Tribunal: TJMT
Processo: 0036031-54.2016.8.11.0041
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-10
Data de publicação: 2020-08-18

Ementa:
EMENTA
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO ––PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – NÃO PREENCHIMENTO NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O BENEFÍCIO CONSTITUCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RECURSOS DESPROVIDOS.
1. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.
2. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
3. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).
4. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0036031-54.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Estabilidade, Enquadramento]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ANTONIO CARLOS GARCIA - CPF: 108.363.901-30 (APELANTE), ANTONIO PAULO ZAMBRIM MENDONÇA - CPF: 650.471.171-20 (ADVOGADO), ALEX VIEIRA PASSOS - CPF: 629.435.371-87 (ADVOGADO), MATO GROSSO ASSEMBLEIA LEGISLATIVA - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (APELANTE), GABRIEL MACHADO DOS SANTOS COSTA - CPF: 118.825.957-18 (ADVOGADO), MPEMT - CUIABÁ - PATRIMÔNIO E IMPROBIDADE (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTÉRIO PUBLICO DE MATO GROSSO (
CUSTOS LEGIS
)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

EMENTA

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE À SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO ––PREJUDICIAIS DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – REJEIÇÃO – PREVALECE O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MESMO DECORRIDO PRAZO DECADENCIAL – TEMA 839 DE REPERCUSSÃO GERAL STF (RE 817.338-DF) – REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT, DA CF/88 – NÃO PREENCHIMENTO NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O BENEFÍCIO CONSTITUCIONAL – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – IMPERATIVIDADE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RECURSOS DESPROVIDOS.

1. Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público.

2. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estava em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.

3. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que o servidor que preencher as condições exigidas pelo art. 19 do ADCT-CF/88 é estável no cargo para o qual fora contratado pela Administração Pública, todavia não é titular do cargo que ocupa, não integra a carreira, não tendo direito à progressão funcional nela ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes (RE 356612 AgR; RE 167635).

4. Diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica.

R E L A T Ó R I O

APELANTE:

ANTONIO CARLOS GARCIA

ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
Antônio Carlos Garcia e Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá, que julgou procedentes os pedidos veiculados nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, para
ara declarar a nulidade do ato administrativo n.732/2002 que concedeu a estabilidade no serviço público da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso ao Requeridos, bem como todos os atos subsequentes, referentes ao enquadramento e efetivação no cargo de carreira de Técnico Legislativo de Nível Médio e eventuais concessões de reclassificação, incorporação, progressão e de outras vantagens alusivas ao cargo indevidamente ocupado.

Condenou, ainda, o Apelante
Antônio Carlos Garcia
, ao pagamento das custas judiciais e despesas processuais, deixando de condenar o Estado de Mato Grosso e Assembleia Legislativa de Mato Grosso, uma vez que são isentas.

Não houve condenação em honorários advocatícios, por serem incabíveis à espécie.

Ainda, determinou que, o
Estado de Mato Grosso
e a
Assembleia Legislativa Estadual
sejam intimados, na pessoa de seus representantes legais para que, no prazo de 15 (quinze) dias, interrompam o pagamento ao Requerido

Antônio Carlos Garcia
, de qualquer remuneração, subsídio etc., proveniente e decorrente do Ato n. 732/2002, sob pena de incidirem, pessoalmente, em multa diária, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Em suas razões recursais (ID’s n. 6884183), o Apelante
Antônio Carlos Garcia
, requereu, preliminarmente, a concessão dos benefícios da assistência judiciária gratuita, ressaltando não possuir condições de arcar com as custas processuais sem prejuízo do seu próprio sustento.

Suscita, ainda, a caracterização da decadência e da prescrição, em razão do decurso do prazo de quase 20 (vinte) anos da concessão do ato de estabilidade e dos outros atos que foram declarados nulos na sentença, por terem sido firmados de boa-fé.

