Tribunal: TJMT
Processo: 1000793-76.2018.8.11.0011
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-10-05
Data de publicação: 2021-10-15

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – LOTEAMENTO – REGULARIZAÇÃO – OBRIGAÇÃO DO LOTEADOR – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO – EMPREENDIMENTO ENTREGUE SEM A INFRAESTRUTURA BÁSICA EXIGIDA NA LEI – COMPROVAÇÃO – CONDENAÇÃO À IMPLEMENTAÇÃO MANTIDA – APELOS DESPROVIDOS.
A responsabilidade pela implantação da infraestrutura no loteamento privado é do loteador. Contudo, tal encargo transfere-se, subsidiariamente, para o Município, como decorrência do dever constitucional de fiscalização da ocupação do solo urbano e do seu parcelamento.
O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento segundo o qual, na modalidade de ilícito em questão (parcelamento do solo urbano), não incide a prescrição, pois se trata de infrações omissivas de caráter permanente, o que equivale a dizer que, pelo menos no âmbito cível-administrativo, a ilegalidade do loteamento renova-se a cada instante.
Comprovado que o loteamento foi entregue sem a infraestrutura básica exigida em lei, deve ser mantida a condenação da empresa loteadora à obrigação de implementá-la.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000793-76.2018.8.11.0011
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ordenação da Cidade / Plano Diretor]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (REPRESENTANTE), CONSTRUTORA ROBERTO BRAGA LTDA - CNPJ: 15.064.140/0001-09 (APELANTE), MARCEL DE SA PEREIRA - CPF: 694.461.721-87 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), GILSON CARLOS FERREIRA - CPF: 383.631.191-72 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (APELANTE), CONSTRUTORA ROBERTO BRAGA LTDA - CNPJ: 15.064.140/0001-09 (APELADO), MARCEL DE SA PEREIRA - CPF: 694.461.721-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO A AMBOS OS RECURSOS.

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – LOTEAMENTO – REGULARIZAÇÃO – OBRIGAÇÃO DO LOTEADOR – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO – EMPREENDIMENTO ENTREGUE SEM A INFRAESTRUTURA BÁSICA EXIGIDA NA LEI – COMPROVAÇÃO – CONDENAÇÃO À IMPLEMENTAÇÃO MANTIDA – APELOS DESPROVIDOS.

A responsabilidade pela implantação da infraestrutura no loteamento privado é do loteador. Contudo, tal encargo transfere-se, subsidiariamente, para o Município, como decorrência do dever constitucional de fiscalização da ocupação do solo urbano e do seu parcelamento.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento segundo o qual, na modalidade de ilícito em questão (parcelamento do solo urbano), não incide a prescrição, pois se trata de infrações omissivas de caráter permanente, o que equivale a dizer que, pelo menos no âmbito cível-administrativo, a ilegalidade do loteamento renova-se a cada instante.

Comprovado que o loteamento foi entregue sem a infraestrutura básica exigida em lei, deve ser mantida a condenação da empresa loteadora à obrigação de implementá-la.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo Município de Mirassol D’Oeste e pela Construtora Roberto Braga LTDA. contra a sentença prolatada pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Mirassol D’Oeste/MT que, nos autos da
Ação Civil Pública no 1000793-76.2018.8.11.0011
, proposta pelo Ministério Público Estadual, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial para determinar que os requeridos
“regularizem, em prazo não superior a 1 (um) ano, o loteamento denominado Parque Morumbi II, realizando as obras necessárias à regularização da infraestrutura do local. E ainda, para condenar os requeridos solidariamente ao pagamento de indenização por danos morais coletivos no importe de R$ 10.000,00 (dez mil reais), acrescidos de juros de 1% ao mês, valor a ser destinado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos”.

Em suas razões o Município de Mirassol D’Oeste alega a existência de
“omissão e contradição na Sentença que julgou procedente os pedidos da exordial, responsabilizando solidariamente o Município por infringência às leis que nem sequer existiam à época da fundação do Loteamento Parque Morumbi II”
.

