Tribunal: TJMT
Processo: 1003941-34.2020.8.11.0041
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2021-04-19
Data de publicação: 2021-05-02

Ementa:
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO POPULAR –CONDIÇÕES PROCEDIMENTAIS DA LEI N. 4.717/1965 – NÃO DEMONSTRADAS – INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA RATIFICADA.
A Ação Popular é remédio constitucional, utilizado para a anulação de atos ou contratos administrativos lesivos ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe, no que tange à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Se a pretensão principal manifestada na Ação Popular corresponder à declaração de inconstitucionalidade da lei, patente se mostra a extinção do processo, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003941-34.2020.8.11.0041
Classe:

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)
Assunto:

[Municipais, Transporte Terrestre]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK]

Parte(s):

[CARLOS RAFAEL DEMIAN GOMES DE CARVALHO - CPF: 956.505.041-72 (JUIZO RECORRENTE), PAULO GIOVANNI TAQUES DE OLIVEIRA GOMES - CPF: 037.891.461-88 (ADVOGADO), CARLOS RAFAEL DEMIAN GOMES DE CARVALHO - CPF: 956.505.041-72 (ADVOGADO), BARBARA NASCIMENTO MOLINA - CPF: 019.557.931-31 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (RECORRIDO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (REPRESENTANTE), JUÍZO DA VARA ESPECIALIZADA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR DA COMARCA DE CUIABÁ (JUIZO RECORRENTE), CARLOS RAFAEL DEMIAN GOMES DE CARVALHO - CPF: 956.505.041-72 (RECORRIDO), PAULO GIOVANNI TAQUES DE OLIVEIRA GOMES - CPF: 037.891.461-88 (ADVOGADO), BARBARA NASCIMENTO MOLINA - CPF: 019.557.931-31 (ADVOGADO), CARLOS RAFAEL DEMIAN GOMES DE CARVALHO - CPF: 956.505.041-72 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA.

E M E N T A

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO POPULAR –CONDIÇÕES PROCEDIMENTAIS DA LEI N. 4.717/1965 – NÃO DEMONSTRADAS – INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA RATIFICADA.

A Ação Popular é remédio constitucional, utilizado para a anulação de atos ou contratos administrativos lesivos ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe, no que tange à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Se a pretensão principal manifestada na Ação Popular corresponder à declaração de inconstitucionalidade da lei, patente se mostra a extinção do processo, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Reexame Necessário da Sentença, prolatada pelo Juízo da Vara Especializada em Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca da Capital, que, nos autos da Ação Popular, proposta por Carlos Rafael Demian Gomes de Carvalho contra o Município de Cuiabá, extinguiu o processo, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita, nos termos do artigo 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil (id. 38674671).

Sem recurso voluntário, houve a remessa necessária dos autos à Segunda Instância, por força do artigo 19, da Lei 4.717/1965.

A Procuradoria-Geral da Justiça, mediante parecer da lavra do Douto Procurador Edmilson da Costa Pereira, opina pela ratificação da sentença (id. 71851462).

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Como relatado, trata-se de Reexame Necessário da Sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca da Capital, que, nos autos da Ação Popular, proposta por Carlos Rafael Demian Gomes de Carvalho contra o Município de Cuiabá, extinguiu o processo, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita.

Denota-se dos autos que o objeto da Ação Popular é, em síntese, a declaração de nulidade dos artigos 3
o
, 4
o
, 5
o
, 6
o
, 8
o
, 9
o
, 10 e 11 da Lei Municipal n. 6.376/2019, por suposta afronta aos Princípios Fundamentais da Livre Iniciativa, Dignidade da Pessoa Humana e Anualidade.

O Autor, advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, alega que a atividade de intermediação oferecida pelas empresas de transporte como a Uber é exercida por meio de aplicativo que possibilita a conexão entre passageiros cadastrados e motoristas autônomos do serviço de transporte individual privado.

Sustenta que, a despeito da Lei Federal n. 13.640/2018, o Prefeito de Cuiabá sancionou a Lei Municipal n. 6.376/2019, que, dentre outras providências, estabeleceu a obrigatoriedade do pagamento de taxa de vistoria dos veículos particulares, utilizados para o transporte remunerado de pessoas.

Afirma que a referida legislação ensejou a edição da Portaria GAB/SEMOB N. 12 de 15/10/2019, que não foi amplamente publicizada e estabeleceu, num curto prazo de tempo, a determinação de inspeção veicular gradual, conforme o número final da placa do veículo.