No mérito, sustenta a legalidade da estabilidade concedida à Apelante, ressaltando que a documentação acostada aos autos demonstra que a Apelante trabalhou no serviço público no período de 5 (cinco) anos que antecedeu à promulgação da Constituição Federal de 1988, de forma ininterrupta, sendo esse lapso mais do que suficiente para declaração de sua estabilidade.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, para reformar a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Por sua vez, a
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (ID n. 6884187)
sustenta, preliminarmente, que a sentença recorrida violou as regras de prescrição e decadência.

No mérito, defende que a estabilidade excepcional foi concedida com base em documentos constantes na ficha funcional do servidor, cujos gestores da Administração Pública da ALMT, há mais de 15 anos, fizeram interpretação ampliativa do art. 19 do ADCT, concedendo a estabilização extraordinária e, em razão do decurso de tempo, resta evidenciada a concretização da situação jurídica, em observância ao princípio da segurança jurídica e à teoria do fato consumado, nos termos do art. 24 da LINDB.

Afirma que, este Sodalício, em situações idênticas, relativas a seus próprios servidores, entendeu pela manutenção da estabilidade extraordinária, sob o fundamento de preponderância do princípio da dignidade da pessoa humana e da segurança jurídica.

Assevera que, em inúmeras demandas com o mesmo objeto desta demanda, o STF apesar de reconhecer a inconstitucionalidade de eventual estabilidade especial e efetividade, tem modulado os efeitos da decisão, com nítido propósito de atender o princípio da segurança jurídica e o da dignidade da pessoa humana, no sentido de garantir que os servidores aposentados e os que preencheram os requisitos para a aposentadoria têm sua situação jurídica consolidada.

Por essas razões, pugna, preliminarmente, pelo reconhecimento da prescrição e, no mérito, pelo provimento do recurso, para que sejam julgados improcedentes os pedidos veiculados na inicial.

A certidão de ID n. 6884195 atesta que os recursos de apelação foram interpostos tempestivamente.

As contrarrazões foram apresentadas pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso nos ID’s n. 6884198 a 6884251, pugnando pelo desprovimento dos recursos e consequente manutenção da sentença recorrida.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou pela rejeição das preliminares de decadência e de prescrição e, no mérito, pelo desprovimento dos apelos (ID n. 7777718).

No ID n. 17105985 foi oportunizado ao Apelante, Antônio Carlos Garcia, o prazo de 5 (cinco) dias para trazer aos autos comprovação de que preenche os pressupostos para deferimento do pedido de justiça gratuita, ou para recolher o devido preparo recursal, sob pena de não ser o apelo conhecido por deserção.

Ato contínuo, a Apelante procedeu ao recolhimento do preparo recursal (ID n. 18034976).

Certificou-se no ID n. que foi efetuado o pagamento do preparo recursal em 7-10-2019.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, 24 de julho de 2020.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

V O T O R E L A T O R

VOTO (PREJUDICIAL DE MÉRITO - DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Em suas razões recursais,
os Apelantes

Antônio Carlos Garcia e Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
suscitam a prescrição da pretensão inicial e a decadência do direito, em razão do lapso temporal entre a publicação do ato administrativo que concedeu a estabilidade excepcional e o ajuizamento da ação e a decisão judicial proferida pelo Juízo
a quo.

Inicialmente, observa-se que, a pretensão do Ministério Público objetiva a desconstituição da validade dos atos de provimento efetivo em cargos públicos de pessoas que não ocupavam cargo público por período igual ou superior a 5 (anos) antes da promulgação da Constituição de 1988, ou que não realizaram concurso público quando da promulgação da Constituição Federal, nos termos do art. 19 da ADCT.

Não se pode olvidar que, o princípio da autotutela administrativa, que se revela como a possibilidade de revisão de seus atos por vícios de ilegalidade, conveniência e oportunidade, não possui caráter absoluto, pois existem certos limites, dentre eles a prescrição e decadência, que confere relatividade a tal invalidação.

