Tribunal: TJMT
Processo: 0000973-18.2010.8.11.0035
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-09-22
Data de publicação: 2021-10-04

Ementa:
EMENTA
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES PÚBLICOS - POSSIBILIDADE – NECESSIDADE DEMONSTRADA – PREVISÃO LEGAL - AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO OU CULPA GRAVE - ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO.
A contratação temporária é instrumento administrativo previsto expressamente na Constituição Federal de 1988, que excepciona o acesso ao cargo público pelo concurso.
Não há que se falar em dolo, quando o ato se dá com base em lei, já que o STJ possui entendimento de que o dolo exige ao menos a consciência de ilicitude pelo agente.
Não demonstrada a ocorrência do dolo ou culpa grave na conduta do agente público, elemento indispensável para a configuração do de ato de improbidade administrativa, a sentença que julga procedente o pedido merece reforma.
A Lei de Improbidade veio à superfície com a finalidade de combater atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa pública, de modo que, diante de comandos abertos da lei é necessária certa prudência no manejo indiscriminado de ações de improbidade administrativa a fim de não banalizar este instrumento de justiça.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000973-18.2010.8.11.0035
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ROLAND TRENTINI - CPF: 253.444.200-72 (APELANTE), HELIO ANTUNES BRANDAO FILHO - CPF: 111.059.251-53 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES PÚBLICOS - POSSIBILIDADE – NECESSIDADE DEMONSTRADA – PREVISÃO LEGAL - AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO OU CULPA GRAVE - ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO – RECURSO PROVIDO.

A contratação temporária é instrumento administrativo previsto expressamente na Constituição Federal de 1988, que excepciona o acesso ao cargo público pelo concurso.

Não há que se falar em dolo, quando o ato se dá com base em lei, já que o STJ possui entendimento de que o dolo exige ao menos a consciência de ilicitude pelo agente.

Não demonstrada a ocorrência do dolo ou culpa grave na conduta do agente público, elemento indispensável para a configuração do de ato de improbidade administrativa, a sentença que julga procedente o pedido merece reforma.

A Lei de Improbidade veio à superfície com a finalidade de combater atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa pública, de modo que, diante de comandos abertos da lei é necessária certa prudência no manejo indiscriminado de ações de improbidade administrativa a fim de não banalizar este instrumento de justiça.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
Roland Trentini
contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Alto Garças, nos autos da Ação Civil Pública movida pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, que julgou procedentes os pedidos, para condenar o Réu na suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos e ao pagamento de multa civil em 10(dez) vezes o valor da remuneração percebida à época.

Em suas razões recursais, o Apelante assevera que os fundamentos arguidos pelo Juízo de primeiro grau estão em descompasso com a realidade fática enfrentada na época.

Aduz que a sentença interpretou a questão da caracterização ou não da necessidade temporária de excepcional interesse público, e/ou da ocorrência de uma situação emergencial, de forma incompleta e em desacordo com a realidade fática narrada ao longo dos autos.

Afirma que a excepcionalidade do interesse público está caracterizada pela essencialidade dos serviços prestados pelos contratados, notadamente nas áreas da saúde, da educação, da limpeza pública, da infraestrutura e obras, da estrutura administrativa e até mesmo na necessidade de cumprimento a Termo de Ajustamento de Conduta com o próprio Ministério Público.

Consigna que o equívoco da decisão atacada consiste em não reconhecer a necessidade temporária deste excepcional interesse público, mais precisamente em interpretá-la apenas e tão somente sob a prisma do cargo a ser desempenhado (se é de caráter permanente ou não), esquecendo-se de considerar que a necessidade temporária também adentra na esfera administrativa, orçamentária e financeira.

Argumenta que, na condição de gestor, não tinha como sopesar a necessidade temporária das contratações apenas sob o prisma da necessidade do exercício daquela função, daquele determinado cargo para a máquina pública, mas também sob o prisma dos requisitos administrativos, orçamentários e financeiros necessários para que ele possa lotar aquela vaga existente; e que Não havia naquele momento condições de se realizar um concurso público para o preenchimento daquelas vagas.

