Tribunal: TJMT
Processo: 1009816-11.2020.8.11.0000
Órgão julgador: PAULO DA CUNHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-05-28
Data de publicação: 2020-06-01

Ementa:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA
GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES
REU: CAMARA MUNICIPAL CACERES
EMENTA
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSTOU OS EFEITOS DE ATO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – OBRIGATORIEDADE NO USO DE MÁSCARAS PARA ACESSO E DESEMPENHO DE ATIVIDADES NOS PRÉDIOS PÚBLICOS E COMÉRCIO LOCAL – DECRETO LEGISLATIVO QUE INOVOU NO ORDENAMENTO JURÍDICO – EXTRAPOLOU NO PODER DE FISCALIZAÇÃO CONFERIDO À CASA DE LEIS – AUSÊNCIA DE EXCESSO NA IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS À PROTEÇÃO À SAÚDE PELO PODER EXECUTIVO – CABIMENTO DE ADI – MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA – PRESENTES O FUMUS BONI IURIS E O PERICULUM IN MORA – EXISTÊNCIA DE PREJUÍZO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E CAUTELAR CONCEDIDA.
O decreto legislativo impugnado na presente ação direta ostenta conteúdo normativo, pois sustou ato emanado do Poder Executivo que não extrapolou seu poder regulamentar a imprimir normatização afeta à sua competência constitucional para legislar sobre defesa e proteção à saúde.
A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal possuem competência concorrente para legislar sobre defesa e proteção à saúde, incluídas, as providências normativas de prevenção e combate ao novo coronavírus – COVID-19 –, como recentemente reconheceu o Supremo Tribunal Federal, ao analisar medida liminar na ADI 6.341/DF.
A despeito da permissibilidade de que o Poder Legislativo possui para sustar os efeitos de ato do Poder Executivo que exorbitem seu poder regulamentar, inexistindo indícios de que houve excesso na edição do Decreto emanado pelo Chefe do Executivo, constato a presença do fumus boni iuris, aliado à relevância da matéria e especial significado para a ordem social e a segurança jurídica.
A concretização do risco de dano de difícil reparação encontra-se consubstanciada no notório prejuízo à autonomia com que o Poder Executivo conta para estabelecer critérios para prevenção do COVID-19.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1009816-11.2020.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
PAULO DA CUNHA

Turma Julgadora:

[DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL CACERES - CNPJ: 03.960.333/0001-50 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES (AUTOR), BRUNO CORDOVA FRANCA - CPF: 014.279.301-98 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
LIMINAR CONCEDIDA, À UNANIMIDADE.

E M E N T A

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES

REU: CAMARA MUNICIPAL CACERES

EMENTA

MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DE DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSTOU OS EFEITOS DE ATO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – OBRIGATORIEDADE NO USO DE MÁSCARAS PARA ACESSO E DESEMPENHO DE ATIVIDADES NOS PRÉDIOS PÚBLICOS E COMÉRCIO LOCAL – DECRETO LEGISLATIVO QUE INOVOU NO ORDENAMENTO JURÍDICO – EXTRAPOLOU NO PODER DE FISCALIZAÇÃO CONFERIDO À CASA DE LEIS – AUSÊNCIA DE EXCESSO NA IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS À PROTEÇÃO À SAÚDE PELO PODER EXECUTIVO – CABIMENTO DE ADI – MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA – PRESENTES O
FUMUS BONI IURIS
E O
PERICULUM IN MORA
– EXISTÊNCIA DE PREJUÍZO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E CAUTELAR CONCEDIDA.

O decreto legislativo impugnado na presente ação direta ostenta conteúdo normativo, pois sustou ato emanado do Poder Executivo que não extrapolou seu poder regulamentar a imprimir normatização afeta à sua competência constitucional para legislar sobre defesa e proteção à saúde.

