Tribunal: TJMT
Processo: 1002815-77.2017.8.11.0000
Órgão julgador: EDSON DIAS REIS
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-02

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002815-77.2017.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Habilitação / Registro Cadastral / Julgamento / Homologação]
Relator:
Des(a).
EDSON DIAS REIS

Turma Julgadora:

[DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[FERNANDO HENRIQUE TEODORO LAMPIER - CPF: 014.308.241-82 (ADVOGADO), PRIMUS INCORPORACAO E CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 00.826.313/0001-01 (IMPETRANTE), SECRETARIO DO ESTADO DE CIDADES DE MATO GROSSO - SECID (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE DENEGOU A SEGURANÇA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – MODALIDADE CONCORRÊNCIA PÚBLICA – MENOR PREÇO GLOBAL – DESCLASSIFICAÇÃO DA EMPRESA – ESCALA SALARIAL DE MÃO-DE-OBRA APRESENTADA EM DESCONFORMIDADE COM AS EXIGÊNCIAS DO EDITAL – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO – ILEGALIDADE OU DESARRAZOABILIDADE NÃO COMPROVADA – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO – SEGURANÇA DENEGADA.

1. Nos termos do art. 41, da Lei no 8.666/1993, “a Administração Pública está vinculada às regras dispostas no edital, em observância ao princípio da vinculação do ato convocatório”.

2.
Como consta no item 11.18 do edital licitatório, a
escala salarial de mão-de-obra deverá apresentar
os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas.

3.
“A presunção de legitimidade do ato administrativo exige prova indiscutível que não se faz presente na hipótese em exame, haja vista que a empresa impetrante não demonstrou ter atendido às exigências do Edital que, como é cediço, faz lei entre a Administração e os participantes do certame. Tampouco comprovou que tais exigências seriam ilegais ou manifestamente destituídas de razoabilidade”. (MS 89980/2015, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/11/2018, Publicado no DJE 28/11/2018).

4.
Segurança denegada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA
contra suposto ato tido como ilegal praticado pelo
SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE ESTADO DAS CIDADES DE MATO GROSSO
, consubstanciado na desclassificação da empresa do procedimento licitatório de que trata o Edital de Concorrência no 004/2016 – 13/10/2016, cujo objeto é a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

Relata que após ter sido habilitada no certame, obtendo o menor preço global no certame licitatório, teve sua proposta desclassificada pelo seguinte motivo: “apresentar Escala Salarial de Mão de Obra, porém os preços/hora dos profissionais não conferem com os preços de mão de obra adotados na composição de custo único”.

Como causa de pedir recursal, aduz que a conduta adotada pelo Impetrado, que resultou na desclassificação da Impetrante, viola o princípio da legalidade, pois os valores apresentados estão com base na lei e
na Convenção Coletiva de Trabalho e que o piso salarial estabelecido no edital diverge daquele fixado na Convenção Coletiva, razão pela qual é ilegal a desclassificação da empresa da concorrência pública.

Esclarece também que após desclassificação de todas as empresas do processo licitatório, foi-lhes conferido o prazo de 08 (oito) dias úteis para oferecer novas propostas e que considerando a data da publicação da decisão, em 14/02/2017, referido termo se encerrava em 23/02/2017. Porém, a comissão processante fixou data diversa, em 01/03/2017, o que acarretou verdadeira desordem.

Ainda, aponta outras irregularidades no procedimento licitatório, que acarretam quebra da isonomia e violação à competitividade. Pontua que a desclassificação da empresa por preço excessivo é arbitrária e injusta, e, a par disso postula pela revogação da decisão administrativa que a eliminou do certame, por violação a direito líquido e certo.

Ao final, pugna pela concessão da segurança em definitiva, declarando abusivo e ilegal o ato praticado, determinando que a autoridade realize a adjudicação obrigatória da empresa que tiver apresentado a proposta menor preço global da Concorrência Pública da SECID no 004/2016, em observância aos princípios da licitação.

A liminar foi deferida para suspender os efeitos da Decisão Administrativa no 001/2007/CPl em relação à Impetrante, para assegurar a continuidade da participação da empresa no processo licitatório – id. 507044 -.

O Impetrado prestou as informações em id. 577982.

Em seguida, o Impetrado requereu a inclusão das demais empresas como litisconsórcio necessário – id. 578261 -, o que restou indeferido em id. 611617.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela denegação da segurança – id. 684830 -.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como se extrai do relatório, cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA
contra suposto ato tido como ilegal praticado pelo
SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE ESTADO DAS CIDADES DE MATO GROSSO
, consubstanciado na desclassificação da empresa do procedimento licitatório de que trata o Edital de Concorrência no 004/2016, cujo objeto é a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

De início, ressalta-se que a Constituição Federal, em seu artigo 5o, inciso LXIX, garante a concessão de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Aliás, a Lei 12.016/2009, em seu artigo 1o, da mesma forma, assevera, in verbis:

“Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.

Na doutrina, Hely Lopes Meirelles define mandado de segurança individual como:

“(...) o meio constitucional (art. 5o, LXIX) posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para proteger direito individual, próprio, líquido e certo, não amparado por habeas corpus, lesado ou ameaçado de lesão por ato de qualquer autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”

(MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 43a ed, p. 890/891)

Logo, quando a Administração Pública pratica ato ilegal ou abuso do poder, culminando em efetiva violação a direito líquido e certo, é possível o manejo do writ.

Discute-se nos autos o procedimento licitatório realizado pela Secretaria de Estado das Cidades de Mato Grosso – SECID, na modalidade de
Concorrência Pública no 004/2016, a ser julgada pelo Menor Preço, com regime de execução indireta por Preço Global
, para a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

Depreende-se do escorço fático que na decisão administrativa no 001/2017/CPL, a empresa Impetrante foi eliminada por ter apresentado planilha orçamentária com Escala Salarial de Mão de Obra em desacordo com as disposições previstas no art. 12.18, I, do Edital.

Colhe-se a seguinte fundamentação do parecer técnico:

(...) “Foi apresentada Escala Salarial de Mão de Obra, porém os preços/hora dos profissionais não conferem com os preços de mão de obra adotados nas composições de custo unitário, por exemplo:
De acordo com os valores de mão de obra adotados nas composições de custo unitário o servente tem o valor de 14,01hora (com encargos sociais e complementares), logo conforme demonstrado abaixo, o valor sem qualquer encargo seria 4,37/hora e não 4,80/hora conforme Escala Salarial apresentada pela Empresa”.
Negrito original.

Por sua vez, a decisão ponderou o seguinte:

“(...) Considerando as propostas de preços apresentadas pelos licitantes.

Considerando os pareceres técnicos de fls. 3853/3861, sobretudo pela ausência e erros em planilhas contendo a escala salarial, na forma do item 11.4 alínea ‘e’ do Edital.

A comissão permanente de licitação (...) DECIDE:

1. DESCLASSIFICAR a proposta de preços apresentada por PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA. (...), nos termos dos
pareceres técnicos
de fls. 3853/3861.”

