Tribunal: TJMT
Processo: 0000832-52.2013.8.11.0048
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2021-08-25
Data de publicação: 2021-08-31

Ementa:
RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – REJEIÇÃO – PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA –RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO – IMPRESCRITIBILIDADE – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSOS PROVIDOS.
Não há óbice ao ajuizamento de ação de improbidade administrativa visando o ressarcimento dos danos causados ao erário em decorrência de sua prática, cujo rito, inclusive, oferece mais oportunidades de exercício de defesa e contraditório se comparado à ação ordinária reparatória.
É imprescritível a pretensão de ressarcimento de danos ao erário advindo da prática de ato ímprobo.
Ausente demonstração de dolo na conduta dos ex-gestores municipais, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Câmara Municipal pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
APELANTE(S):
GILSON PEREIRA DE SOUZA
JOSÉ REZENDE DA SILVA
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

Número do Protocolo: 98074/2017
Data de Julgamento: 25-08-2021

E M E N T A

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – REJEIÇÃO – PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA –RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO – IMPRESCRITIBILIDADE – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSOS PROVIDOS.
Não há óbice ao ajuizamento de ação de improbidade administrativa visando o ressarcimento dos danos causados ao erário em decorrência de sua prática, cujo rito, inclusive, oferece mais oportunidades de exercício de defesa e contraditório se comparado à ação ordinária reparatória.
É imprescritível a pretensão de ressarcimento de danos ao erário advindo da prática de ato ímprobo.
Ausente demonstração de dolo na conduta dos ex-gestores municipais, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Câmara Municipal pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.

