Tribunal: TJMT
Processo: 0031550-19.2014.8.11.0041
Órgão julgador: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:
REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO POPULAR – PRETENSÃO COMINATÓRIA DO AUTOR – EXIGÊNCIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER IMPOSTA AOS ENTES PÚBLICOS E PARTICULARES – OBRAS - LESIVIDADE NÃO DEMONSTRADA – NÃO APONTADO ATO A SER ANULADO – HIPÓTESE NÃO ABRANGIDA PELA NATUREZA DA AÇÃO POPULAR - NÃO CABIMENTO DA AÇÃO – SENTENÇA RATIFICADA EM REEXAME.
A ação popular é meio constitucional posto a disposição de qualquer cidadão. Todavia, serve para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos. Uma vez não demonstrada a lesividade, tampouco o ato a ser anulado, a hipótese é, realmente, de não cabimento da ação.

Inteiro teor:
INTERESSADO(S):
MARCOS AURELIO DA COSTA
ESTADO DE MATO GROSSO
MUNICIPIO DE CUIABÁ
OBJETIVA ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA
TERRANORTE ENGENHARIA E SERVIÇOS LTDA

Número do Protocolo: 23959/2018
Data de Julgamento: 16-09-2020

E M E N T A
REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO POPULAR – PRETENSÃO COMINATÓRIA DO AUTOR – EXIGÊNCIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER IMPOSTA AOS ENTES PÚBLICOS E PARTICULARES – OBRAS - LESIVIDADE NÃO DEMONSTRADA – NÃO APONTADO ATO A SER ANULADO – HIPÓTESE NÃO ABRANGIDA PELA NATUREZA DA AÇÃO POPULAR - NÃO CABIMENTO DA AÇÃO – SENTENÇA RATIFICADA EM REEXAME.
A ação popular é meio constitucional posto a disposição de qualquer cidadão. Todavia, serve para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos. Uma vez não demonstrada a lesividade, tampouco o ato a ser anulado, a hipótese é, realmente, de não cabimento da ação.

INTERESSADO(S):
MARCOS AURELIO DA COSTA
ESTADO DE MATO GROSSO
MUNICIPIO DE CUIABÁ
OBJETIVA ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA
TERRANORTE ENGENHARIA E SERVIÇOS LTDA

