Tribunal: TJMT
Processo: 0020031-05.2016.8.11.0000
Órgão julgador: JOÃO FERREIRA FILHO
Órgão colegiado: ÓRGÃO ESPECIAL
Data de julgamento: 2020-02-13
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL No 1.577/2015 – PRORROGAÇÃO DO PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO DE METRAGEM DOS LOTES URBANOS DISTINTA DO LOTEAMENTO ORIGINAL (DIVISÃO E SUBDIVISÃO) – AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA DA COMUNIDADE – CONDIÇÃO DE VALIDADE FORMAL – OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 301, V, C/C 307, CAUPUT E § 3o, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA – PEDIDO PROCEDENTE. 1. A alteração de leis que tratam sobre matéria urbanística, de política urbana e/ou do Plano Diretor Municipal exigem necessariamente a participação popular, consoante prevê os arts. 301 e 307, caput e § 3o, da Constituição Estadual do Estado de Mato Grosso. 2. “A participação popular é uma condição de validade formal, ou seja, de natureza procedimental, bem como de natureza forma e validade material (discussão acerca do melhor aperfeiçoamento do plano diretor).” (TJMT – Órgão Especial - ADI 1007173-51.2018.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, julg. 14/11/2019)

Inteiro teor:
REQUERENTE(S):
EXMO. SR. PREFEITO MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE
REQUERIDO(S):
CÂMARA MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE

Número do Protocolo: 20031/2016
Data de Julgamento: 13-02-2020

E M E N T A
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL No 1.577/2015 – PRORROGAÇÃO DO PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO DE METRAGEM DOS LOTES URBANOS DISTINTA DO LOTEAMENTO ORIGINAL (DIVISÃO E SUBDIVISÃO) – AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA DA COMUNIDADE – CONDIÇÃO DE VALIDADE FORMAL – OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 301, V, C/C 307, CAUPUT E § 3o, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA – PEDIDO PROCEDENTE. 1. A alteração de leis que tratam sobre matéria urbanística, de política urbana e/ou do Plano Diretor Municipal exigem necessariamente a participação popular, consoante prevê os arts. 301 e 307, caput e § 3o, da Constituição Estadual do Estado de Mato Grosso. 2. “A participação popular é uma condição de validade formal, ou seja, de natureza procedimental, bem como de natureza forma e validade material (discussão acerca do melhor aperfeiçoamento do plano diretor).” (TJMT – Órgão Especial - ADI 1007173-51.2018.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip Baranjak, julg. 14/11/2019)

REQUERENTE(S):
EXMO. SR. PREFEITO MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE
REQUERIDO(S):
CÂMARA MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DES. JOÃO FERREIRA FILHO
Egrégio Plenário:
Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ajuizada pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DO MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE contra a CÂMARA MUNICIPAL DE PRIMAVERA DO LESTE, na qual sustenta a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.577, de 03 de setembro de 2015, que alterou a redação do art. 2a da Lei Municipal no 429/1997, que dispõe sobre a regularização da metragem dos lotes urbanos que possuem mediadas diretenes ao loteamento original, para estabelecer o prazo de “04 (quatro) anos, a partir da entrada em vigor da presente lei”, para a regularização dos lotes urbanos prevista no art. 1o da Lei Municipal no 429/1997.
O autor afirma que a lei padece de vício formal, porque, tratando-se de norma que disciplina matéria urbanística, “deixou de ser submetida a análise consultiva e deliberativa do Conselho de Desenvolvimento (do Município) de Primavera do Leste”, violando, assim, os arts. 300, 301, V, e 307, §3o, todos da Constituição Estadual. Diz, ainda, que a norma impugnada afronta a “função social da cidade e o bem-estar dos habitantes”, sendo despida de interesse público que a legitime, e configura claro retrocesso social, violando os arts. 10 e 11 ambos da CEMT.
Pede, então, a procedência do pedido, para seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.577/2015 e, de imediato, a suspensão dos efeitos da norma questionada (cf. fls. 02/15 e 199).
Em sessão ordinária do dia 13.09.2018, o Tribunal Pleno deste eg. TJMT, em votação unânime, deferiu medida de liminar para suspender os efeitos da norma questionada (cf. fls 234/238).
Mesmo regularmente intimada, a Câmara Municipal de Primavera do Leste permaneceu silente, nada positivando nos autos (cf. certidão de fls. 258).
A d. Procuradoria-Geral de Justiça editou parecer pela procedência do pedido, para seja declarada a inconstitucionalidade formal da lei impugnada, “por violação ao princípio da Participação Democrática, esculpido no art. 307, §3o, da CEMT” (cf. fls. 261/265).
Em observância à Emenda Regimental no 34/2019, o feito foi redistribuido a este Órgão Especial (cf. fls. 281).
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. JOSÉ ANTÔNIO BORGES (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DES. JOÃO FERREIRA FILHO (RELATOR)
Egrégio Plenário:
A impugnada Lei Municipal no 1.577, de 03.09.2015, foi editada pela Câmara Municipal de Primavera do Leste após rejeição do veto oposto pelo Prefeito Municipal, tendo referida lei alterado a Lei no 429, de 07.05.1997, esta que autorizava o Chefe do Poder Executivo Municipal a “proceder regularização dos lotes urbanos com medidas diferentes daquelas do loteamento original”, prorrogando o prazo para regularização de 12 (doze) meses para 04 (quatro) anos (cf. fls. 88).
A Lei no 1.577/2015 teve origem no Projeto de Lei no 638/2015 (cf. fls. 30), que alterou o art. 2o da Lei Municipal no 429/1997, passando a dispor o seguinte:

“Art. 2o. O prazo para a regularização de que trata o artigo 1o desta lei, é de 04 (quatro) anos, a partir da entrada em vigor da presente Lei” (cf. fls. 82).

A Lei Municipal no 429/1997 já havia sido revogada pela Lei Municipal no 550, de 07.05.1999, que fixou prazo de regularização dos lotes urbanos 06 meses a partir de sua entrada em vigor (cf. fls. 92), sendo esta, por sua vez, revogada pela Lei Municipal no 675, de 11.09.2001, que fixou novos critérios à regularização de lotes urbanos, estabelecendo, agora, prazo de regularização de 03 (três) meses “a partir da aprovação da presente Lei” (cf. fls. 93).
Quando da edição da Lei Municipal no 867, de 29.11.2004, o prazo foi novamente prorrogado, passando a ser “até o dia de 20 de dezembro de 2004” (cf. fls. 95); posteriormente, a Lei Municipal no 969, de 27.12.2006, veio estabelecer metragem mínima para os lotes urbanos (cf. fls. 96), sendo essa lei expressamente revogada pela Lei Municipal no 1.267, de 18.11.2011, que alterou as “disposições referentes a subdivisão de lotes urbanos primitivos dos loteamentos” daquele Município, autorizando e fixando critérios para regularização de lotes urbanos “já completamente implantados até 01 de janeiro de 2011”, vedando, por outro lado, subdivisões de terrenos “em loteamentos que não tenham sido completamente implantados até 01 de janeiro de 2011” (cf. fls. 191/192).
Logo, conquanto a Lei Municipal no 429/1997 tenha sido revogada pela edição de leis posteriores que trataram da mesma matéria anteriormente normatizada por ela, a Lei Municipal no 1.577/2015, objeto da presente ADI, subsiste e continua produzindo efeitos, desde a sua vigência.
Reeiterando o que já consignei no julgado que suspendeu os efeitos da norma em questão, parece-me inevitável constatar que a lei impugnada parece padecer de vício formal, como alegado na petição inicial, porque tratou de relevantes aspectiso de natureza urbanística e/ou de política urbana, mas, durante o curso do processo nomogenético, não contou com a participação popular (art. 3o, V, da Lei no 1.000/2007 – Plano Diretor), tampouco do Conselho de Desenvolvimento Municipal, como mostram os documentos de fls. 30/87 e 193.
Extrai-se dos autos que o Projeto de Lei Municipal no 638 de 11.06.2015, que deu origem à norma inquinada de inconstitucional, foi subscrito por vereador do Município de Primavera do Leste-MT, justificada a proposição açodada “dada a necessidade dos nossos munícipes que se encontram em lotes com medidas diversas daqueles padrões adotados pelo (...) Município, o que impossibilita sua regularização, deixando o Município de auferir ITBI, considerando que o posseiro fica impossibilitado de transferir a posse e a propriedade para terceiro” (cf. fls. 30); na sequência, submetido ao crivo da Câmara daquele Município, o projeto de lei foi prontamente aprovado, recebendo 13 votos favoráveis (cf. fls. 47), mas remetido à sanção do prefeito municipal, o PL aprovado foi integralmente vetado ao fundamento de que a norma modificava lei já expressamente revogada, além de carecer de interesse público e, em especial, porque a Lei Municipal no 1.267/2011 já tinha colocado “uma pá de cal sobre o tema regularização de lotes públicos fora do padrão legal” (cf. fls. 56/61).
Todavia, de volta à Casa Legislativa, por maioria absoluta de votos, os vereadores derrubaram o veto do Poder Executivo, sendo, então, promulgada a lei vetada (cf. fls. 76), de modo que, só pela tramitação do projeto de lei, envolvendo o trato de matéria urbanística e de política urbana, vê-se que a participação popular restou alijada.
A participação popular é prevista para as fases de elaboração, revisão e modificação do Plano Diretor, consoante art. 307, caput e § 3o, da CEMT, que estabelecem o seguinte:

Art. 307 O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para áreas urbanas de mais de vinte mil habitantes é o instrumento básico da Política de Desenvolvimento o Expansão Urbana, bem como expressará as exigências de ordenação da cidade.
(...)
§ 3o É garantida a participação popular através de entidades representativas da comunidade, nas fases de elaboração e implementação do Plano Diretor, em Conselhos Municipais Deliberativos, a serem definidos em lei, inclusive através da iniciativa popular de projetos de lei.

E, ainda, o art. 301 da CEMT prevê que:

Art. 301 No estabelecimento de normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
(...)
V - participação de entidades comunitárias na elaboração de planos, programas e projetos e no encaminhamento de soluções para os problemas urbanos;

A participação popular na edição de leis versando sobre política urbana local jamais deve ser entendimda como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático, em que a idéia do legislador ordinário é exposta e contrastada com outras concpcões, diferentes, complementares ou opostas, que, se não vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhes expõem os interesses envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta
A participação popular é uma condição de validade formal, ou seja, de natureza procedimental, mas também é de validade material (discussão acerca do melhor aperfeiçoamento do plano diretor), tanto é verdade que tal providência é exigência prevista expressamente na nossa Constituição Estadual.
O art. 173 da Lei Municipal no 1.000, de 19.07.2007 - Plano Diretor Participativo do Município de Primavera do Leste -, elevou o Conselho de Desenvolvimento à categoria de “órgão consultivo e deliberativo em matéria de natureza urbanística e de política urbana, além de traçar políticas municipais de desenvolvimento econômico e social, composto por representantes do Poder Público e da Sociedade Civil” (cf. fls. 175); portanto, a matéria afeta à fixação de novo prazo para a regularização de lotes urbanos, tratada pela Lei Municipal no 1.577/2015, deveria necessariamente ter sido submetida à consulta do referido Conselho.
Verifica-se, ainda, que, para dar concretude à participação democrática, o art. 179 do Plano Diretor assegurou a “participação da população em todas as fases do processo de gestão democrática da política urbana, mediante as seguintes instâncias de participação, ‘Conferência Municipal de Política Urbana’ (inc. I); ‘Assembléias territoriais de política urbana’ (inc. II); ‘Audiências Públicas’ (inc. III)”; ‘Iniciativa popular de projetos de lei, de plano, programas e projetos de desenvolvimento urbanos;’ (inc. IV); ‘Plebiscito’ (inc. V) e ‘Conselhos municipais relacionados à política urbana’ (VI)” (cf. fls. 178).
Concluo, pois, que a Lei Municipal no 1.577/2015 malfere os princípios da proibição de retrocesso e da participação democrática em matéria urbanística e de política urbana, cabendo a ratificação dos fundamentos acima referenciados, afinal, não sobrevieram quaisquer elementos e/ou fundamentos aptos a afastar o raciocínio decisório, até porque não houve nenhum argumento substancial foi trazido pela Câmara Municipal de Primavera-MT em sua manifestação, e a declaração de inconstitucionalidade da norma em análise.
No mesmo sentido, confiram-se precedentes desta eg. Corte, que versaram sobre a mesma matéria:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARGUIÇÃO DA LEI MUNICIPAL No 6.191/2017 – AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA DA COMUNIDADE – PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – CONDIÇÃO DE VALIDADE FORMAL E MATERIAL DA NORMA – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM MODULAÇÃO. 1. É imprescindível a efetiva participação da comunidade, por suas entidades representativas. 2. A Constituição Estadual prevê a necessidade de participação comunitária em matéria urbanística, no seu artigo 307, § 3o da Constituição Estadual do Estado de Mato Grosso. 3. A participação popular é uma condição de validade formal, ou seja, de natureza procedimental, bem como de natureza forma e validade material (discussão acerca do melhor aperfeiçoamento do plano diretor). 4. Ação julgada procedente com modulação de efeitos, a partir do trânsito em julgado, nos moldes do art. 27 da Lei no 9868/99.” (TJMT – ÓRGÃO ESPECIAL - ADI 1007173-51.2018.8.11.0000, Rel. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, Julgada em 14/11/2019)

