Tribunal: TJMT
Processo: 1000588-12.2020.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-12-11
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1000588-12.2020.8.11.0000
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – APONTADA VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ART. 22, I, DA CF/88 – NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA, IMPLÍCITA NA CARTA ESTADUAL – CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. AÇÃO IMPROCEDENTE, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.
Compete à Corte Estadual o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade que aponta ofensa a dispositivo de reprodução obrigatória, ainda que implícita, da Carta Magna.
“A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1o e 2o, da CF).” (STF, ADI n. 5462/RJ)
A Lei n. 11.041//2019 do Estado de Mato Grosso não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores mato-grossenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. Precedente do STF

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1000588-12.2020.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[ANDRE LUIS AUGUSTO MARTINS - CPF: 028.473.811-55 (ADVOGADO), FEDERACAO INTERESTADUAL DOS ESTABELCIMENTOS PARTICULARES DE ENSINO DO CENTRO OESTE - FIEPE/CO - CNPJ: 02.961.842/0001-35 (AUTOR), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REU), ESTADO DE MATO GROSSO - PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1000588-12.2020.8.11.0000

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – APONTADA VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ART. 22, I, DA CF/88 – NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA, IMPLÍCITA NA CARTA ESTADUAL –
CONHECIMENTO PARCIAL
DA ADI. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL.
AÇÃO IMPROCEDENTE, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL
.

Compete à Corte Estadual o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade que aponta ofensa a dispositivo de reprodução obrigatória, ainda que implícita, da Carta Magna.

“A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1o e 2o, da CF).”
(STF, ADI n. 5462/RJ)

A Lei n. 11.041//2019 do Estado de Mato Grosso não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores mato-grossenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. Precedente do STF

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar aforada pela FEDERAÇÃO DE EDUCAÇÃO DO CENTRO-OESTE E NORTE – FECON, em face da Lei Estadual no 11.041, de 02 de dezembro de 2019, que
“proíbe a cobrança de taxa de repetência, taxa sobre disciplina eletiva e taxa de prova por parte das instituições particulares de ensino superior no âmbito do Estado de Mato Grosso e dá outras providências”.

Assevera que o referido diploma legal apresenta vícios de ordem formal e material,
“pois cabe privativamente à União legislar sobre direito civil (art. 22, inciso I, do texto constitucional)”
, e ainda, pela sua manifesta incompatibilidade existente entre a norma atacada e os seguintes princípios constitucionais: 1) princípio da livre iniciativa e da ordem econômica [art. 1o, IV, e 170,
caput
, da CF/88]; 2) princípio da autogestão administrativa e financeira das universidades [art. 207,
caput
, da CF/88]; 3) princípio da livre iniciativa privada no ensino, atendido o cumprimento das normas gerais da educação nacional [art. 209,
caput ̧
e inciso I, da CF/88]; 4) princípio da proporcionalidade e da razoabilidade implícito à garantia do devido processo legal substancial [art. 5o, LIV, da CF/88]; e 5) princípio da segurança jurídica [art. 5o, XXXV e XXXVI, da CF/88].

Alega que a lei impugnada afronta, ainda, os artigos 1o, 3o, I, IV e VII, 9o, 10 e 25, todos da Constituição Estadual.

Pede a concessão de liminar
“para suspender por inconstitucionalidade até a decisão final da ação, a eficácia dos artigos 1o, 2o, 3o e 4o da Lei Estadual no 11.041 de 02 de dezembro de 2019, publicada no Diário Oficial do Estado de Mato Grosso em 02 de dezembro de 2019, ante a manifesta presença dos requisitos do “fumus boni juris” e, do “periculum in mora”, conforme demonstrado anteriormente”
, até o julgamento final da demanda.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso prestou informações, aduzindo que a edição da lei taxada de inconstitucional pela requerente tem amparo no artigo 24 da Constituição Federal, que determina as hipóteses de competência concorrente da União com os Estado e o Distrito Federal, dentre as quais, consumo [inciso V] e educação [inciso IX], não havendo ofensa a princípios e normas constitucionais.

