Tribunal: TJMT
Processo: 1022255-67.2016.8.11.0041
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-11

Ementa:
ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – APELOS DOS REQUERIDOS – QUESTÕES PRÉVIAS – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – AFASTADAS – MÉRITO – ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL EXTRAORDINÁRIA – ART. 19 DO ADCT – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO – NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS – ATOS INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSOS DA RÉ E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIDOS.
O princípio da segurança jurídica não impede a modificação de situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.
O Recurso Especial n. 817.338-DF que reconheceu a repercussão geral da questão relativa à possibilidade de a própria Administração anular ato no qual houve violação direta ao texto constitucional, quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784/1999, não se aplica ao caso.
O direito à estabilidade excepcional prevista na ADCT limita-se a conferir a permanência no Serviço Público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988.
A efetividade não se confunde com estabilidade, pois aquela é atributo exclusivo daqueles que detêm um cargo público, em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1022255-67.2016.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Estabilidade]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK]

Parte(s):

[ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELANTE), MATO GROSSO ASSEMBLEIA LEGISLATIVA - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (REPRESENTANTE), TEREZINHA GLORIA DOS SANTOS E SOUZA - CPF: 063.657.011-87 (APELANTE), ALEX VIEIRA PASSOS - CPF: 629.435.371-87 (ADVOGADO), ANTONIO PAULO ZAMBRIM MENDONCA - CPF: 650.471.171-20 (ADVOGADO), INSTITUTO SEGURIDADE SOCIAL SERVIDORES DO PL MT - CNPJ: 37.464.005/0001-85 (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (REPRESENTANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS), INSTITUTO SEGURIDADE SOCIAL SERVIDORES DO PL MT - CNPJ: 37.464.005/0001-85 (TERCEIRO INTERESSADO), WARRINGTON BERNARD RONDON DIAS - CPF: 010.183.001-71 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU OS RECURSOS.

E M E N T A

ADMINISTRATIVO –
APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – APELOS DOS REQUERIDOS – QUESTÕES PRÉVIAS –
PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA –

AFASTADAS – MÉRITO –
ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL EXTRAORDINÁRIA – ART. 19 DO ADCT – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO – NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS – ATOS INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO – SENTENÇA MANTIDA –
RECURSOS DA RÉ E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA – DESPROVIDOS.

O princípio da segurança jurídica não impede a modificação de situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.

O Recurso Especial n. 817.338-DF que reconheceu a repercussão geral da questão relativa à possibilidade de a própria Administração anular ato no qual houve violação direta ao texto constitucional, quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784/1999, não se aplica ao caso.

O direito à estabilidade excepcional prevista na ADCT limita-se a conferir a permanência no Serviço Público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988.

A efetividade não se confunde com estabilidade, pois aquela é atributo exclusivo daqueles que detêm um cargo público, em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos por Terezinha Glória dos Santos e Souza e pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
, contra a sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da Ação Civil Pública n. 1022255-67.2016.8.11.0041, julgou procedentes os pedidos do Ministério Público, para declarar a nulidade dos atos administrativos editados pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, que concederam à primeira Recorrente a estabilidade excepcional no Serviço Público, e dos demais atos que relacionados ao seu enquadramento e progressão funcional, promoções, outros benefícios e a aposentadoria.

Inicialmente, a primeira Apelante argui as questões prévias de: a) ocorrência da
prescrição
, consubstanciada no Decreto n. 20.910/1932; b
)

decadência
do direito, conforme a Lei n. 9.784/1999 e a Lei Estadual n. 7.692/2002, diante dos atos terem sido praticados há mais de 30 (trinta) anos; c) nulidade da sentença, pois teve seu direito de defesa cerceado, ante o julgamento antecipado da lide; e d) incompetência da Vara da Ação Civil Pública e Popular para apreciar e julgar a matéria.

No mérito, alega a impossibilidade jurídica do pedido, para analisar a presente questão na Ação Civil Pública.

Aduz que a decisão é contrária ao posicionamento dos Tribunais Superiores sobre a prevalência da
boa-fé, segurança jurídica e a proteção da confiança
, de modo a resultar na essencialidade da
convalidação dos atos administrativos declarados nulos
, em razão da ausência de prejuízo, já que sempre prestou, devidamente, os serviços exigidos pelo cargo.

Defende, ainda, que os atos, supostamente ilegais, perpetuam seus efeitos há mais de uma década, sendo fatos consumados e consolidados.