Apesar de a empresa Impetrante ter interposto recurso administrativo, a decisão administrativa de no 003/2016/CPL - id. 578023 - somente o acolheu parcialmente para afastar a desclassificação por inexequibilidade de itens e erro nos somatórios, mantendo a desclassificação pela não apresentação de Escala Salarial Analítica, na forma do item 11.4, alínea “e”.

Em decorrência da decisão administrativa no 003/2016/CPL, que manteve a desclassificação de todas as empresas, foi recomendado pela Comissão Permanente de Licitação que “seja adotado a previdência do §3o do art. 48 da Lei de Licitações, concedendo o prazo de oito dias uteis para os licitantes supra mencionados apresentarem novas propostas escoimadas das causas das causas que ensejaram suas desclassificações”.

Ocorre que na decisão publicada no Diário Oficial no 26960, de 13/02/2017 – id. 578025 -, o aviso de resultado de licitação estipulou maior prazo para a apresentação de novas propostas, fixando o prazo para 01/03/2017, o que, segundo a Impetrante, acarretou verdadeira desordem e acarretou-lhe maior prejuízo, pois ela requereu a entrega do envelope da proposta à Comissão em 22/02/2017.

Na análise das novas propostas, em 01/03/2017, houve a desclassificação de todas as propostas de preços, constando que a empresa Impetrante “apresentou valores unitários acima do orçado pela administração, desclassificada por disposição expressa no edital” e “apresentou Escala Salarial com os valores divergentes do efetivamente empregado nas composições”.

Pois bem.

Em detida análise aos elementos e circunstâncias que envolvem a presente controvérsia, tenho que não assiste razão à Impetrante.

Na espécie,
o cerne da controvérsia cinge-se à desclassificação da Impetrante ocorrida na decisão administrativa no 001/2017/CPL em razão da Escala salarial de Mão de Obra, por esta não conferir com os preços de mão de obra adotados na composição de custo unitário.

Como é cediço, em respeito ao Princípio da Vinculação ao Edital, a Administração Pública não pode descumprir as normas e condições do Edital, por se encontrar estritamente vinculada a este, nos termos do art. 41, da Lei no 8.666/1993.

Com efeito, o edital da licitação, por vincular a Administração Pública, também constitui lei interna entre as partes licitantes, e, por conseguinte, suas disposições são de observância obrigatória, com o escopo de garantir a segurança jurídica e a isonomia entre os participantes, além de atender ao interesse público.

Sobre o tema, Hely Meirelles leciona que:

“Isso não significa que o princípio de vinculação ao edital seja “absoluto” a ponto de obstar à Administração ou ao próprio Judiciário interpreta-lo, inclusive à luz do princípio da razoabilidade, para melhor aferir seu sentido e compreendê-lo, impedindo que o rigor excessivo venha a afastar da licitação possíveis proponentes e prejudicar uma das usas finalidades, mas tomando-se o cuidado para não haver quebra de princípios legais ou constitucionais, como o da legalidade estrita.” (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 43a ed, p. 321)

Nessa perspectiva, o Edital é cristalino ao estabelecer que as propostas de preço seriam desclassificadas nas seguintes hipóteses:

12.18. Serão desclassificadas as PROPOSTAS DE PREÇOS:

I- Que não atendam às exigências, obrigações e especificações deste Edital e seus anexos.

II- Com emendas, ressalvas, ou defeitos capazes de dificultar a exata compreensão do enunciado, ou ainda que venham impedir ou dificultar o julgamento.

III- Com omissões de documentos, ou ainda com documentos irregulares.

IV- Incertas ou que se vinculem à condição futura ou incerta.

V- Que contiverem ofertas de vantagens não previstas neste Edital, ou ainda com valores ou vantagens baseados nas ofertas dos demais Licitantes.

VI- Com oferta de preço total global superior ao valor constante do subitem 5.1.2. deste Edital.

VII - Com oferta de preços unitários superiores aos previstos no ANEXO ORÇAMENTO ESTIMADO do Edital.

VIII- Que apresentem preço global ou preços unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, conforme estabelecido neste Edital.

IX - Manifestamente inviáveis e inexequíveis, nos termos do inciso II do art. 48 da Lei no 8.666/1993, cuja aferição observará os termos do §§ 1o e 2o daquele mesmo dispositivo e diploma legal

X - Para as quais não tenham sido aprovadas, por seus respectivos autores, as correções/retificações eventualmente realizadas, por aplicação do previsto no subitem 11.1 2.2 deste Edital; ou ainda para as que não tenham sido reapresentadas, devidamente retificadas e escoimadas dos apontamentos consignados pela CPL, por aplicação do disposto no subitem 12.18 do Edital.

Ainda, sobre a proposta de preços, o Edital é minucioso ao esclarecer quais itens devem constar e o que poderá acarretar a desclassificação dos concorrentes, como se vê:

11.2.
Sob pena de desclassificação
, a Licitante deverá elaborar a PROPOSTA DE PREÇOS considerando o teor dos ANEXOS DO EDITAL (TERMO DE REFERÊNCIA/PROJETO BÁSICO – ORÇAMENTO ESTIMADO, CRONOGRAMA FÍSICO FINANCEIRO E DEMAIS DOCUMENTOS TÉCNICOS DE ENGENHARIA), contendo o prazo de início e entrega da obra e o prazo de validade da proposta, bem como fazendo constar na mesma Declaração de Elaboração Independente de Proposta.

(...)

11.4
.
A
PROPOSTA DE PREÇOS,
modelo anexo, deverá conter todo e qualquer custo que se fizer necessário para a execução dos serviços (Locações de equipamentos, encargos trabalhistas, horas-extras, recomposição das áreas danificadas na execução dos serviços, limpeza durante a execução dos serviços, limpeza final, remoção do material excedente; encargos sociais; BDI; etc.),
e ainda deve estar acompanhada, sob pena de desclassificação:

a)
Planilha Orçamentária de preços, modelo anexo, preenchida e assinada, impressa e em CD ROM ou DVD, cujos itens, discriminações, unidades de medição e quantidades não poderão ser alterados pela licitante, exceto quando devidamente estabelecido em ERRATA e ou ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

b)
Composição de Preços Unitários, modelo anexo, preenchida e assinada, impressa e em CD ROM ou DVD dos serviços que compõem a Planilha Orçamentária.

c) Planilhas em formato analítico e sintético
, de Composições de Custo Unitário das Taxas de Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) e das Taxas de Encargos Sociais, incidentes para os serviços previstos na Planilha Orçamentária discriminando todas as parcelas que o compõem, modelo anexo, observado os seguintes
parâmetros referenciais
:

d)
Cronograma Físico-Financeiro, modelo anexo, observando-se as etapas e prazos de execução estabelecido neste Edital e seus Anexos.

e)
Planilha de Escala Salarial analítica de Mão-de-Obra.

(...)

11.9. A PROPOSTA DE PREÇOS deverá conter todo e qualquer custo que se fizer necessário para a execução da obra e serviços objeto desta licitação, observados os prazos máximos de execução e fornecimento, as especificações técnicas, os quantitativos, e os parâmetros mínimos de desempenho e qualidade, todos previstos nos anexos deste edital.

(...)