Aduz que a responsabilidade direta e exclusiva pertence ao loteador, que promoveu a construção do empreendimento de forma irregular há mais de 30 (trinta) anos.

Assim, postula pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso e, no mérito, pelo seu provimento para reformar a sentença e afastar a solidariedade na regularização do empreendimento (Id. 29993133).

Por sua vez, a Construtora Roberto Braga LTDA. suscita a ocorrência da prescrição, aduzindo que o loteamento foi realizado há quase 30 anos e na época era praxe em todas as pequenas cidades fazerem loteamentos vendendo somente a área nua, pois qualquer benfeitoria elevaria o custo e o valor do lote, de forma que todas as exigências impostas à época pela legislação municipal foram cumpridas (Id. 29993143).

O
Parquet
apresentou as respectivas contrarrazões, nas quais rechaça os argumentos dos apelantes e pugna pelo desprovimento dos recursos e pela manutenção integral da sentença recorrida (Ids. 29993156 e 29993158).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pelo desprovimento dos recursos de apelação (Id. 58235998).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como consignado no relatório, trata-se de recurso de apelação contra sentença que julgou procedentes os pedidos para determinar que os requeridos regularizem o loteamento denominado Parque Morumbi II, realizando as obras necessárias à implementação da infraestrutura do local. E, ainda, para condenar os requeridos solidariamente ao pagamento de indenização por danos morais coletivos no importe de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Em sua irresignação o Município de Mirassol D’Oeste alega que a responsabilidade direta e exclusiva pertence ao loteador, que promoveu a construção do empreendimento de forma irregular há mais de 30 (trinta) anos.

A irresignação não prospera.

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seus artigos 30, VIII e 182, deixa expresso que compete aos Municípios promover o ordenamento territorial por meio de planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Veja-se:

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - (...);

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Vê-se, de um lado, que o ente público municipal tem a obrigação de proceder ao adequado ordenamento territorial, no que tange ao parcelamento e à ocupação do solo urbano.

O artigo 40 da Lei n. 6.766/1979, por outro lado, estabelece que embora a responsabilidade pela regularização do loteamento seja do empreendedor, na hipótese de este não cumprir tal encargo, o ônus é transferido ao Município, porque é subsidiariamente responsável.

O referido dispositivo legal assim dispõe:

Art. 40.

A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

§ 1o (...).

§ 4o A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados. (Negritei).

A jurisprudência, quanto à responsabilidade do loteador e do Município, é pacífica:

ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. 1. O acórdão recorrido reconheceu: "Portanto, na hipótese de não serem realizadas pelo loteador as obras de infraestrutura urbana básica, cabe ao Município, subsidiariamente, a sua execução, com direito de regresso frente ao responsável direto pelo parcelamento do solo (loteador), para ressarcimento das despesas efetuadas." (fl. 398, e-STJ). Considerou tratar-se de "responsabilidade subsidiária do ente municipal" (fl. 398, e-STJ).

2. Com efeito, a decisão do Tribunal a quo está em consonância com o entendimento atual e dominante do STJ de que a responsabilidade civil do Município é de imputação solidária, mas a execução é subsidiária, isto é, o Município responde somente nas hipóteses em que o loteador não possa fazê-lo como, por exemplo, quando o loteador não for encontrado. 3. Recurso Especial não provido.

(REsp 1736397/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/11/2018, DJe 17/12/2018)

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL – PROCESSUAL CIVIL

–

AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM OBRIGAÇÃO DE FAZER VISANDO À REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR –

ÁREA URBANA DO MUNICÍPIO DE SILVEIRA MARTINS/RS –

PARCELAMENTO DO SOLO URBANO –

RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR PELA REGULARIZAÇÃO

DE

INFRA-ESTRUTURA DE LOTEAMENTO PRIVADO – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA – LIVRE CONVENCIMENTO MOTIVADO DO MAGISTRADO –

SÚMULA 83/STJ – AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Independente de se tratar da modalidade loteamento ou desmembramento, para o parcelamento do solo urbano é necessário o cumprimento de diversos requisitos mínimos, priorizando o interesse social e a dignidade da pessoa humana, a serem cumpridos, em princípio, pelo loteador.