Contudo, na invalidação de algum ato administrativo, poderá ocorrer eventual conflito entres os princípios da segurança jurídica e da legalidade.

Sob esse aspecto, entendo que calha lançar luz no que diz respeito à influência hermenêutica dentro do nosso sistema jurídico.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

(...) a aplicação de um dos princípios envolvidos no conflito não afirma qualquer prevalência genérica e hierárquica frente aos

demais, pois a ponderação deve ser feita com respaldo nas informações trazidas pela individualidade do caso, coadunando-se perfeitamente com o escopo da individualização da justiça (...).
(RIBEIRO. Marcelo. Curso de Processo Civil - Teoria Geral e Processo de Conhecimento: Volume 1 – Editora Método – Janeiro/2015).

O STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos. Coerente com tal entendimento, o STJ, decidindo questão que envolvia o tema, consignou que o ato nulo nunca será sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.

Nesse aspecto, a decadência, a que se refere aos arts. 54 da Lei 9.784/99 e 26 da Lei Estadual no 7.692/2002, relaciona-se a atos passíveis de anulação,
não alcançando atos nulos
, porquanto destes não se originam direitos (Enunciados 346 e 473 da Súmula do STF),
in verbis
:

Súmula 346
- A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473
– A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial
.

O princípio da segurança jurídica e a suscitada decadência do direito da Administração em anular seus próprios atos não impedem a desconstituição de relações jurídicas que padecem de uma irremediável inconstitucionalidade, como é o caso dos servidores efetivados sem concurso público, fora das permissivas contidas no art. 37, IX, da CF.

Tamanha a importância do respeito ao concurso público que qualquer outra forma de acesso, com exceção das reconhecidas pela própria Constituição, é considerada nula pelo constituinte, senão vejamos do §2o do art. 37 da Constituição Federal,
verbis:

Art. 37. (...)

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.

(...)

§2o A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.

Esta é inclusive a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXONERAÇÃO.
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 100/2007 DECLARADA NA ADI 4.786/MG.
DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA
. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.

1.
Não há falar em consolidação de situações flagrantemente inconstitucionais, como no caso concreto, em que a recorrente se insurge contra ato que exonerou seus associados do cargo público, no qual haviam sido efetivados, sem concurso público
, com fundamento na Lei Complementar Estadual 100/2007, declarada inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4.876. Precedentes.

2.
A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no artigo 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que flagrantemente inconstitucional.

Precedentes.

3. Agravo interno não provido.

(STJ – AgInt no RMS 56.336/MG, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/10/2019, DJe 30/10/2019). [Destaquei]

PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL. PROVIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE.
SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRATO TEMPORÁRIO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO DE 1988.

ESTABILIDADE EXCEPCIONAL DO ART. 19 DO ADCT. INEXISTÊNCIA.
PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. CONSTATAÇÃO.
DECADÊNCIA
E ILEGITIMIDADE RECURSAL.
AFASTAMENTO.
1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).

2. A leitura conjugada do art. 932, VIII, do CPC/2015, com o art. 255, § 4o, III, do RISTJ, bem como da Súmula 568 desta Corte Superior, permite extrair que o relator está autorizado a dar provimento a recurso se a decisão recorrida for contrária à jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.

3.
É firme a orientação jurisprudencial desta Corte acerca da impossibilidade de se estender a estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT aos servidores contratados sem concurso público após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sendo igualmente inadmitido invocar o princípio da segurança jurídica ou a decadência administrativa, pois a situação denota "irremediável inconstitucionalidade".