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI
Egrégia Câmara:
Reexame necessário da sentença que julgou extinta, sem apreciação de mérito, a ação popular proposta por Marco Aurélio da Costa em face do Estado de Mato Grosso, Município de Cuiabá, Objetiva Engenharia e Construções Ltda. e Terranorte Engenharia e Serviços Ltda., objetivando impor aos requeridos a obrigação de não fazer, consistente na proibição de realizar despesas para execução de novas obras previstas na LOA, realizar certames licitatórios, sem antes disponibilizar recursos para execução e finalização de todas as obras que já se encontram em andamento.
O Juiz julgou extinto o feito, sem apreciar o mérito, sob o fundamento, em síntese, que a ação não tinha condições de prosseguir, porquanto, ao manejá-la, o autor popular deduziu pedidos consubstanciados em impor aos requeridos obrigações de fazer e de não fazer e, também, na prestação de contas, o que não se coaduna com a finalidade da ação popular, que visa combater ato lesivo e ilegal.
Não houve recurso voluntário.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer de fls. 1256-1257), se manifestou pela ratificação da sentença.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. FLAVIO CEZAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
A sentença sob reexame foi proferida na Ação Popular ajuizada em face do Estado de Mato Grosso, Município de Cuiabá, Objetiva Engenharia e Construções Ltda. e Terranorte Engenharia e Serviços Ltda., objetivando, em síntese, a condenação destes na obrigação de não fazer, consistente na proibição de realizar despesas para a execução de novas obras previstas na LOA, realizar certames licitatórios, sem que antes disponibilize recursos para a execução e finalização de todas as obras que já se encontram em andamento.
Nos fundamentos da propositura da ação, narrou o autor que a ação visa por fim ao descaso e ao abandono de diversas obras públicas estaduais e municipais inacabadas nesta capital como creches, unidades de saúde, pavimentação de vias públicas, drenagem de águas pluviais, terminal de ônibus e escola.
Argumentou que a Lei de Responsabilidade Fiscal veda a realização de novas despesas sem dotação destinada às obras em exercício, as quais possuem prioridade em detrimento de novos projetos e que o uso indiscriminado de aditivos contribui para a desorganização administrativa e financeira do Estado. Neste contexto, ressaltou que a má execução de obras de uso comum ocasiona prejuízos à população e constitui afronta ao princípio da dignidade da pessoa humana, além de contrariar o disposto nos incisos VI e X, do art. 6o, do Código de Defesa do Consumidor.
Pediu, em sede de antecipação de tutela, que o Estado de Mato Grosso e o Município de Cuiabá sejam impedidos de realizar qualquer dotação orçamentária para obras novas sem que disponibilize recursos financeiros para as que estão em andamento, bem como, de realizar processo licitatório para novos projetos, sem que antes tenham sido executadas dotações orçamentárias para as obras que ainda não foram finalizadas; que os entes federativos requeridos sejam compelidos a fazer relatórios das obras inacabadas e os motivos dos atrasos, promovendo medidas eficientes para a sua devida conclusão; recuperação dos valores antecipados e não executados; apuração de eventual improbidade administrativa; e aplicação de multa diária em caso de descumprimento da decisão judicial. E, no mérito, pugnou pela confirmação da concessão do pedido de antecipação dos efeitos da tutela.
O Juiz indeferiu o pedido de tutela antecipada.
O Estado de Mato Grosso apresentou contestação, alegando, preliminarmente a inépcia da petição inicial devido à inadequação da via eleita e, no mérito, arguiu a inexistência de ato lesivo ao patrimônio público, requerendo a improcedência dos pedidos e condenação do autor popular em sucumbência e litigância de má-fé.
O Município de Cuiabá, por sua vez, apresentou a contestação, sustentando, preliminarmente, a ilegitimidade passiva e a inexistência dos pressupostos da ação popular. No mérito, alegou que não é o responsável pelas obras discutidas e requereu a improcedência dos pedidos da inicial e a condenação do autor nas verbas de sucumbência.
Já a requerida Objetiva Engenharia e Construções Ltda. – Em Recuperação Judicial, apresentou contestação, relatando que a responsabilidade quantos aos vícios na obra é da SINFRA, pois a contratada a executou nos exatos termos de projeto licitado e de posteriores alterações e adequações, sendo a todo tempo acompanhada por fiscais da referida Secretaria. Afirma que não é possível a aplicação do dano moral coletivo ao caso em comento e requereu, ao final, a improcedência dos pedidos iniciais.
O convencimento do magistrado, de que a pretensão dos autores se destoa da finalidade da ação popular, está correta e, portanto, não merece reparos.
Fato é que, como é cediço, a Ação Popular é remédio constitucional que visa à anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, à improbidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. É meio de defesa do cidadão contra atos da própria administração, que contrariam a Constituição Federal e os princípios que norteiam a sociedade brasileira.
Assim, a partir da premissa conceitual e natureza da ação, evidente que ela não cabe como meio para impor aos demandados a prestação de contas ou a compeli-los às obrigações de fazer e não fazer. Ademais, para a instauração da Ação Popular, é necessária a demonstração do ato administrativo a ser anulado ou ato lesivo à coletividade e, nesse ponto, conforme ressaltado pelo magistrado sentenciante, não há nenhum pedido para a declaração de nulidade de qualquer ato administrativo seja da competência do Município de Cuiabá, seja do Estado de Mato Grosso, tampouco de que se trata de ato lesivo, sob qualquer título.
O que fica evidente, na hipótese, como também delineado na sentença, é que a pretensão do requerente é defender interesses diretos dos moradores dos bairros Real Parque e Jardim Pauliceia, ambos nesta Capital, em ver executadas obras de infraestrutura e serviços de saúde e educação básica, o que é louvável, mas, processualmente falando, este argumento não configura pretensão de proteção do patrimônio público, a ensejar o êxito da ação popular, pois lesão não há. Logo, forçoso é admitir que o autor carece do interesse processual para a propositura da ação.
Neste aspecto, Hely Lopes Meirelles conceitua ação popular, dizendo que:
“[...] é meio constitucional posto a disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos” (MEIRELLES, 1997, p. 87) (destaquei)