A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal possuem competência concorrente para legislar sobre defesa e proteção à saúde, incluídas, as providências normativas de prevenção e combate ao novo coronavírus – COVID-19 –, como recentemente reconheceu o Supremo Tribunal Federal, ao analisar medida liminar na ADI 6.341/DF.

A despeito da permissibilidade de que o Poder Legislativo possui para sustar os efeitos de ato do Poder Executivo que exorbitem seu poder regulamentar, inexistindo indícios de que houve excesso na edição do Decreto emanado pelo Chefe do Executivo, constato a presença do
fumus boni iuris
, aliado à relevância da matéria e especial significado para a ordem social e a segurança jurídica.

A concretização do risco de dano de difícil reparação encontra-se consubstanciada no notório prejuízo à autonomia com que o Poder Executivo conta para estabelecer critérios para prevenção do COVID-19.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA - OE

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) 1009816-11.2020.8.11.0000

AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES

REU: CAMARA MUNICIPAL CACERES

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA

Egrégio Órgão:

Trata-se de
Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada pelo Prefeito do Município de Cáceres em face do Decreto Legislativo n. 3, de 27 de abril de 2020, que suspendeu o Decreto Municipal n. 193, de 13 de abril de 2020, que torna obrigatório o uso de máscaras para o acesso e desempenho de atividades nos prédios públicos e comércio local.

O autor da ação afirma que o Decreto Municipal n. 193/20 regulamenta as medidas de proteção e prevenção à disseminação do coronavírus COVID-19 que, seguindo orientação da Organização Mundial de Saúde, determinou a obrigatoriedade ao uso de máscaras de proteção respiratória, para
“acesso e desempenho de atividades em todo e qualquer prédio público e estabelecimentos comerciais em geral do Município de Cáceres-MT”
e
“estabeleceu a previsão de multa com o intuito de fornecer compulsoriedade a implementação das medidas profiláticas (uso de máscaras) que são utilizadas com o intuito de impedir ou reduzir o risco de transmissão de uma doença, protegendo a população da ocorrência ou da evolução de um fenômeno desfavorável à saúde”
.

Sustenta que o decreto legislativo, ao suspender o decreto executivo, extrapolou o poder de fiscalização conferido àquela Casa de Leis, interferindo na autonomia do Poder Executivo que tem competência para legislar sobre a matéria e, por vez, afrontou ao artigo 49, inciso V, da Constituição Federal, que é norma de reprodução obrigatória (artigo 26, inciso VI, CE) e ao artigo 190 da Constituição Estadual.

Requer, a concessão da medida cautelar para suspender a eficácia da norma apontada até ulterior julgamento da ação.

No mérito, pretende seja a ação julgada procedente com a declaração de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n. 3/20, por afrontar os artigos 2o, 26, inciso VI, e 190 da Constituição Estadual e artigo 2o da Lei Orgânica do Município de Cáceres.

Tratando-se de pedido de urgência, na forma do artigo 172, § 2o, parte final, do RITJMT, dispenso, neste momento, as informações a serem prestadas pelo órgão que emanou o ato impugnado.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

GABINETE DO DES. PAULO DA CUNHA

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE CÁCERES

REU: CAMARA MUNICIPAL CACERES

VOTO (MEDIDA CAUTELAR – ADI)

EXMO. SR. DES. PAULO DA CUNHA (RELATOR)

Egrégio Órgão:

O Decreto Legislativo impugnado regulamenta:

“
CÂMARA MUNICIPAL DE CÁCERES

DECRETO LEGISLATIVO N° 03 DE 27 DE ABRIL DE 2020

“Susta o Decreto Municipal n° 196, de 13 de abril de 2020, que torna obrigatório o uso de máscaras para o acesso e desempenho de atividades, nos prédios públicos e comércio em geral, e dá outras providências.”

O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CÁCERES, ESTADO DE MATO GROSSO
, tendo em vista as prerrogativas legais e regimentais, faz saber que este Poder Legislativo Municipal aprovou e a Mesa Diretora promulga o presente Decreto Legislativo.

