Tribunal: TJMT
Processo: 0000645-76.2001.8.11.0044
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-08-18
Data de publicação: 2021-08-24

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DISSIMULAÇÃO DE PAGAMENTO A MAIOR PARA EMPRESA RESPONSÁVEL PELA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – PENALIDADES – ADEQUAÇÃO – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - TERMO INICIAL DOS JUROS MORATÓRIOS E CORREÇÃO MONETÁRIA – RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL – DATA DO EVENTO DANOSO – REFORMATIO IN PEJUS – INOCORRÊNCIA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Restando demonstrado os demandados acordaram a emissão de notas de empenho com valores dissonantes dos correlatos cheques para quitação, com o intuito de dissimular o pagamento a maior, escorreita a condenação pela prática de improbidade administrativa.
As penas devem ser fixadas de modo compatível com as condutas praticadas, adequadas e dimensionadas com estrito atendimento aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da suficiência.
A pena de multa prevista na Lei de Improbidade Administrativa, insere-se no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito, de forma que o termo inicial dos juros moratórios e da correção monetária é o evento danoso.
“Os juros de mora constituem matéria de ordem pública, de modo que aplicar, alterar ou modificar seu termo inicial, de ofício, não configura julgamento extra petita tampouco reformatio in pejus.” (AREsp 1448060/SP).

Inteiro teor:
APELANTE(S):
VILSON PIRES
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 123350/2016
Data de Julgamento: 18-08-2021

E M E N T A
APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DISSIMULAÇÃO DE PAGAMENTO A MAIOR PARA EMPRESA RESPONSÁVEL PELA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – PENALIDADES – ADEQUAÇÃO – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - TERMO INICIAL DOS JUROS MORATÓRIOS E CORREÇÃO MONETÁRIA – RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL – DATA DO EVENTO DANOSO – REFORMATIO IN PEJUS – INOCORRÊNCIA – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Restando demonstrado os demandados acordaram a emissão de notas de empenho com valores dissonantes dos correlatos cheques para quitação, com o intuito de dissimular o pagamento a maior, escorreita a condenação pela prática de improbidade administrativa.
As penas devem ser fixadas de modo compatível com as condutas praticadas, adequadas e dimensionadas com estrito atendimento aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da suficiência.
A pena de multa prevista na Lei de Improbidade Administrativa, insere-se no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito, de forma que o termo inicial dos juros moratórios e da correção monetária é o evento danoso.
“Os juros de mora constituem matéria de ordem pública, de modo que aplicar, alterar ou modificar seu termo inicial, de ofício, não configura julgamento extra petita tampouco reformatio in pejus.” (AREsp 1448060/SP).

APELANTE(S):
VILSON PIRES
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de Apelação interposto por VILSON PIRES contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Paranatinga que, nos autos da Ação Civil de Pública por Ato de Improbidade proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra o Apelante e Antônio Feitosa de Oliveira (proc. n. 0000645-76.2001.8.11.0044 – Cód. 7088), julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar os demandados às penas de: (i) ressarcimento do dano no importe de R$ 2.479,32, acrescido de juros moratórios de 1% ao mês a partir da citação (02/05/2005) e correção monetária pelo INPC a partir da data do prejuízo (04/05/1998); (ii) multa civil no valor de R$ 2.479,32, atualizado nos mesmos moldes e (iii) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos
Em suas razões, aduz o Recorrente a ausência dos requisitos dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, diante, respectivamente, da não comprovação do prejuízo ao erário, visto que a testemunha Manoel Luiz Pereira da Silva afirmou que pequenas diferenças são toleráveis na construção civil, e da não comprovação do dolo.
Verbera a necessidade de minorar a penalidade fixada, excluído a sanção de suspensão dos direitos políticos e reduzindo pela metade o valor da multa.
Alega que os juros e a correção monetária quanto à pena de multa devem incidir somente a partir do trânsito em julgado.
Pugna pelo provimento do recurso com a reforma da sentença nos termos acima indicados.
Contrarrazões às fls. 575/580.