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ação popular:

“É a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidade de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela lesão” (DI PIETRO, 2010, p. 800) (destaquei)

Verifica-se, pois, que uma das condições da ação, é que haja um ato a ser anulado e que dele resulte prejuízo, sob alguns dos aspectos elencados pela doutrina. No mesmo sentido, é a jurisprudência, senão, vejamos:

“CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. AÇÃO POPULAR. SUSEP. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO DE CONDUTA FISCALIZATÓRIA. FALTA DE PRESSUPOSTOS PARA A AÇÃO POPULAR. INDEFERIMENTO DA INICIAL. SENTENÇA MANTIDA.
1 - A ação popular é concebida como modalidade de defesa do patrimônio público, que se materializa nos bens de valor econômico, histórico, cultural, ecológico ou, ainda, no bem imaterial que é a preservação da moralidade administrativa. Ato lesivo à moralidade administrativa é o que agride a ética recomendável ao administrador público, que deve agir em estrito cumprimento da lei e com os olhos na realização do bem comum.
2 - No caso concreto, apontando omissões da SUSEP na fiscalização da emissão de apólices de seguros, o autor nela diagnostica comportamento antiético, imoral e lesivo ao patrimônio público.
3 - Na verdade, o autor popular procura defender o consumidor, sendo a via inadequada para tanto. Cumpre ao suplicante atentar para os instrumentos previstos na Lei 8.078/90 (CDC). Eventual conduta omissiva da SUSEP não se enquadra na locução imoralidade administrativa, que se encontra ligada à gestão fora dos padrões éticos.
4 - A venda irregular de bilhetes de passagens acoplados a seguro pessoal não se enquadra em nenhuma hipótese de cabimento da ação popular, sendo certo que nem o erário está sendo lesado nem a moralidade pública encontra-se violada por eventual inércia da SUSEP na fiscalização.
5 - Ademais, a inicial não oferece um só indício de conivência do ente público com o comportamento das empresas privadas narrado na inicial. A atividade de fiscalização, em qualquer órgão público, é realizada na medida das possibilidades operacionais do ente fiscalizador e normalmente feita por amostragem. No caso concreto, o desvio, ao que parece, ocorre na empresa de transporte. Nem se sabe se a seguradora envolvida tem os registros das operações impugnadas. 6 - Registrou a r. sentença que a questão parece ser mais de interesse político que de interesse público, sendo interpostas mais de quarenta ações populares entre as mesmas partes. 7 ? Recurso não provido. Sentença mantida (TRF-2 - AC: 105892 96.02.12768-6, Relator: Desembargador Federal LUIZ ANTONIO SOARES, Data de Julgamento: 17/03/2003, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJU - Data::26/05/2003 - Página::265) (destaquei)

RECURSO DE APELAÇÃO C/C REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO POPULAR - SUPOSTAS IRREGULARIDADES NOS PROCEDIMENTOS DE DIRECIONAMENTO DE PACIENTES ONCOLÓGICOS PELA CENTRAL DE REGULAÇÃO - IRREGULARIDADES NÃO COMPROVADAS - LESIVIDADE NÃO COMPROVADA - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS - PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO - REJEIÇÃO - RAZÕES RECURSAIS GENÉRICAS QUE NÃO INFIRMAM OS FUNDAMENTOS DA SENTENÇA - RECURSO DESPROVIDO. Não há falar em nulidade da sentença por ausência de intervenção real do Ministério Público se este foi intimado e se não demonstrado o prejuízo que a falta de manifestação causou. "O fato de a Constituição Federal de 1988 ter alargado as hipóteses de cabimento da ação popular não tem o efeito de eximir o autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo em se tratando de lesão à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. (...)" (EREsp 260.821/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, Rel. p/ Acórdão Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2005, DJ 13/02/2006, p. 654). (N.U 0031119-58.2009.8.11.0041, NILZA MARIA PÔSSAS DE CARVALHO, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/02/2015, Publicado no DJE 20/02/2015) (destaquei)

