Tribunal: TJMT
Processo: 1005217-29.2020.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-05-17
Data de publicação: 2021-05-24

Ementa:
EMENTA
AGRAVO DE INSTRUMENTO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS — REQUISITOS PREENCHIDOS — LIMITAÇÃO DA CONSTRIÇÃO — INCLUSÃO DA MULTA — NÃO CABIMENTO — INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 7o DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI No 8.429/92) — TEMA 1.055 DO STJ — RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.
A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.
O pedido de indisponibilidade de bens deve estar acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar.
A multa civil, por se tratar de uma medida sancionatória passível de modulação e até mesmo de exclusão, pode-se concluir que a sua aplicação é algo incerto no contexto da ação de improbidade administrativa.
O Superior Tribunal de Justiça instalou o Tema 1.055, para definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, de modo que a manutenção do bloqueio de valores no patamar máximo da multa civil poderá, a depender do julgamento do referido repetitivo, contrariar a decisão do STJ, ao passo que nada obsta novas condutas constritivas posteriormente.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005217-29.2020.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Dano ao Erário, Enriquecimento ilícito, Violação aos Princípios Administrativos]

Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), ALDO ROSA DA CRUZ - CPF: 458.756.341-20 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO BUENO JUNIOR - CPF: 487.474.241-68 (TERCEIRO INTERESSADO), CARLOS EDUARDO SILVA LEAO - CPF: 902.471.671-34 (TERCEIRO INTERESSADO), CLODOALDO PIRANI JUNIOR - CPF: 531.462.711-68 (TERCEIRO INTERESSADO), DEYVID DLEONN BARROS DE OLIVEIRA - CPF: 998.586.571-53 (TERCEIRO INTERESSADO), EDILA MARIA FONSECA MENA - CPF: 288.964.240-20 (TERCEIRO INTERESSADO), FREDERICO LIGEIRO MEDEIROS - CPF: 995.751.591-87 (TERCEIRO INTERESSADO), HILMAR DANTAS REIS - CPF: 215.328.423-68 (TERCEIRO INTERESSADO), MISAEL RIOJA ORELLANA - CPF: 053.949.927-70 (TERCEIRO INTERESSADO), RAFAEL JOVIANO SOUZA DE BARROS - CPF: 024.126.281-06 (TERCEIRO INTERESSADO), REULLER DEIBAS PIRES DA SILVA - CPF: 929.207.801-15 (TERCEIRO INTERESSADO), VIRGILIO BUENO VILELA DE MORAES - CPF: 569.373.421-87 (TERCEIRO INTERESSADO), KWONG CHUN CHEUNG - CPF: 089.411.798-07 (TERCEIRO INTERESSADO), JOAQUIM ROCHA DOURADO - CPF: 205.769.946-34 (ADVOGADO), DANIEL BARBOZA ROSA - CPF: 295.856.698-62 (AGRAVANTE), FERNANDO SALDANHA FARIAS - CPF: 703.707.371-72 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (AGRAVADO), DANIEL BARBOSA ROSA (AGRAVANTE), MPEMT - BARRA DO GARÇAS (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS — REQUISITOS PREENCHIDOS — LIMITAÇÃO DA CONSTRIÇÃO — INCLUSÃO DA MULTA — NÃO CABIMENTO — INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 7o DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI No 8.429/92) — TEMA 1.055 DO STJ — RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.

A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.

O pedido de indisponibilidade de bens deve estar acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar.

A multa civil, por se tratar de uma medida sancionatória passível de modulação e até mesmo de exclusão, pode-se concluir que a sua aplicação é algo incerto no contexto da ação de improbidade administrativa.

O Superior Tribunal de Justiça instalou o Tema 1.055, para definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, de modo que a manutenção do bloqueio de valores no patamar máximo da multa civil poderá, a depender do julgamento do referido repetitivo, contrariar a decisão do STJ, ao passo que nada obsta novas condutas constritivas posteriormente.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por
Daniel Barbosa Rosa
em face da decisão prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa e de reparação de Danos c/c Pedido Liminar de Indisponibilidade de Bens no 13843-76.2019.811.0004, Código 321516 proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
que determinou a indisponibilidade de bens do Agravante no limite de R$ 181.941,84 (cento e oitenta e um mil e novecentos e quarenta e um reais e oitenta e quatro centavos).

O agravante alega que não fazia plantão presencial no estabelecimento hospitalar público, apenas plantão de sobreaviso, desta forma, a administração do hospital não poderia estabelecer horário fixo.

Afiança que não exercia outro cargo ou função junto ao Município, ou seja, prestava serviço em tempo integral no Pronto Socorro Municipal local, cumprindo sua carga horária no regime de plantão de sobreaviso.