Destaca, por fim, que inexistiu a configuração do dolo, ainda que genérico, ou má-fé, de modo que a ausência do elemento volitivo do agente público afasta a prática de um ato ímprobo.

Desta maneira, postula pela reforma da sentença de modo que esta seja julgada totalmente improcedente.

O Apelado apresentou contrarrazões pelo desprovimento do recurso. (Ids. 18347464/18347466)

A Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso, conforme manifestado ao Id. 24903459.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

Intimem-se.

Cuiabá-MT, 24 de agosto de 2021.

MARCIO APARECIDO GUEDES

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por Roland Trentini contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Alto Garças, nos autos da Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, que julgou procedentes os pedidos, para condenar o Réu na suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos e ao pagamento de multa civil em 10(dez) vezes o valor da remuneração percebida à época.

Isto posto, extrai-se dos autos, que o
Ministério Público Estadual, ora Apelado, ingressou com a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, alegando que “
o apelante, na época, no exercício do cargo de Prefeito Municipal de Alto Garças/MT, no ano de 2010, realizou 107 (cento e sete) contratações temporárias, sem concurso público, agindo assim de forma ilegal em afronta a Constituição Federal, em clara transgressão aos princípios da legalidade, da eficiência e da moralidade, caracterizando a prática do ato de improbidade administrativa previsto no
caput
do art. 11, da Lei n.o 8.429/92, causando ainda prejuízo ao erário, caracterizando-se assim também o ato de improbidade administrativa previsto no
caput
do art. 10, da Lei n.o 8.429/92.”

Com efeito, postulou a condenação do apelante em sanções do inciso II, do art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa; alternativamente, requereu a condenação do apelante em sanções do inciso III, do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, postulando ainda que os contratos referidos no feito sejam declarados nulos.

Transcorridas todas as fases processuais sobreveio sentença de mérito de fls. 1.571/1.575, proferida pelo M.M. Juízo
a quo
, julgando procedente a pretensão ministerial, na qual destaco trecho:

“Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE a pretensão aduzida à inicial, para condenar o requerido pela prática de ato de improbidade administrativa descrita no artigo 11, caput e inciso V da Lei 8.429/92, cominando-lhe as seguintes penas previstas no art. 12, III, da LIA, isso com fundamento nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade:

i) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 04 (quatro) anos;

ii) pagamento de multa civil em valor equivalente 10 (dez) vezes a remuneração percebida pelo demandado à época dos fatos, considerando o número de contratações irregulares;

Firme ao princípio da causalidade condeno o Requerido ao pagamento das custas e despesas processuais, consoante o artigo 20, caput do CPC.

Incabível a condenação em honorários advocatícios.

Caso o requerido não venha a efetuar o pagamento do valor da condenação no prazo de 15 (quinze) dias após a intimação da decisão que liquidar o montante devido, incidirá multa de 10% (dez por cento) sobre o montante devido, nos termos do que dispõe o artigo 475-J do Código de Processo Civil.”

Pois bem. Analisando os autos, constato que a fundamentação da sentença combatida sustenta que houve afronta a Constituição Federal, pelo descumprimento do preceito constitucional de que todo ingresso em cargo público deve se dar mediante concurso público.

Para tanto, consigna

que as 107 (cento e sete) contratações temporárias efetuadas pelo Apelante no ano de 2010 são injustificáveis.

Ocorre que, a contratação temporária é instrumento administrativo previsto expressamente na Constituição Federal de 1988, que excepciona o acesso ao cargo público pelo concurso.

“Art. 37 (...)

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Nesta senda, verifico que a excepcionalidade do interesse público está caracterizada pela essencialidade dos serviços prestados pelos contratados, inclusive para o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o próprio Apelado.

Outrossim, patente é a cognição de que não se faz concurso público sem tempo hábil e previsão orçamentária, de modo que as necessidades de urgência devem ser supridas pelo gestor público.

Demais a mais, importante salientar que o referido concurso não contemplou nenhum dos cargo/função objeto das contratações temporárias, em especial os professores.

