Tribunal: TJMT
Processo: 1002875-11.2021.8.11.0000
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-11-18
Data de publicação: 2021-12-03

Ementa:
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 2.161/2020 - CÂMARA DE VEREADORES DE PONTES E LACERDA – ASSÉDIO MORAL NAS DEPENDÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL – APLICAÇÃO DE PENALIDADE – VIOLAÇÃO AO ARTIGO 195, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS II E III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, À LEI ORGÂNICA E AO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS – VETO DO EXECUTIVO – VÍCIO DE INICIATIVA - AÇÃO PROCEDENTE.
É inconstitucional, por violação ao artigo 195, incisos II e III, da Constituição Estadual, a lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que dispõe sobre a aplicação de penalidade por prática de assédio moral nas dependências da administração pública municipal direta, indireta, autarquias e fundações públicas, uma vez que se trata de matéria de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1002875-11.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO]

Parte(s):

[MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA - CNPJ: 15.023.989/0001-26 (AUTOR), ALCINO PEREIRA BARCELOS - CPF: 572.283.291-04 (AUTOR), DOUGLAS HENRIQUE DOS SANTOS SILVA - CPF: 024.662.191-58 (ADVOGADO), FERNANDO TOLEDO SILVA - CPF: 722.152.751-20 (ADVOGADO), MARCELO VON GROLL - CPF: 003.524.561-16 (ADVOGADO), DIEGO JESUS APARECIDO RIBEIRO - CPF: 960.503.731-91 (ADVOGADO), PONTES E LACERDA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 15.023.278/0001-51 (REU), JAMES ROGERIO BAPTISTA - CPF: 202.729.588-75 (ADVOGADO), PREFEITO MUNICIPAL DE PONTES E LACERDA (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA - CNPJ: 15.023.989/0001-26 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, POR UNANIMIDADE E NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 2.161/2020 - CÂMARA DE VEREADORES DE PONTES E LACERDA – ASSÉDIO MORAL NAS DEPENDÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL – APLICAÇÃO DE PENALIDADE – VIOLAÇÃO AO ARTIGO 195, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS II E III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, À LEI ORGÂNICA E AO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS – VETO DO EXECUTIVO – VÍCIO DE INICIATIVA - AÇÃO PROCEDENTE.

É inconstitucional, por violação ao artigo 195, incisos II e III, da Constituição Estadual, a lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que dispõe sobre a aplicação de penalidade por prática de assédio moral nas dependências da administração pública municipal direta, indireta, autarquias e fundações públicas, uma vez que se trata de matéria de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

R E L A T Ó R I O

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 1002875-11.2021.8.11.0000

REQUERENTE: PREFEITO DE PONTES E LACERDA

REQUERIDA: CÂMARA DE VEREADORES

RELATÓRIO

Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido liminar de suspensão cautelar da Lei n. 2.161/2020 da Câmara Municipal de Pontes e Lacerda, que dispõe sobre “
a aplicação de penalidade à pratica de “assédio moral” nas dependências da administração pública municipal direta, indireta autarquias e fundações públicas
”.

O requerente alega violação ao artigo 195, parágrafo único, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como à Lei Orgânica e ao Estatuto dos Servidores Públicos de Pontes e Lacerda.

Aduz que o processo deliberativo é oriundo da Câmara de Vereadores, teve início com o Projeto de Lei n. 2.542/2020, de autoria do à época vereador Maxuel Freitas Guimarães, e foi vetado pelo Executivo, conforme Mensagem n. 8, de 07-12-2020.

Sustenta que há flagrante vício de iniciativa, uma vez que a Lei “
criou um tipo penal, impondo inclusive penalidade aos servidores públicos do executivo que o praticarem, desconsiderando completamente o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Pontes e Lacerda
”.

Afirma que, ademais, atribui à Administração Pública Municipal a obrigação de promover cursos de formação, debates, palestras e treinamentos, sob as penas nela previstas, e ainda estabelece a forma de utilização de recursos arrecadados.