11.12. Sob pena de desclassificação na PLANILHA DE PREÇOS deverá ser proposto um único preço unitário para cada tipo de tarefa, material ou serviço
estabelecido na planilha orçamentária base desta licitação, constante do anexo deste Edital.

11.12.1.
Na hipótese da PLANILHA DE PREÇOS conter mais de um preço unitário para cada tipo de tarefa, material, equipamento ou serviço constante do anexo deste edital caberá à Comissão Permanente de Licitação – CPL julgar a proposta desclassificada.

11.12.2. O único recálculo da planilha de custos da PROPOSTA DE PREÇOS permitido é somente para os casos de erros no somatório, multiplicação ou totalização, se possível, podendo a equipe técnica de análise das planilhas retificar, cujo resultado deverá ser
ratificado expressamente pelo Licitante,
o qual poderá fazê-lo mediante consignação expressa de sua anuência em ata, quando o julgamento for proferido em sessão pública; ou ainda mediante protocolo junto à Secretaria de Estado das Cidades, quando o julgamento for proferido por publicação em imprensa oficial, no mesmo prazo legal para interposição de recursos administrativos, ou seja, 05 (cinco) dias úteis
, sob pena de desclassificação
.

11.13. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá ser elaborada para todos os itens constantes na PLANILHA ORÇAMENTÁRIA DE PREÇOS.

11.13.1. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá contemplar todos os materiais, maquinários, equipamentos, mão-de-obra e encargos sociais e trabalhistas que entenderem necessários à execução de tarefa ou serviço a que se referem.

11.13.2. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá também observar os pisos salariais normativos da categoria correspondente, estabelecido em dissídio coletivo, acordos, ou convenções coletivas de trabalho; não cabendo, caso contrário, quaisquer pleitos de acréscimos a esse título, posteriormente à contratação.

11.13.3. Na COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS ainda deverá considerar os valores a serem despendidos com auxílio alimentação, vale transportes e outros benefícios previstos em Acordo ou Convenção Coletiva de Trabalho, INSS, FGTS, Seguro Acidente de Trabalho, PCMAT, PCMSO, PPRA, insumos referentes a uniformes, EPIs e treinamento/reciclagem de pessoal, sendo que a apresentação de quantia irrisória para tais itens poderá representar inexequibilidade da proposta, ensejando a desclassificação da proposta.

11.13.4. A apresentação impressa da COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS, prevista neste Edital, poderá ser dispensada pelo Licitante, desde que a sua versão digital, conforme disposto neste Edital, seja assinada eletronicamente, por meio da utilização de certificado digital (e-cnpj), de titularidade da empresa Licitante, e integrante da ICP Brasil – Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira, instituída pela Medida Provisória n.o 2.200-2, de 24 de agosto de 2001.

(...)

11.15. Sob pena de desclassificação, nenhum valor unitário da PLANILHA ORÇAMENTÁRIA DE PREÇOS ou da COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS apresentada pela LICITANTE poderá ser maior que os valores unitários previstos na planilha orçamentária e composição de preços unitários, anexos deste edital e base desta licitação.

(...)

11.18. A ESCALA SALARIAL DE MÃO-DE-OBRA deverá apresentar os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas.

Ora, no caso, trata-se de procedimento licitatório de valor alto, cabendo à Administração Pública adotar critérios técnicos e objetivos na aferição dos preços unitários e aceitabilidade da proposta de preços, com o escopo de garantir o cumprimento das obrigações contratuais sem prejuízos ao erário.

Delineado este cenário, em que pesem as bem fundamentadas arguições da Impetrante, o mero fato de sua proposta global ser a menor e se encontrar abaixo do valor previsto pela SECID não significa que sua proposta de preço cumpriu todos os requisitos do Edital.

Outrossim, como mencionado nas informações prestadas pela autoridade coatora – id. 577987 -, a Lei de Diretrizes Orçamentárias referentes ao ano de 2016 do Estado de Mato Grosso (Lei no 13.311/2015) estabeleceu que o custo global de obras e serviços de engenharia contratados pelo Estado será obtido a partir da composição de custos unitários, previstos no SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), senão vejamos:

Art.
91 O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos do Estado será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI
, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE e, no caso de obras e serviços rodoviários, na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

§ 1o O disposto neste artigo não impede que a Administração Pública Estadual desenvolva sistemas de referência de preços, os quais devem ser aprovados pelo titular do Poder ou órgão responsável pela elaboração, publicados na Imprensa Oficial e divulgados pela internet.

§ 2o Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custo será apurado por meio de pesquisa de mercado, ajustado às especificidades do projeto e justificado pela Administração.

§ 3o Na elaboração dos orçamentos de referência, serão adotadas variações locais dos custos, quando constantes do sistema de referência utilizado e, caso não estejam previstas neste, poderão ser realizados ajustes em função das variações locais, devidamente justificados pela Administração.

(...)

§ 6o No caso de adoção do regime de empreitada por preço global, previsto no Art. 6o, VIII, “a”, da Lei no 8.666/1993, devem ser observadas as seguintes disposições:

I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes poderão ser utilizados custos unitários diferentes daqueles fixados no caput deste artigo, desde que o preço global orçado e o de cada uma das etapas previstas no cronograma físicofinanceiro do contrato
, observado o § 7o deste artigo,
fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência utilizado, assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações para fins de verificação da observância deste inciso;

II - o contrato deverá conter cronograma físico-financeiro com a especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das obras, não se aplicando, a partir da assinatura do contrato e para efeito de execução, medição, monitoramento, fiscalização e auditoria, os custos unitários da planilha de formação do preço;

III - mantidos os critérios estabelecidos no caput deste artigo, deverá constar do edital e do contrato cláusula expressa de concordância do contratado com a adequação do projeto básico, sendo que as alterações contratuais sob alegação de falhas ou omissões em qualquer das peças, orçamentos, plantas, especificações, memoriais e estudos técnicos preliminares do projeto não poderão ultrapassar, no seu conjunto, 10% (dez por cento) do valor total do contrato, computando-se esse percentual para verificação do limite do Art. 65, § 1o, da Lei Federal no 8.666/1993;

IV - a formação do preço dos aditivos contratuais contará com orçamento específico detalhado em planilhas elaboradas pelo órgão ou entidade responsável pela licitação, mantendo-se, em qualquer aditivo contratual, a proporcionalidade da diferença entre o valor global estimado pela Administração nos termos deste artigo e o valor global contratado, mantidos os limites do Art. 65, § 1o, da Lei Federal no 8.666/1993;

V - na situação prevista no inciso IV deste parágrafo, uma vez formalizada a alteração contratual, não se aplicam, para efeito de execução, medição, monitoramento, fiscalização e auditoria, os custos unitários da planilha de formação do preço do edital, assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações, para fins de verificação da observância dos incisos I e IV deste parágrafo;

VI - somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os custos das etapas do cronograma físico-financeiro exceder o limite fixado nos incisos I e IV deste parágrafo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.

§ 7o O preço de referência das obras e serviços de engenharia será aquele resultante da composição do custo unitário direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI.

(...)

