Tribunal: TJMT
Processo: 0000634-53.2014.8.11.0024
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-02-19
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – APROVEITAMENTO DE TRANSPORTE - CAMINHÃO DO MUNICÍPIO UTILIZADO PARA TRANSPORTAR RESTOS DE DEMOLIÇÃO EM BENEFÍCIO DO PARTICULAR (MOTORISTA DA PREFEITURA) QUANDO TRANSPORTAVA MADEIRAS PARA MANUTENÇÃO DE PONTES NA ZONA RURAL - AUTORIZAÇÃO DADA PELO SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS – SITUAÇÃO QUE CONFIGURA CAMARADAGEM SEM QUALQUER BENEFÍCIO PARA O AGENTE AUTORIZADOR – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO RELEVANTE AO ERÁRIO – APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA – RECURSO PROVIDO.
Embora a ética e a moral sejam condutas inerentes a todo agente público, é indispensável uma adequada correlação entre meio e fim na imposição de qualquer sanção, sobretudo quando circundada pelo rigor das penas da conduta de improbidade administrativa.
Mostra-se impossível não ignorar a desproporcionalidade no ajuizamento de uma ação de improbidade administrativa sem que esteja presente um dano relevante para a Administração Pública. Daí a necessidade de se observar o princípio da proporcionalidade no caso concreto.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000634-53.2014.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator: DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[Ministerio Publico do Estado de Mato Grosso (APELADO), ZENIU APOLONIO DA SILVA - CPF: 971.799.141-34 (APELANTE), ANA MARIA DE ARAUJO - CPF: 073.453.418-36 (ADVOGADO), MPEMT - CHAPADA DOS GUIMARÃES (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – APROVEITAMENTO DE TRANSPORTE - CAMINHÃO DO MUNICÍPIO UTILIZADO PARA TRANSPORTAR RESTOS DE DEMOLIÇÃO EM BENEFÍCIO DO PARTICULAR (MOTORISTA DA PREFEITURA) QUANDO TRANSPORTAVA MADEIRAS PARA MANUTENÇÃO DE PONTES NA ZONA RURAL - AUTORIZAÇÃO DADA PELO SECRETÁRIO DE OBRAS PÚBLICAS – SITUAÇÃO QUE CONFIGURA CAMARADAGEM SEM QUALQUER BENEFÍCIO PARA O AGENTE AUTORIZADOR – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO RELEVANTE AO ERÁRIO – APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA – RECURSO PROVIDO.

Embora a ética e a moral sejam condutas inerentes a todo agente público, é indispensável uma adequada correlação entre meio e fim na imposição de qualquer sanção, sobretudo quando circundada pelo rigor das penas da conduta de improbidade administrativa.

Mostra-se impossível não ignorar a desproporcionalidade no ajuizamento de uma ação de improbidade administrativa sem que esteja presente um dano relevante para a Administração Pública. Daí a necessidade de se observar o princípio da proporcionalidade no caso concreto.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto por
Zeniu Apolônio da Silva
em face da sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara da Comarca de Chapada dos Guimarães/MT que julgou parcialmente procedentes os pedidos contidos nos autos da Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público, condenando o réu, ora apelante, pela prática dos atos descritos nos artigos 9o, IV e 11o da Lei 8.429/92; determinou o ressarcimento integral do dano estabelecido em 01 (um) salário-mínimo vigente a época dos fatos, acrescidos de juros moratórios de 1% ao mês, corrigido monetariamente pelo índice INPC e multa civil no valor correspondente a uma remuneração o requerido/apelante.

O apelante alega cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide. No mérito, inicia argumentando que existe uma “quantidade imensa de processos tramitando” pois o ex-Prefeito Dênio Peixoto Ribeiro e sua esposa Tatiany de Almeida, que a denunciante, não poupam a nova gestão, com denúncias infundadas e carente de documentos capazes de comprovar o alegado.