Pugna pela concessão da liminar, já que seriam evidentes os requisitos autorizadores.

Acrescenta que o
fumus boni iuris
está demonstrado pela flagrante violação constitucional e legal, e o
periculum in mora
, pelo fato de que a norma entrou em vigor sem período mínimo de
vacatio legis
e impôs penalidades de multa e responsabilização patrimonial de agente público em caso de descumprimento (Id 77013970), além de gerar impactos financeiros.

O feito seguiu o rito processual preconizado no artigo 12 da Lei n. 9.868/99, com a oitiva das autoridades correspondentes (Id 82884468).

A requerida sustenta que o Projeto foi apresentado em 19-10-2020, lido e aprovado por todos os vereadores presentes, vetado pelo Executivo, mas derrubado o veto pelo Legislativo, que na sequência promulgou a Lei ora impugnada.

Transcreve seu art. 42, que se refere às leis de iniciativa exclusiva do Prefeito, e anexa todo o procedimento que culminou na edição da norma (Id 85072471).

Parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça pela procedência da Ação (Id 96670456).

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

V O T O R E L A T O R

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 1002875-11.2021.8.11.0000

REQUERENTE: PREFEITO DE PONTES E LACERDA

REQUERIDA: CÂMARA DE VEREADORES

VOTO

Importante esclarecer de início que o mérito desta Ação Direta de Inconstitucionalidade está sendo analisado apesar de ainda não apreciado o pedido liminar de suspensão do ato normativo impugnado porque, ao ser conferido o rito processual preconizado no
caput
do art. 12 da Lei n. 9.868/99, todos os interessados se pronunciaram sobre o ponto principal da demanda, até mesmo a douta Procuradoria-Geral de Justiça (Id 86670456).

Desse modo, inexistindo quaisquer outras providências a serem tomadas para o julgamento do mérito desta Ação, sobre o qual todos os órgãos e autoridades já esgotaram os argumentos,
não
há razão alguma para examinar a medida cautelar. Aliás, a Lei n. 9.898/1999 assim autoriza.

A Lei n. 2.161, de 22 de dezembro de 2020, aqui impugnada, que “
Dispõe sobre a aplicação de penalidade à prática de “Assédio Moral” nas dependências da Administração Pública Municipal Direta, Indireta, Autarquias e Fundações Públicas
”, tem a seguinte redação:

“Maxsuel Freitas Guimarães, Presidente da Câmara Municipal de Pontes e Lacerda, Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições legais, FAZ SABER que a Câmara Municipal aprovou e ele promulgou a seguinte Lei:

Art. 1o. Para os fins desta Lei considera-se agente público todo aquele que exerça mandato político, emprego público, o público civil ou função pública, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação ou sob amparo de contrato administrativo ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, nos órgãos e nas entidades.

Art. 2o. Fica vedado o assédio moral no âmbito da administração pública direta, indireta, nas autarquias e fundações públicas, que submeta servidor a procedimentos que impliquem em violação de sua dignidade ou, por qualquer forma que o sujeite a condições de trabalho humildemente ou degradante.

Art. 3o. Considera-se assédio moral para os fins de que trata a presente lei toda ação, gesto, determinação ou palavra, praticada de forma constante por agente, servidor, empregado, ou qualquer pessoa que, abusando da autoridade que lhe confere suas funções tenha por objetivo ou efeito atingir a auto-estima ou a autodeterminação do servidor.