DECRETA:

Art. 1 o
Fica sustada, nos termos do inciso V do art. 49 da Constituição Federal de 1988, c/c o inciso XXIV, do artigo 25, da Lei Orgânica Municipal, o
Decreto Municipal n° 196, de 13 de abril de 2020
, que torna obrigatório o uso de máscaras para o acesso e desempenho de atividades, nos prédios públicos e comércio em geral, e dá outras providências.

Art. 2 o
Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Câmara Municipal de Cáceres-MT, 27 de abril de 2020.

Rubens Macedo

Presidente

Wagner Sales do Couto

Vice-presidente

Cláudio Henrique Donatoni

1o Secretário

Elza Basto Pereira

2o Secretário

Domingos Oliveira dos Santos

Tesoureiro” (grifo original).

É cediço que a ação direta de inconstitucionalidade é o meio pelo qual o Poder Judiciário procede ao controle de constitucionalidade das normas jurídicas
in abstrato
, podendo ser objeto de controle, portanto, as leis e os atos normativos emanados do Poder Público.

Hely Lopes Meirelles e José Emmanuel Burle Filho lecionam que atos normativos
“gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontram na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos. São atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei (...)”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo/Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. – 42. ed. – São Paulo: Malheiros, 2016).

Por sua vez, Supremo Tribunal Federal, ao tratar do controle abstrato de constitucionalidade, cujo objeto é ‘lei ou ato normativo’, firmou o entendimento de que
“
no controle abstrato de normas, em cujo âmbito instauram-se relações processuais objetivas, visa-se, portanto, a uma só finalidade: a tutela da ordem constitucional, sem vinculações quaisquer a situações jurídicas de caráter individual ou concreto. Não se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de abstração, generalidade e impessoalidade”
(ADI 203-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 20/4/1990).

Com efeito, estabeleceu-se que atos normativos que possuam caráter de abstratividade e generalidade podem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade pela via concentrada.

Nessa linha de entendimento, o Supremo Tribunal Federal reconheceu o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade contra decreto legislativo, que tenha por fundamento o artigo 49, inciso V, da Constituição Federal, com o fito de verificar se os atos emanados do Poder Executivo se ajustam ou não aos limites do poder regulamentar ou aos atos de delegação legislativa
(ADI 748 MC/RS).

Assim, na linha de precedentes do STF, o Decreto Legislativo

n. 3/2020 possui densidade normativa para qualificá-lo como ato do poder público sujeito à fiscalização de constitucionalidade.

Traçadas essas premissas, o caso dos autos trata do manejo de ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto o Decreto Legislativo
n. 3, de 27 de abril de 2020, que suspendeu o Decreto Municipal n. 193, de 13 de abril de 2020.

O Decreto Municipal n. 193/20 regulamentou as medidas de proteção e prevenção à disseminação do coronavírus COVID-19 que, seguindo orientação da Organização Mundial de Saúde, determinou a obrigatoriedade ao uso de máscaras de proteção respiratória, para
“acesso e desempenho de atividades em todo e qualquer prédio público e estabelecimentos comerciais em geral do Município de Cáceres-MT”
e
“estabeleceu a previsão de multa com o intuito de fornecer compulsoriedade a implementação das medidas profiláticas (uso de máscaras) que são utilizadas com o intuito de impedir ou reduzir o risco de transmissão de uma doença, protegendo a população da ocorrência ou da evolução de um fenômeno desfavorável à saúde”
.

O ato normativo ateve-se, portanto, à estrita regulamentação dos aspectos de proteção e prevenção à proliferação do coronavírus,
seguindo orientação da Organização Mundial de Saúde, sem qualquer extrapolação.

Em contrapartida, a justificativa do decreto legislativo que sustou o decreto regulamentar não indicou em que ponto houve extrapolação do chefe do Executivo que pudesse configurar hipótese de aplicabilidade do artigo 49, inciso V, da Constituição Federal.