A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de fls. 588/589, opina pelo parcial provimento do apelo, para que seja determinado apenas o dever de ressarcimento do dano.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra VILSON PIRES, Prefeito Municipal de Paranatinga no ano de 1998, e ANTONIO FEITOSA DE OLIVEIRA, representante da empresa Construtora Oliveira Ltda., suscitando, em síntese, que, após celebrarem contrato para construção de uma praça na cidade sem prévia elaboração de projeto básico, o ex-alcaide efetuou pagamento de R$ 6.679,32, enquanto o avençado era R$ 4.300,00, sendo ainda realizado adiantamento de valores sem comprovante de execução parcial ou total da obra.
Após o devido trâmite processual, os demandados foram condenados às penas de ressarcimento do dano, no importe de R$ 2.479,32, multa civil no mesmo valor e suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 anos, o que ensejou a interposição do presente recurso pelo ex-gestor público.
Pois bem. O inconformismo não prospera.
Infere-se dos autos que a construção da praça foi realizada sem a existência de prévio projeto básico, em ofensa ao art. 7° da Lei n. 8.666/93.
Observa-se também que foi realizado, a título de adiantamento, o pagamento de R$ 3.681,00, mais de 85% do valor total do contrato, de R$ 4.300,00, sem qualquer contraprestação na execução da obra, em contrariedade ao art. 65, III, “c”, do mesmo diploma legal.
Conquanto tais ilegalidades, por si só, não seriam suficientes para comprovar a prática de ato ímprobo, este resta demonstrado na medida em que os demandados acordaram a emissão de notas de empenho com valores dissonantes dos correlatos cheques para quitação, com o intuito de dissimular o pagamento a maior.
Com efeito, após o adiantamento do montante de R$ 3.681,00, verifica-se que o Município de Paranatinga, embora tenha emitido nota de empenho no valor de R$ 370,50 (fl. 60), pagou à construtora a quantia de R$ 2.284,00, consoante cópia do cheque de fl. 61.
Do mesmo modo, a despeito de emitir a subsequente nota de empenho no valor de R$ 248,50 (fl. 62), pagou a empresa à quantia de R$ 814,32 (fl. 63).
Como se vê, de um contrato no valor R$ 4.300,00, efetuou a Municipalidade pagamentos no importe total de R$ 6.779,32, ocasionando um dano ao erário de R$ 2.479,32, o qual não pode ser desconsiderado com base na simples alegação de que tal diferença seria tolerável na construção civil, mormente quando o próprio Apelante, de certa forma contraditória, sempre sustentara ao longo dos autos – sem qualquer comprovação – de que os valores pagos a maior seriam, em verdade, decorrentes de outras obras que a mesma empresa executava para a Prefeitura.
Destarte, como salienado pelo Juízo a quo, considerando que “as condutas dos réus são dolosas e eivadas de má-fé, tanto que acordaram a emissão de notas de empenho com valores dissonantes com os valores dos correlatos cheques, com o fim precípuo de dissimular o ilícito” (fl. 518), escorreita a condenação pela prática de improbidade administrativa.
Nesse sentido:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PRELIMINAR - NULIDADE DA SENTENÇA - AUSÊNCIA DE CHAMAMENTO AO PROCESSO - QUESTÃO JÁ ANALISADA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO – REJEITADA 1. Não existe qualquer vício na sentença que não chamou ao processo terceiro, porquanto questão já rejeitada em sede de agravo de instrumento. Preliminar rejeitada. PRELIMINAR - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO A PEDIDO DE DANOS MORAIS - INOCORRÊNCIA – REJEITADA 1. Inexiste nulidade na sentença por ausência de fundamentação quando o juiz a quo, embora de forma sucinta, expõe os motivos pelos quais rejeitou o pedido de indenização por danos morais. Preliminar