Tribunal: TJMT
Processo: 1012806-77.2017.8.11.0000
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-06-10
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES DE UNIDADE DE SAÚDE - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS – MULTA COERCITIVA – POSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO POR OUTRAS MEDIDAS ATINENTES À RESPONSABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
1 - Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.
2 – A multa coercitiva fixada para o caso de descumprimento mostra-se mais eficaz quando substituída por medidas que impliquem na responsabilização do gestor público.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1012806-77.2017.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Cabimento, Liminar, Hospitais e Outras Unidades de Saúde]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVANTE), JULYANA LANNES ANDRADE - CPF: 014.300.441-79 (PROCURADOR), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), JULYANA LANNES ANDRADE - CPF: 014.300.441-79 (ADVOGADO), MPEMT - CUIABÁ - CIDADANIA (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES DE UNIDADE DE SAÚDE - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS – MULTA COERCITIVA – POSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO POR OUTRAS MEDIDAS ATINENTES À RESPONSABILIDADE DO GESTOR PÚBLICO - RECURSO PROVIDO EM PARTE.

1 - Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

2 – A multa coercitiva fixada para o caso de descumprimento mostra-se mais eficaz quando substituída por medidas que impliquem na responsabilização do gestor público.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Recurso de agravo de instrumento interposto pelo
Município de Cuiabá
, em face da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
Ministério Público
, que deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência, determinando que o agravante promova, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, todos os reparos e obras para corrigir as irregularidades encontradas no prédio onde funcionam as unidades de saúde que atendem os bairros Três Barras e Jardim Umuarama, nesta Capital, bem como que providencie serviço de vigilância, de recepção e de triagem dos usuários e agentes de saúde suficientes para o atendimento à população e, ainda, que apresente alvará de Prevenção de Incêndio e Pânico, do Corpo de Bombeiros Militar, da Vigilância Sanitária e a devida inscrição no CRM-MT.

Determinou, ainda, o magistrado, que se houver necessidade de abertura de processo licitatório, este deverá ocorrer, no prazo máximo de trinta (30) dias, fixando multa diária no valor de R$300,00 (trezentos reais), cuja responsabilidade recairá na pessoa do Prefeito Municipal e do Secretário Municipal de Saúde, ficando o montante da multa limitado ao valor de R$300.000,00 (trezentos mil reais) para cada um.

Nas razões recursais, o Município de Cuiabá sustenta, em síntese, que o deferimento liminar nos termos pretendidos pelo agravado implica conferir caráter satisfativo à pretensão final e viola as vedações expressas no art. 1o, §3o, da Lei no 8.437/92. Assevera que compete ao Poder Executivo o planejamento e a execução de suas políticas públicas, de modo que ao ditar como deve gastar as verbas orçamentárias consignadas em seu orçamento, fere o princípio da separação dos poderes, retirando-lhe a autonomia e independência assegurada pela Constituição Federal.

Alega que a decisão agravada não observou o princípio da reserva do possível, uma vez que não é admissível ao Judiciário impor ao poder público, obrigação de fazer que vá além da sua capacidade orçamentária, ressaltando que, no presente caso, “ a reforma está sendo realizada mediante repasses da União, sendo que o valor total dos convênios ainda não foram totalmente repassados.

Destaca, ainda, o não cabimento da multa pessoal aos gestores públicos municipais, sob o argumento de que quem figura no polo passivo da ação é o Município de Cuiabá e não o Secretário Municipal de Saúde e/ou o Prefeito.

Por fim, pediu a concessão do efeito suspensivo, sob o argumento de que a manutenção da decisão agravada causará grave prejuízos à Administração Municipal, o que foi
deferido pelo douto Relator que me antecedeu neste feito – Des. José Zuquim Nogueira (Id n. 1497840).

As contrarrazões vieram no Id n. 1792661, onde o Ministério Público pediu o desprovimento do agravo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça ratificou a contraminuta e pugnou pelo desprovimento do agravo. (Id n. 1880107).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

A ação civil pública, de iniciativa do Ministério Público, objetivou a condenação do Município de Cuiabá na obrigação de fazer, consistente em corrigir as irregularidades estruturais e sanitárias do prédio que abriga a unidade de saúde, que atende os bairros Três Barras e Jardim Umuarama, nesta Capital.