AÇÃO POPULAR. PRETENSÃO COMINATÓRIA EM FACE DO ESTADO DE SANTA CATARINA, OBJETIVANDO A SUA CONDENAÇÃO À IMEDIATA AQUISIÇÃO, COM DISPENSA DE LICITAÇÃO, DE EQUIPAMENTOS DE PROTEÇÃO INDIVIDUAL AO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR. ALEGADA INSUFICIÊNCIA DOS EPIS ATUALMENTE DISPONIBILIZADOS NO ÂMBITO DA PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS (COVID-19). INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO. MODALIDADE PROCESSUAL QUE NÃO ABRANGE PRETENSÕES AMPLAS VISANDO À IMPLEMENTAÇÃO DE OBRIGAÇÕES DE FAZER OU NÃO FAZER. EXEGESE DO ART. 5o, LXXIII, DA CF/88 E DOS ARTS 1o A 3o DA LEI 4.717/65. FLAGRANTE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO LIMINAR DO FEITO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. A dedução de pedidos de caráter eminentemente cominatório ou mandamental extrapola o escopo da ação popular, tendo em vista que não guardam relação de adequação com a hipótese de cabimento desta modalidade processual de natureza desconstitutiva, qual seja a pretensão de anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, a rigor do disposto no art. 5o, LXXIII, da CF/88 e na Lei n. 4.717/65. (TJ-SC - APL: 50268421920208240023 TJSC 5026842-19.2020.8.24.0023, Relator: RONEI DANIELLI, Data de Julgamento: 11/08/2020, 3a Câmara de Direito Público) (destaquei)

REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES - PRETENSAO À SUSTAÇÃO DA TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI EM VOTAÇÃO NA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES - SUPOSTA ILEGALIDADE E OFENSA A PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ALEGAÇÃO DE ATO ILEGAL E LESIVO AO PATRIMÔNIO - AUSENCIA DE ATO CONCRETO - INSURGÊNCIA QUANTO A PRETENSAS LANÇADAS EM PROJETO DE LEI - INEXISTENCIA DE VALIDADE E EFICÁCIA - IMPOSSIBILIDADE DE AFERIÇÃO DE ILEGALIDADE E LESIVIDADE - VIA ELEITA INADEQUAÇÃO - INDEFERIMENTO DA INICIAL - MEDIDA QUE SE IMPOE - SENTENÇA CONFIRMADA.
- A ação constitucional intitulada Ação Popular possui como objeto ato ilegal e lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou seja, aquele que se apresente em dissonância aos princípios que regem a Administração Pública ou viole as normas específicas que disciplinem a sua prática, ocasionando, ainda, prejuízo ao erário ou ofensa a bens e valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade - Destarte, impõe-se ao cabimento da Ação Popular, a ocorrência de ilegalidade e lesividade emanada do ato administrativo combatido, evidenciando-se, pois, a necessidade da existência do próprio ato, bem como que desse insurjam-se efeitos reais, no mundo fático, sendo incabível, porquanto, a sua oposição contra proposições em abstrato - Evidenciado que a pretensão ora delineada, consubstanciada na sustação da tramitação do Projeto de Lei Complementar no 025/2017, já votado em primeiro turno e com a segunda votação designada em pauta da Câmara Municipal de Governador Valadares, mostra-se incabível através da via eleita, insurgindo-se o indeferimento da inicial, com a consequente extinção do processo, sem julgamento de mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC, como solução jurídica adequada, a manutenção da sentença primeva, em sede de Remessa Necessária é medida que se impõe. (TJ-MG - Remessa Necessária-Cv: 10000180461642001 MG, Relator: Adriano de Mesquita Carneiro, Data de Julgamento: 10/07/0018, Data de Publicação: 13/07/2018) (destaquei)

Dessa maneira, acertada foi a sentença que concluiu que o autor popular não escolheu o procedimento adequado ao seu pedido, faltando-lhe, por esse motivo, interesse processual – adequação, o que justifica a extinção do processo sem julgamento do mérito, de forma que, em harmonia com o parecer ministerial, RATIFICO SENTENÇA.
É como voto. .

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (Relator convocado), DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (1o Vogal convocado) e DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA.

Cuiabá, 16 de setembro de 2020.

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DOUTOR GILBERTO LOPES BUSSIKI - RELATOR