Tribunal: TJMT
Processo: 0000745-85.2014.8.11.0008
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-10-06
Data de publicação: 2020-10-15

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ACUMULAÇÃO IRREGULAR DE CARGOS PÚBLICOS – INVIABILIDADE - CONDUTA OFENSIVA AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ART. 11, I, DA LEI No 8.429/92 – DOLO GENÉRICO DEVIDAMENTE COMPROVADO – MULTA CIVIL – FIXAÇÃO EM DESCOMPASSO COM A RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – NECESSIDADE DE REDUÇÃO NO CASO CONCRETO – SENTENÇA REFORMADA EM PARTE – RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.
1. A Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos, ressalvando, apenas, 02 (dois) cargos de professor ou um cargo de professor com outro técnico ou científico ou, ainda, 02 (dois) cargos privativos da área de saúde, desde que, entre eles, haja a compatibilidade de horários.
2. Conforme iterativa jurisprudência pátria, o dolo exigido pela Lei no 8.429/92 para a configuração da improbidade administrativa não é o específico, mas sim o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.
3. Havendo elementos seguros nos autos de que o agente público agiu de forma consciente e intencional na prática da acumulação ilegal de cargos públicos e que, mesmo quando instado a optar por um dos cargos irregularmente ocupados, manteve-se inerte, deve ser mantida a sentença que reconheceu a ocorrência de improbidade administrativa.
4. Em respeito aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, deve ser reduzida a pena de multa civil para uma vez a remuneração auferida pelo agente público, montante que melhor se adequa à gravidade do ato praticado e à extensão do dano causado ao patrimônio público imaterial.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000745-85.2014.8.11.0008
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos, Acumulação de Cargos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MARCIO MAURO DE OLIVEIRA - CPF: 468.507.751-20 (APELANTE), ALEX DE LAURA DALTRO DE SOUZA - CPF: 688.226.931-91 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, PROVEU EM PARTE O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ACUMULAÇÃO IRREGULAR DE CARGOS PÚBLICOS – INVIABILIDADE - CONDUTA OFENSIVA AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ART. 11, I, DA LEI No 8.429/92 – DOLO GENÉRICO DEVIDAMENTE COMPROVADO – MULTA CIVIL – FIXAÇÃO EM DESCOMPASSO COM A RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – NECESSIDADE DE REDUÇÃO NO CASO CONCRETO – SENTENÇA REFORMADA EM PARTE – RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.

1. A Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos públicos, ressalvando, apenas, 02 (dois) cargos de professor ou um cargo de professor com outro técnico ou científico ou, ainda, 02 (dois) cargos privativos da área de saúde, desde que, entre eles, haja a compatibilidade de horários.

2. Conforme iterativa jurisprudência pátria, o dolo exigido pela Lei no 8.429/92 para a configuração da improbidade administrativa não é o específico, mas sim o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

3. Havendo elementos seguros nos autos de que o agente público agiu de forma consciente e intencional na prática da acumulação ilegal de cargos públicos e que, mesmo quando instado a optar por um dos cargos irregularmente ocupados, manteve-se inerte, deve ser mantida a sentença que reconheceu a ocorrência de improbidade administrativa.

4. Em respeito aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, deve ser reduzida a pena de multa civil para uma vez a remuneração auferida pelo agente público, montante que melhor se adequa à gravidade do ato praticado e à extensão do dano causado ao patrimônio público imaterial.

R E L A T Ó R I O

Márcio Mauro de Oliveira
interpôs recurso de apelação contra a sentença que, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em seu desfavor pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso

(Autos no 0000745-85.2014.8.11.0008 – Código 90424), julgou procedentes os pedidos e lhe condenou, pela violação ao art. 11, I, da Lei no 8.429/92, às penas de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos e pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a remuneração então percebida pelo exercício do cargo público em acumulação indevida (Id 34330490).

Em suas razões recursais, o apelante alega que no mesmo dia em que tomou ciência da ação proposta pelo Ministério Público em razão do acúmulo dos cargos de Apoio Administrativo Educacional e Agente de Serviço Público, requereu a sua exoneração deste último cargo, demonstrando a sua boa-fé, honestidade e lisura, bem como a perda de objeto da demanda.

Afirma que o espírito da Lei no 8.429/92 é punir o agente púbico, desonesto e não o inábil, imperito ou negligente e que o Ministério Público não comprovou que agiu com dolo específico ao indevidamente acumular cargos públicos.