Isso não quer dizer que não há variabilidade de preços de insumos e outros custos, mas ao se estabelecer valores com média de mercado, a Administração Pública visa justamente minimizar ou evitar superfaturamentos do chamado “jogo de planilha”, isto é,
estratégia utilizada em licitações, na qual as empresas visam reduzir o preço global e obter lucro, intencionalmente ou não, em desfavor do licitante.

Sobre o tema, para melhor visualização, imprescindível mencionar uma definição mais técnica do Tribunal de Contas da União,
in verbis
:

“Entende-se como jogo de planilhas a alteração contratual com o aumento de itens cujos preços unitários estão acima dos preços de mercado ou com pequenos descontos em relação ao valor de referência da licitação combinada com a diminuição de itens cujos preços unitários estão abaixo dos preços de mercado ou com grandes descontos em relação ao valor de referência. Tal medida pode provocar que o contrato deixe de ser vantajoso para a Administração, ainda que não apresente grande alteração no valor total (TCU 01181920111, Relator: Bruno Dantas, Data de Julgamento: 25/03/2015)”

Dessa maneira, ao formar o orçamento-base com base no SINAPI, o Edital, nada mais faz do que seguir a própria LDO estadual, com o fito de garantir um parâmetro seguro na licitação e evitar custos discrepantes.

Além disso, em nota técnica – id. 577991 -, o Impetrado esclarece que, ao elaborar o orçamento-base do presente procedimento licitatório, utilizou a tabela SINAPI referente ao mês de Julho/2016, ocasião em que também não havia a Convenção Coletiva de Trabalho 2016/2017, que somente foi registrada em 18/08/2016.

Logo, estando tais informações previstas no Edital e nos anexos disponibilizados no site da SECID ou por meio de retirada de CD/DVD junto à Comissão Permanente de Licitação, nos termos do item 1.3 do Edital, inexistindo ilegalidade nesse sentido, eis que de acordo com a legislação estadual.

Somado a isso, é certo que nos termos do item 12.18, VII, haverá desclassificação da concorrência pública se forem ofertados preços unitários superiores ao previsto no Orçamento Estimado do Edital.

Norma idêntica está disposta no art. 40, X, da Lei no 8.666/1993, ao prever a obrigatoriedade do
“critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência”.

Ademais, ainda que o valor de algum insumo ou custo posteriormente tenha aumentado, não há qualquer impedimento sobre a compensação de eventual depreciação mediante revisão em um termo aditivo contratual.

De outro lado, também há previsão de que a escala salarial de mão-de-obra deverá apresentar
os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas, conforme item 11. 18 do Edital.

Portanto, se não houve a apresentação adequada da Escala Salarial de Mão-de-Obra, sem os encargos complementares, eis que o preço-hora dos profissionais encontra-se em valores superiores àqueles adotadas na composição de custo unitário pelo orçamento-base, resta acertada a desclassificação da Impetrante, uma vez que o descumprimento desse critério poderia implicar em desatendimento de exigências trabalhistas ou mesmo da execução da obra, e, por conseguinte, em lesão ao erário.

Essa exigência da Administração Pública possui como escopo até mesmo resguardá-la de eventuais condenações subsidiárias com base no Enunciado 331, item V do TST, cujo teor dispõe que
“
Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.o 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalização
do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada”.

Isso porque
o efetivo cumprimento dessa exigência legal pode afastar possível alegação em reclamações trabalhistas acerca de uma suposta culpa
in vigilando
do ente público por possível omissão culposa na fiscalização do cumprimento dos encargos trabalhistas e fiscais pela empresa contratante.

A Administração Pública, tal como os particulares, não pode descumprir as normas previstas no instrumento convocatório do certame, em estrita conformidade também com os princípios basilares da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrava, em observância ao art. 3o, da Lei no 8.666/1993.

Em sentido idêntico, é o entendimento deste Sodalício:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – PRELIMINAR DE PERDA DO OBJETO – REJEIÇÃO – LICITAÇÃO – MODALIDADE PREGÃO PRESENCIAL – VÍCIOS INSANÁVEIS NÃO DEMONSTRADOS – NÃO ATENDIMENTO ÀS EXIGÊNCIAS DO EDITAL – ANULAÇÃO DO CREDENCIAMENTO – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO – ILEGALIDADE OU MANIFESTA DESARRAZOABILIDADE NA EXIGÊNCIA – NÃO DEMONSTRAÇÃO – PRESERVAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROCESSO LICITATÓRIO – INEXISTÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO LÍQUIDO E CERTO DA LICITANTE – SEGURANÇA DENEGADA. A superveniente adjudicação do contrato e realização da obra, objeto do certame licitatório em discussão, não importa a perda de objeto do mandado de segurança, pois se o certame está eivado de nulidades, estas também contaminam as fases posteriores do ato administrativo. A homologação e adjudicação do objeto da licitação ao vencedor, não obsta a possibilidade de anulação de procedimento licitatório e do contrato administrativo respectivo. A presunção de legitimidade do ato administrativo exige prova indiscutível que não se faz presente na hipótese em exame, haja vista que a empresa impetrante não demonstrou ter atendido às exigências do Edital que, como é cediço, faz lei entre a Administração e os participantes do certame. Tampouco comprovou que tais exigências seriam ilegais ou manifestamente destituídas de razoabilidade. (MS 89980/2015, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/11/2018, Publicado no DJE 28/11/2018)

MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – MODALIDADE CONCORRÊNCIA – DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA DO EDITAL – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO DO ATO CONVOCATÓRIO (PRECEDENTE DO STJ) – SEGURANÇA DENEGADA. [. . .] o afastamento dos requisitos estabelecidos no edital privilegia a autora em detrimento dos demais interessados no certame, ferindo o princípio da isonomia dos concorrentes. O princípio da vinculação ao edital restringe o próprio ato administrativo às regras editalícias, impondo a inabilitação da empresa que descumpriu as exigências estabelecidas no ato convocatório.”(STJ – Resp. 595.079, 2a T, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 22-09-2009). (MS 140709/2012, DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 14/11/2013, Publicado no DJE 28/11/2013)

No tocante à inobservância do prazo de 8 (oito) dias úteis em caso de desclassificação de todas as propostas, previsto no art. 48, §3o da Lei da Licitação, evidente que se trata de prazo mínimo que
poderá
ser fixado pela Administração Pública.

Como se viu do contexto fático, se nem mesmo com um prazo maior as empresas conseguiram adequar as suas propostas aos pontos equivocados que resultaram na sua desclassificação, pior seria se aquele fosse fixado em 8 (oito) dias úteis.

Em razão disso, se houve a expressa fixação de prazo maior, conforme decisão publicada no Diário Oficial no 26960 – id. 578025 -, ao estabelecer a data de 01/03/2017 para a apresentação de nova proposta, não houve qualquer irregularidade praticada, tampouco prejuízo para a Impetrante.

Assim, se não resta demonstrada qualquer irregularidade praticada pela Administração Pública no processo licitatório,
não há que se falar em violação a direito líquido e certo, razão pela qual a denegação da segurança é medida que se impõe.