2. (...).
(AgRg no AREsp 125.796/RS, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 17/03/2016, DJe 01/04/2016). (Negritei).

Nota-se que a responsabilidade civil do Município é de imputação solidária, mas a execução é subsidiária, isto é, o Município responde somente nas hipóteses em que o loteador não possa fazê-lo. Logo, é evidente que o Município de Mirassol D’Oeste é parte legítima para figurar no polo passivo da presente ação civil pública.

Por sua vez, a Construtora Roberto Braga LTDA. suscita a ocorrência da prescrição, aduzindo que o loteamento foi realizado há quase 30 anos e na época era praxe em todas as pequenas cidades fazerem loteamentos vendendo somente a área nua, pois qualquer benfeitoria elevaria o custo e o valor do lote, de forma que todas as exigências impostas à época pela legislação municipal foram cumpridas.

De igual modo, a irresignação não prospera.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento segundo o qual, na modalidade do ilícito em questão (parcelamento do solo urbano), não incide a prescrição, pois se trata de infrações omissivas de caráter permanente, o que equivale a dizer que, pelo menos no âmbito cível-administrativo, a ilegalidade do loteamento renova-se a cada instante.

Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. INFRAÇÕES OMISSIVAS DE CARÁTER PERMANENTE. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO.

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo postulando a condenação dos réus à realização de todas as obras de infraestrutura ainda não executadas no loteamento "Portal da Figueira"; à substituição por outras obras correlatas ou à realização dos reparos necessários naquilo que não foi implementado de forma adequada.

2. O Juiz do primeiro grau julgou procedente o pedido. O Tribunal a quo proveu a Apelação do réu, ora recorrido, e deu parcial provimento à da Municipalidade. Consignou na sua decisão: "A alegação do réu Calil Aboarrage de que teria ocorrido a prescrição, entretanto, deve ser acolhida." (fl. 421).

3. Conforme a jurisprudência do STJ, não incide a prescrição em loteamentos irregulares, pois, entre outros fundamentos, trata-se de infrações omissivas de caráter permanente, o que equivale a dizer que, pelo menos no âmbito cível-administrativo, a ilegalidade do loteamento renova-se a cada instante, entendimento que vale tanto para a Administração como para o particular que lucrou financeiramente com a atividade ou o empreendimento.

4. Recurso Especial provido.

(REsp 1647749/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2017, DJe 31/08/2020)

PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM MATÉRIA AMBIENTAL E URBANÍSTICA. LOTEAMENTO IRREGULAR POR AUSÊNCIA DE LICENÇA E ENCONTRAR-SE SOBRE DUNAS. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO.

1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC.

2. É inadmissível Recurso Especial quanto a questão que, a despeito da oposição de Embargos Declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo. Incidência da Súmula 211/STJ.

3. O Ministério Público tem legitimidade para propor Ação Civil Pública para a defesa do meio ambiente e da ordem urbanística.

4. Loteamento sem registro e projetado sobre dunas, o que caracteriza violação frontal da legislação urbanística e ambiental.

5. Irrelevância da apuração do número exato de consumidores lesados, pois a legitimidade do Ministério Público, na hipótese dos autos, estabelece-se na linha de frente, por ofensa a genuínos interesses difusos (ordem urbanística e ordem ambiental).

6. Na análise da legitimação para agir do Ministério Público no campo da Ação Civil Pública, descabe a utilização de critério estritamente aritmético. Nem sempre o Parquet atua apenas em razão do número de sujeitos vulnerados pela conduta do agente, mas, ao contrário, intervém por conta da natureza do bem jurídico tutelado e ameaçado.

7. Por afrontar a Súmula 7, é vedado ao STJ, na instância extraordinária, emitir juízo de valor sobre a legitimação para agir do Ministério Público com calculadora na mão, contando o número de contratos e de vítimas, sobretudo se tal exercício não foi encetado pelas instâncias de origem.

