Tribunal: TJMT
Processo: 1006383-04.2017.8.11.0000
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-07-01
Data de publicação: 2021-07-09

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA –TAXA DE INCÊNDIO – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – ACOLHIMENTO – AUTORIDADE COATORA – PESSOA QUE TEM O DEVER DE CUMPRIR O ATO NORMATIVO IMPUGNADO – DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.
Autoridade coatora, no Mandado de Segurança, não é quem editou o ato normativo, mas sim aquela que tem o dever funcional de responder pelo seu cumprimento.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006383-04.2017.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO (119)
Assunto:

[Estaduais, Suspensão da Exigibilidade]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[OTACILIO PERON - CPF: 008.309.419-91 (ADVOGADO), CAMARA DE DIRIGENTES LOJISTAS DE CUIABA - CNPJ: 03.208.618/0001-30 (IMPETRANTE), GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), SECRETARIO DA FAZENDA DO ESTADO DE MATO GROSSO (IMPETRADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, DENEGOU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. VENCIDO O 2o VOGAL (DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA).

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA –TAXA DE INCÊNDIO – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA – ACOLHIMENTO – AUTORIDADE COATORA – PESSOA QUE TEM O DEVER DE CUMPRIR O ATO NORMATIVO IMPUGNADO – DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.

Autoridade coatora, no Mandado de Segurança, não é quem editou o ato normativo, mas sim aquela que tem o dever funcional de responder pelo seu cumprimento.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Mandado de Segurança impetrado pela
Câmara de Dirigentes Lojistas de Cuiabá
, contra ato do Exmo. Sr. Governador do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Estado de Fazenda, consubstanciado na exigência da Taxa de Segurança Contra Incêndio (TACIN), instituída por meio da Lei Estadual no 4.547/82 e regulamentada pelo Decreto no 2.063/2009.

A impetrante defende, incialmente, sua legitimidade ativa e interesse de agir, por se tratar de uma entidade civil de direito privado, sem fins lucrativos, que tem dentre suas atribuições, a possibilidade de representar em juízo, ou fora dele, os seus associados quando em defesa dos interesses comuns.

Sustenta, também, a legitimidade do Governador do Estado de Mato Grosso, bem como do Secretário de Estado de Fazenda para figurarem no polo passivo do mandado de segurança, por ordenarem a prática do ato impugnado e baixarem normas de natureza tributária, além de deterem a competência para o respectivo desfazimento, não sendo possível atribuir a responsabilidade ao mero executor da ordem emanada de autoridade superior.

No mérito, aduz a impossibilidade da cobrança do serviço de bombeiros mediante o pagamento de Taxa, haja vista que não possui o atributo da divisibilidade e especialidade, requisito indispensável nos termos do art. 145, II, da CF,
“tanto que, se ocorrer um incêndio em uma residência qualquer e o proprietário acionar o Corpo de Bombeiros, terá este o dever legal de atender a ocorrência e diligencias para apagar o incêndio”
(Id. 798505 – Pág. 6), o que demonstra a universalidade do aludido serviço.

Alega que os tributos inerentes ao combate a incêndio e a segurança ostensiva não se enquadram como Taxa, pois não obedecem ao princípio da especificidade, uma vez que o Estado não consegue distinguir os contribuintes que desfrutam do benefício de segurança contra incêndio daqueles que não usufruem, além do que, a arrecadação decorrente da referida Taxa não é contabilizada em conta específica, mas para a denominada “fonte 100”; que a Constituição Federal estabelece que os serviços universais do poder público, ou seja, aqueles que beneficiam toda a população, de forma genérica, tais como saúde, educação, infraestrutura e segurança de um modo em geral, devem ser remunerados pela arrecadação proveniente dos impostos (IPTU, ISS, ITBI, ICMS, entre outros).

Argumenta que o art. 145 da CF estabelece que, aos Estados e Municípios, não é permitida a instituição de taxas utilizando base de cálculo própria de imposto e, no caso, o art. 7o do Decreto Estadual no 2.063/09 estabelece como um dos critérios da base de cálculo, a área construída do imóvel, ou seja, mesma base de cálculo do IPTU, o que é vedado pelo art. 77, parágrafo único, do CTN e §2o do art. 145 da CF, estando, ainda, em descompasso com a Súmula Vinculante n. 29, que em seu texto, embora admita a adoção, no cálculo do valor da taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, ressalva a proibição de integral identidade entre uma base e outra.