Não bastasse isto, destaca-se que para a configuração do dolo, ainda que genérico – o que é necessário para a caracterização do ato ímprobo - deve estar presente o elemento volitivo, anímico, na prática do ato.

É necessário, portanto, a presença do elemento volitivo, para a configuração do dolo, da má-fé do agente público na prática de um ato ímprobo.

Neste sentido é a jurisprudência desta E. Corte:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINARES - BIS IN IDEM, AFRONTA A COISA JULGADA E
ATO
JURÍDICO PERFEITO – REJEITADAS - PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – PROPOSITURA DA DEMANDA DENTRO DO QUINQUÊNIO PREVISTO NO ART. 23, II, DA LEI No 8.429/92 – REJEITADA - PROPAGANDA INSTITUCIONAL - ELEMENTO SUBJETIVO AUSENTE – INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ - CONDENAÇÃO AFASTADA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Sendo um
ato
de natureza civil, e considerando a independência existente entre as instâncias, nada impede que a prática deste
ato
irradie efeitos nas três esferas jurídicas: penal, cível e administrativa, razão pela qual inexiste o bis in idem alegado, nos exatos termos do disposto no parágrafo 4o do artigo 37 da Constituição da República. 2. O prazo quinquenal de prescrição, na ação de improbidade administrativa, interrompe-se com a propositura da ação, independentemente da data da citação, que, mesmo efetivada em data posterior, retroage à data do ajuizamento da ação (arts. 219 , § 1o e 263 - CPC). 3. Conforme disposto no artigo 11 da Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), constitui
ato
de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. 4. Os elementos de convicção produzidos nos autos não demonstram a prática de
ato

improbo
, decorrente da propaganda institucional, com o propósito eleitoral. 5.
Para a caracterização de improbidade administrativa é necessária a presença de ato motivado por dolo ou culpa, não evidenciados na hipótese concreta.
6. Recurso conhecido e provido. (N.U 0000386-13.2011.8.11.0018, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO,
YALE SABO MENDES
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em
09/08/2021
, Publicado no DJE 19/08/2021) (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREFEITA E SECRETÁRIO MUNICIPAL DE CULTURA, ESPORTES E LAZER – CONTRATAÇÃO DE CANTORES – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – PROCESSO NÃO INSTRUÍDO COM A RAZÃO DA ESCOLHA DO EXECUTANTE E COM A JUSTIFICATIVA DO PREÇO – DESOBEDIÊNCIA AO ART. 26, DA LEI N. 8.666/1993 – ILEGALIDADE MANIFESTA –
DOLO
E MÁ-FÉ NÃO DEMONSTRADOS –
ATO
DESPROVIDO DE DESONESTIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO EVIDENCIADA –
ATO

ÍMPROBO
NÃO CONFIGURADO – IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO MANTIDA – APELO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA EM REEXAME.

Nos termos do artigo 26, da Lei de Licitações, as situações de inexigibilidade previstas no referido artigo devem ser materializadas, mediante processo administrativo prévio à contratação, que deve explicitar a razão da escolha do executante, bem como apresentar a justificativa do preço.

A prática de
ato
ilegal pelo agente público, quando não há prova de que agiu dolosamente, com a finalidade de violar os princípios que regem a Administração Pública, não configura
ato

ímprobo
, descrito no artigo 11, da LIA. (N.U 0000420-68.2014.8.11.0022, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO,
MARCIO VIDAL
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em
02/08/2021
, Publicado no DJE 16/08/2021) (destaquei)

Neste espeque,
ressalto que o Superior Tribunal de Justiça fixou que para a configuração dos atos de improbidade que acarretam enriquecimento ilícito (
artigo 9o
da Lei 8.429/1992), causam prejuízo ao erário (
artigo 10
) e atentam contra os princípios da administração pública (
artigo 11
), é indispensável a presença do elemento subjetivo – em regra, conduta dolosa para todos os tipos e, excepcionalmente, culpa grave no caso do artigo 10. (REsp no 1713044 / SP, Relator: Min. Mauro Campbell Marques)

Assim, não é admitida a atribuição de responsabilidade objetiva na ação de improbidade, sendo necessária a demonstração da má conduta como o escopo da violação tipificada.