4. Caso em que o Plenário do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança para afastar ato de seu Presidente que determinou a rescisão do contrato temporário de trabalho da impetrante, ora agravante, e a sua exoneração, por entender que: a) a despeito de não se enquadrar nas regras contidas nos arts. 37 da CF e 19 do ADCT, a parte fazia jus a permanecer do cargo, pois o ato reputado ilegal "feriu os princípios da dignidade da pessoa humana, o da segurança jurídica, além da regra principiológica da boa-fé" e b) "a Administração Pública quedou-se inerte durante mais de uma década, criando, dessa forma, uma situação jurídica duradoura e uma inevitável expectativa de estabilidade e segurança jurídica para ela." 5. Há prequestionamento implícito quando a Corte de origem, mesmo sem a menção expressa ao dispositivo de lei federal tido por violado, manifesta-se, no acórdão impugnado, acerca da tese jurídica apontada pelo recorrente, situação verificada na hipótese.

6.
A Administração pode anular, a qualquer tempo, o ato administrativo de admissão de servidores públicos sem concurso público, não se cogitando da incidência do disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, uma vez que há situação flagrantemente inconstitucional. Precedentes.

7. Na esteira de precedentes desta Corte, o Ministério Público Estadual possui legitimidade para a interposição de recursos nos Tribunais Superiores (EREsp 1327573/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/12/2014, DJe 27/02/2015, e AgRg no AgRg no AREsp 194.892/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/10/2012, DJe 26/10/2012), por meio do Procurador-Geral de Justiça ou Promotor de Justiça por ele designado, caso último constatado, in casu.

8. Agravo interno desprovido
.

(STJ – AgInt nos EDcl no REsp 1454137/MT, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2019, DJe 21/3/2019). [Destaquei]

Por outro lado, sendo absolutamente nulo o ato administrativo contrário à Constituição, como é o caso dos autos, é também insuscetível de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais.

Como se observa, os Apelantes visam a declaração da prescrição, consubstanciada no artigo 21 da Lei n.4.717/65, Decreto n. 20.910/32, em razão dos atos terem sido praticados há mais de
15 (quinze) anos
.

Com a devida vênia aos que se posicionam de modo diverso, entendo que, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem a Constituição Federal, esse é o entendimento jurisprudencial do STJ, vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte. 2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.

(STJ – AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 1/3/2018, DJe 12/3/2018). [Destaquei]

Por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da segurança jurídica, boa-fé e da dignidade da pessoa humana, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação.

Ante o exposto,
REJEITO
as prejudiciais de mérito suscitadas de prescrição e decadência.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recursos de Apelação Cível interpostos por
Antônio Carlos Garcia e Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá, que julgou procedentes os pedidos veiculados nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, para
ara declarar a nulidade do ato administrativo n.732/2002 que concedeu a estabilidade no serviço público da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso ao Requeridos, bem como todos os atos subsequentes, referentes ao enquadramento e efetivação no cargo de carreira de Técnico Legislativo de Nível Médio e eventuais concessões de reclassificação, incorporação, progressão e de outras vantagens alusivas ao cargo indevidamente ocupado.

Condenou, ainda, o Apelante
Antônio Carlos Garcia
, ao pagamento das custas judiciais e despesas processuais, deixando de condenar o Estado de Mato Grosso e Assembleia Legislativa de Mato Grosso, uma vez que são isentas.

Não houve condenação em honorários advocatícios, por serem incabíveis à espécie.

Ainda, determinou que, o
Estado de Mato Grosso
e a
Assembleia Legislativa Estadual
sejam intimados, na pessoa de seus representantes legais para que, no prazo de 15 (quinze) dias, interrompam o pagamento ao Requerido

Antônio Carlos Garcia
, de qualquer remuneração, subsídio etc., proveniente e decorrente do Ato n. 732/2002, sob pena de incidirem, pessoalmente, em multa diária, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Presentes os requisitos extrínsecos, quais sejam, tempestividade, regularidade formal e recolhimento de preparo pelo Apelante Antônio Carlos Garcia (isenção de custas ao recurso da ALMT), bem como os intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação das pretensões recursais.