APELANTE(S):
GILSON PEREIRA DE SOUZA
JOSÉ REZENDE DA SILVA
APELADO(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de dois recursos de Apelação interpostos por GILSON PEREIRA DE SOUZA e JOSE REZENDE DA SILVA contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Juscimeira que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (proc. n. 0000832-50.2013.8.11.0048 – Cód. 22780), julgou procedentes os pedidos para condenar os Apelantes, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, ao ressarcimento integral dos prejuízos, no importe de R$ 175.080,26 da parte de José Rezende e de R$ 17.344,90 da parte de Gilson Pereira, além de determinar a indisponibilidade de todos os bens a eles pertencentes até o devido ressarcimento.
Em suas razões, aduzem, preliminarmente, a inadequação da via eleita para a obtenção de ressarcimento de supostos danos, bem como a ocorrência da prescrição diante do ajuizamento da ação após o prazo de 5 anos contados do encerramento dos respectivos mandatos.
Afirmam, no mérito, que os atos da administração não configuraram improbidade administrativa, mas sim erros administrativos que foram devidamente regularizados, tendo sido suas contas públicas, inclusive, aprovadas pelo Tribunal de Contas e pela Câmara Municipal.
Alegam que não houve qualquer dolo ou má-fé na conduta, o que afasta a caracterização de improbidade administrativa, bem como a desproporcionalidade na declaração de indisponibilidade de todos os seus bens.
Pugnam pelo provimento do recurso, com a reforma da sentença, para que sejam julgados improcedentes os pedidos contidos na exordial.
Contrarrazões do Parquet às fls. 4673/4680 e 4699/4706.
A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de fls. 4711/4714, opina pelo parcial provimento dos apelos apenas para que seja limitada a indisponibilidade sobre os bens dos Recorrentes.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
EXMA. SRA. DRA. EUNICE HELENA RODRIGUES DE BARROS (PROCURADORA DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O (PRELIMINAR - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Alegam os Recorrentes, preliminarmente, a inadequação da via eleita, qual seja, ação de improbidade administrativa, visando o ressarcimento de supostos danos causados ao erário.
Sem razão.
Referida sanção, não apenas é prevista expressamente na Lei 8.429/92, como pode ser aplicada isoladamente o que, por si só, legitima o uso da ação de improbidade cujo rito, inclusive, oferece mais oportunidades de exercício de defesa e contraditório se comparado à ação ordinária de reparação de danos.
Sobre o tema, colaciono jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STJ. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 23 e 24 DA LEI N. 8.666/93 E ART. 10 DA LEI N. 8.429/92. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. REVISÃO DAS SANÇÕES IMPOSTAS. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO PROBATÓRIA. SÚMULA N. 7/STJ. (...) VIII - A respeito da legitimidade do Ministério Público nesse caso, assim se pronunciou o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (fl. 657): "E quanto à alegação de carência da ação, por ilegitimidade ativa e inadequação da via processual eleita, eis que, no entender do apelante, o Ministério Público não tem legitimidade para propor ação civil pública visando à reparação de danos, devendo, referida pretensão, ser deduzida em ação própria, tal argumento não se sustenta É que, nos termos do que dispõe o art. 1°, inc. IV, da Lei n° 7.347/85, a ação civil pública se mostra como instrumento processual a hábil para defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo, tal como o é o dano ao erário e a afronta aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, objeto desta ação. Portanto, evidente a adequação da via processual utilizada pelo Parquet, bem como sua legitimidade para propor a ação, conforme previsto no art. 5°, inc. I, da Lei n° 7.347/85. Nesse sentido, a jurisprudência emanada do Colendo Superior Tribunal de Justiça [...]." IX - Ainda de acordo com o parecer do MPF (fls 808-809), trata-se de típica atuação com fins de proteção do patrimônio público, o que enseja a aplicação da Súmula n. 329 desta Corte Superior. In verbis: "O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público." X - Além disso, "apesar da diferença de procedimento entre a ação civil pública por ato de improbidade e a ação ordinária de reparação de danos, não há qualquer prejuízo ao recorrente, pois o rito da ação por ato de improbidade oferece mais oportunidades de exercício de defesa e contraditório" (fl. 809). XI - Vale ressaltar, ainda, que "não se trata de ação com pedido exclusivo de ressarcimento, pois tal pedido veio cumulado com pedido de aplicação de outras sanções típicas da lei de improbidade" (fl. 809). XII - O entendimento do acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, logo, está em consonância com a jurisprudência desta Egrégia Corte. Nesse sentido: RMS 56.135/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/9/2019, DJe 11/10/2019 e REsp 1.005.587/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 2/12/2010, DJe 14/12/2010. (...)” (AgInt no REsp 1856755/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/06/2020, DJe 26/06/2020) (destaquei)

Ante o exposto, rejeito a preliminar.
É como voto.

U N Â N I M E

V O T O (PRELIMINAR - DA PRESCRIÇÃO)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Ainda em sede de preliminar, defendem os recorrentes a ocorrência da prescrição quinquenal diante do ajuizamento da demanda após o prazo de 5 anos contados do encerramento dos respectivos mandatos.
Sem delongas, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a questão da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa em julgamento de Recurso Extraordinário representativo da controvérsia (RE n. 852475), fixou a tese no sentido de que “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.” (Tema 897)
No mesmo sentido é a jurisprudência desta Corte de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE PRESCRIÇÃO – REJEITADAS- IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE VERBAS FEDERAIS –DANO AO ERÁRIO CONFIGURADO – DOLO GENÉRICO - CARACTERIZAÇÃO DE ATOS DE IMPROBIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRECEDENTE DO STJ - RECURSO DESPROVIDO. “[...], não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu convencimento” (AgInt no AREsp 859.894/MA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 25/08/2016) É pacífico o entendimento de que a pretensão de ressarcimento de danos ao erário, advindo da prática de ato de improbidade administrativa, é imprescritível A prestação de contas irregular acerca das verbas públicas recebidas, viola o dever constitucional e legal de prestação de contas, que se caracteriza como ato de improbidade administrativa. “[...] A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. [...]”. (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010) (N.U 0001927-66.2001.8.11.0007, JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 11/02/2020, Publicado no DJE 09/03/2020) (destaquei)

Dessa forma, ainda que prescritas as demais sanções, cabível o seguimento do processo quanto à sanção de ressarcimento do dano, diante de sua imprescritibilidade.
Ante o exposto, rejeito a preliminar.
É como voto.