A douta Magistrada em Primeira Instância deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência para determinar ao requerido que:

a)

no prazo máximo de cento e oitenta (180) dias, realize todos os reparos necessários para corrigir as irregularidades encontradas no prédio onde funcionam as unidades de saúde dos bairros Três Barras e Jardim Umuarama, nesta Capital, de forma que a unidade atenda a todas as normas técnicas e de segurança estruturais, elétricas e hidrossanitárias,;

b)

que priorize o serviço de vigilância constante e ininterrupta durante o horário de funcionamento da unidade, serviço de recepção e triagem dos usuários e agentes de saúde em número suficiente para cobrir toda a população abrangida pelas referidas unidades.

c)

que, no mesmo prazo, o requerido deverá obter o alvará de Prevenção de Incêndio e Pânico, do Corpo de Bombeiros Militar, alvará da Vigilância Sanitária e a devida inscrição no CRM-MT.

d)

Se houver necessidade de abertura de processo licitatório, este deverá ocorrer, no prazo máximo de trinta (30) dias.

Por fim, conforme relatado, para a hipótese de não atendimento das determinações acima nos prazos estabelecidos, fixou multa diária no valor de R$300,00, cuja responsabilidade determinou que recaísse na pessoa do Prefeito Municipal e do Secretário Municipal de Saúde, ficando o montante da multa limitado ao valor de R$300.000,00 (trezentos mil reais) para cada um.

Por sua vez, o Município, ao agravar, alega (i) impossibilidade de deferimento de liminar satisfativa irreversível; (ii) violação ao princípio da separação dos poderes e da reserva do possível; (iii) impossibilidade de aplicar multa pessoal.

Conforme visto, a decisão liminar foi bastante abrangente o que amplia também a devolutividade recursal afeta ao agravo de instrumento, permitindo que se adentre às questões da possibilidade de se interferir nas políticas públicas municipais atinentes à saúde, à questão da dispensa ou não de licitação e, ainda, sobre as multas fixadas.

Consta do processo em Primeiro Grau, dentre os documentos que instruiu a petição inicial, relatório técnico n.o 594/2017, o qual aponta que
a unidade não possui dispositivos de prevenção e combate a incêndio
;
as instalações elétricas não atendem as normas técnicas pertinentes da ABNT; a cobertura e as paredes apresentam infiltrações, por falta de vedação e impermeabilização adequadas, o que compromete a limpeza e conservação da unidade, bem como prejudica a saúde dos usuários e trabalhadores do local devido ao mofo; as instalações hidrossanitárias apresentam entupimentos e vazamentos e não há banheiros aptos para uso para a população; há falta de água por ausência de manutenção da bomba e caixa d’água; em dias chuvosos ocorre alagamento devido a falta de drenagem adequada, o que compromete a limpeza e contribui para proliferação de vetores, como mosquitos.

Consta, ainda, que o Ministério Público está, há mais de três anos, buscando solução administrativa para os problemas existentes na unidade, contudo, sem alcançar totalmente seu objetivo. Embora algumas reformas tenham sido realizadas, alguns problemas graves persistem e podem comprometer as melhorias alcançadas, como é o caso da troca do forro sem o conserto da cobertura, rufos e calhas, situação evidenciada no laudo técnico mencionado. Aliás, foi com base neste conjunto probatório que a magistrada concedeu a tutela de urgência requerida.

Pois bem.

A hipótese é de políticas públicas que, apesar de, diretamente tratar-se de obras públicas, diz respeito, em verdade, às condições insalubres em unidade de saúde. Logo, a tutela é nitidamente voltada para a saúde pública e, portanto, não há como se “deixar para depois” ou amenizar a situação de omissão do ente público.

Verifica-se que, não obstante a imprescindibilidade das providências determinadas, o Município recorre, invocando o princípio da separação dos poderes e reserva do possível, em síntese. O perigo na demora é ressaltado como se a sociedade fosse padecer e suportar o ônus, em caso de mantida a decisão, quando é justamente o contrário.

Não há argumentos plausíveis, em grau de agravo, a justificar a reforma da decisão recorrida, sobretudo quando analisado o conjunto probatório juntado na inicial da ação civil pública, que demonstra a calamidade, o descaso e a total falta de estrutura, além das caóticas instalações da unidade em questão, inclusive constatando-se o mínimo de estrutura para a dignidade do atendimento da população que depende daquela unidade de saúde.

É, outrossim, uma situação que reflete um nítido descaso com a saúde pública, e, mais ainda, a sua não priorização, em detrimento do que apregoa a os princípios da República Federativa do Brasil, que possui, dentre seus fundamentos, a dignidade da pessoa humana, que consiste no núcleo axiológico do constitucionalismo contemporâneo. Representa, pois, o valor supremo que fundamenta a interpretação e a aplicação de toda a ordem normativa, sobretudo, dos direitos e das garantias fundamentais.