§1o, Considera-se para efeito do caput deste artigo:

I – determinar o cumprimento de atribuições estranhas ou de atividades incompatíveis com o cargo que ocupa, ou em condições e prazos inexequíveis;

II – designar para o exercício de funções triviais o exercente de funções técnicas, especializadas, ou aquelas para as quais, de qualquer forma, exijam treinamento e conhecimentos específicos;

III – apropriar-se do crédito de ideias, propostas, projetos ou de qualquer trabalho de outrem;

§2o. Considera-se também assédio moral as ações, gestos e palavras que impliquem:

I – em desprezo, ignorância ou humilhação ao servidor que o isolem de contatos com seus superiores hierárquicos e com outros servidores, sujeitando-o a receber informações, atribuições, tarefas e outras atividades somente através de terceiros;

II – Privação de informações ou treinamentos que sejam necessários ao desempenho de suas funções ou úteis à sua vida funcional;

III – Divulgação de rumores e comentários maliciosos, bem como na prática de críticas reiteradas ou na subestimação de esforços, que atinjam a dignidade do servidor público;

IV – Desrespeito da limitação individual do servidor público, decorrente de doença física ou psíquica, atribuindo-lhe atividade incompatível com suas necessidades especiais;

V – Preterição do servidor público, em quaisquer escolhas, em razão de deficiência física, raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, posição social, preferência ou orientação política, sexual ou filosófica;

VI – Valer-se do cargo para induzir o servidor público a relações pessoais involuntárias ou persuadi-lo a praticar atos ilegais ou deixar de praticar ato determinado em lei;

VII – Relegar o servidor público ao ostracismo;

VIII – Expor o servidor público a efeitos físicos ou mentais adversos, em prejuízo do seu desenvolvimento pessoal e profissional;

IX – restringir o exercício do direito de livre opinião e manifestação das ideias.

Art. 4o. Todo ato resultante de assédio moral é nulo de pleno direito.

Art. 5o. O assédio moral praticado pelo agente, servidor, empregado ou qualquer pessoa que exerça função de autoridade nos termos desta lei, é infração grave e sujeitará o infrator às seguintes penalidades:

I – Advertência;

II – Multa;

III – Suspensão;

IV – Demissão.

§1o. Na aplicação das penalidades serão considerados os danos que dela provierem para o servidor e para o serviço prestado ao usuário pelos órgãos da administração direta, indireta e fundacional as circunstâncias agravantes e os antecedentes funcionais.

§2o. A advertência será aplicada por escrito nos casos que não justifique imposição de penalidade mais grave. A penalidade de advertência poderá ser convertida em frequência a programa de aprimoramento e comportamento funcional, ficando o servidor obrigado a dele participar regularmente, permanecendo em serviço.

§3o. A pena de suspensão não excederá a 90 (noventa) dias e será aplicada nos casos em que a conduta do agente ativo do assédio moral foi considerada grave.

§4o. Durante a suspensão, o agente público perderá todas as vantagens e direitos decorrentes do exercício do cargo.

§5o. A pena de multa poderá ser aplicada cumulativamente ou isoladamente com as demais sanções, exceto no caso de demissão.

§6o. A multa será aplicada quando houver a reincidência de advertência, correspondendo o equivalente de 10% (dez por cento) no mínimo e 50% (cinquenta por cento) no máximo, calculados sobre os vencimentos ou remuneração do servidor.

§6o. A pena de demissão será aplicada pela autoridade máxima da Administração Pública, no âmbito de abrangência desta Lei, nos casos em que a conduta do agente ativo do assédio moral for considerada gravíssima, bem como nos casos de reincidência daquelas puníveis com suspensão.

Art. 6o. Por provocação da parte ofendida, ou de ofício pela autoridade que tiver conhecimento da prática de assédio moral, será promovida sua imediata apuração, mediante sindicância ou processo administrativo.

§1o. Nenhum servidor público poderá ser punido, posto à disposição ou ser alvo de medida discriminatória, direta ou indireta, notadamente em matéria de remuneração, formação, lotação ou promoção, por haver se recusado a ceder à prática de assédio moral ou por havê-la, em qualquer circunstância, denunciado ou testemunhado.

§2o. Nenhuma medida discriminatória concernente a recrutamento, formação, lotação, disciplina ou promoção pode ser tomada em relação a agente público, levando-se em consideração o fato de ele:

I – haver pleiteado administrativa ou judicialmente medidas que visem a fazer cessar a prática do assédio moral;

II – Haver-se recusado à prática de qualquer ato administrativo em função de comprovado assédio moral.

Art. 7o. Fica assegurado ao servidor acusado da prática de assédio moral o direito de ampla defesa das acusações que lhe foram imputadas, nos termos das normas específicas de cada órgão da administração, fundação ou autarquia, sob pena de nulidade.

Art. 8o. Com a finalidade de prevenir o assédio moral, os órgãos da administração pública municipal direta, indireta e autarquias, através de seus representantes legais, ficam obrigados a tomar medidas necessárias para prevenir o assédio moral, conforme definido na presente lei.

Art. 9o. Para os fins que trata o artigo 8o serão adotadas, dentre outras, as seguintes medidas:

I – Promoção de cursos de formação e treinamento visando à difusão de medidas preventivas e extinção de práticas inadequadas;

II – Promoção de debates e palestras, bem como a produção de cartilhas e material gráfico para conscientização;

III – Promoção de treinamento para servidores que atuem nas unidades setoriais de recursos humanos dos órgãos e entidades, com conteúdo que possibilite identificar as condutas caracterizadas como assédio moral, promovendo o acolhimento da vítima e prestando orientações a ela e ao agressor;

IV – Acompanhamento de informações estatísticas sobre licenças médicas concedidas em função de patologia associada ao assédio moral, para identificar setores, órgãos ou entidades nos quais haja indícios da prática de assédio moral;

V – Acompanhamento psicológico aos sujeitos passivos, bem como aos ativos, quando necessário, na forma que dispuser o regulamento.

VI – Garantirá a dignidade do servidor;

VII – As condições de trabalho garantirão ao servidor oportunidade de desenvolvimento funcional e profissional no serviço.

VIII – Levará em consideração a autodeterminação de cada servidor e possibilitará o exercício de sua responsabilidade funcional e profissional;

IX – Dará ao servidor a possibilidade de variação de atribuições, atividades ou tarefas funcionais;

X – Assegurará ao servidor oportunidade de contatos com os superiores hierárquicos e outros servidores, ligando tarefas individuais de trabalho e oferecendo a ele informações sobre exigências do serviço e resultado.

Art. 10o. A receita proveniente das multas serão impostas e arrecadadas nos termos do artigo 5o desta lei, será revertida e aplicada exclusivamente em programas de aprimoramento e formação continuada do servidor.

Parágrafo único. Os recursos oriundos das multas serão destinados a uma conta específica, sob a responsabilidade do responsável pelo setor de Recursos Humanos e sob a fiscalização do Sindicato dos Servidores Públicos Municipais.

Art. 11o. Esta lei deverá ser regulamentada pelo Executivo no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data de sua publicação.

Art. 12o. O Executivo Municipal disponibilizará em todas as dependências públicas municipais placas com número de telefone para denúncia de “Assédio Moral”.

Art. 13o. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Gabinete do Presidente da Câmara Municipal de Pontes e Lacerda em 13 de novembro de 2020.

Maxsuel Freitas Guimarães – Vereador Presidente”.

Como visto, a Câmara de Vereadores de Pontes e Lacerda, ao vedar o assédio moral no âmbito da Administração Pública Municipal Direta, Indireta e Fundações Públicas, invadiu a competência privativa do Chefe do Poder Executivo daquela localidade, pois dispôs sobre matéria claramente administrativa.

No caso, não havia espaço para a iniciativa do Poder Legislativo porque, na melhor exegese do artigo 195, Parágrafo Único, da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios, por força do seu artigo 190, incumbe ao Chefe do Poder Executivo, privativamente, a iniciativa de leis que tratem de atribuições dos servidores públicos municipais e das Secretarias e órgãos da Administração Pública.

Confira-se:

“Art. 195. O Prefeito poderá solicitar urgência para a apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo Único – São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I – [...];

II – Servidor público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III – Criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

[...]”.

