Tribunal: TJMT
Processo: 1007157-92.2021.8.11.0000
Órgão julgador: SEBASTIAO DE MORAES FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2021-09-09
Data de publicação: 2021-09-20

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL QUE DISCIPLINA QUESTÕES DE FUNCIONAMENTO DE EMPRESAS – LEI COMPLEMENTAR 202/2020 DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL D’OESTE - INICIATIVA DO PARLAMENTO MUNICIPAL – VÍCIO DE INICIATIVA – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - SANÇÃO DO PREFEITO - IRRELEVÂNCIA – NÃO CONVALIDAÇÃO DO DEFEITO – PECADO ORIGINAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – CONSTATAÇÃO – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
(1) - A aquiescência do chefe do Poder Executivo Municipal, mediante a sanção da lei acoimada de inconstitucional, ainda quando dele seja a prerrogativa que foi usurpada, não tem o condão de sanar este defeito insanável e radical, padecendo de pecado original que não se convalida com o ato posterior. Condições do exercício da ação identificada no caso concreto.
(2)- Tratando de situações que visem o funcionamento de empresas no município, a competência é do Chefe do Poder Executivo Municipal, aplicando, no que couber, a Súmula Vinculante 38 do STF, traduzindo verdadeira usurpação de competência por vício de iniciativa a intromissão parlamentar no assunto. De conseqüência, a ação declaratória de inconstitucionalidade deve ser julgada procedente.
(3)- Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1007157-92.2021.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
SEBASTIAO DE MORAES FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). SEBASTIAO DE MORAES FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROS (AUTOR), Município de Mirassol D'Oeste (REU), PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), CAMARA MUNICIPAL DE MIRASSOL D'OESTE - MT - CNPJ: 03.756.178/0001-55 (REU), MARILIA PUERARI MARQUES - CPF: 030.328.521-45 (ADVOGADO), ROBSON DOS REIS SILVA - CPF: 730.495.221-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL QUE DISCIPLINA QUESTÕES DE FUNCIONAMENTO DE EMPRESAS – LEI COMPLEMENTAR 202/2020 DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL D’OESTE - INICIATIVA DO PARLAMENTO MUNICIPAL – VÍCIO DE INICIATIVA – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - SANÇÃO DO PREFEITO - IRRELEVÂNCIA – NÃO CONVALIDAÇÃO DO DEFEITO – PECADO ORIGINAL - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – CONSTATAÇÃO – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

(1) - A aquiescência do chefe do Poder Executivo Municipal, mediante a sanção da lei acoimada de inconstitucional, ainda quando dele seja a prerrogativa que foi usurpada, não tem o condão de sanar este defeito insanável e radical, padecendo de pecado original que não se convalida com o ato posterior. Condições do exercício da ação identificada no caso concreto.

(2)- Tratando de situações que visem o funcionamento de empresas no município, a competência é do Chefe do Poder Executivo Municipal, aplicando, no que couber, a Súmula Vinculante 38 do STF, traduzindo verdadeira usurpação de competência por vício de iniciativa a intromissão parlamentar no assunto. De conseqüência, a ação declaratória de inconstitucionalidade deve ser julgada procedente.

(3)- Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

R E L A T Ó R I O

Colendo Órgão Especial.

O PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA que subscreveu a inicial JOSE ANTONIO ROSA, no uso de sua legitimidade ingressou com AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face de alegar vício de iniciativa do artigo 3o

, caput, §§ 1o e 2o do art. 4o, ambos da Lei Complementar Municipal n. 202, de 11 de agosto de 2020.

Assim descreveu:

'Art. 3° - É vedado suspender ou proibir, em razão da Pandemia da COVID-19, qualquer atividade lícita previamente regularizada no município.

§ 1o - Serão consideradas abusivas as medidas de restrição que extrapolem os limites previstos nesta lei ou invibializem o exercício da atividade, sujeitando-se a controle e sustação do ato pela Câmara Municipal.

§ 2o - A realização de festas, eventos e shows públicos e particulares fica restrita a liberação pelo Poder Executivo.'

Sustentou na peça vestibular, fazendo as razões de fato e de direito que os dispositivos legais transcritos linhas acima estão eivados de inconstitucionalidade formal, por violar frontalmente a autonomia dos entes federados no pacto federativo (artigo 18 da Constituição Federal) ao extrapolar a competência suplementar reconhecida aos Municípios (art. 30, inciso II, da Constituição Federal) no que diz respeito às medidas de liberdade, adotadas no enfrentamento da pandemia decorrente do CORONAVIRUS responsável pelo surto do COVID-19, fustigando, desta maneira, o estabelecido nos artigos 173, § 2o e 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

À vista do exposto, em primeiro aspecto, pretendeu a concessão de liminar ao argumento de que os citados dispositivos legais estão a afrontar a competência suplementar conferida aos municípios e adotar medidas menos restritivas, tais como flexibilizar indevidamente o funcionamento do comércio e atividades em geral e permitir o funcionamento de outras medidas além das previstas no Decreto Federal 10.282/2020, devendo, nesta toada, prevalecer integralmente o Decreto Estadual 874/2021. Sustentou que, em que pese à intenção do Parlamento municipal em promover a liberdade econômica e a segurança jurídica, por meios de normas que protegem o funcionamento dos setores econômicos daquele município, esta a estabelecer obrigações ao Poder Executivo e. neste aspecto, não deve tratar do assunto.