Antes de proceder à análise dos recursos, se faz necessário um breve resumo dos fatos postos à discussão.

Compulsando os autos, observa-se que
o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública em desfavor
do Estado de Mato Grosso, da Assembleia Legislativa de Mato Grosso e de

Antônio Carlos Garcia
na qual objetiva a declaração de nulidade do ato que concedeu ao referido servidor público, estabilidade excepcional em contrariedade ao que dispõe o artigo 19 da ADCT/CF e, ainda, outorgou a ele, independentemente da prévia submissão a concurso público, cargo público de natureza efetiva de Técnico Legislativo de Nível Médio, bem como, por consequência, a nulidade de todos os atos administrativos subsequentes, tais como, reenquadramento, progressão, etc.

Foi instaurado o Inquérito Civil SIMP n.o
001161-002/2007
, para fins de apuração da situação funcional de diversos servidores da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, dentre eles, o servidor público estadual
Antônio Carlos Garcia
, que teria se tornado estável no serviço público por meio do
Ato no 732/2002, de 21/06/2002
, nos termos do art. 19 do ADCT, sem preencher os requisitos constitucionais.

Extrai-se que, o referido servidor público foi demitido da Assembleia Legislativa em
18-4-1987
, ou seja, não contava com cinco anos de serviços continuados no momento da promulgação da Constituição Federal de 1988 (
5-10-1988
), tendo retornado apenas em
31-5-1996
, quando foi nomeado para exercer cargo em comissão, de forma que teria sido indevidamente estabilizado no serviço público estadual, além de ter sido enquadrado em cargo público efetivo, sem concurso público, apenas por meio de ato de estabilidade.

Narra a inicial que, o servidor público estadual
Antônio Carlos Garcia
teve averbado fraudulentamente, em sua ficha funcional, serviços prestados na Prefeitura de Salto do Céu, durante os períodos de 1990 a 1997, contudo, não teriam sido localizados registros comprovando a referida prestação de serviços naquela Municipalidade entre os anos de 1990 a 1999, o que demonstraria a sua má-fé.

Consta do Inquérito Civil, que para confirmar o tempo de serviço averbado, além de ter sido oficiado à Prefeitura Municipal de Salto do Céu/MT, que, em resposta, afirmou não possui nenhum registro do referido servidor junto àquela Prefeitura, tal informação teria sido confirmada pelo extrato previdenciário encaminhado pelo Instituto Nacional da Seguridade Social – INSS, no qual inexiste qualquer vínculo entre o servidor e a Prefeitura de Salto do Céu, bem como comprova que, ao tempo da promulgação da Constituição Federal, se encontrava fora dos quadros da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, tendo retornado apenas em Maio/1996.

Assevera que, a partir da estabilidade ilegal, o servidor público passou a ser considerado efetivo, embora sem ingresso por concurso público, com os consequentes atos supostamente efetuados indevidamente, quais sejam, como reenquadramentos, progressões, culminando no exercício atual do cargo Técnico Legislativo de Nível Médio.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais trazidas pelos Apelantes.

O cerne da controvérsia consiste em perquirir se o ato administrativo, que concedeu estabilidade extraordinária e submeteu ao regime estatutário o referido servidor público, preencheu os requisitos do art. 19 da ADCT, que assim dispõe:

Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há, pelo menos, cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.

§ 1o - O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.

§ 2o - O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do "caput" deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

§ 3o - O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.

Da leitura da norma citada, conclui-se que houve a declaração da estabilidade extraordinária aos servidores não concursados,
admitidos antes dos cinco anos anteriores à promulgação da Constituição Federal de 1988
.

Por sua vez, a Constituição da República de 1988, em seu artigo 37, inciso II, estabelece que a investidura em cargo, ou em emprego público, depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Confira-se:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II -
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos
, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
[Destaquei]

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a obrigatoriedade da realização de concurso público tem seus pilares na moralidade pública e na isonomia que deve adotar a Administração para com os administrados, evitando-se favorecimentos ou discriminações e, com isso, permitindo a seleção das pessoas mais preparadas para a função.