Ante o exposto, em consonância ao parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
denego a segurança.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/06/2020

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002815-77.2017.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Habilitação / Registro Cadastral / Julgamento / Homologação]
Relator:
Des(a).
EDSON DIAS REIS

Turma Julgadora:

[DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[FERNANDO HENRIQUE TEODORO LAMPIER - CPF: 014.308.241-82 (ADVOGADO), PRIMUS INCORPORACAO E CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 00.826.313/0001-01 (IMPETRANTE), SECRETARIO DO ESTADO DE CIDADES DE MATO GROSSO - SECID (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE DENEGOU A SEGURANÇA, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – MODALIDADE CONCORRÊNCIA PÚBLICA – MENOR PREÇO GLOBAL – DESCLASSIFICAÇÃO DA EMPRESA – ESCALA SALARIAL DE MÃO-DE-OBRA APRESENTADA EM DESCONFORMIDADE COM AS EXIGÊNCIAS DO EDITAL – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO – ILEGALIDADE OU DESARRAZOABILIDADE NÃO COMPROVADA – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO – SEGURANÇA DENEGADA.

1. Nos termos do art. 41, da Lei no 8.666/1993, “a Administração Pública está vinculada às regras dispostas no edital, em observância ao princípio da vinculação do ato convocatório”.

2.
Como consta no item 11.18 do edital licitatório, a
escala salarial de mão-de-obra deverá apresentar
os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas.

3.
“A presunção de legitimidade do ato administrativo exige prova indiscutível que não se faz presente na hipótese em exame, haja vista que a empresa impetrante não demonstrou ter atendido às exigências do Edital que, como é cediço, faz lei entre a Administração e os participantes do certame. Tampouco comprovou que tais exigências seriam ilegais ou manifestamente destituídas de razoabilidade”. (MS 89980/2015, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/11/2018, Publicado no DJE 28/11/2018).

4.
Segurança denegada.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA
contra suposto ato tido como ilegal praticado pelo
SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE ESTADO DAS CIDADES DE MATO GROSSO
, consubstanciado na desclassificação da empresa do procedimento licitatório de que trata o Edital de Concorrência no 004/2016 – 13/10/2016, cujo objeto é a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

Relata que após ter sido habilitada no certame, obtendo o menor preço global no certame licitatório, teve sua proposta desclassificada pelo seguinte motivo: “apresentar Escala Salarial de Mão de Obra, porém os preços/hora dos profissionais não conferem com os preços de mão de obra adotados na composição de custo único”.

Como causa de pedir recursal, aduz que a conduta adotada pelo Impetrado, que resultou na desclassificação da Impetrante, viola o princípio da legalidade, pois os valores apresentados estão com base na lei e
na Convenção Coletiva de Trabalho e que o piso salarial estabelecido no edital diverge daquele fixado na Convenção Coletiva, razão pela qual é ilegal a desclassificação da empresa da concorrência pública.

Esclarece também que após desclassificação de todas as empresas do processo licitatório, foi-lhes conferido o prazo de 08 (oito) dias úteis para oferecer novas propostas e que considerando a data da publicação da decisão, em 14/02/2017, referido termo se encerrava em 23/02/2017. Porém, a comissão processante fixou data diversa, em 01/03/2017, o que acarretou verdadeira desordem.

Ainda, aponta outras irregularidades no procedimento licitatório, que acarretam quebra da isonomia e violação à competitividade. Pontua que a desclassificação da empresa por preço excessivo é arbitrária e injusta, e, a par disso postula pela revogação da decisão administrativa que a eliminou do certame, por violação a direito líquido e certo.

Ao final, pugna pela concessão da segurança em definitiva, declarando abusivo e ilegal o ato praticado, determinando que a autoridade realize a adjudicação obrigatória da empresa que tiver apresentado a proposta menor preço global da Concorrência Pública da SECID no 004/2016, em observância aos princípios da licitação.

A liminar foi deferida para suspender os efeitos da Decisão Administrativa no 001/2007/CPl em relação à Impetrante, para assegurar a continuidade da participação da empresa no processo licitatório – id. 507044 -.

O Impetrado prestou as informações em id. 577982.

Em seguida, o Impetrado requereu a inclusão das demais empresas como litisconsórcio necessário – id. 578261 -, o que restou indeferido em id. 611617.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela denegação da segurança – id. 684830 -.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como se extrai do relatório, cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por
PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA
contra suposto ato tido como ilegal praticado pelo
SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE ESTADO DAS CIDADES DE MATO GROSSO
, consubstanciado na desclassificação da empresa do procedimento licitatório de que trata o Edital de Concorrência no 004/2016, cujo objeto é a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

De início, ressalta-se que a Constituição Federal, em seu artigo 5o, inciso LXIX, garante a concessão de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Aliás, a Lei 12.016/2009, em seu artigo 1o, da mesma forma, assevera, in verbis:

“Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.

Na doutrina, Hely Lopes Meirelles define mandado de segurança individual como:

“(...) o meio constitucional (art. 5o, LXIX) posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para proteger direito individual, próprio, líquido e certo, não amparado por habeas corpus, lesado ou ameaçado de lesão por ato de qualquer autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”

(MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 43a ed, p. 890/891)

Logo, quando a Administração Pública pratica ato ilegal ou abuso do poder, culminando em efetiva violação a direito líquido e certo, é possível o manejo do writ.

Discute-se nos autos o procedimento licitatório realizado pela Secretaria de Estado das Cidades de Mato Grosso – SECID, na modalidade de
Concorrência Pública no 004/2016, a ser julgada pelo Menor Preço, com regime de execução indireta por Preço Global
, para a execução da obra de implantação da Zona de Processamento de Exportação no Município de Cáceres/MT.

Depreende-se do escorço fático que na decisão administrativa no 001/2017/CPL, a empresa Impetrante foi eliminada por ter apresentado planilha orçamentária com Escala Salarial de Mão de Obra em desacordo com as disposições previstas no art. 12.18, I, do Edital.

Colhe-se a seguinte fundamentação do parecer técnico:

(...) “Foi apresentada Escala Salarial de Mão de Obra, porém os preços/hora dos profissionais não conferem com os preços de mão de obra adotados nas composições de custo unitário, por exemplo:
De acordo com os valores de mão de obra adotados nas composições de custo unitário o servente tem o valor de 14,01hora (com encargos sociais e complementares), logo conforme demonstrado abaixo, o valor sem qualquer encargo seria 4,37/hora e não 4,80/hora conforme Escala Salarial apresentada pela Empresa”.
Negrito original.

Por sua vez, a decisão ponderou o seguinte:

“(...) Considerando as propostas de preços apresentadas pelos licitantes.

Considerando os pareceres técnicos de fls. 3853/3861, sobretudo pela ausência e erros em planilhas contendo a escala salarial, na forma do item 11.4 alínea ‘e’ do Edital.

A comissão permanente de licitação (...) DECIDE:

1. DESCLASSIFICAR a proposta de preços apresentada por PRIMUS INCORPORAÇÃO E CONSTRUÇÃO LTDA. (...), nos termos dos
pareceres técnicos
de fls. 3853/3861.”

Apesar de a empresa Impetrante ter interposto recurso administrativo, a decisão administrativa de no 003/2016/CPL - id. 578023 - somente o acolheu parcialmente para afastar a desclassificação por inexequibilidade de itens e erro nos somatórios, mantendo a desclassificação pela não apresentação de Escala Salarial Analítica, na forma do item 11.4, alínea “e”.