Via de consequência, ao promulgar o decreto legislativo, inovou no ordenamento positivo local, pois a ordem sustatória importou na paralização total do decreto emanado pelo Chefe do Poder Executivo, que, repita-se, determinava a obrigatoriedade do uso de
máscaras para o acesso e desempenho de atividades nos prédios públicos e comércio local, com a finalidade de regulamentar a proteção e prevenção à disseminação do coronavírus COVID-19, seguindo orientação da Organização Mundial de Saúde.

De tal modo, o Poder Legislativo, que tem competência exclusiva, estampada no artigo 26, inciso VI, da Constituição Estadual, para sustar atos do Poder Executivo, extrapolou seu poder fiscalizatório, haja vista que não houve exorbitância do poder regulamentar do Chefe do Executivo em editar norma de proteção à saúde.

Até porque a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal possuem competência concorrente para legislar sobre defesa e proteção à saúde, incluídas aí, as providências normativas de prevenção e combate ao novo coronavírus – COVID-19 –, como recentemente reconheceu o Supremo Tribunal Federal, ao analisar medida liminar na ADI 6.341/DF.

Na referida ADI, o Procurador-Geral da República assinalou:

“De início, descabe falar em invasão do campo constitucionalmente reservado à lei complementar.
O art. 23, parágrafo único, da CF subsume a tal espécie normativa o regramento da cooperação dos entes federativos em prol do bem-estar e do desenvolvimento nacional
. Com tal objeto não se confunde o teor das normas questionadas na ADI, que se voltam ao enfrentamento de situação emergencial específica no campo da saúde pública nacional.

A prevalecer o entendimento de somente caber a lei complementar a disciplina atinente ao enfrentamento ao Covid-19, por envolver atuação coordenada de entes federados diversos, não apenas as normas da MP 926/2020 seriam inconstitucionais, mas também as da Lei 13.979/2020 como um todo e, no limite, as da própria Lei 8.080/1990, no que definem as áreas de atuação de cada esfera da Federação no âmbito do sistema único de saúde (arts. 15 a 19).

Há de se reconhecer que a disciplina versada pela Lei 13.979/2020, tal qual a das medidas provisórias que a alteraram, insere-se na competência legislativa concorrente sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII), para a qual não há exigência de lei de envergadura maior, conforme observou o Ministro Relator, ao deferir, em parte, a medida cautelar
(peça 12).

De outro lado, tampouco se verifica violação da autonomia política dos entes federados ou usurpação da competência dos Estados-membros em tema de proteção da saúde
.
No caso, ao preceituar, no art. 3o, caput, que “as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências”, as medidas relacionadas nos incisos I a VIII do dispositivo, para enfrentamento da emergência decorrente do coronavírus, não afastou a Lei 13.979/2020 o desempenho de atribuições administrativas por órgãos ou autoridades de Estados e Municípios no combate à epidemia
.

Tal atuação pode se dar tanto por meio de iniciativas outras que não as relacionadas na lei, quanto pelas próprias medidas ali disciplinadas, desde que observados os parâmetros e pressupostos legais estabelecidos. Nesse sentido, é explícito o art. 3o, § 7o, da lei ao conferir a legitimidade para adoção das medidas legais aos gestores locais de saúde
”
(destaquei).

Não se pode olvidar que no exercício da competência concorrente, a União edita normas de regras gerais, os Estados, por sua vez, podem suplementá-las para atender os interesses regionais e, por outro lado, os Municípios, a fim de atender os interesses locais, pode suplementar as normas federais e estaduais.

No caso concreto, o Chefe do Poder Executivo, ao editar Decreto que vincula a obrigatoriedade ao uso de máscaras às pessoas que acessem prédios públicos e estabelecimentos comerciais no Município de Cáceres, não exorbitou de seu poder de regulamentar normas à proteção à saúde, com a edição de medida que tenha por fim prevenir e combater o novo coronavírus, não podendo, assim, o Legislativo, a pretexto de exercer sua competência fiscalizatória, suspender a aplicabilidade de ato executivo de efeitos concretos, consoante já se manifestou a Excelsa Corte.