Dessa forma, é indiscutível que,
após a Constituição da República de 1988
, o ingresso de servidor em cargo público, sem o concurso,
configura violação aos princípios da impessoalidade, da igualdade, da publicidade, da probidade e da legalidade.

Na hipótese, verifica-se que o servidor
Antônio Carlos Garcia
obteve a estabilidade extraordinária nos termos do art. 19 da ADCT.

Ocorre que, na ficha funcional do servidor público (ID n. 6882267) há a informação de que embora tenha ingressado nos quadros da Assembleia Legislativa de Mato Grosso em
1-1-1976
para exercer o cargo de Agente Administrativo Legislativo,
FOI DEMITIDO EM 15-4-1987
, tendo sido novamente contratado apenas em 31-5-1996, de forma que, ao tempo da promulgação da Constituição Federal em 5-10-1988 não preenchia os requisitos estabelecidos pelo art. 19 do ADCT.

E, ainda, apesar de ter sido concedida a
averbação do tempo de serviço supostamente prestado à Prefeitura Municipal de Salto do Céu
, no período de 2/3/1990 a 30/4/1996, perfazendo 06 anos, 01 mês e 28 dias, conforme Portaria n. 139/00, de 17-11-2000 e de 2-2-1997 à 28-2-1999, relativo a 2 anos e 28 dias, observa-se que, a Prefeitura Municipal de Salto do Céu noticiou a ausência de registros em nome do Apelante Antônio junto ao órgão municipal no período supramencionado,

o que afasta o vínculo com ente público alegado na data da promulgação da Constituição Federal.

Ora, a norma constitucional possibilita o reconhecimento e declaração da estabilidade extraordinária de servidor perante o Poder Público que tenha vínculo com uma das pessoas jurídicas de direito público, ou seja, com a União, com o Distrito Federal, com os Estados, e com os Municípios,
de forma contínua há pelo menos os cinco anos na data da promulgação
.

In casu
, em que pesem os argumentos dos Apelantes, restou comprovado que o
servidor Antônio
nem mesmo se encontrava no exercício do serviço público no Estado de Mato Grosso na data de promulgação da Constituição Federal.

Ademais, além de ter sido irregularmente beneficiado com a estabilidade constitucional, o Apelante
Antônio Carlos Garcia
jamais poderia ter sido enquadrado como servidor efetivo para ocupar o cargo de Técnico Legislativo de Nível Técnico na Assembleia Legislativa de Mato Grosso.

Ressalta-se que, o direito à estabilidade excepcional prevista na ADCT limita-se a conferir a permanência no serviço público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988, o que, no caso em concreto, não se coadunou.

A propósito:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ADMISSÃO, EM CARÁTER PRECÁRIO (SEM PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO), APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DO ATENDIMENTO AOS REQUISITOS DA HIPÓTESE EXCEPCIONAL DO ART. 19, CAPUT, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR ATO NULO. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO ORDINÁRIO NÃO PROVIDO. 1. Com o advento da Constituição Federal de 1988, exige-se, para toda e qualquer investidura em cargo público, a aprovação em concurso público, como ato-condição. As exceções estão no próprio corpo constitucional, como, e. g., a do art. 37, II, in fine, e a do art. 19, caput, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias- ADCT. 2. In casu, os impetrantes não se enquadram nem na regra nem na exceção constitucionais. 3. Os ora recorrentes foram admitidos no serviço público estadual sem aprovação em concurso, tendo, posteriormente, seus empregos transformados em cargo público pelo Decreto Estadual no 16.121, de dezembro de 1990, após, portanto, à entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, o que, por si só, inquina a investidura nos cargos em comento, já que não decorrente de aprovação em concurso público. 4. Ad argumentandum tantum - com o fito de analisar hipoteticamente a possibilidade de enquadramento na previsão do art. 19, caput, do ADCT - ainda que tivessem sido admitidos em período anterior à Constituição, os recorrentes não comprovaram o atendimento a um dos requisitos excepcionais, qual seja, o exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados. Portanto, não teriam, nem por esse argumento, direito à reintegração. Jurisprudência pacífica do STF e do STJ. 5. Finalmente, também não prospera o argumento de que teria a Administração Estadual decaído do direito de anular o Decreto Estadual n. 16.121/1990, que transformou os empregos em cargos públicos, por força da aplicação do Regime Jurídico Único, instituído para os servidores estaduais (Lei n. 1698/90), porque a alegada "inércia" da Administração Pública só se deu em função do cumprimento a ordem judicial decorrente de liminar obtida em demanda proposta pelos servidores visando à anulação do Decreto Estadual n. 16.608/1991. 6. Recurso ordinário em mandado de segurança não provido.