Recebendo a inicial, ao teor do despacho que passou sem qualquer recurso, com fulcro no art. 12 da Lei 9.868, de 10/11/1999, determinei o processamento para, em sequência, proceder ao julgamento abreviado. Determinado, de igual forma, as providências necessárias ao regular andamento desta ADI.

A respeito da determinação, conforme ID-90706999 a CÂMARA MUNICIPAL DE MIRASSOL D’OESTE embora não defendendo o ato inquinado de INCONSTITUCIONAL, apenas formalizou que a questão foi aprovada perante a Câmara Municipal daquele município. Trouxe com as informações todo o desenrolar do processo que culminou com a aprovação da Lei Complementar em comento. No mesmo sentido, a rigor do ID-91199992, compareceu o MUNICIPIO, via de seu Procurador Municipal.

O Procurador de Justiça, a rigor do posicionamento exarado no ID-95634455, foi enfático ao registrar que: Não há nos autos nova informação com aptidão a ensejar outra manifestação Ministerial e, neste sentido, endossou totalmente a pretensão inicial subscrita pelo PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA.

É o relatório necessário.

Determino que seja incluído em pauta para julgamento perante a 2a. Câmara Cível deste sodalício mato-grossense.

Des. SEBASTIÃO DE MORAES FILHO – RELATOR.

V O T O R E L A T O R

Colendo Órgão Especial.

Numa análise do pedido constante da inicial, além da pretensão de declaração dos dispositivos legais citados no relatório e pertinentes a Lei Complementar 220/2020, do Município de Mirassol D’Oeste, Estado de Mato Grosso, verifica-se, na parte final da pretensão – DO PEDIDO – além da pretensão principal, declaração de inconstitucionalidade por vicio formal, vicio de iniciativa, usurpação de competência do chefe do executivo municipal, pretende o autor desta ação que, em pedido subsequente, atendido o primeiro, seja determinado o cumprimento do Decreto-Estadual n. 420, de 23 de março de 2020, que decretou situação de emergência em todo Estado de Mato Grosso.

Creio que, no caso, como se sabe, toda ação tem um limite objetivo, causa de pedir e pedido que devem guardar sintonia, respeitando os aspectos que podem ser vistos e tratados em sede desta ação.

No caso em apreço, em se tratando de ação declaratória de inconstitucionalidade, os limites da lide é acolher ou não a pretensão. E, por consequência, se declarada a inconstitucionalidade dos dispositivos legais mencionados acima, quanto o bastante para dizer que o Decreto-Estadual 420/2020, sem necessidade de determinação nesta ação, está em plena vigência.

Entretanto, se porventura o Município descumprir o Decreto-Estadual, a questão deve ser tratada em relação a outros procedimentos judiciais que, com certeza, não é a ADI ante seus estreitos limites. A Lei 9868/99 que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade; quer pelo vício formal, quer pelo vício material, é especifica e taxativa, não podendo tratar de outro assunto, não sendo caso, portanto, de cumulação de pedido, como o que prescreve o art. 292 do Código de Processo Civil.

Portanto, os limites objetivos da lide estão restritos em relação a inconstitucionalidade dos dispositivos legais em comento e, por consequência, meritoriamente, nada será tratada ao nível desta ADI.

Espancada a situação acima, voltando aos limites objetivos da lide, malgrado o substancioso trabalho do autor que, a questão pertinente a ser tratado em sede da presente ADI é a questão do vício de iniciativa do parlamentar, usurpação de competência e, desta forma, eventual caracterização de inconstitucionalidade formal e, neste único aspecto será visto, analisado e julgado.

E. antes de incursionar propriamente em relação aos aspectos tratados em sede da presente ADI, não se pode olvidar que a questão da sanção do chefe do Poder Executivo não induz que o mesmo sanou a existência do vício formal, usurpação de poder, isto porque a situação diz respeito a inegável vício de iniciativa, ou em outras palavras, um pecado original que não é perdoado pela confissão expressa do senhor prefeito municipal.

Bem a propósito.