8. O pedido de indenização de eventuais consumidores lesados, em número incerto, é consectário-reflexo do reconhecimento da ilegalidade do empreendimento e da impossibilidade de construção no local.

9. Ausência de prequestionamento, mesmo que implícito, de dispositivos que alegadamente teriam sido violados pelo juiz de primeira instância, que deferiu a liminar requerida pelo Ministério Público, posteriormente confirmada pelo Tribunal a quo. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ.

10. Mesmo que tivesse havido prequestionamento, na modalidade de ilícito em questão (parcelamento do solo urbano), não incide a prescrição, pois se trata de infrações omissivas de caráter permanente, o que equivale a dizer que, pelo menos no âmbito cível-administrativo, a ilegalidade do loteamento renova-se a cada instante.

11. A divergência jurisprudencial deve ser comprovada, cabendo aos recorrentes demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre ambos, com o intuito de bem se caracterizar a interpretação legal divergente. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do RI/STJ) impede o conhecimento do Recurso Especial, com base na alínea "c", do art. 105, III, da Constituição Federal.

12. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no Ag 928.652/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/02/2008, DJe 13/11/2009)

Por outro lado, quanto à alegação de que foram observadas todas as normas municipais, o artigo 2o da Lei n. 6.766/1979 (Parcelamento do Solo), não deixa dúvidas de que os loteamentos devem obedecer ao previsto em lei e, portanto, devem ser entregues com infraestrutura básica. Veja-se:

Art. 2o. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes.

(...);

§ 5o. A infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.

§ 6o A infra-estrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de:

I - vias de circulação;

II - escoamento das águas pluviais;

III - (...). (Destaquei).

Da análise detida dos documentos, instruidores do caderno processual, verifico que a Construtora Roberto Braga Ltda., loteadora, não cumpriu as determinações constantes da legislação pertinente, visto que criou o mencionado loteamento sem a infraestrutura mínima.

Com efeito, as provas documentais, constantes do caderno processual, comprovam que no loteamento denominado Parque Morumbi II inexiste efetiva abertura de vias de circulação, escoamento das águas e rede de esgoto sanitário.

A responsabilidade da prefeitura quanto às obras de infraestrutura básica é subsidiária, e mesmo assim lhe é assegurada o direito ao ressarcimento das despesas necessárias para a regularização, na forma como prevê o art. 40, §§1o a 4o da Lei no 6.766/1979, e, assim sendo, é obrigação do loteador regularizar o loteamento e não há como atribuir ao município ou a terceiros a responsabilidade pela regularização, nem é possível perquirir deste ou de outros qualquer responsabilização por eventuais danos suportados por aqueles que optaram por adquirir lotes cientes da irregularidade do empreendimento.

A sentença monocrática assim consignou com muita acuidade que:

“Salta aos olhos a irregularidade da área denunciada, eis que inexiste em aludido local efetiva abertura de vias de circulação, escoamento das águas e rede de esgoto sanitário.

Além do que, o parágrafo único do artigo 3o da Lei 6.766/79 é claro e objetivo ao vedar o parcelamento de terrenos como o narrado nos autos, ou seja, alagadiço e sujeito a inundações antes que sejam tomadas todas as providências para garantir o escoamento das águas.

Não existe margens para afastar a obrigação decorrente do loteamento irregular da Construtora Roberto Braga, a qual, enquanto loteadora da área, tinha o dever de atender aos requisitos mínimos de infraestrutura, estabelecidos nos §§ 5o e 6o do art. 2o antes de cogitar o parcelamento.

(...)

Portanto, tratando-se de obrigação legal, impõe ao responsável pelo loteamento o encargo de proceder às obras indispensáveis, ainda que depois dos parcelamentos realizados.”

Assim, por qualquer ângulo que se analise a pretensão dos recorrentes, vê-se que ela não merece prosperar, tendo o juízo
a quo
bem aplicado o direito no caso concreto.

Ante o exposto,
nego provimento
aos recursos de apelação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/10/2021