Registrou que o Supremo Tribunal Federal já analisou a matéria, entendendo pela constitucionalidade de
“leis estaduais de conteúdo similar ao da Lei n. 11.041/2019”
, colacionando os acórdãos prolatados nas ADI’s no 3874 [Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO] e 5462 [Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES]. Acostou, ainda, cópia integral do processo legislativo, desde a sua propositura, até a promulgação e publicação da lei.

O ESTADO DE MATO GROSSO, por sua vez, manifestou-se pela constitucionalidade do diploma legal, pugnando pela improcedência da ação.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo indeferimento da liminar almejada e, no mérito, pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.

Por meio de decisão monocrática, reconheci a incompetência desta Corte Estadual,
em razão de o pedido contido na peça vestibular indicar apenas dispositivos da Constituição da República
, sem qualquer menção à Carta Política Estadual, determinando a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal.

Remetidos os autos à Procuradoria-Geral de Justiça para ciência, aportou a cota ministerial [ID. 53948453], por meio da qual requereu a reconsideração do
decisum
, ao argumento de que o artigo 22, I, da CF/88, apontado como violado pela Lei Estadual inquinada de inconstitucionalidade, é norma de reprodução obrigatória, ainda que implícita na Constituição Estadual.

Embora dito dispositivo constitucional não encontre correspondência na CE/MT, pelo silêncio dos constituintes locais, reconheci tratar-se de norma de reprodução obrigatória, razão pela qual acolhi a manifestação ministerial e reconsiderei a decisão de ID. 47231989, para
reconhecer a competência
do Órgão Especial deste Sodalício para processar e julgar esta ADI.

Os autos encontram-se instruídos, razão pela qual entendo cabível o
julgamento antecipado do mérito
, em consonância com o princípio da duração razoável do processo [art. 5o, LXXVIII, da CF/88].

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

De início, registro que a FECON tem legitimidade ativa para a propositura da presente Ação Direta, uma vez que é a entidade que representa a atividade empresarial atuante no campo do ensino particular superior, sobre a qual repercute o ato normativo impugnado, no âmbito do Estado de Mato Grosso.

Ademais, verifica-se a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade (lei estadual que proíbe a cobrança de determinadas taxas por parte de instituições particulares de ensino superior) e os objetivos institucionais da associação em questão, entre os quais os de
“defender, administrativa ou judicialmente, os direitos e interesses coletivos ou individuais de sua categoria econômica”
, nos termos do art. 3o, II, do seu Estatuto [ID. 30357497, pág. 2].

Reconhecida a legitimidade ativa da parte Requerente, passo ao exame do mérito da presente Ação Direta.

A lei impugnada tem o seguinte teor,
verbis
:

Lei No 11041 DE 02/12/2019

Autor: Deputado Dr. João

Proíbe a cobrança de taxa de repetência, taxa sobre disciplina eletiva e taxa de prova por parte das instituições particulares de ensino superior no âmbito do Estado de Mato Grosso e dá outras providências.

A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, tendo em vista o que dispõe o artigo 42 da Constituição Estadual, aprova e o Governador do Estado sanciona a seguinte lei:

Art. 1o Fica proibida a cobrança de taxa de repetência, taxa sobre disciplina eletiva e taxa de prova por parte das instituições privadas de ensino superior no âmbito do Estado de Mato Grosso.

§ 1o Entende-se por taxa de repetência o valor acrescido à mensalidade em caso de reprovação do aluno em uma ou mais disciplinas.

§ 2o Entende-se por taxa sobre disciplina eletiva o valor acrescido em relação ao valor da disciplina obrigatória nos casos de matrícula em disciplina eletiva.

§ 3o Entende-se por taxa de prova o valor cobrado do contratante em virtude de algum procedimento de avaliação realizado pela instituição de ensino.

Art. 2o Fica proibida a alteração unilateral das cláusulas financeiras do contrato após a sua celebração, ressalvadas as hipóteses de reajustes previstos em lei.