Enfatiza, por fim, que, não obstante o Tribunal de Justiça de Mato Grosso tenha interpretação divergente à tese ora discutida, o STF, em controvérsia análoga à sub judice (RE 536.639), pacificou o entendimento, dando conta do não cabimento de instituição de Taxa para a cobrança de serviços indivisíveis, como no caso em apreço e, em recente decisão proferida com repercussão geral (RE 643.247), restou assente o mesmo entendimento, o que impede que os Tribunais locais decidam diferentemente.

O pedido de liminar foi indeferido (Id. 827162).

Informações prestadas no Id. 4889954.

Manifestação do Estado de Mato Grosso no Id. 898772, arguindo preliminar de ilegitimidade passiva do governador do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Estado de Fazenda, bem como carência da ação mandamental, por ausência de prova pré-constituída. No mérito, pugnou pela denegação da segurança vindicada.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva das autoridades apontadas como coatoras, para que o feito seja extinto, sem julgamento de mérito, pelo não acolhimento da preliminar de carência de ação e, no mérito, pela denegação da segurança almejada (Id. 1024148).

Petição da Câmara de Dirigentes Lojistas de Cuiabá informando a decisão proferida no Recurso Extraordinário com Agravo n. 972.352/MT, pelo STF (Id. 17127987).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Primeiramente, passo à análise da preliminar aventada pelos impetrados, por se tratar de pressuposto processual subjetivo intrínseco.

Como se sabe, para a indicação do polo passivo em ação mandamental, mister se faz que as autoridades apontadas como coatoras tenham competência necessária para desfazer o ato impugnado, ou ainda, fazer cessar os efeitos nocivos em vista de sua ilegalidade e abusividade.

Quanto ao tema, o renomado constitucionalista Erival da Silva Oliveira, em sua obra Prática Jurídica Constitucional, 12a edição, preleciona:

“Cumpre destacar que o mandado de segurança deve ser proposto contra a autoridade coatora e deve ser indicada a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições (art. 6.o, caput, da Lei n. 12.016/2009).
A autoridade coatora será a pessoa física que concretiza a lesão a direito individual como decorrência de sua vontade. Não se levam em consideração as pessoas que estabelecem regras e determinações genéricas, nem tampouco aquela que meramente executa a ordem. Infere-se que os atos normativos gerais não estão sujeitos a mandado de segurança
.”
[1]
(destaquei)

Aliás, o Superior Tribunal de Justiça há muito erigiu posicionamento no sentido de que a autoridade coatora não é aquela que edita o ato normativo e sim, aquela que tem o dever funcional de responder pelo seu cumprimento,
in casu
, o Agente e Fiscal de Tributos Estaduais. Vejamos:

“MANDADO DE SEGURANÇA – CARÁTER PREVENTIVO – AUTORIDADE COATORA. O decreto ou lei instituidores de tributo que o contribuinte considere inexigível constituem ameaça suficiente para a impetração de mandado de segurança preventivo, na medida em que devem ser obrigatoriamente aplicados pela autoridade fazendária (CTN art. 142, parágrafo único
); autoridade coatora nesses casos, não é todavia, quem editou o ato normativo, e sim aquela que tem o dever funcional de responder pelo seu cumprimento – sob pena de se utilizar do writ para atacar o decreto ou lei em tese. Recurso ordinário não provido.
(RMS 9.709/MT, Relator Ministros Francisco Peçanha Martins).

No mesmo sentido tem se manifestado este Sodalício, consoante, inclusive, decisões monocráticas exaradas em sede de mandado se segurança. Confira-se os julgados: TJ-MT - MS: 10041730920198110000 MT, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 22/05/2019, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 22/05/2019; TJ-MT - AGR: 10042371920198110000 MT, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 19/08/2019, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/08/2019.

Nesse espeque, filio-me ao entendimento que vem sendo adotado por este Sodalício, para reconhecer a ilegitimidade do Governador do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Fazenda do Estado de Mato Grosso, para figurarem no polo passivo da impetração.

Assim, além do Superior Tribunal de Justiça ter se pronunciado no sentido de que o Governador e o Secretário de Fazenda de Estado não são partes legítimas para figurarem como autoridade coatora em mandados de segurança em que se discute a exigibilidade de tributos, não há falar, por outro lado, na possibilidade de encampação nem em eventual poder hierárquico sobre seus subordinados, uma vez que a presença indevida no polo passivo do
mandamus
altera a competência para o julgamento da ação mandamental.