Em decorrência da decisão administrativa no 003/2016/CPL, que manteve a desclassificação de todas as empresas, foi recomendado pela Comissão Permanente de Licitação que “seja adotado a previdência do §3o do art. 48 da Lei de Licitações, concedendo o prazo de oito dias uteis para os licitantes supra mencionados apresentarem novas propostas escoimadas das causas das causas que ensejaram suas desclassificações”.

Ocorre que na decisão publicada no Diário Oficial no 26960, de 13/02/2017 – id. 578025 -, o aviso de resultado de licitação estipulou maior prazo para a apresentação de novas propostas, fixando o prazo para 01/03/2017, o que, segundo a Impetrante, acarretou verdadeira desordem e acarretou-lhe maior prejuízo, pois ela requereu a entrega do envelope da proposta à Comissão em 22/02/2017.

Na análise das novas propostas, em 01/03/2017, houve a desclassificação de todas as propostas de preços, constando que a empresa Impetrante “apresentou valores unitários acima do orçado pela administração, desclassificada por disposição expressa no edital” e “apresentou Escala Salarial com os valores divergentes do efetivamente empregado nas composições”.

Pois bem.

Em detida análise aos elementos e circunstâncias que envolvem a presente controvérsia, tenho que não assiste razão à Impetrante.

Na espécie,
o cerne da controvérsia cinge-se à desclassificação da Impetrante ocorrida na decisão administrativa no 001/2017/CPL em razão da Escala salarial de Mão de Obra, por esta não conferir com os preços de mão de obra adotados na composição de custo unitário.

Como é cediço, em respeito ao Princípio da Vinculação ao Edital, a Administração Pública não pode descumprir as normas e condições do Edital, por se encontrar estritamente vinculada a este, nos termos do art. 41, da Lei no 8.666/1993.

Com efeito, o edital da licitação, por vincular a Administração Pública, também constitui lei interna entre as partes licitantes, e, por conseguinte, suas disposições são de observância obrigatória, com o escopo de garantir a segurança jurídica e a isonomia entre os participantes, além de atender ao interesse público.

Sobre o tema, Hely Meirelles leciona que:

“Isso não significa que o princípio de vinculação ao edital seja “absoluto” a ponto de obstar à Administração ou ao próprio Judiciário interpreta-lo, inclusive à luz do princípio da razoabilidade, para melhor aferir seu sentido e compreendê-lo, impedindo que o rigor excessivo venha a afastar da licitação possíveis proponentes e prejudicar uma das usas finalidades, mas tomando-se o cuidado para não haver quebra de princípios legais ou constitucionais, como o da legalidade estrita.” (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 43a ed, p. 321)

Nessa perspectiva, o Edital é cristalino ao estabelecer que as propostas de preço seriam desclassificadas nas seguintes hipóteses:

12.18. Serão desclassificadas as PROPOSTAS DE PREÇOS:

I- Que não atendam às exigências, obrigações e especificações deste Edital e seus anexos.

II- Com emendas, ressalvas, ou defeitos capazes de dificultar a exata compreensão do enunciado, ou ainda que venham impedir ou dificultar o julgamento.

III- Com omissões de documentos, ou ainda com documentos irregulares.

IV- Incertas ou que se vinculem à condição futura ou incerta.

V- Que contiverem ofertas de vantagens não previstas neste Edital, ou ainda com valores ou vantagens baseados nas ofertas dos demais Licitantes.

VI- Com oferta de preço total global superior ao valor constante do subitem 5.1.2. deste Edital.

VII - Com oferta de preços unitários superiores aos previstos no ANEXO ORÇAMENTO ESTIMADO do Edital.

VIII- Que apresentem preço global ou preços unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, conforme estabelecido neste Edital.

IX - Manifestamente inviáveis e inexequíveis, nos termos do inciso II do art. 48 da Lei no 8.666/1993, cuja aferição observará os termos do §§ 1o e 2o daquele mesmo dispositivo e diploma legal

X - Para as quais não tenham sido aprovadas, por seus respectivos autores, as correções/retificações eventualmente realizadas, por aplicação do previsto no subitem 11.1 2.2 deste Edital; ou ainda para as que não tenham sido reapresentadas, devidamente retificadas e escoimadas dos apontamentos consignados pela CPL, por aplicação do disposto no subitem 12.18 do Edital.

Ainda, sobre a proposta de preços, o Edital é minucioso ao esclarecer quais itens devem constar e o que poderá acarretar a desclassificação dos concorrentes, como se vê:

11.2.
Sob pena de desclassificação
, a Licitante deverá elaborar a PROPOSTA DE PREÇOS considerando o teor dos ANEXOS DO EDITAL (TERMO DE REFERÊNCIA/PROJETO BÁSICO – ORÇAMENTO ESTIMADO, CRONOGRAMA FÍSICO FINANCEIRO E DEMAIS DOCUMENTOS TÉCNICOS DE ENGENHARIA), contendo o prazo de início e entrega da obra e o prazo de validade da proposta, bem como fazendo constar na mesma Declaração de Elaboração Independente de Proposta.

(...)

11.4
.
A
PROPOSTA DE PREÇOS,
modelo anexo, deverá conter todo e qualquer custo que se fizer necessário para a execução dos serviços (Locações de equipamentos, encargos trabalhistas, horas-extras, recomposição das áreas danificadas na execução dos serviços, limpeza durante a execução dos serviços, limpeza final, remoção do material excedente; encargos sociais; BDI; etc.),
e ainda deve estar acompanhada, sob pena de desclassificação:

a)
Planilha Orçamentária de preços, modelo anexo, preenchida e assinada, impressa e em CD ROM ou DVD, cujos itens, discriminações, unidades de medição e quantidades não poderão ser alterados pela licitante, exceto quando devidamente estabelecido em ERRATA e ou ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

b)
Composição de Preços Unitários, modelo anexo, preenchida e assinada, impressa e em CD ROM ou DVD dos serviços que compõem a Planilha Orçamentária.

c) Planilhas em formato analítico e sintético
, de Composições de Custo Unitário das Taxas de Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) e das Taxas de Encargos Sociais, incidentes para os serviços previstos na Planilha Orçamentária discriminando todas as parcelas que o compõem, modelo anexo, observado os seguintes
parâmetros referenciais
:

d)
Cronograma Físico-Financeiro, modelo anexo, observando-se as etapas e prazos de execução estabelecido neste Edital e seus Anexos.

e)
Planilha de Escala Salarial analítica de Mão-de-Obra.

(...)

11.9. A PROPOSTA DE PREÇOS deverá conter todo e qualquer custo que se fizer necessário para a execução da obra e serviços objeto desta licitação, observados os prazos máximos de execução e fornecimento, as especificações técnicas, os quantitativos, e os parâmetros mínimos de desempenho e qualidade, todos previstos nos anexos deste edital.

(...)

11.12. Sob pena de desclassificação na PLANILHA DE PREÇOS deverá ser proposto um único preço unitário para cada tipo de tarefa, material ou serviço
estabelecido na planilha orçamentária base desta licitação, constante do anexo deste Edital.