Aduz que diversamente do alegado pelo autor da ação, jamais se furtou de exercer o trabalho, e que os relatórios de atendimento anestésico realizados pelo agravante comprovam a prestação de serviço.

Argumenta que o sistema de ponto do hospital nunca funcionou e que o autor equivocou-se, pois as escalas a que se refere são de plantão de sobreaviso e não presencial, assim como nos seus holerites a rubrica plantão refere-se ao plantão de sobreaviso e não presencial onde se marca horário de entrada e saída.

Com essas considerações, requer o provimento do recurso para reforma da decisão agravada, para retirar o decreto constritivo que paira sobre seus bens.

O Ministério Público do Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões pugnado pelo desprovimento do agravo (ID 40456952).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do agravo (ID 42981992).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

Intimem-se.

Cuiabá-MT, 04 de maio de 2021.

MARCIO APARECIDO GUEDES

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO

Egrégia Câmara:

Conforme consta no relatório, trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por Daniel Barbosa Rosa em face da decisão prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa e de reparação de Danos c/c Pedido Liminar de Indisponibilidade de Bens no 13843-76.2019.811.0004, Código 321516 proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso que determinou a indisponibilidade de bens do Agravante no limite de R$ 181.941,84 (cento e oitenta e um mil e novecentos e quarenta e um reais e oitenta e quatro centavos).

Como é sabido, do Recurso de Agravo de Instrumento cabe-nos somente analisar o acerto ou não da decisão proferida na ação ajuizada, frente aos requisitos da verossimilhança apresentadas na peça inicial e o fundado receio de dano irreparável
.
Assim sendo, é vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob pena de supressão de instância.

Em análise aos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, tenho que o recurso merece parcial provimento.

Pois bem.

A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa. Sem dúvida, cuida-se de poderoso instrumento de controle judicial sobre atos que a lei caracteriza como de improbidade.

A presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face da parte Agravante e outros, se deu em razão de irregularidades detectadas no pagamento de gratificações e remunerações de trinta e dois médicos lotados no Hospital Municipal Milton Pessoa Morbeck, no período de abril a junho/2016.

Ao apreciar o pleito da tutela de urgência, o Juízo a quo deferiu-o, por entender que estão presentes os requisitos processuais, especialmente:

“Da análise dos documentos colacionados aos autos,
extraem-se informações suficientes para permitir o bloqueio dos bens
cuja efetivação não retira a propriedade sobre os mesmos, apenas limita a sua disposição por tempo determinado pelo curso da ação, visto que
há veementes indícios da prática de ato de improbidade administrativa praticada pelos réus, recebimento indevido de verbas públicas e a anuência de pagamentos irregulares.
Ademais na hipótese de condenação dos demandados pelo reconhecimento da prática do ato de improbidade descrito,
implicará não apenas ao ressarcimento do prejuízo ao erário no caso dos atos de improbidade previstos nos artigos 9° e 10 da Lei 8.429/1992, ou ainda, até cem vezes o valor do salário do servidor no caso do artigo 11
. Não obstante, até agora, os atos descritos na inicial, possivelmente,
violaram, dentre outros preceitos, os princípios administrativos da legalidade, impessoalidade e da moralidade, além de evidências do enriquecimento ilícito
, deixando de lado a observação do interesse social com o dano ao erário.”
Grifos acrescidos.

O diploma regulador da improbidade administrativa é a Lei n° 8.429, de 2.6.1992 (LIA).

A decretação de indisponibilidade de bens, em decorrência da apuração de atos de improbidade administrativa, como sabido, deve observar o teor do artigo 7°, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992,
in verbis
:

Art. 7°. Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento sobre o tema, sob a sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que o decreto de indisponibilidade de bens, na Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, constitui tutela de evidência e, ante a presença de fortes indícios da prática do ato reputado ímprobo (
fumus boni juris
), dispensa a comprovação de dilapidação iminente, ou efetiva, do patrimônio do legitimado passivo, estando o periculum in mora implícito no comando do artigo 7° da Lei n. 8.429/1992. Veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO ESPECIAL REPETITIVO – APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART.543-C O CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO – DECRETAÇÃO – REQUISITOS – EXEGESE DO ART. 7o DA LEI N. 8.429/1992 QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO – MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO.

1. Tratam os autos de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputação de atos de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992).

2. Em questão está a exegese do art. 7o da Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao Erário.

3. "(...) no comando do art. 7o da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4o, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido".

(REsp 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/9/2014).

Deste modo, não se exige a comprovação do ato de improbidade administrativa que deve se dar na instrução processual, mas apenas indícios a atestar a verossimilhança do alegado na peça inicial.