Logo, porque as autoridades indicadas pela impetrante não detêm poderes para alterar as normas impugnadas, por força do art. 6o, §§ 3o e 5o, da Lei 12.016/2009, c/c com os arts. 330 e 485, VI e § 3o, do CPC, o mandado de segurança deve ser denegado, com a extinção do processo, sem resolução do mérito.

Ante o exposto,
acolho a preliminar de ilegitimidade passiva
do Governador do Estado de Mato Grosso e do Secretário do Estado de Mato Grosso, para denegar a segurança vindicada, declarando extinta a presente impetração, sem julgamento do mérito.

É como voto.

[1]
Oliveira, Erival da Silva Constitucional / Erilval da Silva Oliveira. - Prática Jurídica - 12. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2020. Fls. 326/327

V O T O S V O G A I S

Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado pela
CÂMARA DE DIRIGENTES LOJISTAS DE CUIABÁ
contra ato suposto ilegal do
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
e do
SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA
DE MATO GROSSO
, que por meio do Decreto Estadual n.o 2063/2009, estão exigindo dos lojistas o pagamento de Taxa de Segurança Contra Incêndio, o que seria ilegal/inconstitucional, uma vez que os serviços gerais prestados pelo Corpo de Bombeiro devem ser custeados por imposto.

O Estado de Mato Grosso, em manifestação de Id. no. Id. 898772 arguiu, preliminarmente, a ilegitimidade passiva das autoridades impetradas. No mérito impugnou integralmente os fundamentos apresentados na exordial e pugnou pela denegação da segurança.

A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo acolhimento da preliminar e no mérito pela denegação da segurança.

O eminente Relator, Exmo.
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI
votou no sentido de
acolher a preliminar de ilegitimidade passiva do Governador do Estado de Mato Grosso e do Secretário de Fazenda do Estado de Mato Grosso
, para denegar a segurança vindicada, declarando extinta a presente ação, sem julgamento do mérito.

Para melhor exame da questão, pedi vista dos autos.

Pois bem. Preambularmente, insta consignar que, é passível de análise pelo judiciário da legalidade do ato praticado pelas autoridades impetradas, conforme previsto na Constituição Federal, em seu artigo 5o, inciso LXIX, que garante a concessão de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

No entanto, no mandado de segurança é imprescindível que a impetrante demonstre, por meio de prova inequívoca e pré-constituída, o direito líquido e certo supostamente violado, bem como que foi a autoridade tida como coatora que praticou o suposto ato abusivo ou ilegal.

Como se sabe, considera-se autoridade coatora aquela que praticou ou se encontra na eminência de praticar o ato impugnado, ou da qual emane a ordem direta para a sua prática, conforme prevê o artigo 6o, §3o, da Lei 12.016/2009.

Na vertente hipótese a ação mandamental foi impetrada contra ato do
GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
e do
SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA
DE MATO GROSSO
, que violaria
suposto direito líquido e certo que decorreria da ilicitude da cobrança de
Taxa de Segurança Contra Incêndio - TACIN, para custear os serviços gerais do Corpo de Bombeiro.

Sobre o assunto, sabe-se que em regra
a jurisprudência tem se posicionado no sentido de que o Governador do Estado e o
Secretário de Estado de Fazenda
não são partes legítimas para figurar no polo passivo da ação mandamental que visa discutir a legalidade da cobrança de tributo.

Ocorre, todavia, que embora não sejam eles que estão cobrando diretamente a
Taxa de Segurança Contra Incêndio – TACIN dos contribuintes, o lançamento da referida taxa pelos agentes fazendários somente estão sendo realizada em razão da edição do
Decreto Regulamentar
n.o 2063/2009 que obrigou a sua cobrança.

Em consulta ao Diário Oficial que publicou o ato impugnado é possível constatar que a norma foi assinada pelo GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, SECRETÁRIO DA FAZENDA DO ESTADO DE MATO GROSSO E SECRETÁRIO-CHEFE DA CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO.

Destarte, resta claro que o ato tido como coator foi praticado pelas autoridades inseridas no polo passivo da demanda e que somente eles possuem competência para corrigir esse ato, não tendo, dessa forma, que se falar em ilegitimidade passiva.