Com efeito, a consagração da dignidade da pessoa humana em nível constitucional representa o reconhecimento de que o ser humano não pode ser considerado reflexo da ordem, mas seu objeto supremo, de modo que o indivíduo deve servir de – nas palavras de Canotilho – “
limite e fundamento do domínio político da República
” (CANOTILHO, J.J. Gomes.
Direito constitucional e a teoria da Constituição
. 4a ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 225.)

Em outras palavras, os poderes públicos devem não somente observar e proteger esse valor, mas também promover, mediante prestações materiais de índole positiva, os meios necessários ao alcance das condições mínimas indispensáveis a uma vida digna.

Nesse compasso, tem sido reconhecido, excepcionalmente, ao Poder Judiciário a possibilidade de determinar a implementação de políticas públicas definidas na Lei Fundamental, diante da omissão dos órgãos estatais competentes. Tal possibilidade ocorre em situações extremas, em que se mostra pública e notória a inércia do Administrador Público em concretizar as metas delineadas pelo constituinte.

Não se trata, pois, de inobservância ao princípio da separação dos Poderes, mas sim da necessária intervenção do Judiciário, exercendo o controle da constitucionalidade das políticas públicas, procedendo à outorga da tutela para que a Administração proceda com o necessário e destine a verba correspondente à adequação das instalações da unidade de saúde.

A doutrina defende piamente a intervenção do Poder Judiciário, em casos tais. Oswald Canela Júnior afirma que: “
cabe ao Poder Judiciário investigar o fundamento de todos os atos estatais a partir dos objetivos fundamentais inseridos na Constituição
(art. 3o da CF brasileira) (A efetivação dos direitos fundamentais através do processo coletivo: um novo modelo de jurisdição
” (orientador Kazuo Watanabe), inédito, pp. 17-19.)” (destaquei).

A posição da jurisprudência, inclusive deste Sodalício, tem sido neste sentido, senão, vejamos:

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ADMINISTRATIVO - SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - IMPENHORABILIDADE DE VERBAS PÚBLICAS - EXCEÇÃO A REGRA - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO EM SEDE DE SERVIÇOS ESSENCIAIS - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativos e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão - por importar em descumprimento dos encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório mostra-se apta a sociais e culturais impregnados de estatura constitucional
. Possibilidade de bloqueio de valores a fim de assegurar reforma e ampliação de hospital público em prol do direito constitucional ao livre acesso a saúde. (TJMT – 4a Câmara Cível – RAI no 16355/2011 – Relator Des. Mariano Alonso Ribeiro Travassos, Data do Julgamento 17/05/2011).
(destaquei)

O Superior Tribunal de Justiça adotou entendimento de que: “
a Administração Pública se submete ao império da lei, até mesmo no que toca à conveniência e oportunidade do ato administrativo:
uma vez demonstrada a necessidade (...), cumpre ao Poder Judiciário proceder à outorga da tutela específica para que a Administração destine verba própria do orçamento para esse fim
” (RSTJ 187/219, 2a Turma).

É de se ver que o Judiciário há muito vem exercendo a intervenção nos atos da Administração e, nos últimos tempos, com mais vigor, frente à crescente ocorrência de desvios de verbas públicas, atos de improbidade, imoralidade administrativa e as mais diversas formas de distorção dos fundamentos de um Estado Democrático de Direito. Por isto, se faz imperioso que o Judiciário sustente a possibilidade desta intervenção, quando assim exigir os pressupostos para se garantir a aplicação da justiça e garantia dos direitos fundamentais, sobretudo da saúde, em defesa da dignidade da pessoa humana.

Por esses motivos, a tutela de urgência concedida pelo Juízo
a quo
deve ser mantida, na medida em que a sua supressão irá implicar em graves e irreparáveis danos ao interesse público, sobretudo à população, que fica enormemente prejudicada pelas precariedades estruturais apontadas na petição inicial.

Por outro lado, a fixação de multa contra o gestor público não é a medida mais acertada, pois que a este cabe outras medidas coercitivas, como a responsabilidade por atos de improbidade administrativa, responsabilidade civil, além da penal, que podem ser impostas pelo Juízo, em caso de descumprimento da decisão.

Por essas razões,
deu parcial provimento ao agravo
, tão somente para extirpar a multa coercitiva aplicada, ressaltando, no entanto, que deve ser substituída por outra medida atinente à responsabilidade do gestor público.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/06/2020