11.12.1.
Na hipótese da PLANILHA DE PREÇOS conter mais de um preço unitário para cada tipo de tarefa, material, equipamento ou serviço constante do anexo deste edital caberá à Comissão Permanente de Licitação – CPL julgar a proposta desclassificada.

11.12.2. O único recálculo da planilha de custos da PROPOSTA DE PREÇOS permitido é somente para os casos de erros no somatório, multiplicação ou totalização, se possível, podendo a equipe técnica de análise das planilhas retificar, cujo resultado deverá ser
ratificado expressamente pelo Licitante,
o qual poderá fazê-lo mediante consignação expressa de sua anuência em ata, quando o julgamento for proferido em sessão pública; ou ainda mediante protocolo junto à Secretaria de Estado das Cidades, quando o julgamento for proferido por publicação em imprensa oficial, no mesmo prazo legal para interposição de recursos administrativos, ou seja, 05 (cinco) dias úteis
, sob pena de desclassificação
.

11.13. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá ser elaborada para todos os itens constantes na PLANILHA ORÇAMENTÁRIA DE PREÇOS.

11.13.1. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá contemplar todos os materiais, maquinários, equipamentos, mão-de-obra e encargos sociais e trabalhistas que entenderem necessários à execução de tarefa ou serviço a que se referem.

11.13.2. A COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS deverá também observar os pisos salariais normativos da categoria correspondente, estabelecido em dissídio coletivo, acordos, ou convenções coletivas de trabalho; não cabendo, caso contrário, quaisquer pleitos de acréscimos a esse título, posteriormente à contratação.

11.13.3. Na COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS ainda deverá considerar os valores a serem despendidos com auxílio alimentação, vale transportes e outros benefícios previstos em Acordo ou Convenção Coletiva de Trabalho, INSS, FGTS, Seguro Acidente de Trabalho, PCMAT, PCMSO, PPRA, insumos referentes a uniformes, EPIs e treinamento/reciclagem de pessoal, sendo que a apresentação de quantia irrisória para tais itens poderá representar inexequibilidade da proposta, ensejando a desclassificação da proposta.

11.13.4. A apresentação impressa da COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS, prevista neste Edital, poderá ser dispensada pelo Licitante, desde que a sua versão digital, conforme disposto neste Edital, seja assinada eletronicamente, por meio da utilização de certificado digital (e-cnpj), de titularidade da empresa Licitante, e integrante da ICP Brasil – Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira, instituída pela Medida Provisória n.o 2.200-2, de 24 de agosto de 2001.

(...)

11.15. Sob pena de desclassificação, nenhum valor unitário da PLANILHA ORÇAMENTÁRIA DE PREÇOS ou da COMPOSIÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS apresentada pela LICITANTE poderá ser maior que os valores unitários previstos na planilha orçamentária e composição de preços unitários, anexos deste edital e base desta licitação.

(...)

11.18. A ESCALA SALARIAL DE MÃO-DE-OBRA deverá apresentar os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas.

Ora, no caso, trata-se de procedimento licitatório de valor alto, cabendo à Administração Pública adotar critérios técnicos e objetivos na aferição dos preços unitários e aceitabilidade da proposta de preços, com o escopo de garantir o cumprimento das obrigações contratuais sem prejuízos ao erário.

Delineado este cenário, em que pesem as bem fundamentadas arguições da Impetrante, o mero fato de sua proposta global ser a menor e se encontrar abaixo do valor previsto pela SECID não significa que sua proposta de preço cumpriu todos os requisitos do Edital.

Outrossim, como mencionado nas informações prestadas pela autoridade coatora – id. 577987 -, a Lei de Diretrizes Orçamentárias referentes ao ano de 2016 do Estado de Mato Grosso (Lei no 13.311/2015) estabeleceu que o custo global de obras e serviços de engenharia contratados pelo Estado será obtido a partir da composição de custos unitários, previstos no SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), senão vejamos:

Art.
91 O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos do Estado será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI
, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE e, no caso de obras e serviços rodoviários, na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

§ 1o O disposto neste artigo não impede que a Administração Pública Estadual desenvolva sistemas de referência de preços, os quais devem ser aprovados pelo titular do Poder ou órgão responsável pela elaboração, publicados na Imprensa Oficial e divulgados pela internet.

§ 2o Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custo será apurado por meio de pesquisa de mercado, ajustado às especificidades do projeto e justificado pela Administração.

§ 3o Na elaboração dos orçamentos de referência, serão adotadas variações locais dos custos, quando constantes do sistema de referência utilizado e, caso não estejam previstas neste, poderão ser realizados ajustes em função das variações locais, devidamente justificados pela Administração.

(...)

§ 6o No caso de adoção do regime de empreitada por preço global, previsto no Art. 6o, VIII, “a”, da Lei no 8.666/1993, devem ser observadas as seguintes disposições:

I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes poderão ser utilizados custos unitários diferentes daqueles fixados no caput deste artigo, desde que o preço global orçado e o de cada uma das etapas previstas no cronograma físicofinanceiro do contrato
, observado o § 7o deste artigo,
fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência utilizado, assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações para fins de verificação da observância deste inciso;

II - o contrato deverá conter cronograma físico-financeiro com a especificação física completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das obras, não se aplicando, a partir da assinatura do contrato e para efeito de execução, medição, monitoramento, fiscalização e auditoria, os custos unitários da planilha de formação do preço;

III - mantidos os critérios estabelecidos no caput deste artigo, deverá constar do edital e do contrato cláusula expressa de concordância do contratado com a adequação do projeto básico, sendo que as alterações contratuais sob alegação de falhas ou omissões em qualquer das peças, orçamentos, plantas, especificações, memoriais e estudos técnicos preliminares do projeto não poderão ultrapassar, no seu conjunto, 10% (dez por cento) do valor total do contrato, computando-se esse percentual para verificação do limite do Art. 65, § 1o, da Lei Federal no 8.666/1993;

IV - a formação do preço dos aditivos contratuais contará com orçamento específico detalhado em planilhas elaboradas pelo órgão ou entidade responsável pela licitação, mantendo-se, em qualquer aditivo contratual, a proporcionalidade da diferença entre o valor global estimado pela Administração nos termos deste artigo e o valor global contratado, mantidos os limites do Art. 65, § 1o, da Lei Federal no 8.666/1993;

V - na situação prevista no inciso IV deste parágrafo, uma vez formalizada a alteração contratual, não se aplicam, para efeito de execução, medição, monitoramento, fiscalização e auditoria, os custos unitários da planilha de formação do preço do edital, assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações, para fins de verificação da observância dos incisos I e IV deste parágrafo;

VI - somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os custos das etapas do cronograma físico-financeiro exceder o limite fixado nos incisos I e IV deste parágrafo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.

§ 7o O preço de referência das obras e serviços de engenharia será aquele resultante da composição do custo unitário direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI.

(...)

Isso não quer dizer que não há variabilidade de preços de insumos e outros custos, mas ao se estabelecer valores com média de mercado, a Administração Pública visa justamente minimizar ou evitar superfaturamentos do chamado “jogo de planilha”, isto é,
estratégia utilizada em licitações, na qual as empresas visam reduzir o preço global e obter lucro, intencionalmente ou não, em desfavor do licitante.