Defende, neste contexto, que cumpriu as cargas horárias dos cargos ocupados com assiduidade e pontualidade, não tendo reclamação ou infração disciplinar que desabone a sua conduta, de sorte que a acumulação, no caso, ocorreu
“mais por desconhecimento a respeito da vedação constitucional e legal da cumulação de cargos públicos, do que por ímpeto de causar danos ao erário, lograr enriquecimento ilícito ou ainda afrontar os princípios norteadores da Administração Pública (...)”
.

Sustenta, na sequência, que o ato combatido configura mera irregularidade administrativa e que devem ser anuladas as sanções que lhe foram aplicadas, cassando-se a sentença recorrida.

Por fim, prequestiona a matéria discutida nos autos e requer o provimento do recurso, invertendo-se o ônus da sucumbência e deferindo-lhe o benefício da assistência judiciária gratuita (Id 34330493).

O Ministério Público apresentou contrarrazões recursais refutando veementemente os argumentos do apelante e requerendo o desprovimento do recurso (Id 34330497).

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou-se pelo provimento parcial do apelo, para reduzir a multa civil ao mínimo legal (Id 44183494)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

De início, diante da comprovação de que o recorrente não tem condições de arcar com as custas e despesas processuais sem prejudicar o sustento próprio e de sua família, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita por ele formulado, com efeitos
ex tunc
, pois pleiteado desde a defesa preliminar, mas não analisado pelo magistrado na instância de piso (Id 34330472).

Dito isso, na origem, após a instauração de inquérito civil, a Promotoria de Barra do Bugres propôs ação civil pública por ato de improbidade administrativa em desfavor de Marcio Mauro de Oliveira em decorrência de acumulação irregular de cargos públicos, pois o requerido estaria ocupando, concomitantemente, os cargos de Apoio Administrativo Educacional – Vigilante na Secretaria de Estado de Educação e de Agente de Serviço Público na Prefeitura Municipal de Barra do Bugres.

Processados os autos, o magistrado de piso julgou procedentes os pedidos e condenou Marcio Mauro de Oliveira, pela violação ao art. 11, I, da Lei no 8.429/92, às penas de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos e pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a remuneração então percebida pelo exercício do cargo público em acumulação indevida.

Contra essa sentença o requerido interpôs o presente recurso defendendo, em suma, a inexistência de dolo específico na acumulação indevida de

cargos públicos, que sempre cumpriu com assiduidade e pontualidade as suas funções e que a conduta praticada configura mera irregularidade administrativa.

O recurso, entretanto, não merece provimento, senão parcial, quanto à dosimetria das penas.

Ocorre que
após minucioso exame dos autos, verifica-se que os fatos narrados na petição inicial restaram devidamente comprovados no curso do processo, sendo o conjunto probatório suficiente para revelar a prática de conduta ofensiva aos princípios que norteiam a Administração Pública, previstos no
caput
e no inciso I do art. 11 da Lei no 8.429/92.

Com efeito, restou devidamente comprovado nos autos, mediante prova documental e depoimento do apelante, colhida extrajudicialmente pelo Ministério Público, que o mesmo

ingressou em 06/3/2002 no cargo de
Apoio Administrativo Educacional – Vigilante perante a Secretaria de Estado de Educação, e, posteriormente, em 05/1/2004, tomou posse, irregularmente, no cargo de Agente de Serviço Público da Prefeitura Municipal de Barra do Bugres
.

Ocorre que a Constituição Federal é clara ao vedar a acumulação remunerada de cargos públicos, ressalvando, apenas, 02 (dois) cargos de professor ou um cargo de professor com outro técnico ou científico ou, ainda, 02 (dois) cargos privativos da área de saúde, desde que, entre eles, haja a compatibilidade de horários, veja-se:

“Art. 37. (...)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;”

Logo, a despeito de haver compatibilidade de horários entre os cargos exercidos pelo apelante, resta clara a prática de conduta ilegal/inconstitucional decorrente do exercício irregular de dois cargos públicos concomitantemente, não se tratando, consequentemente, de mera infração administrativa.

Todavia, para o enquadramento da conduta do apelante nas previsões da Lei no 8.429/92, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para o tipo previsto no art. 11 do referido diploma legal.

No caso,
o dolo do apelante restou bem delineado nos autos, primeiro, porque, no momento de sua posse no segundo cargo público, tomou ciência da ilicitude da acumulação de cargos, mas se negou a fazer a declaração de não acumulação e, mais, pressionou o Secretário Municipal de Finanças a empossá-lo, como bem destacou o juízo
a quo
na sentença recorrida
, citando depoimento do próprio recorrente no inquérito civil instaurado pelo Parquet, veja-se:

“(...)
Desta feita, analisando as provas coligidas aos autos, vê-se que restou cabalmente demonstrada a má-fé para a configuração do ato de improbidade administrativa, o qual, no caso específico, é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito, uma vez que o agente público sabia que a conduta praticada era ilegal, sendo despiciendo perquirir acerca das finalidades específicas para seu fim. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.539.929/MG, Rei. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2/8/2016.