Sustenta que é legal a utilização do caminhão e demais maquinários em favor da comunidade rural, vez que oriundo do Ministério de Desenvolvimento Agrário através do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC 2 equipamentos.

Afirma, outrossim, que o caminhão não foi exclusivamente até a comunidade rural para atender pedido do servidor Claudemiro, mas sim para transportar lascas de madeira que seriam para manutenção de pontes da própria comunidade rural. Por isto, ressalta que não houve prejuízo ao Erário, tampouco liame subjetivo doloso em sua conduta.

Em contrarrazões (Id n. 2672512) o Ministério Público pugnou pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo desprovimento do agravo (Id n. 3168966)

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

O Ministério Público Estadual promoveu a ação civil pública de improbidade administrativa, sustentando que o apelante - Zeniu Apolônio da Silva, no exercício das funções inerentes ao cargo de Secretário Municipal de Obras do Município de Planalto da Serra/MT, teria autorizado a utilização de veículo pertencente ao Município, para fim particular, qual seja, transportar madeira resultante de demolição.

Quanto à primeira alegação do apelante de que teria havido cerceamento de defesa, porque foi julgada a lide antecipadamente, não merece sequer apreciação, porquanto houve evidente equívoco na tese da defesa, já que consta do processo que foi observado estritamente o devido processo legal, com despacho para oportunizar a produção de provas (Id 2672497), após, a manifestação do réu, ora apelante, requerendo a oitiva de 02 (duas) testemunhas (Id 2672498); o despacho designando audiência de instrução (Id 2672499) e, por fim, do termo de audiência (Id 2672502) consta que foram ouvidas as testemunhas arroladas, via instrumento audiovisual, inclusive que as partes apresentaram alegações finais. Portanto, não há que se falar em julgamento antecipado da lide, pois que a sentença foi prolatada após a devida instrução, atendendo ao pedido do réu.

No mérito, em que pese o Ministério Público ter asseverado que já havia emitido a nota de recomendação à Prefeitura, para fazer o uso correto de seus veículos, no caso
sub judice
, o contexto das alegações postas na inicial da ação de improbidade, analisada juntamente com as provas e defesa do apelante, demonstram que a situação fática se amolda, em verdade, como um “aproveitamento de transporte”.

Explico.

O veículo em questão faz parte das doações previstas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2 Equipamentos). O Município de Planalto da Serra foi beneficiado com 02 (duas) máquinas e 01(um) caminhão, que são usados em favor da comunidade rural.

De fato, ao que consta dos autos, no dia 06/10/2013 (domingo) o caminhão foi usado para transportar uma tábuas, que restaram da demolição da casa da sogra do motorista da prefeitura – Sr. Claudemiro José de Assis, que declarou perante a Promotoria que pediu ao Secretário de Obras - réu na ação de improbidade, para utilizar o veículo, com a condição de pagar pelo combustível. Este teria autorizado, mas com a ressalva que o caminhão estava na Zona Rural – um assentamento denominado L-3, onde teria que ser buscado e no mesmo transporte teria que trazer “
umas 20 lascas de pau de angico, que estariam no assentamento
” (depoimento do motorista). Estas lascas de pau de angico seriam utilizadas para manutenção de pontes. Em outras palavras, realmente, se tratou de um “aproveitamento de transporte”.

É certo que, neste contexto houve, ainda que numa situação do aproveitamento, um benefício para o particular. No entanto, não há que se falar em benefício econômico, que configure um enriquecimento ilícito, tampouco um dano material ao Erário. Tanto é que diante da impossibilidade de se apurar um valor para o alegado dano, foi fixada a reparação em “01 (um) salário mínimo.

De se ressaltar, ainda, que em relação ao Secretário de Obras, a quem foi imputado o ato ilícito, não há que se falar em qualquer benefício ou lucro ilícito; sequer estava em época de campanha, para se falar em favores interessados. Quando muito, apesar da reprovabilidade
lato sensu
, o que se constata foi a configuração de “uma camaradagem”, que, por ter sido feita com veículo doado para o Município, veio a ser objeto da imputação de ato ímprobo.