Art. 3o Será nula a cláusula contratual que obrigue o contratante ao pagamento adicional dos serviços mencionados na presente Lei, devendo ser considerado, no cálculo do valor das anuidades ou das semestralidades, os custos correspondentes.

Art. 4o Em caso de descumprimento desta Lei aplicar-se-ão as penalidades contidas no Código de Defesa do Consumidor - CDC.

Art. 5o Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.

Palácio Paiaguás, em Cuiabá, 02 de dezembro de 2019, 198o da Independência e 131o da República.

MAURO MENDES

Governador do Estado”

Destaco que, embora a petição inicial mencione dispositivos esparsos da Constituição Estadual,
o pedido nela contido se limita à declaração de inconstitucionalidade por afronta a artigos da Carta da República
.

Reproduzo o pedido contido na peça vestibular,
in litteris:

“[...] no mérito, JULGADA PROCEDENTE a presente pretensão para o fim de confirmado a liminar, declarar definitivamente a inconstitucionalidade, em sentido formal e material, dos artigos 1o, 2o, 3o e 4o da Lei Estadual no 11.041 de 02 de dezembro de 2019, do Estado de Mato Grosso, caracterizados, respectivamente, pelo fato de que a matéria tratada pela citada norma estadual foge totalmente do âmbito da competência legislativa do Estado de Mato Grosso, já que
cabe privativamente à União legislar sobre direito civil (artigo 22, inciso I do Texto Constitucional)
e, ainda, pela manifesta incompatibilidade existente entre a norma atacada e os artigos 1o, inciso IV, 5o, inciso LIV, inciso XXXV
,
inciso XXXVI
,
170,”caput”, 207, “caput” 209, “caput”.” [ID 30357464, págs. 32/33].

Embora não haja, na Constituição Federal, um rol das normas de reprodução obrigatória, a construção jurisprudencial do STF passou a enumerá-las.

Colho a lição de MARCELO NOVELINO sobre o tema:

"(...) Diversamente da Carta anterior, que as relacionava expressamente (CF/1967-1969, art. 13, I, III e IX),
na Constituição de 1988 as
normas de observância obrigatória não foram elencadas de forma textual
. Adotou-se uma formulação genérica que, embora teoricamente conferira maior liberdade de auto-organização aos Estados-membros, cria o risco de possibilitar interpretações excessivamente amplas na identificação de tais normas. (...)

As normas de observância obrigatória são diferenciadas em três espécies. Os princípios constitucionais sensíveis representam a essência da organização constitucional da federação brasileira e estabelecem limites à autonomia organizatória dos Estados-membros (CF, art. 34, VII). Os princípios constitucionais extensíveis consagram normas organizatórias para a União que se estendem aos Estados, por previsão constitucional expressa (CF, arts. 28 e 75) ou implícita (CF, art. 58, § 3.°; arts. 59 e ss.). Os princípios constitucionais estabelecidos restringem a capacidade organizatória dos Estados federados por meio de limitações expressas (CF, art. 37) ou implícitas (CF, art. 21)." (Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspdodivm, 2015, p. 82).

Idêntica conclusão se extrai do excerto abaixo, da lavra do Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO:

"[...] as disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local." (Rcl 17954 AgR/PR).

No caso dos autos,
o art. 22, I, da CF/88, impõe uma limitação implícita no âmbito estadual
, uma vez que outorga, privativamente, à União, a competência para legislar sobre as matérias nele enumeradas, de modo que se afigura possível o controle de constitucionalidade almejado por meio desta Corte Estadual.

Desse modo,
apresenta-se cabível a apreciação desta ADI, nesta Corte Estadual, apenas e tão somente em relação ao artigo 22, I, da CF/88, que trata de norma de reprodução obrigatória
, implícita na Carta Estadual, razão pela qual conheço dela parcialmente.

Dito isso, registro que a lei mato-grossense impugnada reproduz,
ipsis litteris,
a Lei fluminense no 7.202/2016,
verbis
:

“Art. 1° Fica proibida a cobrança de taxa de repetência, taxa sobre disciplina eletiva e taxa de prova por parte das instituições privadas de ensino superior no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.