Posto isso, requer a Recorrente o provimento do recurso, para que sejam julgados improcedentes os pedidos da inicial, seja por acolhimento de uma das prejudicais de mérito ou por reconhecimento da impossibilidade de anular o ato administrativo que concedeu sua estabilização.

Por sua vez, a
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
(id. n. 16352056) suscita,
preliminarmente
, também, o instituto da
prescrição e decadência.

No mérito, assevera a legalidade do ato e a afronta ao princípio da segurança jurídica, dado que
o enorme lapso temporal estabilizou e convalidou os vínculos jurídicos de servidores, mesmo que irregulares em sua fonte, haja vista o transcurso de 16 (dezesseis) anos dos atos impugnados.

Discorre sobre a estabilidade excepcional, assegurada a servidores nomeados sem concurso público, pelo o art. 19 do ADCT.

Salienta que há desrespeito ao princípio da dignidade da pessoa humana e da proteção da confiança, uma vez que os servidores não terão mais vínculo empregatício, ficarão sem remuneração e terão dificuldades para se inserirem no mercado de trabalho, haja vista a idade avançada.

Logo, requer o Recorrente, a Casa de Leis, a reforma da sentença de mérito.

Intimado, o Apelado apresentou as contrarrazões (id. n. 16352064).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer de lavra da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão, opinou pela rejeição das questões prévias e, no mérito, desprovimento dos apelos (id. n. 27303498).

O recurso foi distribuído à minha relatoria e, inicialmente, determinei à Apelante que juntasse os documentos necessários à comprovação da hipossuficiência econômica (id. n. 30862457).

Procedeu, após, ao recolhimento das custas processuais, conforme o comprovante anexado aos autos (id. n. 34729957).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

Conforme consignado no relatório, cuida a presente espécie de Recursos de Apelação Cível, interpostos por Terezinha Glória dos Santos e Souza e pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
, contra a sentença, proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Ação Civil Pública e Ação Popular da Comarca de Cuiabá, que, nos autos da Ação Civil Pública n. 1022255-67.2016.8.11.0041, julgou procedentes os pedidos do Ministério Público, para declarar a nulidade dos atos administrativos editados pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, que concederam a estabilidade excepcional do Serviço Público à primeira Apelante, e os demais atos relacionados ao seu enquadramento e progressão funcional, promoções, além de outros benefícios e a aposentadoria.

Extrai-se do contexto fático-jurídico dos autos, que o Ministério Público Estadual propôs a Ação Civil Pública, em face do Estado de Mato Grosso, Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e Terezinha Glória dos Santos e Souza, com fundamento na conclusão das investigações da SIMP n. 002090-023/2015, objetivando a nulidade dos Atos n. 1310/01 e n. 149/09, emanados pelo segundo Requerido, que lhe concederam a estabilidade e a aposentadoria à primeira Recorrente.

Para tanto, salientou, na inicial, que a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso concedeu, indevidamente, à terceira Requerida, a estabilidade e efetividade no Serviço Público, sem que ela preenchesse os requisitos previstos no art. 19 do ADCT e, tampouco, tenha ingressado por meio da aprovação em concurso público.

Segundo as razões do N.
Parquet
, consta que o processo de estabilidade da Requerida considerou a averbação, por tempo de serviço, referente ao período que, supostamente, trabalhou junto à Prefeitura Municipal de Nobres-MT (Port. n. 171/99) e junto à prefeitura Municipal de Santo Antônio de Leverger-MT (Port. 112/01). Tais órgãos municipais informaram, contudo, que não existe qualquer documentação que comprove o vínculo funcional da Recorrente Terezinha Glória dos Santos e Souza.

Ademais, a inicial aponta que o extrato das relações previdenciárias demonstra que a Requerida nunca teve vínculo trabalhista com as prefeituras de Nobres e de Santo Antônio do Leverger, bem como ingressou no quadro de servidores da Casa de Leis em maio de 1987, um ano antes da promulgação da Carta Magna de 1988, logo, sem preencher os requisitos para a estabilidade excepcional, apesar de que, em 2001, tenha sido publicada a portaria com o referido registro.

O Autor da ACP requereu, portanto,

b) a procedência do pedido para declarar a nulidade do ato emanado do Poder Legislativo Estadual (Ato n. 1310/01), o qual concedeu à requerida TEREZINHA GLÓRIA DOS SANTOS E SOUZA a indevida estabilidade excepcional no serviço público; anulando-se por arrastamento todos os atos administrativos subsequentes, tais como o de efetividade, enquadramento e progressão no cargo de Técnico Legislativo de Nível Superior; nulidade da concessão incorreta de averbação de tempo de serviço (Portaria n. 171/99 e Portaria n. 112/01); bem como a viciada concessão de aposentadoria por tempo de contribuição (Ato n. 149/2009 e 166/2009) em favor da Ré, anulando-se todos os atos administrativos intermediários subsequentes e finais, que resultaram na efetividade e aposentadoria mencionadas;

c) com a anulação do ato de aposentadoria (n. 149/2009 e 166/2009), determinar ao Instituto de Seguridade Social dos Servidores do Poder Legislativo de Mato Grosso – ISSSPL/MT e ao Estado de Mato Grosso que seja imediatamente cessado o pagamento de qualquer provento em favor da requerida;

Citadas, as partes Requeridas apresentaram Defesa (id. ns. 16352023 e 16352033). Impugnação (id. n. 16352043).

Sobreveio a sentença, que julgou procedentes os pedidos, da seguinte forma (id. n. 16352045):

Diante do exposto, julgo procedentes os pedidos para, diante da flagrante inconstitucionalidade, declarar a nulidade dos atos administrativos editados pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, que concederam à requerida Terezinha Glória dos Santos e Souza, a indevida estabilidade excepcional no serviço público com base no art. 19, do ADCT (Ato no 1.310/01); e ainda, os atos administrativos que lhe concederam enquadramento, progressão, incorporação na carreira, como o ato que a enquadrou no cargo de carreira de “Técnico Legislativo de Nível Superior” (do Ato n. 603/03); o ato que a aposentou no mesmo cargo (Ato n. 149/2009).

Condeno a requerida Terezinha Glória dos Santos e Souza ao pagamento das custas judiciais e despesas processuais, deixando de condenar o Estado de Mato Grosso e Assembleia Legislativa de Mato Grosso, uma vez que são isentas.

No tocante aos honorários advocatícios, deixo de fixá-los, pois incabíveis em ação civil pública movida pelo Ministério Público, seja ele vencedor ou vencido.

Transitada em julgado a sentença, o Instituto de Seguridade Social dos Servidores do Poder Legislativo de Mato Grosso – ISSSPL/MT e a Assembleia Legislativa Estadual, deverão ser intimados, na pessoa de seus representantes legais para, no prazo de 15 (quinze) dias, interrompam o pagamento à requerida Terezinha Glória dos Santos e Souza, de qualquer remuneração, subsídio etc, proveniente e decorrente dos atos declarados nulos, sob pena de incidirem, pessoalmente, em multa diária, no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais).Comprovado o cumprimento da determinação acima, procedam-se as anotações necessárias e arquivem-se os autos.

Decorrido o prazo supra sem qualquer manifestação, certifique-se e abra-se vista ao representante do Ministério Público.

Encaminhem-se cópia da inicial e dos documentos que a instruem à Central de Inquéritos do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, para apurar a prática, em tese, de falsificação de documento em relação às declarações de tempo de serviço que a requerida Terezinha Glória dos Santos e Souza teria prestado junto à Prefeitura Municipal de Nobres/MT e à Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Leverger/MT.

Contra essa decisão, insurgem-se os Requeridos, Terezinha Glória dos Santos e Souza e a
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
.

Inicialmente, cumpre analisar as questões prévias, suscitadas pelos Recorrentes.

Da Prejudicial de Prescrição e Decadência

Os Apelantes, Terezinha Glória dos Santos e Souza e a
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso suscitam, em seus respectivos Apelos, a ocorrência da prescrição e da decadência, frente ao lapso de mais de 15 anos, que separam a edição do Ato Administrativo, em 2001, e a decisão.

É certo que à Administração Pública aplica-se o princípio da autotutela administrativa. Esta, por sua vez, revela-se na possibilidade de revisão de seus atos, seja por vícios de ilegalidade, seja por motivos de conveniência e oportunidade.

Sobre o tema, trago a lume o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A anulação pode ser feita pela Administração Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos, conforme entendimento já consagrado pelo STF por meio das Súmulas n.s 346 e 473. Pela primeira, “a Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos”; e nos termos da segunda, “a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles nãos e originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
(
in
: Direito administrativo, 22. ed. - São Paulo: Atlas, 2009).

Com efeito, à desconstituição dos atos eivados de ilegalidade, dá-se o nome de
invalidação
ou
anulação
. Esta nada mais é que a restauração da ordem jurídica,
tendo em mira o princípio da legalidade e a indisponibilidade do interesse público.

A propósito, conveniente citar trechos da lição da professora Clarissa Sampaio Silva, no intuito de reforçar o raciocínio ora percorrido:

O desfazimento dos atos viciados pela própria Administração ocorre mediante a invalidação, que pode ser conceituada como a eliminação de um ato administrativo, por outro ato ou por decisão judicial, em virtude de violação à ordem jurídica, com a desconstituição dos efeitos por ele produzidos.

A invalidação ou anulação, é, pois, feita por meio de um ato administrativo que desfaz o outro (tal técnica foi elaborada pelo Conselho de Estado Francês no início do século XX), incidindo apenas sobre o ato, na hipótese de este não ter ainda gerado efeitos, ou sobre o ato e seus efeitos.

Entrementes, não tem cariz absoluto tal dever, pois existem certos limites, dentre eles a
prescrição e a decadência
, que conferem relatividade, portanto, à tal invalidação.

Importante, destacar que, na invalidação de algum ato administrativo,
poderá ocorrer eventual conflito dos princípios da segurança jurídica e da legalidade
.

Sob esse aspecto, entendo que calha lançar luz no que diz respeito à influência hermenêutica dentro do sistema jurídico pátrio.

Marcelo Ribeiro, autor da obra Curso de Processo Civil e Teoria Geral e Processo de Conhecimento, acentua o seguinte:

(...) a aplicação de um dos princípios envolvidos no conflito não afirma qualquer prevalência genérica e hierárquica frente aos demais, pois a ponderação deve ser feita com respaldo nas informações trazidas pela individualidade do caso, coadunando-se perfeitamente com o escopo da individualização da justiça.

Sobre o tema, Robert Alexy afirma:

(...) as colisões entre princípios devem ser solucionadas de forma completamente diversa. Se dois princípios colidem – o que ocorre, por exemplo, quando algo é proibido de acordo com um princípio e, de acordo com outro permitido -, um dos princípios terá que ceder. Isto não significa, contudo, nem que o princípio cedente deva ser declarado inválido, nem que nele deverá ser introduzida uma cláusula de exceção. Na verdade o que houve é que um dos princípios tem precedência sobre o outro em determinadas condições. Sobre outras condições a questão da precedência pode ser resolvida de forma oposta (...).

George Marmelstein retrata bem essa situação:

(...) A ponderação é uma técnica de decisão empregada para solucionar conflitos normativos que envolvam valores ou opções políticas, em relação aos quais as técnicas tradicionais de hermenêutica não se mostram suficientes. É justamente o que ocorre com a colisão de normas constitucionais, pois, nesse caso, não se pode adotar nem o critério hierárquico, nem o cronológico, nem a especialidade para resolver uma antinomia de valores (...).

Diante desse contexto, entendo que a moldura fático-jurídica, delineada aos autos, não permite, após a ponderação hermenêutica supramencionada, a cedência do princípio da
segurança jurídica, pois este não deve impedir a modificação da situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.

Como se observa, os Recorrentes visam à declaração da
prescrição
, consubstanciada no Decreto n. 20.910/1932, bem como da
decadência
do direito, conforme a Lei n. 9.784/1999 e a Lei Estadual n. 7.692/2002,
em razão dos atos terem sido praticados há mais de 15 (quinze e cinco) anos.

Parece-me, então, com a devida vênia daqueles que entendem de modo diverso, que o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio (constitucional) do concurso público.

Esta é, inclusive, a posição iterativa no colendo Superior Tribunal de Justiça. Veja-se:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL

SERVIDOR PÚBLICO
–
INVESTIDURA
–
AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO
–
INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
–

INEXISTÊNCIA DE DECADÊNCIA.

1. O acórdão encontra-se em harmonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que não ocorre a decadência administrativa em situações de evidente inconstitucionalidade, como é o caso de admissão de servidores sem concurso público (RMS 48.848/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 9/8/2016, DJe 18/8/2016). Precedentes.

2. Agravo interno a que se nega provimento.
(AgInt no AREsp 1108774/GO, Rel.
Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 13/03/2018, DJe 5/4/2018).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
–
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL
–
SERVIDOR PÚBLICO DO PODER LEGISLATIVO ESTADUAL
–
ACESSO A CARGO PÚBLICO SEM CONCURSO
–
AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET ESTADUAL OBJETIVANDO A ANULAÇÃO DESSE ATO. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
1. Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, por meio da qual pretende-se a anulação do ato administrativo que determinou o enquadramento de diversos servidores, sem concurso público, em cargos de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do estado do Rio Grande do Norte.

2. Consoante jurisprudência do STJ, na hipótese de ato de provimento efetivo flagrantemente inconstitucional, não há como reconhecer a prescrição ou decadência do ato administrativo. Este é o posicionamento que tem sido adotado pela Primeira e Segunda Turma deste Superior Tribunal de Justiça em casos semelhantes ao dos autos, que envolvem a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte.
Precedente: AgInt no REsp 1.312.181/RN, Relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 28/8/2017.3. Agravo interno não provido.
(AgInt no REsp 1444111/RN, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 01/03/2018, DJe 12/3/2018).

Nessa toada, por fim, ainda é válido suscitar que não é legítima a invocação dos princípios da confiança e da boa-fé, diante da manifesta inconstitucionalidade da situação.

Ante o exposto,
afasto
as prejudiciais de mérito arguidas.

DO MÉRITO

Inicialmente, anoto que por possuírem fundamentos semelhantes, os recursos apresentados por Terezinha Glória dos Santos e Souza e pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
serão analisados conjuntamente.

A questão de mérito, em ambos os apelos, cinge-se em decidir sobre a legalidade e(ou) constitucionalidade, ou não, da estabilidade extraordinária, concedida à requerida Terezinha Glória dos Santos e Souza, por meio do Ato n. 1.310, de 01/09/2001, editado pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, bem como os sucessivos enquadramentos, progressões, promoções e outros benefícios que culminaram com sua aposentadoria no cargo de Técnico Legislativo de Nível Superior (Ato n. 1301/01 e Ato n. 149/2009).

A Constituição de 1988, em seu artigo 37, inciso II, estabelece que a investidura em cargo, ou em emprego público, depende da aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Confira-se:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II -
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos
, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Grifei)

A obrigatoriedade da realização de concurso público tem seus pilares na moralidade pública e na isonomia que deve adotar a Administração para com os administrados, evitando-se favorecimentos ou discriminações e, com isso, permitindo a seleção das pessoas mais preparadas para a função.

Dessa forma, é indiscutível que, após a Constituição da República de 1988, o ingresso de servidor em cargo público, sem o concurso,
configura violação aos princípios da impessoalidade, da igualdade, da publicidade, da probidade e da legalidade.

Entrementes, a própria Constituição, por um lado, disciplinou o acesso às funções públicas que não dependem de concurso, por meio de contratação, ante a necessidade de funcionamento dos serviços, mas esses têm caráter de temporariedade, nos termos do art. 37, IX. Senão, veja-se:

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Por outro lado, não há olvidar que a Constituição de 1988 estendeu a estabilidade aos servidores públicos, em exercício há, pelo menos, cinco anos continuados, verificados na data de sua promulgação, e que não tivessem sido admitidos por concurso público (art. 19 dos ADCT).

A estabilidade extraordinária, excepcional, ou anômala, tem previsão no art. 19, do ADCT da Constituição Federal e consiste em benefício, conferido pelo constituinte originário, aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgação da Constituição Federal de 1988, estivessem em exercício há, pelo menos 5 (cinco) anos contínuos, no cargo, ou função pública, para o qual foram contratados.

Tem-se, portanto, uma exceção à regra mencionada, já que os servidores que preenchiam determinados requisitos passaram a ter estabilidade.

A propósito dispõe o artigo 19 dos ADCT:

Art. 19 -
Os servidores públicos
civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas,
em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 da Constituição, são considerados estáveis no serviço público
. (Grifei)

In casu,
o Ato n. 1310/2001 não obedeceu aos requisitos do art. 19 da ADCT e, tampouco, aos do art. 37, II, afrontando, consequentemente, o art. 37, § 2
o
, todos da Constituição Federal, uma vez que a investidura da Apelante Terezinha Glória dos Santos e Souza, no cargo público de Oficial Legislativo, não se deu por aprovação em concurso público e, também não, por estabilidade extraordinária, haja vista que, na data da promulgação da Constituição Federal, não contava com pelo menos 5 (cinco) anos, contínuos, de serviço público prestados na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso.