Existe no meio jurídico uma posição doutrinária e jurisprudencial de que é possível a aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa, o que entendo ser o caso, em se considerando a natureza e dimensão da lesividade da conduta do apelante. Para os adeptos desta corrente, como bem destaca a Professora Carmona (2012):

A punição administrativa está inserida no conceito do poder punitivo do Estado e, como tal, não poder ser preterida dos avanços do mundo jurídico com relação ao princípio da insignificância
. Quer dizer, uma pena administrativa não deve ensejar uma resposta mais rigorosa do que aquela que seria aceita no sistema criminal, motivo pelo qual não se poderia deixar de aplicar alguns institutos penais no direito administrativo.
(destaquei).

Assim, apesar da teoria dos delitos de bagatela ser instituto do Direito Penal, para esta corrente progressista tal princípio pode ser aplicado em analogia para o Direito Administrativo, e consequentemente na prática de atos de improbidade administrativa.

Por conseguinte, com a possibilidade da utilização do princípio da insignificância no campo da improbidade administrativa é admissível afastar a tipicidade material de determinadas condutas, ou seja, a conduta ínfima cometida pelo agente público seria atípica e, por isso, não seria necessário aplicar as severas sanções descritas no art. 12 da Lei no 8.429/92.

Por essa razão, ressalta Osório (2006, p.127) ao se referir aos atos que causam prejuízo ao erário que “
não basta em princípio, apenas a culpa leve por parte do agente ou do terceiro, exigindo-se também a culpa grave para a configuração da improbidade administrativa
”. (destaquei)

Assim sendo,
nem todo e qualquer deslize no dia a dia da Administração vem a configurar improbidade administrativa, pois mera irregularidade administrativa comporta sanção administrativa, e não sanção de improbidade
(NEVES, 2012, p.86). (destaquei).

Julgado emblemático que aborda o tema foi decidido nos autos da Apelação Civil no 70011242963 proferido pela 4a Turma do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, em 25/05/2005, no qual um servidor público serviu-se de material do serviço público que compreendia do uso de catorze folhas de papel timbrado para patrocinar defesa de interesse pessoal com o apoio e a determinação de outro servidor público que se negligenciou de suas funções e atribuições legais para ser remunerado com verba pública, cuja ementa foi lavrada nos seguintes termos:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. USO DE PAPEL TIMBRADO. INSIGNIFICÂNCIA DO FATO MÍNIMO.

1.
A ação civil pública para coibir atos de improbidade administrativa não pode ser amesquinhada e utilizada para reprimir o uso de quatorze folhas de papel timbrado da Câmara de Vereadores em defesa prévia, assinada por Assessor Jurídico do Legislativo em outra ação da mesma natureza. Princípio da insignificância dos fatos mínimos
. (destaquei)

2. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Civil 70011242963, Rel. DES. ARAKEN DE ASSIS, 4a Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, julgado em 25/05/2005, DJe 16/06/2005).

Ainda segundo esta corrente, o processo disciplinar em alguns casos, já tem o condão de provocar efeitos educativos para o agente público que pode revestir-se como um inevitável exemplo para o servidor (CARMONA, 2012). Aliás, no caso, em que pese a alegação do Ministério Público de que havia enviado uma nota recomendatória em março do mesmo ano, não há nos autos prova de que o apelante era contumaz nesta conduta. Logo, a análise circunstancial limita-se à conduta perpetrado no dia 06/10/2013, que, segundo evidenciado, a ela é possível a aplicação do princípio da insignificância.