§1o- Entende-se por taxa de repetência o valor acrescido à mensalidade em caso de reprovação do aluno em uma ou mais disciplinas.

§2o- Entende-se por taxa sobre disciplina eletiva o valor acrescido em relação ao valor da disciplina obrigatória nos casos de matrícula em disciplina eletiva.

§3o- Entende-se por taxa de prova o valor cobrado do contratante em virtude de algum procedimento de avaliação realizado pela instituição de ensino.

Art. 2o- Fica proibida a alteração unilateral das cláusulas financeiras do contrato após a sua celebração, ressalvadas as hipóteses de reajustes previstos em lei.

Art. 3o- Será nula a cláusula contratual que obrigue o contratante ao pagamento adicional dos serviços mencionados na presente Lei, devendo ser considerado, no cálculo do valor das anuidades ou da semestralidade, os custos correspondentes.

Art. 4o- Em caso de descumprimento desta Lei aplicar-se-ão as penalidades contidas no Código de Defesa do Consumidor- CDC.

Art. 5o- Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.”

Ao analisar a ação direta que atacava o diploma legal acima transcrito, tachando-o de inconstitucional por, supostamente, ofender os mesmos dispositivos da Constituição da República, indicados aqui pela FECON, a Suprema Corte assim decidiu:

Ementa:
CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 7.202/2016 DO RIO DE JANEIRO. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. FORTALECIMENTO DO FEDERALISMO CENTRÍFUGO. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. Cabe ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo. 4. A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1o e 2o, da CF). 5. A Lei 7.202/2016 do Estado do Rio de Janeiro não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores fluminenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. [
ADI 5462 - Órgão julgador:
Tribunal Pleno -
Relator(a):
Min. ALEXANDRE DE MORAES -
Julgamento:
11/10/2018 -
Publicação:
29/10/2018]

O referido acórdão foi objeto de embargos de declaração, que restaram rejeitados, com o seu trânsito em julgado certificado em 15/02/2019.

A alegação da requerente é que a Lei n. 11.041/2019 invade a competência da União para legislar privativamente sobre direito civil [art. 22, I, da CF/88].

Por comungar de idêntico entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal, adoto,
per relationem
, a fundamentação do voto do Min. ALEXANDRE MORAES na ADI n.5462/RJ, acompanhado à unanimidade pelos demais Ministros da Corte Maior,
verbis
:

“[...] Em face da imprescindível manutenção do equilíbrio constitucional entre União e Estado, a presente ADI não merece prosperar, sob pena de diminuição das autonomias regionais e da quebra do federalismo e de suas regras de distribuição de competências legislativas, que constituem um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, “ainda exerce particular fascinação sobre os juristas”.

Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e de suas consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para a manutenção de autonomia dos entes federativos e para o equilíbrio no exercício do poder (THOMAS McINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBISON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19).

Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos: “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi dos temas mais discutidos durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, da definição e da fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, de 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, no IX), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de destacada importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais relevantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317). Isso é facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, art. 22) a maioria das matérias legislativas mais relevantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados, Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHEL J. MALBIN, ao apontar que “a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum” (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e de autoadministração, para reforçar a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como enfatizado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo para a nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito,
caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo, como na presente hipótese
(JUAN FERRANDO BADIA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n.179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n.16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 ss; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n.187, p. 1 e ss; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss).

Verifica-se que, na espécie, o Estado-Membro, ao contrário do que alegado na petição inicial, não invadiu a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF, art. 22, I) ou mesmo a sua competência para a edição de normas gerais atinentes à educação e aos direitos do consumidor (CF, art. 24, V, VIII e IX). Em realidade, o legislador estadual atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Estados-Membros pelo art. 24, § 2o, da Constituição Federal.

Nessa linha, em parecer encartado nestes autos, o Procurador-Geral da República afirmou que “
a Lei fluminense 7202/2016, ao pormenorizar e descrever hipóteses de cobranças consideradas indevidas por instituições particulares de ensino superior, não dispôs sobre normas gerais de proteção a consumidor. Não pretendeu substituir a disciplina do CDC, somente suplementá-la, no desiderato de ampliar a proteção do consumidor em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição”.