Na mesma linha de entendimento, colaciono julgado prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - REQUERIMENTO DE CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA A SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA NORMA IMPUGNADA - DECRETO SUSTANDO EFEITOS DE OUTRO DECRETO MUNICIPAL - AUTORIA EXECUTIVO -
ALEGAÇÃO DE EXORBITÂNCIA DO PODER REGULAMENTAR - PRESENÇA DO FUMUS BONI IURES - MATÉRIA CUJA INICIATIVA, EM PRINCÍPIO, ESTÁ NA ALÇADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - PERIGO DE DANO - INTERFERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA PELO PODER LEGISLATIVO - POSSÍVEL OFENSA À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO
- COMPROMETIMENTO DA RIGIDEZ DA ORDEM JURÍDICO-ADMINISTRATIVA LOCAL - PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL - CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR. - A questão atinente a reenquadramento de servidor público decretada pela Câmara Legislativa e sancionada pelo Chefe do Executivo deve ser regulamentada de forma que se proceda a transição para os novos cargos, com possibilidade de estabelecimento de comissão para tanto.
-
A criação de Decreto Legislativo sustando efeitos de Decreto Municipal de autoria do Executivo ao argumento de exorbitar poder regulamenta, revela, em sede de cognição sumária, o perigo de dano, decorrente da restrição indevida à conveniência e oportunidade, conforme as necessidades da Administração Pública.
-
Conforme entendimento predominante neste Órgão Especial, a interferência parlamentar na gestão administrativa, por meio de legislação cuja iniciativa é, em princípio, privativa do Chefe do Poder Executivo, implica no "periculum in mora" decorrente do comprometimento da ordem jurídico-administrativa local”
(TJMG - Ação Direta Inconst. 1.0000.18.122741-4/000, Relator(a): Des.(a) Alexandre Santiago, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 24/04/0019, publicação da súmula em 02/05/2019) (destaquei).

Nesse contexto, a despeito da permissibilidade de que o Poder Legislativo possui de sustar os efeitos de ato do Poder Executivo que exorbitem seu poder regulamentar,
inexistindo indícios de que houve excesso na edição do Decreto emanado pelo Poder Executivo
, constato a presença do
fumus boni iuris
, aliado à relevância da matéria e especial significado para a ordem social e à segurança jurídica.

Por sua vez, a concretização do risco de dano de difícil reparação encontra-se consubstanciada no notório prejuízo à autonomia com que o Poder Executivo conta para estabelecer
providências normativas de prevenção e combate ao
COVID-19.

Pelo exposto, conheço da ação direta de inconstitucionalidade e
CONCEDO
a medida cautelar para suspender a eficácia e aplicabilidade do Decreto Legislativo
n. 3, de 27 de abril de 2020, que suspendeu o Decreto Municipal n. 193, de 13 de abril de 2020, que torna obrigatório o uso de máscaras para o acesso e desempenho de atividades nos prédios públicos e comércio local.

Nos termos do artigo 172 do RITJMT, r
equisitem-se informações à Câmara do Município de Cáceres que deverá prestá-la,
no prazo de 10 (dez) dias
, nos termos do artigo 12 da Lei n. 9.868/99, c/c o artigo 172, § 2o, do RITJMT.

Decorrido o prazo referido, cite-se o Procurador do Município de Cáceres para defender o texto impugnado,
no prazo de dez (10) dias
, forte no artigo 125, § 2o, da Constituição Estadual, c/c o artigo 12 da Lei n. 9.868/99.

Após, abra-se vista ao Procurador-Geral de Justiça,
pelo prazo de dez (10) dias
, para emitir parecer, nos termos do artigo 173 do RITJMT.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/05/2020