Nesse sentido, é o entendimento de Santos (2007, p.45) que destaca:

[...]
entendemos que o aludido dispositivo dá margem para que o juiz, diante do fato concreto de um ato de improbidade que venha causar uma pequena lesão ao erário, aplicando o princípio da proporcionalidade, possa enquadrá-lo no art. 11 em vez do art. 10
, a fim de reduzir a intensidade das sanções deste, condenando, por força do mencionado dispositivo, o agente ímprobo ao ressarcimento do dano de pequena monta, mesmo em se tratando de violação de princípio.
Se a hipótese for a de potencial ofensivo insignificante, a chamada improbidade de bagatela, ou seja, punida pelo estatuto dos servidores públicos com a sanção de advertência – a mais branda
– entendemos que, por não haver justa causa para o acionamento do agente como incurso nas penas do art. 12, III, da lei comentada, ele deverá ser responsabilizado apenas na seara administrativo-disciplinar
. (destaquei)

De acordo com essa corrente doutrinária, as sanções aplicadas aos servidores públicos ímprobos devem estar em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, por isso endossa-se a aplicabilidade do princípio da insignificância na prática de atos de improbidade administrativa.

Para Moraes Filho (2012, p.2)
mais prudente esta corrente na qual defende que embora a ética e a moral sejam condutas inerentes a todo agente público, é indispensável uma adequada correlação entre meio e fim na imposição de qualquer sanção
. (destaquei)

Nessa mesma linha, podemos ressaltar outra importante decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no caso de uma demanda proposta por ex-prefeito do Município de Taquaral/SP que foi denunciado por suposta infração capitulado no art. 1o, II, do Decreto-Lei no 201/1967, justamente por utilizar máquinas e caminhões de propriedade da prefeitura para efetuar serviços de terraplanagem na sua residência, nos autos do HC 104.286/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 03/04/2011. Vejamos a ementa:

Habeas Corpus. 2.
Ex-prefeito condenado pela prática do crime previsto no art. 1o, II, do Decreto-Lei 201/1967, por ter utilizado máquinas e caminhões de propriedade da Prefeitura para efetuar terraplanagem no terreno de sua residência. 3. Aplicação do princípio da insignificância. Possibilidade
. 4. Ordem concedida.
(HC 104286, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 03/05/2011, DJe-095 DIVULG 19-05-2011 PUBLIC 20-05-2011 EMENT VOL-02526-01 PP-00042 RT v. 100, n. 909, 2011, p. 425-434) (destaquei)

No caso acima, a efetiva lesão ao bem jurídico tutelado, dado aos serviços prestados não ultrapassariam o valor de R$ 40,00 (quarenta reais) que foi ressarcido aos cofres públicos pelo paciente. Na oportunidade, o Superior Tribunal de Justiça, em primeira análise, entendeu ser inaplicado o princípio da bagatela, tendo em vista a condição do condenado (prefeito) e que o valor não seria apto à aplicação do princípio por se tratar de coisa pública. Contudo, discordando do entendimento deste Tribunal Superior,
o Ministro Relator Gilmar Mendes do Supremo Tribunal Federal entendeu que deve ser levada em conta a avaliação dos aspectos de ordem objetiva na prática do ato, ou seja, o próprio fato, e não atributos do agente, aplicando ao caso concreto o princípio da insignificância
.

Para Gomes (2013, p.165), “o fato de o agente ser prefeito municipal não pode já excluir de plano a incidência do principio da insignificância.
O fato de o delito atingir o erário público não impede por si só, a aplicação deste princípio
”. Além disso, a denegação do princípio da bagatela, só em razão da qualidade do agente ou do bem jurídico contraria a lógica do razoável (GOMES, 2013, p.166).

Segundo essa corrente, mostra-se impossível não ignorar a desproporcionalidade no ajuizamento de uma ação de improbidade administrativa sem que esteja presente um dano relevante para a Administração Pública. Daí a necessidade de se observar o princípio da proporcionalidade no caso concreto.

Assim sendo, de acordo com essa posição doutrinária o princípio da insignificância deve ser aplicado, já que, no caso, a análise dos elementos do caso concreto, justifica, sob a baliza, também, do princípio da proporcionalidade.

Isso posto,
dou provimento ao recurso
, para reformar a sentença recorrida, julgando improcedente os pedidos de condenação postos na inicial da ação de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/02/2020