“A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA – A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula no 5/STF. Doutrina. Precedentes’ . (ADI 2.867/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

No mérito, o diploma legislativo questionado que dispõe sobre o funcionamento de atividades lícitas (ar. 3o), decorreu de processo por iniciativa parlamentar. Parece-me, na análise do conteúdo material da norma ora questionada vincula normas que se submetem, em função de seu próprio conteúdo, ao exclusivo poder de iniciativa e fiscalização do Poder Executivo.

Isto porque, agora incursionando especificamente, pedido certo e determinado, como traduz o art. 324 do Código de Processo Civil, os dispositivos legais prescritos na Lei Complementar Municipal n. 202, de 11 de agosto de 2020, objeto desta ADI e, neste contexto, são os limites desta ação direta de inconstitucionalidade pelo seu aspecto formal são:

‘Art. 3° - É vedado suspender ou proibir, em razão da Pandemia da COVID-19, qualquer atividade lícita previamente regularizada no município.

§ 1o - Serão consideradas abusivas as medidas de restrição que extrapolem os limites previstos nesta lei ou invibializem o exercício da atividade, sujeitando-se a controle e sustação do ato pela Câmara Municipal.

§ 2o - A realização de festas, eventos e shows públicos e particulares fica restrita a liberação pelo Poder Executivo.’

O dispositivo prescrito pela Constituição do Estado de Mato Grosso que se diz violado é seu artigo 193 – Cabe a Câmara Municipal, com sanção de o Prefeito legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a lei federal e estadual, no que couber, e instituir os tributos de competência do Município, nos termos definidos pela Constituição Federal e nesta Constituição.

Por seu turno, outro dispositivo que, em conjunto, estaria sendo violado é o § 2o, do art. 173, assim está definido.

‘§ 2o - Organiza-se e rege-se o Município por sua lei orgânica e demais leis que adotar, com os poderes e segundo princípios e preceitos estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.’

Feitas estas considerações iniciais, frise-se que a Constituição do Estado de Mato Grosso, nos termos dos dispositivos transcritos acima, conferiu ao PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL o inquestionável direito de legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a lei federal e estadual, mediante sanção do Prefeito.

Na espécie em questão, comungo com o mesmo entendimento trazido pelo autor. Os dispositivos legais padecem de vícios de inconstitucionalidade formal. Sem necessidade de se aprofundar no assunto, temos que o vício de inconstitucionalidade formal refere-se ao procedimento ou forma na elaboração da norma, isto é, ocorre quando reside desrespeito das regras previstas na constituição para criação de uma norma, sendo o que mais se vê quando se trata de impor ao um poder, direitos que somente podem ser vistos para outro poder, numa visão de interpretação harmônica e independente, entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo.

Não se nega, na espécie, a existência da Súmula Vinculante 38 – É competente o Município para fixar horário de funcionamento de estabelecimento comercial.

Mas, o município é um e não se confunde com seus poderes harmônicos e independentes, LEGISLATIVO e EXECUTIVO, cada qual com atribuições delegadas, não podendo um invadir no seara de outro. Se o faz, a questão viola norma constitucional e passível de análise em sede de ação direta de inconstitucionalidade.

Mas, embora não residindo dúvidas, a rigor do que prescreve o artigo 193 da Constituição do Estado de Mato Grosso, competência ao Poder Legislativo para legislar sobre assuntos de interesse suplementar a lei federal e estadual, no caso, medidas em face da pandemia em face da COVID/19, ao regulamentar o funcionamento do comércio, indústrias e demais atividades, segundo vejo esta situação, invadiu a competência adstrita ao Poder Executivo e, neste caso, em face da sanção do Senhor Prefeito não significa que o mesmo encampou aquelas determinações constantes da Lei Complementar 202/2020.

No caso em apreço, ao determinar vedação ou suspender, em face da pandemia da COVID/19, art. 3o (Caput) e, sobretudo ao exercer do Poder de Policia, cabendo ao Poder Legislativo tomar as medidas de controle e sustação de atos que contrariem o comando legal (Lei Complementar 202/2020), segundo penso, de soslaio, estabeleceu imposições e limitações ao Poder Executivo Municipal. A questão da pandemia da COVID/19, não é argumento hábil a tais medidas, sob pena de, assim procedendo, esvaziar indevidamente a atuação do Poder Executivo Municipal e de seus órgãos ou departamentos fiscalizadores e, desta forma, com inequívoca violação do princípio de separação dos poderes, como bem alude os artigos 3o, inciso VI, parte final, 10, caput, 173, § 2o e 190, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Isto porque, segundo vejo os aspectos tratados nos dispositivos legais albergados de inconstitucionalidade pelo autor desta ação, tem-se que, em relação a funcionamento ou não de empresas, exercício do poder de polícia, não compete ao legislativo e cuja missão estabelecida, em face da tripartição dos poderes, harmônicos e independentes é tão somente legislar. Se edita as leis, malgrado regularidade substancial, invade competência do Poder Executivo, caracterizado está a inconstitucionalidade da norma pelo vício formal.