(RMS 30.372/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/5/2011, DJe 30/5/2011)

No mesmo sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:

REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SERVIDOR DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA - ARTIGO 19 DO ADCT - VÍNCULO DE CONTINUIDADE INEXISTENTE - NULIDADE DO ATO - AUSÊNCIA DE EFETIVIDADE - INSUBSISTÊNCIA JURÍDICA DAS INCORPORAÇÕES DE GRATIFICAÇÕES - SENTENÇA RATIFICADA. Se o servidor não contava com cinco anos ininterruptos de serviço público no momento da promulgação da Constituição Federal de 1988, não poderia, sequer em tese, obter a estabilidade prevista no artigo 19 do ADCT da CF/88.O servidor estável por força do art. 19 do ADCT não se equipara ao servidor público efetivo no que respeita aos efeitos legais que dependam da efetividade.

(ReeNec 151569/2014, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 1/3/2016, publicado no DJE 8/3/2016)

REMESSA NECESSÁRIA C/C RECURSOS DE APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SERVIDORES DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CONCESSÃO DA ESTABILIDADE ESPECIAL OU EXCEPCIONAL - REQUISITOS DO ARTIGO 19, DO ADCT - EXERCÍCIO DE 05 (CINCO) ANOS DE SERVIÇO CONTÍNUO ATÉ A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NO MESMO ENTE FEDERATIVO - APROVEITAMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO EM OUTROS ENTES PÚBLICOS - IMPOSSIBILIDADE - NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCEDEU AS ESTABILIDADES - DIREITO À APOSENTADORIA ESPECIAL AFASTADO – INCIDÊNCIA DA REGRA GERAL (ART. 40, § 13, DA CRFB) – APELOS DESPROVIDOS – SENTENÇA RATIFICADA EM REMESSA NECESSARIA. A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 05.10.88, estivesse em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado.
A contagem ou aproveitamento do tempo de serviço exercido em outro Ente Público não é admitida para fins de aquisição do direito a estabilidade especial, o que impõe a nulidade dos Atos administrativos que deferiram o benefício
. Não cumprida a condição (concurso público) para a efetividade, tampouco preenchido o requisito da estabilidade excepcional, não há direito à aposentadoria pelo regime próprio de previdência. Apelos desprovidos. Sentença ratificada em remessa necessária.

(N.U 0012743-10.2010.8.11.0002, 136719/2015, DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 12/2/2019, publicado no DJE 20/2/2019 - grifei)

Desta feita,
se não restaram comprovados os requisitos exigidos pelo dispositivo constitucional,
o
Ato n. 732/2002
,
que concedeu ao Servidor
Antônio Carlos Garcia
a estabilidade no serviço público nos termos do art. 19 do ADCT, deve ser considerado nulo.