rejeitada MÉRITO - EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA - CONVÊNIO CELEBRADO COM ESTADO DE MINAS GERAIS - OBRA PARA CONSTRUÇÃO DE CRECHE - TERMO DE PARCERIA REALIZADO SEM LICITAÇÃO - AUSÊNCIA DE PROJETO BÁSICO - OBRAS NÃO CONCLUÍDAS - PAGAMENTOS REALIZADOS A MAIOR - INADIMPLEMENTO DO CONTRATO - VIOLAÇÃO DE NORMAS BASILARES DA LEI 8.666/93 - DANO AO ERÁRIO - PRESENÇA DE DOLO GENÉRICO - CULPA - LEI N. 8.429/92 - APLICABILIDADE - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO 1. Segundo a Lei n. 8.429/82, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9o); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A); d) atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11). 2. Quanto às condutas expressas no art. 11, imprescindível a verificação da intenção fraudulenta e de malversação do patrimônio público por quem pratica o ato, pois somente assim ele poderá ser classificado como ímprobo. 3. "A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administraçã o Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.09.2009). 4. A violação sistêmica de normas de licitação tal como ausência de projeto básico para realização de obras e não realização de processo licitatório para contratação da OSCIP permitem concluir pela presença de dolo genérico do agente público e do licitante, porquanto não podem ser justificados como mera má-administração. 5. O pagamento a maior em desconformidade com as cláusulas do Termo de Parceria sem ter havido qualquer aditivo contratual implica em prejuízo ao erário, uma vez que foram empenhados valores sem a correspondente contraprestação, além da ausência de previsão de certas despesas. 6. Recurso não provido. (TJMG - Apelação Cível 1.0335.15.002630-0/006, Relator(a): Des.(a) José Eustáquio Lucas Pereira , 5a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 09/07/2020, publicação da súmula em 21/08/2020)
Desta maneira, comprovado o dano ao erário e o comportamento contrária aos princípios administrativos, tem-se que o Apelante incorreu nas condutas tipificadas nos artigos 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, com as cominações legais do artigo 12 da mesma lei.
Por outro lado, entendo que parcial razão lhe assiste quanto à desproporcionalidade das penalidades aplicadas.
Isso porquê, conquanto adequadas as demais sanções impostas, a pena de suspensão dos direitos políticos revela-se exacerbada à espécie em que, apesar do ato ímprobo praticado, não possui grande extensão de danos e gravidade, de forma que entendo por bem afastá-la à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Nesse sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA: AFASTADA. ATOS DECISÓRIOS DO JUÍZO INCOMPETENTE RATIFICADOS PELO JUÍZO COMPETENTE – POSSIBILIDADE – NOMEAÇÃO PARA CARGO PÚBLICO – AUSÊNCIA DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO – COMPROVAÇÃO NOS AUTOS – SANÇÕES IMPOSTAS – NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO - RECURSO PROVIDO EM PARTE. I – Reconhecida a incompetência do Juízo, podem os atos decisórios serem ratificados pelo Juízo competente. II - Demonstrada nos autos a nomeação para cargo comissionado em Comarca do interior, concomitantemente com a participação em curso de Medicina (período integral) em faculdade desta Capital, consubstanciada está a ausência de prestação de serviço público, não sendo crível admitir, sem qualquer outro elemento de prova, que o 2o Requerido exercia as atribuições específicas do cargo de Agente de Segurança, cursando faculdade em cidade distante 200km da sua lotação funcional. III – A dosimetria das sanções deve considerar a extensão do dano, a luz do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade. IV - Recurso parcialmente provido.
