio, aplicar os recursos, exclusivamente, na consecução do seu objeto, manter os recursos em conta bancária específica e prestar contas ao órgão concedente era de conhecimento dos Recorrentes José Ocifarne Ferreira e Klebe Alves Pereira – Prefeito e Secretário de Finanças, respectivamente –, pois, expressamente, consignada no Termo Simplificado do Convênio n. 012/2012.

Ocorre que, no curso do processo, os Apelantes não obtiveram êxito de comprovar que o objeto do Convênio foi executado e que os recursos financeiros foram aplicados na consecução do seu objeto, já que nenhum documento nesse sentido foi juntado aos autos.

Ademais, a prova testemunhal, de forma isolada e sem respaldo em documentos, no meu entendimento, não se mostra suficiente para comprovar a execução do Convênio, bem assim a aplicação dos recursos recebidos do Fundo Estadual de Assistência Social.

No que tange à obrigação de manter o dinheiro em conta bancária específica, observo que os Recorrentes, de forma intencional, deliberada, também descumpriram, já que, nos dias 27 e 28, de dezembro de 2012, determinaram ou permitiram a transferência do valor depositado na conta bancária específica – Fundo de Assistência Social – para a conta do Município de Araguainha (id. 62623584, pág. 03) e, posteriormente, realizaram várias movimentações financeiras para terceiros (ids. 62623584, págs. 04/14 e 62623585, págs. 01/06), os quais não têm ligação com o objeto do Convênio n. 012/2012.

Não bastasse isso, os elementos probatórios demonstram que os Apelantes José Ocifarne Ferreira e Klebe Alves Pereira, Prefeito e Secretário de Finanças, do Município de Araguainha/MT, à época, não prestaram contas das verbas recebidas pelo Convênio firmado com o Governo do Estado de Mato Grosso.

A testemunha Maria José das Graças Azevedo, Prefeita que sucedeu o Recorrente José Ocifarne Ferreira, confirmou que não houve a prestação de contas. Veja-se:

(...) o que a gente recebeu é que não havia prestado contas (...) aí a gente teve que arrumar, mostrar para eles que havia sido executado o Convênio (...) aí a gente fez essa prestação de contas, porque a gente foi verificar e prestou essas contas pra eles, pois eles se esqueceram de prestar contas. (...).

Com efeito, se é incontroverso que os Recorrentes determinaram ou permitiram que os ativos financeiros oriundos do Convênio n. 012/2012 que possuíam destinação específica, portanto, dinheiro carimbado, foram transferidos da conta bancária específica para a conta do Município e que não prestaram contas ao Concedente, tenho que ficou demonstrado a ocorrência de ato de improbidade administrativa, por violar os princípios da Administração Pública.

O artigo 11, inciso VI, da Lei n. 8.429/1992 é expresso, no sentido de que a negativa de prestar contas, quando está obrigado a fazê-lo, constitui ato de improbidade administrativa. Veja-se:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - (...);

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

Ressalto, todavia, que os atos de improbidade administrativa, descritos no mencionado artigo 11, da Lei n. 8.429/1992, dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano à Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente.

Nesse passo, os Apelantes, conforme salientado, abstiveram-se de cumprir determinação, legal e moral, de prestar contas do valor recebido, ficando claramente comprovados os atos atentatórios aos princípios da legalidade e da moralidade, caso em que a conduta dos agentes se amolda ao disposto no artigo 11 da Lei 8.429/1992, uma vez que nela foi constatado o elemento subjetivo dolo, mesmo na modalidade genérica.

Não devem ser abstraídos os fatos de que os Recorrentes, por exercerem o cargo de Prefeito e de Secretário Municipal, tinham conhecimento da obrigatoriedade de prestar contas dos recursos transferidos ao Município e, portanto, deixaram de fazê-la de forma consciente.

O fato de José Ocifarne Ferreira ter se ausentado, por problemas de saúde, no final de seu mandato, não afasta a prática do ato ímprobo, porque continuou no cargo de Prefeito de Araguainha-MT.

O Ministro Humberto Martins, no julgamento do Recurso Especial n. 1.411.699/SP, em 12 de fevereiro de 2015, deixou evidente que a omissão, na prestação de contas pelo Prefeito, configura improbidade administrativa, pois não

cabe admitir que o gestor municipal desconheça tal obrigação:

(...) Não se pode aceitar que prefeitos não saibam da ilicitude da não prestação de contas. Trata-se de conhecimento mínimo que todo e qualquer gestor público deve ter. (...).

Igualmente, ocorre com o Recorrente Klebe Alves Pereira, pois não se mostra admissível que o Secretário de Finanças não saiba da obrigação legal de prestar contas dos recursos recebidos por meio de convênio, firmado com o Estado de Mato Grosso.

A tese de que se encontra ausente o elemento subjetivo, defendida por ambos os Recorrentes, não merece acolhimento, na medida que o dever legal de prestar contas não era desconhecido deles, principalmente porque estava no fim da gestão.

Enfatizo que, segundo as declarações prestadas por José Ocifarne Ferreira, o Recorrente Klebe Alves Pereira tinha a senha da conta bancária do Município de Araguainha desde o início do seu mandato e era responsável, juntamente com a servidora Cristina, pelo Convênio n. 012/2012.

Diante disso, tenho que os Recorrentes praticaram ato de improbidade administrativa, porque além de deixarem de prestar contas dos recursos, referentes ao Convênio n. 012/2012, também não comprovaram a execução do seu objeto e muito menos que os valores foram utilizados, exclusivamente, na sua consecução.

Registro que a questão relativa à ausência de prejuízo ao erário não merece análise, porque o Juízo singular mencionou, expressamente, na parte dispositiva do ato sentencial recorrido, que a condenação deu-se pela prática do ato ímprobo, descrito no artigo 11, da LIA.

Nessa quadra, o desprovimento dos Recursos é medida que se impõe.

Ante o exposto,
DESPROVEJO
os Apelos, interpostos por Klebe Alves Pereira e José Ocifarne Ferreira, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/03/2021