Nota-se, do controle de sua vida funcional, fornecido pela Assembleia Legislativa, por documentos, que, em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição Federal atual, a Apelante Terezinha Glória dos Santos e Souza encontrava-se trabalhando na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso e contava menos de 05 (cinco) anos de serviço público prestado à referida Casa de Leis, uma vez que ingressou no dia 1
o
de junho de 1987, ou seja, 1 (um) ano, 4 (meses) meses antes da promulgação da Constituição.

Desse modo, é evidente que o Ato n. 1310/02 é nulo de pleno direito, por padecer do vício de inconstitucionalidade.

Logo, se a Apelante Terezinha Glória dos Santos e Souza não adquiriu a estabilidade prevista no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é certo que ocupou o cargo de forma precária, de modo que, sequer, poderia ter havido seu enquadramento e progressão funcional.

Ademais, efetividade não se confunde com estabilidade. São institutos diferentes, como bem leciona José dos Santos Carvalho Filho,
in verbis
:

(...) Com muita frequência têm sido confundidas as noções de estabilidade e efetividade. Trata-se, entretanto, de figuras de perfil bem diferenciado, com natureza e finalidades próprias, embora ambas tenham grande relevância no estudo dos servidores públicos. Estabilidade, como vimos acima, é a garantia constitucional do servidor público estatutário de permanecer no serviço público, após o período de três anos de efetivo exercício. Efetividade nada mais é do que a situação jurídica que qualifica a titularização de cargos efetivos, para distinguir-se da que é relativa aos ocupantes de cargos em comissão(...)
.

Além de ter sido irregularmente beneficiada com a estabilidade constitucional, a Apelante jamais deveria ter sido, portanto, enquadrada como servidor efetivo para ocupar o cargo de Técnico Legislativo de Nível Superior na Assembleia Legislativa de Mato Grosso.

Ressalte-se que o direito à estabilidade excepcional, prevista na ADCT, limita-se a conferir a permanência no Serviço Público e, mesmo assim, no cargo ocupado à época da promulgação da Constituição de 1988, o que, no caso em concreto, não se verificou.

Frise-se que o fato de os atos terem sido praticados há mais de 30 (trinta) anos não tem o condão de tornar a Recorrente estável no Serviço Público, porque não se adquire direito em detrimento da Constituição.

Por essas considerações, tenho que, na hipótese, não há falar em ofensa ao princípio da segurança jurídica, inclusive, como desdobramento dessa ideia, cito o julgado deste Sodalício:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL – APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – QUESTÕES PRÉVIAS – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – CERCEAMENTO DE DEFESA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – AFASTADAS – ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL EXTRAORDINÁRIA – ART. 19 DO ADCT – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO – NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS – ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO CONCESSIVO DE ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA E PROGRESSÕES FUNCIONAIS – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DO REPRESENTANTE DA PESSOA JURÍDICA – DESCABIDA – RECURSOS DO SERVIDOR E DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESPROVIDOS, RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO PROVIDO.

O princípio da segurança jurídica não impede a modificação da situação inconstitucional, uma vez que os institutos da prescrição e decadência não se aplicam a situações que afrontam diretamente a Constituição da República.

Não configura cerceamento de defesa o julgamento da causa sem a produção de prova, quando o Juízo a quo considerar substancialmente instruído o feito, declarando a existência de provas suficientes para seu convencimento.

A Ação Civil Pública é instrumento de controle difuso de constitucionalidade, quando a alegação de inconstitucionalidade integra a causa de pedir, e não o pedido.

A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CRFB/1988, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional, em 5/10/1988, estava em exercício de cargo público por mais de 5 (cinco) anos ininterruptos, em um mesmo ente federado.

A efetividade não se confunde com a estabilidade, pois aquela é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público, em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.

Descabido o redirecionamento da astreinte

ao representante do Estado de Mato Grosso, diante da autonomia funcional da Assembleia Legislativa e, também, pelo fato de esta não ter participado da relação jurídico-processual.

(TJMT – RAC n. 1006639-18.2017.8.11.0041, Rel. Des.
Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/05/2020, Publicado no DJE 19/06/2020).

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA –REJEITADAS – CONVERSÃO DE CARGO EM COMISSÃO EM REGIME ESTATUTÁRIO – ESTABILIDADE CONSTITUCIONAL EXTRAORDINÁRIA – ART. 19 DO ADCT – INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO REQUISITOS – NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUE CONCEDERAM ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA E PROGRESSÕES FUNCIONAIS – MULTA COMINATÓRIA EM DESFAVOR DO REPRESENTANTE DA PESSOA JURÍDICA – DESCABIDA – RECURSOS DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DESPROVIDO – RECURSO DO ESTADO DE MATO GROSSO PROVIDO.