(N.U 0007423-53.2006.8.11.0055, , MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/09/2019, Publicado no DJE 07/10/2019) (destaquei)
Por derradeiro, acerca da atualização das penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa pacificado é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, por se inserirem no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito, a correção monetária e os juros de mora incidem a partir da data do evento danoso (o ato ímprobo), consoante Súmulas 43 e 54, ambas do STJ, senão vejamos:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÃO. MULTA CIVIL. JUROS DE MORA. TERMO INICIAL. EVENTO DANOSO. PRECEDENTES DESTA CORTE. AGRAVO PROVIDO, PARA, CONHECENDO DO AGRAVO, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL DO PARTICULAR, PEDINDO VÊNIA AO E. MIN. RELATOR NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO. (AgInt no AREsp 1534244/SP, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/12/2020, DJe 18/12/2020) (destaquei)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO No 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. REVISÃO DA PENALIDADE. FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS NÃO IMPUGNADOS. SÚMULA 283/STF. CORREÇÃO MONETÁRIA DA MULTA CIVIL APLICADA. RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL. DIES A QUO DA DATA DO EVENTO DANOSO. CÓDIGO CIVIL. ORIENTAÇÃO PACÍFICA DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na hipótese em análise, o Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul ajuizou ação civil pública por improbidade administrativa em face do ora recorrente em razão de fraude em procedimento licitatório. A ação foi julgada parcialmente procedente, tendo o Ministério Público promovido o cumprimento de sentença para pagamento da multa civil e para que o TCU fosse comunicado acerca da proibição de contratar e receber incentivos fiscais e creditícios do Poder Público pelo prazo de cinco anos. 2. O Tribunal de origem manteve o entendimento sob o argumento de que a incidência dos consectários legais deve ocorrer a partir do evento danoso e que não é possível alterar a penalidade aplicada em sede de cumprimento de sentença - sobretudo porque não houve defesa neste sentido nos autos principais. Ocorre que, sobre tais fundamentos, o ora recorrente não apresentou impugnação, vez que se limitou a reiterar sua tese defensiva, sem combater específica e suficientemente as razões de decidir em referência. "É inadmissível o recurso especial quando o acórdão recorrido assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles" (Súmula 283/STF). 3. Esta Corte possui orientação pacífica no sentido de que as sanções e o ressarcimento do dano, previstos na Lei de Improbidade Administrativa, inserem-se no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito. Assim, o termo inicial da correção monetária incide sobre o evento danoso, de modo que aplicáveis as Súmulas 43 e 54 do STJ. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1819090/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/11/2019, DJe 11/11/2019) (destaquei)
Anoto que, no caso, no que tange aos juros de mora e correção monetária da pena de multa e de ressarcimento ao erário, o Juízo singular, fixou-os, respectivamente, a partir da data da citação e do evento danoso, de modo que faz-se necessária a adequação dos primeiro também à data do evento danoso, sem que tal fato configure julgamento extra petita ou reformatio in pejus, conforme entendimento do próprio STJ.
Sobre o tema:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 3/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ODONTOLÓGICOS. DESCUMPRIMENTO DE JORNADA DE TRABALHO. ACÓRDÃO SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVO DA CLT. SÚMULAS 211/STJ E 284/STF. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. SUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. EFETIVA CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO. INVIABILIDADE NA VIA RECURSAL ELEITA. SÚMULA 7/STJ. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. JUROS DE MORA. TERMO INICIAL. REFORMATIO IN PEJUS. NÃO OCORRÊNCIA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. JULGADOS DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 12. Ademais, esta Corte Superior fixou entendimento no sentido de que os juros de mora e a correção monetária integram os chamados pedidos implícitos, de modo que a alteração ou modificação de seu termo inicial não configura julgamento extra petita ou reformatio in pejus. 13. Agravo interno não provido. (AgInt nos EDcl no REsp 1840583/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/2020, DJe 24/09/2020) (destaquei)

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELA PETROBRAS DISTRIBUIDORA S.A. PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUMENTAÇÕES ACERCA DO DANO AO ERÁRIO OU DE SUPERFATURAMENTO, RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E ESTIMATIVA DO VALOR PARA O RESSARCIMENTO. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. ÓBICE DA SÚMULA N. 7. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELA PETROBRAS DISTRIBUIDORA S.A. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO POR CONSULTTI CONSULTORIA E CONSTRUÇÕES LTDA. PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JUROS DE MORA. REFORMATIO IN PEJUS. NÃO OCORRÊNCIA. SUBCONTRATAÇÕES. RESPALDO CONTRATUAL. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. ÓBICE DA SÚMULA N. 7/STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELA CONSULTTI CONSULTORIA E CONSTRUÇÕES LTDA E, NA PARTE CONHECIDA, NEGAR PROVIMENTO. (...) IX - Os juros de mora constituem matéria de ordem pública, de modo que aplicar, alterar ou modificar seu termo inicial, de ofício, não configura julgamento extra petita tampouco reformatio in pejus. (...) (AREsp 1448060/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 19/12/2019) (destaquei)

Ante todo o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, apenas para afastar a pena de suspensão dos direitos políticos.
Determino que o termo inicial dos juros moratórios para as penas de multa e de ressarcimento ao erário incida a partir do evento danoso (04/05/1998).
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1o Vogal convocado) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2o Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 18 de agosto de 2021.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR