Tribunal: TJMT
Processo: 1015740-03.2020.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-05-10
Data de publicação: 2021-05-17

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS — REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS — INDISPONIBILIDADE DE VALOR PARA PAGAMENTO DE EVENTUAL MULTA CIVIL — NÃO CABIMENTO — INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 7o DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI No 8.429/92) — PREJUÍZO AO ERÁRIO — NÃO DEMONSTRADO — RECURSO PROVIDO.
A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.
O pedido de indisponibilidade de bens deve estar acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar.
A Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92 (REsp 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/9/2014).
Não é possível a decretação de indisponibilidade de bens cunhada tão somente na aplicação de futura e eventual multa civil, deixando de demonstrar o devido prejuízo ao erário.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1015740-03.2020.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Indisponibilidade de Bens]

Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[HERBERT DIAS - CPF: 781.633.661-68 (ADVOGADO), WAGNER SALES DO COUTO - CPF: 807.665.281-20 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - CACERES (AGRAVADO), MPEMT - CACERES (AGRAVADO), MPEMT - CACERES (AGRAVADO), MPEMT - CÁCERES (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS — REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS — INDISPONIBILIDADE DE VALOR PARA PAGAMENTO DE EVENTUAL MULTA CIVIL — NÃO CABIMENTO — INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 7o DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI No 8.429/92) — PREJUÍZO AO ERÁRIO — NÃO DEMONSTRADO — RECURSO PROVIDO.

A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa.

O pedido de indisponibilidade de bens deve estar acompanhado da robustez necessária apta a ensejar de plano a concessão da medida, ou seja, com demonstração de indícios fortes da responsabilidade do agente na execução do ato ímprobo, deve ser deferida a liminar.

A Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92 (REsp 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/9/2014).

Não é possível a decretação de indisponibilidade de bens cunhada tão somente na aplicação de futura e eventual multa civil, deixando de demonstrar o devido prejuízo ao erário.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

EXMO. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por
Wagner Sales do Couto
, em desfavor da decisão interlocutória prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres/MT que nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa n° 1002819-91.2020.8.11.0006, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso,
deferiu pedido liminar determinando a indisponibilidade de bens do Agravante no limite de R$ 42.614,90 (quarenta e dois mil, seiscentos e quatorze reais e noventa centavos), para o pagamento de eventual condenação em multa civil.

A parte agravante alega a inocorrência da alegada prática do repasse obrigatório entre os servidores do gabinete Alander José do Carmo Marciano e Tânia Reis.

Assevera que é desarrazoada a decretação da indisponibilidade de bens para garantir o pagamento de multa civil no caso de uma eventual condenação.

Afiança não restarem presentes na hipótese os requisitos ensejadores da medida, sendo necessária a reforma da mesma. Aduz excesso na constrição de seus bens.

Com essas considerações postula pela concessão do efeito suspensivo e no mérito pelo provimento do recurso para revogar a decisão impugnada.

O efeito suspensivo deferido por força do disposto nos Recursos Especiais 1862792/PR e 1862797/PR.

Não foram apresentadas contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo
conhecimento
e
provimento
do agravo (ID 63437956).

É o relatório.

Cuiabá/MT, 22 de abril de 2021.

MARCIO APARECIDO GUEDES

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO

EXMO. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES.

Egrégia Câmara:

Conforme consta no relatório, Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto por Wagner Sales do Couto, em desfavor da decisão interlocutória prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres/MT que nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa n° 1002819-91.2020.8.11.0006, proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, deferiu pedido liminar determinando a indisponibilidade de bens do Agravante no limite de R$ 42.614,90 (quarenta e dois mil, seiscentos e quatorze reais e noventa centavos), para o pagamento de eventual condenação em multa civil.

Como é sabido, do Recurso de Agravo de Instrumento cabe-nos somente analisar o acerto ou não da decisão proferida na ação ajuizada, frente aos requisitos da verossimilhança apresentadas na peça inicial e o fundado receio de dano irreparável
.
Assim sendo, é vedado ingressar no mérito de questões diversas das analisadas na decisão recorrida, sob pena de supressão de instância.

Em análise aos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, tenho que o recurso merece provimento.

Pois bem.

A ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa. Sem dúvida, cuida-se de poderoso instrumento de controle judicial sobre atos que a lei caracteriza como de improbidade.

A presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face da parte Agravante se deu em razão de que no exercício da vereança teria em tese, operacionado a prática da denominada “rachadinha” entre os servidores de seu gabinete.

Ao apreciar o pleito da tutela de urgência, o Juízo a quo deferiu-o, por entender que estão presentes os requisitos processuais, especialmente:

“Isso posto, e por tudo mais que dos autos consta, decido:

(a) Deferir a liminar pleiteada para tornar indisponíveis os bens do demandado até alcançar o montante de R$ 42.614,90(quarenta e dois mil seiscentos e quatorze reais e noventa centavos);

(b) Para tanto, promova-se a constrição via BACEN JUD, Sistema Renajud e, sendo frustrada as demais, pelo sistema de Registro de Imóveis, proibindo a alienação dos mesmos que estejam em nome do requerido, seu cônjuge, companheira, filhos e pessoas que vivam sob sua dependência;

(c) Intimação do requerido da presente liminar, devendo-se abster da prática de quaisquer atos que impliquem em alienação de seu patrimônio pessoal ou desrespeito às providências liminares determinadas;

(d) Notifique-se do requerido para oferecer manifestação por escrito sobre os fatos objeto da ação, que poderão ser instruídos com documentos e justificações, no prazo de quinze (15) dias, na forma do art. 17, § 7.o da Lei n.o 8.429/92;

(e) Notifique-se o Município de Cáceres, para que, querendo, manifeste-se no feito, com fulcro no art. 17, § 3.o, da Lei Federal n.o 8.429/1992 c/c art. 6.o, § 3.o, da Lei Federal n.o 4.717/1965;

(f) Às providências. Cumpra-se”.
(ID 5206364461).

O diploma regulador da improbidade administrativa é a Lei n° 8.429, de 2.6.1992 (LIA).

A decretação de indisponibilidade de bens, em decorrência da apuração de atos de improbidade administrativa, como sabido, deve observar o teor do artigo 7°, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992,
in verbis
:

Art. 7°. Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento sobre o tema, sob a sistemática dos recursos repetitivos, no sentido de que o decreto de indisponibilidade de bens, na Ação Civil Pública por
ato de improbidade administrativa
, constitui tutela de evidência e, ante a presença de fortes indícios da prática do ato reputado ímprobo (
fumus boni juris
), dispensa a comprovação de dilapidação iminente, ou efetiva, do patrimônio do legitimado passivo, estando o periculum in mora implícito no comando do artigo 7° da Lei n. 8.429/1992. Veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO ESPECIAL REPETITIVO – APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART.543-C O CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO – DECRETAÇÃO – REQUISITOS – EXEGESE DO ART. 7o DA LEI N. 8.429/1992 QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO – MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO.

1. Tratam os autos de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputação de atos de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992).

2. Em questão está a exegese do art. 7o da Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao Erário.

3. "(...) no comando do art. 7o da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4o, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido".

(REsp 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/9/2014).

Deste modo, não se exige a comprovação do ato de improbidade administrativa que deve se dar na instrução processual, mas apenas indícios a atestar a verossimilhança do alegado na peça inicial.

Entretanto, nessa análise perfunctória da documentação acostada, cabível em sede de agravo de instrumento, verifica-se da inicial acusatória que inexistem dados acerca de danos causados ao erário.

De fato, a indisponibilidade de bens teve seu nascedouro unicamente para o pagamento de multa civil no caso de uma eventual condenação.

Assim, em relação à multa civil, verifica-se que a decisão agravada adotou o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual, nos termos do art. 7o da Lei n. 8.429/92, a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio dos agentes, ainda que adquiridos anteriormente à prática do suposto ato de improbidade, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao Erário,
levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil aplicada como sanção autônoma
(REsp 1.176.440/RO, 1a T., Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 04.10.2013; REsp 1.313.093/MG,2a T., Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 18.09.2013; AgRg no REsp 1.414.569/BA, 2a T., Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 13.05.2014; e REsp 1.161.049/PA,1a T., Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 29.09.2014).

Não obstante a previsão de possibilidade de aplicação da multa nos casos de condenação por improbidade administrativa, a mesma não é uma consequência imediata, haja vista que a própria lei permite modulação na aplicação das penalidades.

No parágrafo único do artigo 12 da Lei de Improbidade, o legislador dispõe expressamente que as cominações previstas
"podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato."
Evidencia-se, portanto, que o legislador outorga ao julgador a possibilidade de ponderação quanto a escolha das sanções a serem aplicadas, bem como da modulação do valor da multa civil.

Nesse sentido, a multa civil, por se tratar de uma medida sancionatória passível de modulação e até mesmo de exclusão, pode-se concluir que a aplicação da multa civil é algo incerto no contexto da ação de improbidade administrativa.

É imperioso destacar que a maioria dos
entendimentos consolidados do STJ, acerca da matéria, foram firmados em período anterior à promulgação da lei
12.120/09
, que alterou o artigo 12 da Lei de Improbidade, autorizando a modulação das penalidades previstas nos incisos do referido artigo.

Isso indica que quando da construção do entendimento jurisprudencial do STJ a respeito do tema, a redação do caput do artigo 12 era outra, o que por si só, recomenda uma reavaliação do entendimento.

Destarte, não vislumbro,
in initio litis
, a imprescindibilidade na determinação de indisponibilidade de bens, a compreender somente a possível multa, a ser eventualmente aplicada ao final do processo.

A corroborar o acima exposto, colaciono precedentes dos Tribunais Pátrios:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

Indisponibilidade de bens. Medida que visa resguardar o resultado útil do processo. Fumus boni iuris que não se afigura ausente da postulação, na qual são atribuídos ao agravante fatos típicos, ao menos teoricamente. Periculum in mora presumido, segundo precedente do Superior Tribunal de Justiça em regime de recursos repetitivos (Tema 701).
Entendimento desta Colenda Câmara no sentido de que a indisponibilidade não visa assegurar, por antecipação, a aplicação de eventual sanção de multa.
Afastamento preventivo do cargo de Prefeito. Admissibilidade com vistas a assegurar a instrução processual. Medida que tem suporte legal (o art. 20, parágrafo único, da Lei no 8.429/92). Fatos extraídos dos autos indicativos de que ela se faz necessária ao fim a que se destina. Registros da supressão de informações, tentativas de se obter o silêncio de testemunhas e de adulteração e extravio de documentos que, ao ver do autor, poderiam ser utilizados durante as investigações. Necessidade de se evitar o manejo do respectivo cargo para reiterar tal comportamento no curso do processo judicial. Agravo interno prejudicado. Recurso parcialmente provido.

(TJSP; Agravo Interno Cível 2270993-89.2019.8.26.0000; Relator (a): Bandeira Lins; Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito Público; Foro de Itapeva - 1a. Vara Judicial; Data do Julgamento: 29/05/2020; Data de Registro: 29/05/2020).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. PERICULUM IN MORA IMPLÍCITO. PRESENÇA DE INDÍCIOS. IMPOSSIBILIDADE DE ESGOTAMENTO DAS QUESTÕES DE MÉRITO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. VALOR DO MONTANTE. DIVISÃO PRO RATA. VERBAS DE NATUREZA ALIMENTAR. CONTA-CORRENTE E POUPANÇA. LIMITAÇÃO DA CONSTRIÇÃO. INCLUSÃO DA MULTA. NÃO CABIMENTO. INTELIGÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 7o DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI No 8.429/92).

1. Houve reconsideração parcial da decisão agravada. Recurso conhecido em parte.

2.
Embora a responsabilidade seja solidária, não quer dizer que a indisponibilidade deve corresponder à quantia integral para cada um dos requeridos
. Haveria desproporcionalidade com a garantia de cifras muito superior ao suposto dano. O valor total deverá ser dividido equitativamente.

3. A constrição judicial não deve abranger a totalidade de bens dos requeridos, ora agravados, indiscriminadamente, impossibilitando-os de proverem a própria subsistência e de seus familiares. Assim, não pode incidir sobre verbas de caráter alimentar, tais como salários e depósitos em caderneta de poupança no montante de até 40 (quarenta) salários-mínimos e em contas-correntes até 50 (cinquenta) salários-mínimos mensais, nos termos do art. 833, IV, X, § 2o do Novo Código de Processo Civil. Precedentes desta Corte Regional.

4.
É incabível a antecipação da fixação da multa civil para incluir na indisponibilidade de bens. Não há na Lei de Improbidade Administrativa previsão de inclusão da multa civil na decisão que determina a indisponibilidade de bens. O parágrafo único do art. 7o da Lei no 8.429/92 estabelece que a indisponibilidade de bens do indiciado recairá sobre os bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito
. Precedentes da Corte.

5. Agravo parcialmente conhecido e parcialmente provido. Pedido de reconsideração prejudicado.

(AG 1008846-91.2018.4.01.0000, JUIZ FEDERAL CÉSAR CINTRA JATAHY FONSECA (CONV.), TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 17.02.20).

Nesse sentido a constrição não deve ser aplicada como garantia ao pagamento antecipado de multa civil, porquanto não há autorização normativa para essa medida, a qual contempla somente a hipótese de recomposição de dano ao erário, devendo essa questão relativa à multa ser sopesada e modulada quando da prolação da sentença.

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, XIII, DA LEI N. 8.429/1992. ELEMENTO SUBJETIVO CULPA E NECESSIDADE DE DANO AO ERÁRIO.

1. Na hipótese dos autos, trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa em razão da conduta do art. 10, XIII, da Lei 8.4289/1992.

2. A atual jurisprudência do STJ é no sentido de que para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário), com a exceção da conduta do art.10, VIII, exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa
. Precedentes: REsp 1.206.741/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/4/2015; AgRg no AREsp 107.758/GO, Primeira Turma, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe 10/12/2012; REsp 1228306/PB, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 18/10/2012.

3. O Tribunal de Origem atestou a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XIII, da Lei 8.429/92, diante da presença do elemento subjetivo doloso do então Prefeito ao autorizar a utilização do ônibus escolar para finalidade estranha ao interesse público. Ademais, da leitura do acórdão da Corte de origem constata-se a existência de dano ao erário, consubstanciado nas despesas com a realização do transporte.

4. Agravo interno não provido.

(AgInt no REsp 1542025/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2018, DJe 12/06/2018).

Neste espeque, estando evidenciado que o valor bloqueado em desfavor do impetrante considerou tão somente a aplicação de futura e eventual multa civil deixando de demonstrar o devido prejuízo ao erário, a retificação da decisão é medida que se impõe.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO

recurso e, por consequência, determino a disponibilidade dos bens bloqueados.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/05/2021