Ou, em outras palavras – A lei de autoria parlamentar que autoriza atos que dizem respeito ao poder executivo, inclusive lhes outorgando direitos, implica, em verdade, de forma indireta, numa determinação, invade a competência de outro poder e, por consequência, não reside como alforriá-la da pecha de inconstitucional. Aliás, autorizações, segundo vejo, são mero eufemismo de determinações e, por isso mesmo, são consideradas leis que usurpam a competência de outro poder.

Em relação ao § 2o, do art. 173 da Constituição Estadual, norma clara que não comporta interpretação distorcida é claro que o Município organiza-se e regem-se por sua própria lei orgânica municipal e demais comandos que adotar para vigência dentro do município. Contudo, tais comandos legais devem estar afinados com o prescrito na Constituição Federal e na Estadual e, neste contexto, qualquer lei que quebre a independência de um Poder, com atos de invasão de competência, como é o caso dos dispositivos legais trazidos na inicial e textualmente citados acima, padece de inequívoca inconstitucionalidade formal.

Portanto, caracterizado está o vício de iniciativa do parlamentar municipal e, desta forma, reside necessidade de julgar procedente esta demanda, para que se operem seus jurídicos e legais efeitos. O sistema de divisão de função entre os poderes harmônicos e independentes, em face da matéria aqui tratada, de competência exclusiva do Poder Executivo gera que, malgrado a boa intenção do parlamentar em, visando incrementar a economia do município, instituiu a proibição de funcionamento de empresas, mesmo na pandemia pela COVID/19, reside o vício da iniciativa e, portanto, padece de inconstitucionalidade a norma atacada pelo Procurador Geral de Justiça que subscreveu a peça inicial em sede da presente ADI.

O vício de iniciativa pode ser conceituado a traduzido, no contexto de uma interpretação até acadêmica, como a inconstitucionalidade formal de propositura da uma lei, sua aprovação e sua sanção (sendo esta ultima situação irrelevante) de determinada lei quando resultar da usurpação de reserva de iniciativa legislativa, quando está perfeitamente delineada, no caso em comento, que se trata de competência privativa do chefe do Poder Executivo.

Como bem afirmou a Ministra ROSA WEBER:

‘O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte a usurpação do poder sujeito a cláusula de reserva, traduz vício de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo editado. (ADI 6337-DF).

Bem a propósito.

(...) O modelo estruturador do processo legislativo tal delineado em seus aspectos e fundamentais pela Constituição da República, impõe-se, enquanto padrão normativo de compulsório atendimento, à observância incondicional dos Estados membros. A usurpação de poder de instauração do processo legislativo em matéria constitucionalmente reservada à iniciativa de outros órgãos e agentes estatais configura transgressão ao texto da Constituição da República e gera, em conseqüência, inconstitucionalidade formal da lei assim editada. (ADI 2867, Relator Ministro CELSO DE MELO)’. (fonte sítio do STF).

No mesmo sentido ADI1.197, Relator Ministro CELSO DE MELO.

Ainda, no mesmo sentido, mudando o que deve ser mudado.

‘Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei no 1.595/2011 editada pelo Estado do Amapá - Diploma Legislativo de caráter autorizativo que, embora veiculador de matérias submetidas, em tema de processo de formação das leis, ao exclusivo poder de instauração do chefe do Executivo, resultou, não obstante, de iniciativa parlamentar - Servidor público estadual - Regime jurídico - Remuneração - Lei Estadual que “autoriza o poder executivo a realinhar o subsídio dos servidores agentes e oficiais de polícia Civil do Estado do Amapá” - Usurpação do poder de iniciativa reservado ao Governador do Estado - Ofensa ao princípio constitucional da separação de poderes - Inconstitucionalidade formal - Reafirmação da jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal - precedentes - parecer da procuradoria-geral da república pela inconstitucionalidade - Ação Direta julgada procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade no 4.724/AP - Rel. Min. Celso de Mello - 01/08/2018)’. (fonte site do STF).

Creio ser o bastante para dirimir esta ADI, em face dos limites da lide aqui tratadas, sendo, ao meu viso, desnecessárias outras explicações dos motivos pelos quais formei o meu livre convencimento a respeito do tema.

Com estas considerações, JULGO PROCEDENTE a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE e, por consequência, DECLARO INCONSTITUCIONAIS os dispositivos legais constantes da Lei Complementar 202/2020, do Município de Mirassol D’Oeste, em relação aos artigos que foram mencionados acima.

Por outro lado, a modulação dos efeitos desta decisão, no caso, se apresenta de todo necessária para tutela legitima de atos já praticados e que gozam de efeitos de irreversibilidade. No caso, deve ser ‘ex-nunc’, produzindo seus efeitos a partir do julgamento desta pelo colendo Órgão Especial deste sodalício pantaneiro.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/09/2021