Por consequência, diante da grave violação do ato administrativo à Constituição Federal, frente à necessidade de garantia da eficácia e supremacia da Constituição da República, além dos princípios da legalidade, da impessoalidade da igualdade, deve ser afastada a teoria do fato consumado e segurança jurídica invocada pelos Apelantes.

Nesse sentido:

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE A SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO –
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA –PRELIMINARES REJEITADAS – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DO ART. 19, DO ADCT DA CF NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O FAVOR CONSTITUCIONAL – NÃO OCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU PROVAS E TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENDIDA CONVALIDAÇÃO PELA INÉRCIA DAS PARTES – INVIABILIDADE –PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS –
PRETENDIDA APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA EFICÁCIA E SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO, ALÉM DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA IGUALDADE E DO CONCURSO PÚBLICO –
RECURSOS DO SERVIDOR E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESPROVIDOS. 1 - Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público. 2 - A estabilidade extraordinária tem previsão no art. 19, do ADCT da Constituição Federal, e consiste em benefício conferido pelo constituinte originário aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, estivessem em exercício há pelo menos 5 (cinco) anos contínuos no cargo/função pública para o qual foram contratados. 3 - À luz da doutrina e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para obtenção do favor constitucional, além do exercício de função pública por cinco anos continuados antes da promulgação da Constituição de 1988, é necessário que a estabilidade excepcional recaia sobre o cargo em que o servidor público foi contratado e que este não se caracterize como de provimento em comissão, em respeito ao art. 19, §2o, do ADCT da CF. 4 - A efetividade é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, não se confundindo com estabilidade . 5 - Atos administrativos que concedem estabilidade extraordinária e efetividade a servidor que não preencheu os requisitos exigidos pelo constituinte originário e nem se submeteu a concurso público de provas ou de provas e títulos são marcados por flagrante inconstitucionalidade, pois malferem tanto o art. 19, do ADCT, como, também, o art. 37, II, da Constituição da República, que consagra o concurso público como a principal forma de ingresso no serviço público. 6 - Sendo estes atos administrativos absolutamente nulos, por contrariarem a Constituição, são também insuscetíveis de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais ou decadenciais, a exemplo do prazo de cinco anos previstos no art. 26 da Lei estadual n. 7.692/2002 e no art. 54 da Lei n. 9.784/99. 7 -
De igual modo, também não podem ser mantidos no ordenamento jurídico os referidos atos administrativos por aplicação dos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da boa-fé ou da teoria do fato consumado, diante da grave mácula de inconstitucionalidade que os mesmos se revestem, devendo prevalecer a eficácia e a supremacia da Constituição, bem como o disposto nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da igualdade
.

(N.U 0037372-18.2016.8.11.0041 – Apelação Cível. Órgão Julgador: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Relatora: Maria Aparecida Ribeiro. Julgado em 18-6-2019. Publicado em 25-6-2019).

[Destaquei]

Ademais, os atos discutidos são administrativos, inexistindo decisão judicial, precária ou definitiva, que reconheça o direito do servidor de ser agraciado com a estabilidade excepcional ou com a efetividade.

Ressalto, também, que, não restou demonstrado que o servidor em questão, à época do ajuizamento da presente ação civil pública, teria cumprido os requisitos de aposentadoria ou se encontrava aposentado pela Assembleia Legislativa, razão pela qual não vislumbro interesse recursal nesse sentido.

Partindo dessas premissas, os atos que conferiram estabilidade excepcional e efetividade ao referido servidor, com a transformação indevida em regime estatutário, bem como os atos posteriores de progressão funcional, ainda que tenham sido praticados há mais de 15 (quize) anos, não podem ser consolidados, por estarem em contrariedade à Constituição Federal e, portanto, nulos, ou seja, não se convalidam com o decurso do tempo.

Ante o exposto,
REJEITO
as prejudiciais de mérito de decadência e prescrição e, no
NEGO PROVIMENTO
aos recursos de apelação interpostos pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e por Antônio Carlos Garcia.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/08/2020