Aliás, o próprio requerido confirmou em seu depoimento pessoal perante o Ministério Público que “por ocasião da posse na Prefeitura Municipal não fez a declaração de acúmulo de cargo público e a princípio não quiseram empossar o declarante na época era José Teixeira, o Secretário de Finanças pois sabiam que era funcionário do Estado mas depois resolveram empossa-lo quando o declarante pediu a relação dos funcionários que acumulavam para o estado e para a Prefeitura. Que passou a ter conhecimento do acúmulo de cargo público após ter sido empossado na Prefeitura”.

Veja que, nesse momento, o dolo é tão evidente que, além do requerido ter discernimento da impossibilidade de acumulação de referidos cargos, não exarou declaração expressa segundo o qual não os acumulava, bem como coagiu o Secretário de Finanças à época a empossá-lo no cargo ao declarar que tinha conhecimento de outros funcionários que acumulavam ilegalmente cargos públicos, solicitando a relação dos mesmos, conduta, aliás, que deve ser repudiada, mas que, no caso, foi utilizada para forçar o requerido a ocupar o segundo cargo público”.
(Id 34330490, p. 5).

Segundo, porque, posteriormente, ao prestar declarações perante o
Parquet
em razão de denúncia da acumulação indevida, em 5/10/2011 (Id 34330466, p. 6), novamente tomou ciência da ilicitude de sua conduta, mas manteve-se inerte, não optando por nenhum dos cargos públicos que então ocupava, não o fazendo nem mesmo quando o órgão ministerial enviou-lhe, formalmente, em 24/10/2013, Notificação Recomendatória para tal mister (Ids 34330467, p. 17 e 34330468, p. 1/6), permanecendo acumulando ilegalmente os dois cargos públicos e ocasionando a propositura da demanda de origem.

Não fosse isso, o recorrente continuou insistindo na conduta ilegal mesmo após a propositura da demanda, pois somente requereu a sua exoneração do segundo cargo ocupado em 25/4/2014, após notificação judicial para apresentação de defesa preliminar na demanda, ocorrida em 23/4/2014 (Id 34330471).

Assim, resta evidente a presença do elemento subjetivo no caso concreto, pois evidenciado, com clareza, que o apelante agiu de forma consciente e intencional e, portanto, dolosa, na prática da acumulação ilegal de cargos públicos, incorrendo em improbidade administrativa que viola os princípios da Administração Pública, em especial os da legalidade, moralidade administrativa e lealdade às instituições.

Nesse mesmo sentido, veja-se os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO No 3/STJ. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, DA LEI No 8.429/92. CUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOS PÚBLICOS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. PRESENÇA DE ELEMENTO SUBJETIVO CONSTATADA A PARTIR DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. 1. A jurisprudência pacífica desse Tribunal orienta que, para a configuração de ato de improbidade subsumível ao art. 11, da Lei no 8.429/92, é necessária a presença de dolo, ainda que genérico. Por outro lado, é dispensada a demonstração de prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito.

2. No caso em específico, conforme bem salientado pelo próprio acórdão e ressaltado na decisão ora agravada, a parte ora Agravante firmou declaração não correspondente à verdade de que não ocupava outro cargo público além do já permitido constitucionalmente.

3. Assim, a partir dos elementos exclusivamente trazidos pelo acórdão recorrido, foi demonstrada a presença de dolo, traduzido na circunstância de que o Agravante sabia ou deveria saber da inviabilidade de acumulação de três cargos públicos e, mesmo assim firmou declaração pública e oficial em sentido contrário, não correspondente à verdade.

4. Agravo interno não provido”.
(AgInt no REsp 1711374/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/06/2018, DJe 20/06/2018)

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SERVIDOR EFETIVO DA UNEMAT E DO PODER JUDICIÁRIO MATO-GROSSENSE (OFICIAL DE JUSTIÇA) – ACUMULAÇÃO ILÍCITA DE CARGOS – NÃO COMPROVAÇÃO DA NATUREZA TÉCNICA OU CIENTÍFICA – FORMAÇÃO DE NÍVEL MÉDIO – DECLARAÇÃO FALSA FIRMADA NO ATO DE POSSE – COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS – IRRELEVÂNCIA – CONDUTA DOLOSA – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATO ÍMPROBO CONFIGURADO – MULTA CIVIL – VALOR EXCESSIVO – REDUÇÃO – OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – SENTENÇA REFORMADA, EM PARTE – APELO PARCIALMENTE PROVIDO.