U N Â N I M E

V O T O (M É R I T O)
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, com base em procedimento administrativo junto ao Tribunal de Contas Estadual, que apontou irregularidades na prestação de contas da Prefeitura de Juscimeira no exercício financeiro de 2004, ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra JOSE REZENDE DA SILVA e GILSON PEREIRA DE SOUZA, que ocuparam o cargo de gestor municipal, respectivamente, de 01/01/2004 a 10/08/2004 e de 11/08/2004 a 31/12/2004.
Após o devido trâmite processual, os demandados foram condenados, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, ao ressarcimento dos danos causado à Municipalidade (no importe de R$ 175.080,26 da parte de José Rezende e de R$ 17.344,90 da parte de Gilson Pereira), além de terem todos os seus bens declarados indisponíveis até o cumprimento da obrigação, o que ensejou a interposição dos apelos em tela.
E razão lhes assiste.

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTAS ANUAIS DA CÂMARA MUNICIPAL – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSO PROVIDO DO EX-VEREADOR PROVIDO – RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADO.

Ausente demonstração de dolo na conduta do agente público, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Câmara Municipal pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.

A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador" (STJ, REsp 937.985/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/09/2009)

Com efeito, é cediço que a Lei de Improbidade deve ser aplicada quando configurada a má-fé, propósitos maldosos ou a desonestidade funcional por parte do agente público, e não sua mera inabilidade na condução da máquina pública, haja vista que não é qualquer irregularidade praticada pelo agente público que dará lugar às punições previstas citada lei.
No caso em tela, não fez o órgão ministerial prova alguma da má-fé do Apelante, limitando-se a reproduzir as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas Estadual em procedimento administrativo de apuração das contas anuais relativas ao exercício de 2004 da Prefeitura de Juscimeira o que, consoante jurisprudência deste Sodalício, não é suficiente, por si só, para comprovar a prática de improbidade administrativa, senão vejamos:

REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PEDRO DA CIPA E CONTADOR – REPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TCE – EXCESSO DE GASTOS COM FOLHA DE PAGAMENTO E CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS PARA CARGOS DE NATUREZA PERMANENTE, SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – ILEGALIDADE RECONHECIDA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – IMPROCEDÊNCIA - RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. 1. O Poder Judiciário não fica adstrito ao entendimento do Tribunal de Contas do Estado, cabendo analisar e emitir o seu próprio juízo de valor sobre a caracterização de eventual ato doloso de improbidade administrativa. 2. Não há confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Assim, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei 8.429/92, é indispensável, para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido com culpa ou dolo, ainda que genérico. 3. O descumprimento ao princípio da legalidade, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, havendo a necessidade de que o agente tenha agido com dolo, visando a pratica do ato lesivo ao ente público sob pena de, não demonstrada a intenção do agente, o ato ser ilegal, mas não ímprobo, porque a lei visa punir o administrador desonesto e não o inapto. (Ap. 45332/2017, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/07/2018, Publicado DJE em 08/08/2018)