Alega que a Lei Orgânica 6.376/2019 extrapolou os limites de sua competência, ao estabelecer critérios objetivos para obtenção de permissão para exploração da atividade e restringiu o exercício da atividade ao dispor, no artigo 8
o
, que as demandas decorrentes do serviço de transporte remunerado privado de passageiros deverão ser realizadas, exclusivamente, por intermédio de plataforma tecnológica cadastrada na Prefeitura Municipal de Cuiabá.

Aduz que o artigo 9
o
da lei municipal veda o embarque de usuários, diretamente em vias públicas, em veículo cadastrado para prestar serviço de transporte remunerado privado de passageiros, que não tenham requisitado por intermédio do aplicativo, e o artigo 10 prevê que o pagamento do valor correspondente à prestação do serviço deverá ser executado por intermédio dos provedores da plataforma tecnológica, via cartão de crédito, ou débito, ou ainda em dinheiro diretamente pelo usuário ao condutor.

Afirma que, de modo diverso dispõe a Lei Federal 12.587/2012, cujo inciso X define transporte remunerado privado individual de passageiros como aquele não aberto ao público, destinado à realização de viagens individualizadas ou compartilhadas, solicitadas, exclusivamente, por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou plataformas de comunicação em rede.

Esclarece que a restrição, pelo ente municipal, dos direitos do motorista individual de transporte de passageiros, previstos na Legislação Federal, afronta, expressamente, a Constituição, em especial os Princípios da Livre Iniciativa e da Dignidade Humana.

Sustenta que, de acordo com o parágrafo único do artigo 11-A, da Lei 12.587/2012, a competência do município é exclusiva para fiscalizar a eficiência, eficácia e segurança da prestação de serviço, não havendo justificativa para os entraves estabelecidos na legislação municipal.

Afirma que, nos termos no artigo 1
o
, da Lei 4.717/1965, qualquer cidadão é parte legítima para pleitear a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados ou do Município.

Ao analisar a inicial da Ação Popular, o Juiz singular indeferiu a inicial, e, via de consequência, extinguiu o processo, nos seguintes termos:

Analisando detidamente os autos, verifico que esta ação não tem condições de prosseguir, haja vista a existência de algumas impropriedades insanáveis, dentre elas, a manifesta inadequação da via eleita.

Ao propor esta ação, o autor popular deduziu pedido consubstanciado em declaração de nulidade por inconstitucionalidade de Lei Municipal e Portaria.

Entretanto, é cediço que a Ação Popular é remédio constitucional que visa à anulação ou declaração de nulidade de atos concretos, lesivos ao patrimônio público, à probidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. É meio de defesa do cidadão contra os atos concretos da própria administração, que contrariam a Constituição Federal e os princípios que norteiam a sociedade brasileira e que possui natureza condenatória, não meramente declaratória.

O autor popular não indicou nenhum fato concreto a ser anulado, mas apenas alegou que a Lei Municipal e a Portaria GAB-Semob estão viciadas por inconstitucionalidade, requerendo, assim, que sejam declaradas nulas, conforme consta expressamente no pedido de mérito, aliás, não há nenhum outro pedido de mérito além da declaração de nulidade por afronta aos princípios fundamentais da livre iniciativa, dignidade da pessoa humana e princípio da anualidade.

Entretanto, a ação popular não pode ser utilizada como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional de leis ou quaisquer atos normativos abstratos, pois não é substituta da ação direta de inconstitucionalidade.

(...)

Dessa maneira, denota-se que o autor popular não escolheu o procedimento adequado ao seu pedido, faltando-lhe, por esse motivo, interesse processual – adequação, o que leva a extinção do processo sem julgamento do mérito.

Diante do exposto, com fundamento no art. 330, inciso III, do Código de Processo Civil, indefiro a petição inicial e, por conseguinte,
julgo extinto o processo
, com fulcro no art. 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil.

Não restou configurada litigância de má-fé e não cabe condenação de custas processuais e ônus de sucumbência (art. 5o, LXXIII, CF/88).

Sentença sujeita a reexame necessário, na forma do art. 19, da Lei n.o 4.717/65 (id. 38674671).

Inicialmente, anoto que a Ação Popular é um remédio constitucional, posto à disposição de qualquer cidadão, com o objetivo de obter controle de atos ou de contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, estando prevista na Constituição da República Federal em seu art. 5
o
, inciso LXXIII, e devidamente regulamentada pela Lei n. 4.717/1965.