Sobre o tema, para melhor visualização, imprescindível mencionar uma definição mais técnica do Tribunal de Contas da União,
in verbis
:

“Entende-se como jogo de planilhas a alteração contratual com o aumento de itens cujos preços unitários estão acima dos preços de mercado ou com pequenos descontos em relação ao valor de referência da licitação combinada com a diminuição de itens cujos preços unitários estão abaixo dos preços de mercado ou com grandes descontos em relação ao valor de referência. Tal medida pode provocar que o contrato deixe de ser vantajoso para a Administração, ainda que não apresente grande alteração no valor total (TCU 01181920111, Relator: Bruno Dantas, Data de Julgamento: 25/03/2015)”

Dessa maneira, ao formar o orçamento-base com base no SINAPI, o Edital, nada mais faz do que seguir a própria LDO estadual, com o fito de garantir um parâmetro seguro na licitação e evitar custos discrepantes.

Além disso, em nota técnica – id. 577991 -, o Impetrado esclarece que, ao elaborar o orçamento-base do presente procedimento licitatório, utilizou a tabela SINAPI referente ao mês de Julho/2016, ocasião em que também não havia a Convenção Coletiva de Trabalho 2016/2017, que somente foi registrada em 18/08/2016.

Logo, estando tais informações previstas no Edital e nos anexos disponibilizados no site da SECID ou por meio de retirada de CD/DVD junto à Comissão Permanente de Licitação, nos termos do item 1.3 do Edital, inexistindo ilegalidade nesse sentido, eis que de acordo com a legislação estadual.

Somado a isso, é certo que nos termos do item 12.18, VII, haverá desclassificação da concorrência pública se forem ofertados preços unitários superiores ao previsto no Orçamento Estimado do Edital.

Norma idêntica está disposta no art. 40, X, da Lei no 8.666/1993, ao prever a obrigatoriedade do
“critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência”.

Ademais, ainda que o valor de algum insumo ou custo posteriormente tenha aumentado, não há qualquer impedimento sobre a compensação de eventual depreciação mediante revisão em um termo aditivo contratual.

De outro lado, também há previsão de que a escala salarial de mão-de-obra deverá apresentar
os encargos sociais, de forma detalhada, sobre o preço da mão-de-obra a ser empregada na execução do objeto desta licitação, tanto para o caso de trabalhadores horistas ou mensalistas, conforme item 11. 18 do Edital.

Portanto, se não houve a apresentação adequada da Escala Salarial de Mão-de-Obra, sem os encargos complementares, eis que o preço-hora dos profissionais encontra-se em valores superiores àqueles adotadas na composição de custo unitário pelo orçamento-base, resta acertada a desclassificação da Impetrante, uma vez que o descumprimento desse critério poderia implicar em desatendimento de exigências trabalhistas ou mesmo da execução da obra, e, por conseguinte, em lesão ao erário.

Essa exigência da Administração Pública possui como escopo até mesmo resguardá-la de eventuais condenações subsidiárias com base no Enunciado 331, item V do TST, cujo teor dispõe que
“
Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.o 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalização
do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada”.

Isso porque
o efetivo cumprimento dessa exigência legal pode afastar possível alegação em reclamações trabalhistas acerca de uma suposta culpa
in vigilando
do ente público por possível omissão culposa na fiscalização do cumprimento dos encargos trabalhistas e fiscais pela empresa contratante.

A Administração Pública, tal como os particulares, não pode descumprir as normas previstas no instrumento convocatório do certame, em estrita conformidade também com os princípios basilares da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrava, em observância ao art. 3o, da Lei no 8.666/1993.

Em sentido idêntico, é o entendimento deste Sodalício:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – PRELIMINAR DE PERDA DO OBJETO – REJEIÇÃO – LICITAÇÃO – MODALIDADE PREGÃO PRESENCIAL – VÍCIOS INSANÁVEIS NÃO DEMONSTRADOS – NÃO ATENDIMENTO ÀS EXIGÊNCIAS DO EDITAL – ANULAÇÃO DO CREDENCIAMENTO – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO – ILEGALIDADE OU MANIFESTA DESARRAZOABILIDADE NA EXIGÊNCIA – NÃO DEMONSTRAÇÃO – PRESERVAÇÃO DOS OBJETIVOS DO PROCESSO LICITATÓRIO – INEXISTÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO LÍQUIDO E CERTO DA LICITANTE – SEGURANÇA DENEGADA. A superveniente adjudicação do contrato e realização da obra, objeto do certame licitatório em discussão, não importa a perda de objeto do mandado de segurança, pois se o certame está eivado de nulidades, estas também contaminam as fases posteriores do ato administrativo. A homologação e adjudicação do objeto da licitação ao vencedor, não obsta a possibilidade de anulação de procedimento licitatório e do contrato administrativo respectivo. A presunção de legitimidade do ato administrativo exige prova indiscutível que não se faz presente na hipótese em exame, haja vista que a empresa impetrante não demonstrou ter atendido às exigências do Edital que, como é cediço, faz lei entre a Administração e os participantes do certame. Tampouco comprovou que tais exigências seriam ilegais ou manifestamente destituídas de razoabilidade. (MS 89980/2015, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 09/11/2018, Publicado no DJE 28/11/2018)

MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – MODALIDADE CONCORRÊNCIA – DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA DO EDITAL – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO DO ATO CONVOCATÓRIO (PRECEDENTE DO STJ) – SEGURANÇA DENEGADA. [. . .] o afastamento dos requisitos estabelecidos no edital privilegia a autora em detrimento dos demais interessados no certame, ferindo o princípio da isonomia dos concorrentes. O princípio da vinculação ao edital restringe o próprio ato administrativo às regras editalícias, impondo a inabilitação da empresa que descumpriu as exigências estabelecidas no ato convocatório.”(STJ – Resp. 595.079, 2a T, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 22-09-2009). (MS 140709/2012, DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 14/11/2013, Publicado no DJE 28/11/2013)

No tocante à inobservância do prazo de 8 (oito) dias úteis em caso de desclassificação de todas as propostas, previsto no art. 48, §3o da Lei da Licitação, evidente que se trata de prazo mínimo que
poderá
ser fixado pela Administração Pública.

Como se viu do contexto fático, se nem mesmo com um prazo maior as empresas conseguiram adequar as suas propostas aos pontos equivocados que resultaram na sua desclassificação, pior seria se aquele fosse fixado em 8 (oito) dias úteis.

Em razão disso, se houve a expressa fixação de prazo maior, conforme decisão publicada no Diário Oficial no 26960 – id. 578025 -, ao estabelecer a data de 01/03/2017 para a apresentação de nova proposta, não houve qualquer irregularidade praticada, tampouco prejuízo para a Impetrante.

Assim, se não resta demonstrada qualquer irregularidade praticada pela Administração Pública no processo licitatório,
não há que se falar em violação a direito líquido e certo, razão pela qual a denegação da segurança é medida que se impõe.

Ante o exposto, em consonância ao parecer da Procuradoria-Geral de Justiça,
denego a segurança.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/06/2020