“EMENTA: AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONEXÃO – JULGAMENTO CONJUNTO DAS ADIs n. 47432/2016 E n. 76284/2016 – NÚCLEO COMUM DE IMPUGNAÇÃO: LEI N. 1.612/2016 DO MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE/MT – NORMA QUE AMPLIOU O PERÍMETRO URBANO DO ENTE FEDERADO SEM OBSERVAR O PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR – OFENSA AO DISPOSTO NO ART. 301, INCISO V, C/C O ART. 307, § 3o, C/C O ART. 174, INCISO VI, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO – RISCO DE CRESCIMENTO DESORDENADO DA CIDADE – AÇÕES CONHECIDAS E JULGADAS PROCEDENTES, CONFIRMANDO A LIMINAR OUTRORA DEFERIDA. 1. A democracia participativa constitui preceito de observância inafastável na elaboração de planos, programas e projetos de solução dos problemas urbanos, especialmente no processo de construção de normas que regem o desenvolvimento sustentável do Município, resguardando a efetiva participação das entidades representativas de classe e da sociedade em geral, não apenas como mera formalidade ritualística, mas verdadeiro instrumento constitucional voltado à materialização da democracia participativa. 2. É inconstitucional a lei municipal editada sem que promovida a participação de entidades comunitárias na elaboração de planos, programas e projetos e no encaminhamento de soluções para os problemas urbanos.” (TJMT – ÓRGÃO ESPECIAL - ADI 76284/2016, Rel. Des. PEDRO SAKAMOTO, julgada em 23.3.2017)

Portanto, julgo o pedido procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.577/2015.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, composta pelo DES. JOÃO FERREIRA FILHO (Relator), DES. RONDON BASSIL DOWER FILHO (1o Vogal), DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (2o Vogal), DES. PAULO DA CUNHA (3o Vogal), DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (4o Vogal), DES. MÁRCIO VIDAL (5o Vogal), DES. RUI RAMOS RIBEIRO (6o Vogal), DESA. MARIA HELENA GARGAGLIONE PÓVOAS (7a Vogal), DES. CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA (8o Vogal), DES. LUIZ FERREIRA DA SILVA (9o Vogal), DESA. CLARICE CLAUDINO DA SILVA (10a Vogal), DES. GILBERTO GIRALDELLI (11o Vogal convocado) e DES. MARCOS MACHADO (12o Vogal), proferiu a seguinte decisão: POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Cuiabá, 13 de fevereiro de 2020.

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DESEMBARGADOR JOÃO FERREIRA FILHO - RELATOR