Os institutos da prescrição e da decadência não se aplicam em situações que afrontam diretamente a Constituição Federal. Desse modo, o decurso do tempo não possui o condão de convalidar atos administrativos que afrontem o princípio do concurso público. Precedentes: AgRg no REsp 1.502.071/GO, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24/3/2015, e REsp 1.310.857/RN, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 05/12/2014. (AgInt no AREsp 936.561/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/02/2017, DJe 18/04/2017).

A estabilidade excepcional prevista no art. 19 da ADCT da CF/88, somente se aplica ao servidor público civil que, na data da promulgação da Carta Constitucional em 5.10.88, estivesse em exercício de cargo público por mais de 5 anos ininterruptos em um mesmo ente federado. A contagem ou aproveitamento do tempo de serviço exercido em outro Ente Público não é admitida para fins de aquisição do direito à estabilidade especial, o que impõe a nulidade dos Atos administrativos que deferiram o benefício (TJMT, RAC 0012743-10.2010.8.11.0002, 136719/2015, Rel. Desa. Antônia Siqueira Gonçalves).

Descabido o redirecionamento da multa diária ao agente público, pois não participou do processo.

Recursos conhecidos, com o provimento da apelação do Estado de Mato Grosso.

(TJMT – RAC n. 0055486-39.2015.8.11.0041, Rel. Juiz de Direito Dr. Márcio Aparecido Guedes, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 04/03/2020, publicado no DJE 19/03/2020).

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATOS ADMINISTRATIVOS CONCESSIVOS DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE A SERVIDOR PÚBLICO PRATICADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO – ILEGITIMIDADE DO ESTADO DE MATOGROSSO – NÃO-CONFIGURAÇÃO – ALEGAÇÃO AFASTADA – NULIDADE DA SENTENÇA POR SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA E POR CERCEAMENTO DE DEFESA – PRELIMINARES REJEITADAS – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DO ART.19, DO ADCT DA CF NO CARGO EM QUE O SERVIDOR OBTEVE O FAVOR CONSTITUCIONAL – NÃO OCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE APROVAÇÃOEM CONCURSO PÚBLICO DE PROVASOU PROVASE TÍTULOS COMO PRÉ-REQUISITO PARA OBTENÇÃO DA EFETIVIDADE –ATOS FLAGRANTEMENTE INCONSTITUCIONAIS – PRETENDIDA CONVALIDAÇÃO PELA INÉRCIA DAS PARTES – INVIABILIDADE – VÍCIO QUE NÃO SE SUJEITA PRAZOS Fl.1de32 TERCEIRACÂMARACÍVEL APELAÇÃONo54624/2014-CLASSECNJ-19 COMARCA CAPITAL - PRESCRICIONAIS OU DECADENCIAIS – INAPLICABILIDADE DO DISPOSTO NOS ARTS.26, DALEI ESTADUAL N. 7.692/2001 E 54, DA LEI N. 9.784/99 – PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS – PRETENDIDA APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DA BOA-FÉ E DA TEORIA DO FATO CONSUMADO – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA EFICÁCIA E SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO, ALÉMDOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA IGUALDADE E DO CONCURSO PÚBLICO
–
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – CONDENAÇÃO EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INADMISSIBILIDADE – PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE – SENTENÇA MANTIDA INTEGRALMENTE – RECURSOS DE TODOS OS RÉUS E DO PARQUET DESPROVIDOS.