Como ressaltado no parecer:

“O comando constitucional é claro e não deixa margem a dúvida. Cabe somente ao Chefe do Executivo deflagrar lei com pretensão de alterar os contornos do regime jurídico de servidores públicos da Administração Pública Municipal.

In casu, é precisamente com esse desígnio que age a norma atacada. A Lei no 2.161/2020, de autoria – frise-se – da Câmara Municipal, acaba promovendo alterações no regime jurídico dos servidores públicos pertencentes ao Poder Executivo Municipal.

Percorrendo o corpo do texto normativo, é possível constatar que a norma de fato promove alterações no regime jurídico de servidor público, sendo o seu art. 5o, por exemplo, dispositivo muito revelador dessa ingerência, ao dispor sobre as penalidades: [...]”.

Cuida-se, portanto, de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal, o que impede a Câmara de Vereadores de dar início a projetos que envolvam essa matéria, sob pena de corromper o texto legal.

Assim, é evidente a inconstitucionalidade da norma impugnada, por vício de iniciativa, visto que afronta o artigo 195, incisos II e III, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Ademais, a Lei em questão fere o princípio da harmonia e independência entre os poderes, consagrado no art. 190 da CE, que enuncia:

“
Art. 190: São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.

Parágrafo Único. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a quem for investido na função de um deles exercer a de outro
”.

E está consolidado tanto na doutrina como na jurisprudência que não existe liberdade absoluta ou plenitude legislativa, diante das limitações impostas pelo ordenamento constitucional.

A iniciativa para o processo legislativo, no caso concreto, transporta ao Prefeito Municipal e é condição de validade do próprio processo legislativo, do que resulta, uma vez não observada, a inconstitucionalidade formal.

A propósito:

“
A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais, sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica a dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o projeto”
(Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a edição, editora Malheiros, 2008, p. 676).

Para ilustrar:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE PELOTAS. VEDAÇÃO DE ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO. INICIATIVA DA CÂMARA DE VEREADORES. VÍCIO FORMAL. ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. MATÉRIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

Deve ser declarada inconstitucional a Lei Municipal n.° 5.815, de 22 de julho de 2011, de iniciativa da Câmara de Vereadores, ao promover, ainda que indiretamente, alterações no Estatuto dos Servidores Públicos de Pelotas. Tal lei veda o assédio moral aos servidores municipais, interferindo na organização e funcionamento da Administração, matéria de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

A inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem como consequência a inconstitucionalidade formal da lei impugnada, pois violados os princípios da simetria, da harmonia e independência entre os Poderes. Ofensa aos arts. 8o, 10, 60, 82 da Constituição Estadual e 61 da Constituição Federal.

AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME”
(TJRS, ADI n. 70044857597, Órgão Especial, rel. Des. Orlando Hermann Júnior, julgado em 19-12-2011).

No mesmo sentido:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL DISPONDO SOBRE ASSÉDIO MORAL NAS DEPENDÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL – INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL – AFRONTA AO ARTIGO 66, II DA CONSTITUCIÇÃO ESTADUAL E ARTIGO 51, I, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DA LAPA/PR – PRINCÍPIO DA SIMETRIA CONSTITUCIONAL COMPETE PRIVATIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL DISPOR SOBRE O REGIME JURÍDICO DOS SEUS SERVIDORES – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – VÍCIO DE ORIGEM – CAERACTERIZADA A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI COM EFEITOS “EX TUNC” – AÇÃO PROCEDENTE.

1 – Por força do disposto simetricamente pelo art. 66, inciso II, da Constituição Estadual do Paraná, é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo a elaboração de leis alusivas ao regime jurídico dos seus servidores”
(TJPR, ADI n. 842.278-4, Órgão Especial, Rel. Des. Carvílio da Silveira Filho, julgado em 17-12-2012).

Posto isso, julgo procedente o pedido constante da ADIN e declaro a inconstitucionalidade da Lei n. 2.161/2020 do município de Pontes e Lacerda.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2021