Para tanto, a doutrina de Mauro Roberto Gomes de Mattos ensina:

“(...) é necessário que o agente público, portanto, tenha como motivo a vontade de descumprir os princípios da Administração Pública, caracterizado pelo dolo, elemento subjetivo que tipifica o presente ilícito.

(...)

Somente a vontade deliberada de descumprir a lei ou a um ordenamento legal é que caracteriza o delito funcional (...)”
[1]

Isto se dá, pois a Lei de Improbidade veio à superfície com a finalidade de combater atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa pública, de modo que, diante de comandos abertos da lei é necessária certa prudência no manejo indiscriminado de ações de improbidade administrativa a fim de não banalizar este instrumento de justiça.

À vista disto, constato que o Apelante, logo que tomou posse no cargo de prefeito, se deparou com a nomeação de todos os 67 (sessenta e sete) candidatos aprovados no concurso público de 2007, para exercício efetivo

a partir de 02/01/2009, nomeados pelo gestor anterior, no final de seu mandato, por meio da Portaria de n.o 88.

O que, inclusive, é objeto da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida em desfavor do gestor anterior ao Apelante, tendo sido condenado, em primeira instância, e mantida a sentença por este Egrégio Tribunal de Justiça, nos autos da Apelação no 29301/2015, onde restou consignado que os atos de nomeação de todos os aprovados do concurso público de 2007, para posse em 02/01/2009, se deu exclusivamente para prejudicar financeiramente o gestor seguinte, no caso, o Apelante.

Outrossim, constato que todas as contratações temporárias questionadas foram amparadas por Leis Municipais aprovadas pelo Poder Legislativo local, de modo que os atos praticados pelo Apelante se deu com autorização legal.

Neste sentido, o STJ possui entendimento de que o dolo exige ao menos a consciência de ilicitude pelo agente, diretamente contrário ao caso dos autos, na qual o ato se deu com base em legal.

Corroborando ao exposto, trago à baila trecho do voto da Ilustre Desembargadora Maria Aparecida Ribeiro, no julgamento da Apelação no 71411/2016, na Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, decisão prolatada em data de 26.06.2017.

“(...)

Além dos argumentos aduzidos pela Exma. Procuradora de Justiça, é de se levar em conta, a partir de elementos trazidos aos autos (fls. 819/900), que o apelante, à época prefeito de Santo Afonso,
procedeu às inquinadas contratações esteando-se em legislação municipal aprovada pela Câmara Municipal respectiva
.

Ali é possível verificar, incluídos
os respectivos projetos que tramitaram na Câmara de Vereadores do Município de Santo Afonso, a aprovação de diversas leis municipais visando autorizar a contratação excepcional e temporária para diversos cargos
(professores, recepcionistas, agentes de saúde, bibliotecários, agentes de serviços gerais, auxiliares de enfermagem, vigias etc.) levada a cabo pela então administração municipal do apelante.

Essa constatação acaba por afastar ainda mais a configuração do dolo na conduta praticada pelo apelante, uma vez que as leis possuem, até que sejam judicialmente contestadas, presunção de constitucionalidade, o que, por consequência, torna presumivelmente legais os atos da administração pública que nelas se fundem
.”

Isto posto, divirjo da sentença
a quo
no sentido de que o Apelado não trouxe aos autos elementos específicos caracterizadores do
animus
em causar lesão ao erário ou mesmo culpa grave do Apelante, nem dano efetivo ao erário ou benefício de outrem, de modo que não restou demonstrada nos autos a má-fé ou a desonestidade na condução dos negócios públicos por parte do agente público a ensejar sua responsabilidade por ato ímprobo.

Logo, ausente provas que indiquem a ocorrência do dolo ou culpa grave na conduta do Apelado, elemento indispensável para a configuração do de ato de improbidade administrativa, a improcedência dos pedidos é o que se faz.

Pelo exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso, para reformar a sentença de primeiro grau e julgar improcedentes os pedidos contidos na inicial.

É como voto.

[1]
O limite da improbidade administrativa: comentários à Lei no 8.429/92. 5a ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2010.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/09/2021