1. Conquanto emanados da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, os atos que concederam estabilidade extraordinária e efetividade ao recorrente o tornaram servidor público estadual, e, portanto, com vínculo institucional não só com aquela Casa, mas, também, com o Estado de Mato Grosso, de onde deriva, a rigor, a sua remuneração, o que autoriza a permanência desta entidade federativa no polo passivo da demanda. 2. O direito de ação é autônomo e as instâncias civil, penal e administrativa, como regra, são independentes entre si. Logo, a ausência de processo na via administrativa para apuração da legalidade de atos administrativos previamente à instauração de ação judicial pelo Ministério Público, não importa supressão de instância, ante a regra contida no art. 5o, XXXV, da CF, que consagra o princípio da inafastabilidade da jurisdição. 3. O art. 330, do CPC autoriza o julgamento antecipado da lide quando se tratar de matéria exclusivamente de direito ou, sendo de direito e de fato, a prova já carreada aos autos mostrar-se suficiente à formação da convicção do julgador, o qual, a teor dos arts. 130 e 131, do mesmo diploma legal, é o destinatário das provas, cabendo-lhe decidir quanto à necessidade e utilidade de sua produção. 4. Se, embora de fato e de direito, a matéria objeto dos autos – preenchimento dos requisitos para a obtenção de estabilidade extraordinária e de efetividade – não depende da produção de qualquer outra prova, senão daquela que acompanhou a petição inicial da ação civil pública, o caso é de se afastara da sede que o julgamento antecipado da lide, levado a efeito pelo juiz a quo, importou em cerceamento de defesa do servidor. 5. A estabilidade extraordinária tem previsão no art. 19, do ADCT da Constituição Federal, e consiste em benefício conferido pelo constituinte originário aos servidores não admitidos por concurso público que, na data da promulgaçãodaConstituiçãoFederalde1988, estivessem em exercício há pelo menos 5 (cinco) anos contínuos no cargo/função pública para o qual foram contratados. 6. À luz da doutrina e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para obtenção do favor constitucional, além do exercício de função pública por cinco anos continuados antes da promulgação da Constituição de 1988, é necessário que a estabilidade excepcional recaia sobreo cargo em que o servidor público foi contratado e que este não se caracterize como de provimento em comissão, em respeito ao art. 19, §2o, do ADCT da CF.7.
A efetividade é atributo exclusivo daqueles que detêm cargo público em razão da aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, não se confundindo com estabilidade.
8.
Atos administrativos que concedem estabilidade extraordinária e efetividade a servidor que não preencheu os requisitos exigidos pelo constituinte originário e nem se submeteu a concurso público de provas ou de provas e títulos são marcados por flagrante inconstitucionalidade, pois malferem tanto o art. 19, do ADCT, como, também, o art. 37, II, da Constituição da República, que consagra o concurso público como a principal forma de ingresso no serviço público.
9. Sendo estes atos administrativos absolutamente nulos, por contrariarem a Constituição, são também insuscetíveis de convalidação pela inércia das partes e de submissão a prazos prescricionais ou decadenciais, a exemplo do prazo de cinco anos previstos no art. 26 da Lei estadual n. 7.692/2002enoart. 54daLein.9.784/99. 10.
De igual modo, também não podem ser mantidos no ordenamento jurídico os referidos atos administrativos por aplicação dos princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e da boa-fé ou da teoria do fato consumado, diante da grave mácula de inconstitucionalidade que os mesmos se revestem, devendo prevalecer a eficácia e a supremacia da Constituição, bem como o disposto nos princípios da legalidade, da impessoalidade e da igualdade. 11.Conformejurisprudênciado Superior Tribunal de Justiça “em ação civil pública movida pelo Parquet, devem ser seguidas as seguintes balizas: I) o Ministério Público não pode auferir honorários por vedação constitucional, consoante o art. 128, § 5o, II, letra "a", da Constituição da República
; II) aplicam-se estritamente os critérios previstos nas regras específicas da Lei 7.347/85, quanto à verba honorária; III) o STJ entende que o Ministério público somente pode ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios apenas nos casos de prova irrefutável de sua má-fé e; IV) dentro de critério de absoluta simetria, se o Ministério Público não paga os honorários, também não deve recebê-los. (Precedente: REsp 1099573/RJ, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 27/04/2010, DJe 19/05/2010)”. (STJ-2a T. – REsp 1264364/PR, Rel. Min. Humberto Martins, j .6/3/2012, DJe 14/3/2012).
(
Órgão Julgador: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo – data do julgamento: 20/10/2015 – Classe Apelação – data da publicação:19/10/2015, Relatora Desa. Maria Aparecida Ribeiro).

Diante de tais considerações, a sentença recorrida não merece ser reformada, posto que, devidamente comprovado, que todos os atos administrativos

perpetuaram a ilegalidade em torno da concessão da estabilidade extraordinária, concedida à Ré, ora Apelante Terezinha Glória dos Santos e Souza, razão pela qual, os fundamentos apresentados por ambas as partes, em seus apelos, não merecem acolhida.

Forte nessas razões,
AFASTO
as questões prévias
, suscitadas pelos Recorrentes. No mérito,
DESPROVEJO
os Apelos, interpostos por Terezinha Glória dos Santos e Souza e pela
Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/08/2020