A referida lei dispõe, nos artigos 1
o
e 11, sobre a finalidade da Ação Popular,
in verbis
:

Art. 1
o
Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1o - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.

(...)

Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

Neste contexto, a Ação Popular possui, como finalidade, a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, e, consequentemente, a condenação dos responsáveis pelo ato impugnado ao pagamento das perdas e danos ocasionados.

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, recepcionou a norma acima transcrita, ampliando suas hipóteses de incidência, conforme se verifica pela leitura do seu art. 5
o
, inciso LXXIII,
in verbis
:

Art. 5
o
(...).LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Extrai-se, assim, que qualquer cidadão, em pleno gozo de seus direitos políticos, pode, por meio da Ação Popular, pleitear a nulidade de ato lesivo: a) a bens públicos e direitos públicos de valor econômico, artístico, estético, histórico, turístico e cultural (patrimônio público); b) ao meio ambiente e c) à moralidade administrativa.

Entrementes,
in casu
, como bem observado pelo Juiz singular, o Autor deduziu pedido consubstanciado em declaração de nulidade por inconstitucionalidade da Lei Municipal e Portaria, enquanto a Ação Popular visa à anulação ou declaração de nulidade de atos concretos, lesivos ao patrimônio público, à probidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Assim, não foi indicado fato concreto a ser anulado, não sendo cabível, pela via da Ação Popular, o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.376/2019.

Como bem observou a douta Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer pela ratificação da sentença,

não há óbice à propositura de ação popular fundada na inconstitucionalidade de lei, desde que a declaração de inconstitucionalidade seja causa de pedir e não o pedido principal ou subsidiário
” e, “
na hipótese, a controvérsia sobre a validade constitucional da norma de efeitos concretos surge como questão principal e o pedido busca a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal no 6.376/2019
(id. 71851462, p. 2).

A propósito, o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL
–
RECURSO ESPECIAL
–
AÇÃO POPULAR
–

ANULAÇÃO DE LEI MUNICIPAL COM BASE EM CONTRARIEDADE À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO
–
ART. 1o

DA LEI N. 4.717/1965
–
OFENSA CONFIGURADA
–
IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA AÇÃO POPULAR COMO MEIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE.

(...)

2. Cuida-se, na origem, de ação popular que pretende, nos termos da peça vestibular: "provimento jurisdicional com o fim de ser definitivamente declarada nula a Lei 2.099/2003, bem como de todos os atos dela por ventura originados, ou subsidiariamente para que sua execução seja suspensa até que sejam efetuados todos os estudos de vizinhança e impacto ambiental, como também seja dada oportunidade de esclarecimento à população por intermédio de Audiência Pública, ficando então demonstrado o atendimento dos parâmetros ambientais e participativos" (fl. 17).

3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, "A ação popular é imprópria para o controle da constitucionalidade das leis pelo sistema concentrado. Admite-se, apenas, quando a declaração de inconstitucionalidade for incidenter tantum" (REsp 958.550/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma, DJe 24/4/2008).

4.
No caso concreto, a ação popular é manejada, inegavelmente, para efetuar o controle de constitucionalidade da Lei n. 2.099/2003 do Município de Niterói, razão pela qual deve ser extinta, sem apreciação do mérito, por inadequação da via eleita.
5. Como ensina Marçal Justen Filho, "a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais" e, por isso, o "ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa" (Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196). 6. Recurso especial da municipalidade provido. (REsp 1870470/RJ, Relator Ministro Sérgio Kukina, DJE 22/09/2020).

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL

–
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL
–
AÇÃO POPULAR
–
BENEFÍCIOS FISCAIS
–
DESCONSTITUIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO DE EFEITOS CONCRETOS
–
CABIMENTO
–
INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO ESTADUAL
–
DECLARAÇÃO
INCIDENTER TANTUM

–
POSSIBILIDADE.

1. É possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. (AGInt no REsp 1792563, Relator Ministro Sérgio Kukina, DJE 19/09/2020).

Diante disso, como o Autor não escolheu o procedimento adequado ao seu pedido, o reconhecimento da inadequação da via eleita é ato que se impõe, uma vez que o objeto da demanda não visa à invalidação de um ato lesivo, mas à declaração de inconstitucionalidade de dispositivos de lei municipal.

Diante do exposto,
RATIFICO
integralmente a sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/04/2021