O mesmo entendimento é seguido por esta ilustre Corte de Justiça, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DECRETADO A INDISPONIBILIDADE DE BENS – POSSIBILIDADE – INDÍCIOS FORTES ACERCA DA CONSECUÇÃO DE ATOS ÍMPROBOS – REQUISITOS PREENCHIDOS – INDISPONIBILIZAÇÃO LIMITADA AO VALOR DA CAUSA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Estando o pedido de indisponibilidade de bens, acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar.

Nos termos do artigo 7o, parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa, a indisponibilidade de bens deve recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano.

Em relação aos requisitos para a decretação da medida cautelar, é pacífico o entendimento segundo o qual o periculum in mora, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação ato de improbidade administrativa, é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92, ficando limitado o deferimento desta medida acautelatória à verificação da verossimilhança das alegações formuladas na inicial.

Recurso desprovido.

(N.U 1014251-33.2017.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, YALE SABO MENDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/04/2021, Publicado no DJE 13/04/2021).

AGRAVO DE INSTRUMENTO – PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DECRETAÇÃO - REQUISITOS PREENCHIDOS – RECURSO NÃO PROVIDO.

No comando do art. 7o da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4o, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92. Em relação aos requisitos para a decretação da medida cautelar, é pacífico nesta Corte Superior o entendimento segundo o qual o periculum in mora, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação ato de improbidade administrativa, é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92, ficando limitado o deferimento desta medida acautelatória à verificação da verossimilhança das alegações formuladas na inicial.

(TJMT – A.I 1001792-28.2019.8.11.0000, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, DES. MARCIO APARECIDO GUEDES, Data do Julgamento 02/09/2020, Publicado no DJE 04/09/2020).

AGRAVO DE INSTRUMENTO- AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DECRETO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS CONTEMPLANDO O EFETIVO PREJUÍZO - POSSIBILIDADE- INDÍCIOS FORTES ACERCA DA CONSECUÇÃO DE ATOS ÍMPROBOS- ALEGAÇÃO DE SE TRATAR DE VERBA SALARIAL- AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO - DECISÃO MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.

Estando o pedido de indisponibilidade de bens, acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar. Nos termos do artigo 7o, parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa, a indisponibilidade de bens deve recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano. Inexiste nos autos comprovação de que o valor bloqueado se refere a verba salarial, uma vez que não há demonstração do vínculo da parte com a administração pública.

(
N.U 1003977-39.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/06/2020, Publicado no DJE 08/07/2020).

Dessa forma, nessa análise perfunctória da documentação acostada, cabível em sede de agravo de instrumento, existindo indícios suficientes de prejuízo ao erário, de rigor o decreto de indisponibilidade de bens.

Contudo, não obstante a previsão de possibilidade de aplicação da multa nos casos de condenação por improbidade administrativa, a mesma não é uma consequência imediata, haja vista que a própria lei permite modulação na aplicação das penalidades.

No parágrafo único do artigo 12 da Lei de Improbidade, o legislador dispõe expressamente que as cominações previstas
"podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato."
Evidencia-se, portanto, que o legislador outorga ao julgador a possibilidade de ponderação quanto a escolha das sanções a serem aplicadas, bem como da modulação do valor da multa civil.

Nesse sentido, a multa civil, por se tratar de uma medida sancionatória passível de modulação e até mesmo de exclusão, pode-se concluir que a aplicação da multa civil é algo incerto no contexto da ação de improbidade administrativa.

Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça instalou o Tema 1.055, para definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa.

Assim, a manutenção do bloqueio de valores no patamar máximo da multa civil poderá, a depender do julgamento do referido repetitivo, contrariar a decisão do STJ, ao passo que nada obsta novas condutas constritivas.

Na decisão agravada o recorrente
Daniel Barbosa Rosa
estava sujeito à indisponibilidade de bens no valor de R$ 181.941,84 (cento e oitenta e um mil e novecentos e quarenta e um reais e oitenta e quatro centavos), decorrente de descumprimento de carga horária de plantão a, sendo o valor do dano (R$ 45.485,46), acrescido do valor de multa civil (R$ 136.456,38).

Neste espeque, considerando que a indisponibilidade de bens deve recair somente sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, nos termos do artigo 7o, parágrafo único, da Lei de Improbidade Administrativa, não abrangendo assim, a multa civil, prevista a título de penalidade, no artigo 12 da mencionada legislação, deve ser retificada a decisão agravada determinando a indisponibilidade de bens no valor de R$ 45.485,46 (quarenta e cinco mil e quatrocentos e oitenta e cinco reais e quarenta e seis centavos) correspondente ao valor do dano.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO

PARCIAL
ao recurso, para determinar que a indisponibilidade de bens recaia somente ao montante de R$ 45.485,46 (quarenta e cinco mil e quatrocentos e oitenta e cinco reais e quarenta e seis centavos).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/05/2021