Com efeito, a legislação impugnada na presente Ação Direta atua no sentido de ampliar a proteção estabelecida no âmbito do Código de Defesa do Consumidor, o qual, apesar de apresentar amplo repertório de direitos conferidos ao consumidor e extenso rol de obrigações dos fornecedores de produtos e serviços, não possui o condão de esgotar toda a matéria concernente à regulamentação do mercado de consumo, sendo possível aos Estados-Membros o estabelecimento de disciplina normativa específica, “
preenchendo os vazios ou lacunas deixados pela legislação federal”
(ADI 2.396, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1o/8/2003).

Foi o que fez, no caso, o legislador estadual ao estabelecer a vedação de cobrança da “taxa de repetência”, da “taxa sobre disciplina eletiva” e da “taxa de prova” pelas instituições de ensino superior particular do Estado do Rio de Janeiro (art. 1o), declarando, ademais, a nulidade das cláusulas contratuais que as prevejam (art. 3o) e determinando a aplicação das penalidades contidas no próprio Código de Defesa do Consumidor para o caso de descumprimento do regramento estabelecido (art. 4o).

Não há que se falar, assim, em indevida atuação do Estado-Membro no campo da disciplina geral concernente à educação ou mesmo na seara do direito civil.

A presente hipótese trata de norma de conteúdo benéfico ao consumidor (CF, art. 24, V e VIII), cuja competência é concorrente entre a União e os Estados-Membros, e, com patente interesse regional, devendo, portanto, como salientado pelo Ministro LUIZ FUX, prevalecer a “
compreensão axiológica e pluralista do federalismo brasileiro (art. 1o, V, da CRFP)”, com a necessidade de prestigiar iniciativas normativas regionais e locais sempre que não houver expressa e categórica interdição constitucional, pois “
o princípio federativo reclama o abandono de qualquer leitura inflacionada e centralizadora das competências normativas da União, bem como sugere novas searas normativas que possam ser trilhadas pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal”
(ADI 2663/RS, DJe de 26/5/2017).

Dessa maneira, a essencialidade da discussão não está na maior ou na menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 ss), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LUCA LEVI: “a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal” (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO, (Coord.) Dicionário de política. v. I, p. 482).

Saliente-se, ainda, que a norma apresenta a devida e necessária proporcionalidade, que somente estaria descaracterizada, conforme destacado por JESUS GONZALEZ SALINAS, se ausente a coerência do Poder Público no exercício de suas atividades legislativas, com patente extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, e consequente desrespeito ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos, que impede a criação de obrigações desprovidas de justificação fática (Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, reglamento y acto administrativo. Revista de Administración Pública, número 120, 1989). Não me parece, portanto, que a legítima e salutar preocupação com esses aspectos da vida universitária possa ser considerada inconstitucional.

Por último, observo que a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ) editou a Lei Estadual 7.783/2017, a qual trouxe inclusões na Lei 7.202/2016, norma impugnada nesta presente Ação. Entretanto, as alterações normativas não impactaram substancialmente nas razões aludidas na petição inicial. O aumento no rol de vedações à cobrança por universidades particulares (“taxa da primeira via de emissão de comprovante de matrícula por semestre e taxa da primeira via de emissão de histórico escolar por semestre”) não alterou, portanto, o cerne da questão constitucional debatida nesta Ação.

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação direta, para declarar a constitucionalidade da Lei 7.202/2016 do Estado do Rio de Janeiro.

É o voto.”

À vista do exposto,
CONHEÇO PARCIALMENTE
desta ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela FEDERAÇÃO DE EDUCAÇÃO DO CENTRO-OESTE E NORTE – FECON, em face da Lei Estadual no 11.041, de 02 de dezembro de 2019 e, nesta parte,
JULGO-A IMPROCEDENTE
, para declarar a constitucionalidade do referido diploma legal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/12/2020