Cabe ressaltar que a jurisprudência tem admitido a inclusão do Governador e do Secretário de Estado no polo passivo da Ação Mandamental quando o ato ilegal se deu em razão da edição de decreto regulamentar de suas autorias, sendo eles as autoridades competentes para corrigir o ato.

A propósito:

“MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO.
ISENÇÃO DE ICMS SOBRE O FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA. IGREJAS E TEMPLOS RELIGIOSOS. LEI No 3.266/99. LEI COMPEMENTAR No 160/2017. PREVISÃO DE ATRIBUIÇÃO AOS CONVÊNIOS PARA DELIMITAR HIPÓTESES DE CONCESSÕES DE ISENÇÕES, BENEFÍCIOS E INCENTIVOS FISCAIS. ISENÇÃO EM DESACORDO COM O ART. 155, § 2o, INCISO XII, ALÍNEA "G", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FIXAÇÃO DE DATA LIMITE DE VIGÊNCIA DO BENEFÍCIO FISCAL.
LEGALIDADE DO DECRETO ESTADUAL.

AFASTAMENTO DOS EFEITOS CONCRETOS DOS DECRETOS ESTADUAIS
No 46.523/2018 E 46.409/2018 QUE RESTITUÍRAM O ICMS SOBRE AS CONTAS DE ENERGIA ELÉTRICA DAS IGREJAS E TEMPLOS. DESCABIMENTO. LEGALIDADE DOS DECRETOS ESTADUAIS. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. 1. Mandado de segurança objetivando assegurar às impetrantes a isenção do ICMS incidente sobre o fornecimento de energia elétrica a igrejas e templos de qualquer culto, prevista na Lei no 3.266/99, que foi convalidada pelo procedimento autorizado pela Lei Complementar no 160/17. 2.
Preliminar de ilegitimidade passiva do governador que se rejeita, conforme entendimento deste Órgão Especial no julgamento dos mandados de segurança no 0015005-96.2019.8.19.0000 e 0021549-03.2019.8.19.0000,
no sentido de que "a inserção, mediante Decreto, no seio da legislação tributária do ERJ tem o efeito concreto de atingir, após expirado o prazo de fruição, todos os beneficiários das isenções, incentivos e benefícios fiscais que, por isso, não terão o benefício de que se cuida".
[...]”. (TJRJ - 0012182-52.2019.8.19.0000 - MANDADO DE SEGURANÇA. Des(a). ELTON MARTINEZ CARVALHO LEME - Julgamento: 05/04/2021 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL)

“MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. ICMS. PROTOCOLO N. 21/11 CONFAZ. ILEGITIMIDADE PASSIVA. AFASTADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO CONFIGURAÇÃO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CAUSA DE PEDIR. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO.

O Secretário de Fazenda do Distrito Federal e o Governador do Distrito Federal possuem legitimidade para figurar no polo passivo do presente mandamus em razão da subscrição do Protocolo CONFAZ 21/11 e posterior edição do Decreto Distrital n. 32.933/2011
[...]”. (TJDF- Acórdão 892620, 20110020169105MSG, Relator: ANA MARIA AMARANTE, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 19/5/2015, publicado no DJE: 30/9/2015. Pág.: 20)

“MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL - PRELIMINAR – CARÊNCIA DA AÇÃO – REJEITADA – MÉRITO - ATO ILEGAL – NÃO CONFIGURADO – ICMS - REVOGAÇÃO DE ISENÇÃO – POSSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE CONDIÇÃO ONEROSA - AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO IMPETRANTE – DENEGAÇÃO DA ORDEM.
A legitimidade passiva no caso pertence ao Governador do Estado, que é quem possui competência para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução (artigo 66, III)
.[...]”. (TJMT - N.U 0013823-44.2012.8.11.0000, Des. SEBASTIAO BARBOSA FARIAS, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 06/09/2012, Publicado no DJE 21/09/2012)

Com efeito, se somente as autoridades apontadas como coatoras podem alterar o decreto regulamentar, corrigindo o ato apontado como ilegal, não há que se falar em legitimidade deles para furarem no polo passivo da demanda.

Diante do exposto, peço vênia ao eminente Relator
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI
, para
apresentar
VOTO DIVERGENTE
, no sentido de
REJEITAR

a preliminar de ilegitimidade passiva, determinando o prosseguimento da demanda com a análise do mérito da ação mandamental.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/07/2021