Com efeito, a constatação, pelo órgão técnico, de irregularidades nas contas, tais como pagamento de juros sobre saldo devedor e tarifas empenhadas junto a instituição financeira e a não apresentação de uma nota fiscal de realização de despesas, desprovidas de qualquer comprovação quanto ao elemento subjetivo do agente, não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa.
Isso porquê, ausente demonstração do elemento subjetivo, não há como precisar se as irregularidades, datadas de cerca de 17 anos atrás, diga-se de passagem, ocorreram por má-fé do agente público, inabilidade na gestão ou simples desorganização administrativa, comum nos Municípios interioranos.
Aliás, o Parquet já consignara em sua exordial, quanto aos citados gastos bancários, que “as despesas especificadas decorrerem de evidente má gestão” (fl. 8).
Não obstante, o próprio Tribunal de Contas, quando do efetivo julgamento das contas municipais, conquanto tenha rejeitado as contas referentes à gestão de e José Rezenda da Silva, emitiu parecer favorável pelas contas da gestão de Gilson Pereira de Souza (fls. 4589/4594) – apenas com recomendação “para a adoção de providências no sentido de aprimorar os mecanismos de controle interno de modo a evitar a reincidência de falhas de natureza técnico-formais.
Nesse contexto, ausentes provas que indiquem a ocorrência do dolo na conduta dos ex-gestores, ainda que genérico, ou culpa grave, elementos indispensáveis para a configuração do ato de improbidade administrativa, a reforma da sentença é medida que se impõe.
Sobre o tema:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE FUNDAMENTADA UNICAMENTE EM RELATÓRIO DO TCE DE CONTAS JULGADAS IRREGULARES – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO – CONDENAÇÃO PELO ART. 11 DA LIA – NECESSIDADE DA PRESENÇA DE DOLO - RECURSO PROVIDO - SENTENÇA REFORMADA. Quando a ação tem por base unicamente acórdão, parecer técnico e julgamento das contas da Câmara Municipal pelo Tribunal de Contas do Estado, estando ausente a demonstração da presença de dolo, não pode proceder a pretensão da condenação por ato de improbidade do art. 11 da LIA, eis que a irregularidade somente constitui conduta ímproba do art. 11 da Lei 8.429/92 quando presente o dolo, a má-fé do gestor. (N.U 0006175-55.2013.8.11.0007, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 26/08/2020, Publicado no DJE 02/09/2020) (destaquei)

No mesmo sentido, colaciono julgado de minha Relatoria proferido em caso idêntico:

RECURSOS DE APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IRREGULARIDADES DETECTADAS PELO TCE NAS CONTAS ANUAIS DA PREFEITURA MUNICIPAL – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA –RECURSO MINISTERIAL – ELEMENTO SUBJETIVO – NÃO COMPROVAÇÃO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – RECURSO DO GESTOR PÚBLICO – RESSARCIMENTO DOS DANOS – FALTA DE INTERESSE RECURSAL – RECURSO DE APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO - RECURSO DO REQUERIDO PARCIALMENTE PROVIDO. Ausente demonstração de dolo na conduta do agente público, ainda que genérico, a constatação de irregularidades pelo TCE nas contas anuais da Prefeitura pelo não conduz, por si só, à responsabilização por ato de improbidade administrativa. Não há interesse em recorrer contra condenação inexiste. Deve-se afastar a aplicação da multa prevista no art. 1.026, §2°, do CPC, quando o manejo dos aclaratórios se deu por falta de compreensão do teor da sentença, e não por intenção procrastinatória. (N.U 0007898-53.2015.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/06/2021, Publicado no DJE 09/06/2021) (destaquei)

Por derradeiro, a inabilidade do agente público, muitas vezes desprovido do necessário conhecimento de gestão pública, não pode conduzir ao reconhecimento da situação de improbidade quando ausente a prova de má-fé e da deslealdade no exercício do cargo público.
Em outras palavras, a caracterização da conduta improba não decorre de toda e qualquer irregularidade praticada pelo agente público, mormente quando resta evidente que se deu por sua inabilidade como gestor, desprovida de dolo ou má-fé.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO aos recursos interpostos por GILSON PEREIRA DE SOUZA e JOSE REZENDE DA SILVA para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos deduzidos na exordial.
É como voto..

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator), DR. YALE SABO MENDES (1o Vogal convocado) e DES. MARIO R. KONO DE OLIVEIRA (2o Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, REJEITOU AS PRELIMINARES, E NO MÉRITO, PROVEU O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 25 de agosto de 2021.

-------------------------------------------------------------------------------------------
DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR

-------------------------------------------------------------------------------------------
PROCURADOR DE JUSTIÇA