A Constituição da República Federativa do Brasil proíbe a acumulação de cargos públicos, excetuando-se apenas as hipóteses taxativas, previstas no artigo 37, inciso XVI, quais sejam, 02 (dois) cargos de professor ou, um cargo de professor com outro técnico ou científico ou ainda 02 (dois) cargos privativos da área de saúde, e desde que, entre eles, haja a compatibilidade de horários.

Comprovado que o Requerido, ao tomar posse no cargo de Professor da UNEMAT, firmou declaração, omitindo que exercia o cargo de Oficial de Justiça do Poder Judiciário do Estado de Mato Grosso que não tem natureza técnico ou científico, pois exige tão somente a formação de nível de médio, resta configurada a prática de ato de improbidade administrativa, descrita no artigo 11, caput, da LIA (violação aos princípios da Administração Pública).

A sanção concernente à multa civil deve ser reduzida, para se adequar as peculiaridades do caso, quando se constatar que os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não foram observados”
. (N.U 0003234-04.2014.8.11.0006, MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 15/10/2018, Publicado no DJE 23/10/2018)

Ressalte-se, por outro lado, que o dolo exigido pela Lei no 8.429/92, ao revés do alegado pelo apelante, não é o específico, mas sim o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

Sobre essa questão, inclusive, o Superior Tribunal de Justiça vem reiteradamente decidindo que –
verbis: “
o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que gere o indevido enriquecimento ou que atente contra os princípios da Administração Pública
, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito ao patrimônio público e às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo”.

(STJ-1a T. – AgRg no AREsp 20747/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17.11.2011, DJe 23.11.2011) Grifei.

A exigência de demonstração cabal da intenção, isto é, do dolo do agente público em praticar o ato de improbidade administrativa, acabaria, na verdade, por impedir a aplicação da Lei no 8.429/92, visto que, regra geral, os ímprobos buscam, a todo modo, encobertar os seus atos ilícitos.

Nesse sentido, aliás, o Tribunal da Cidadania já decidiu que:

“(...)
a prova do móvel do agente pode se tornar impossível se se impuser que o dolo seja demonstrado de forma inafastável, extreme de dúvidas
. Pelas limitações de tempo e de procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, não é factível exigir do Ministério Público e da Magistratura uma demonstração cabal, definitiva, mais-que-contundente de dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele não pode alcançar: a verdade real”
. (STJ-2a T. – REsp 1245765/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 28/06/2011, DJe 03/08/2011) Realcei.

Na mesma esteira, veja-se a lição de Fernando Rodrigues Martins:

“A exigência de dolo, ou seja, a comprovação cabal da intenção do sujeito em descumprir os mandamentos proibitivos de enriquecimento ilícito ou em atentar contra os princípios, se levada às últimas consequências, não apenas reduz, como aniquila o espírito da norma, isto porque a comprovação do estado anímico nessas dimensões é quase uma quimera:

nenhum agente público (nesta era pós-positivista) age ou se omite deixando rastros de sua vontade”
. (O controle do patrimônio público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. P. 257)

Sendo assim, acertada a sentença recorrida ao condenar o apelante pela prática de ato de improbidade que viola os princípios da administração pública, já que presente o elemento subjetivo (dolo genérico), independentemente da ocorrência de enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

Por outro lado, penso que assiste razão ao recorrente no que tange às penas que lhe foram aplicadas, pois, a meu ver, a multa civil em cinco vezes a sua remuneração, revela-se desproporcional às particularidades, gravidade e extensão do ato ímprobo praticado, devendo ser levado em consideração que não houve prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito e que o recorrente atualmente ocupa o cargo de Vigilante.

Assim, impõe-se a redução da multa civil para
uma
vez o valor da sua remuneração,
“a fim de evitar que perca sua posição de penalidade educativa e assuma a condição de agravante de miserabilidade”
. (Id 44183493)

Posto isso, em consonância com o parecer ministerial, dou PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por Marcio Mauro de Oliveira, reformando a sentença recorrida apenas no que tange à sanção de multa civil, que deve ser reduzida para uma vez a remuneração recebida, nos termos da fundamentação acima alinhavada. No mais, mantenho o ato sentencial, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/10/2020