Tribunal: TJMT
Processo: 0001927-66.2001.8.11.0007
Órgão julgador: JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-02-11
Data de publicação: 2020-03-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE PRESCRIÇÃO – REJEITADAS- IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE VERBAS FEDERAIS –DANO AO ERÁRIO CONFIGURADO – DOLO GENÉRICO - CARACTERIZAÇÃO DE ATOS DE IMPROBIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRECEDENTE DO STJ - RECURSO DESPROVIDO.
“[...], não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu convencimento” (AgInt no AREsp 859.894/MA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 25/08/2016)
É pacífico o entendimento de que a pretensão de ressarcimento de danos ao erário, advindo da prática de ato de improbidade administrativa, é imprescritível
A prestação de contas irregular acerca das verbas públicas recebidas, viola o dever constitucional e legal de prestação de contas, que se caracteriza como ato de improbidade administrativa.
“[...] A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. [...]”. (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010)

Inteiro teor:
APELANTE(S):
VICENTE DA RIVA
APELADO(S):
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

Número do Protocolo: 174332/2016
Data de Julgamento: 11-02-2020

E M E N T A
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO – PRELIMINARES DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DE PRESCRIÇÃO – REJEITADAS- IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE VERBAS FEDERAIS –DANO AO ERÁRIO CONFIGURADO – DOLO GENÉRICO - CARACTERIZAÇÃO DE ATOS DE IMPROBIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PRECEDENTE DO STJ - RECURSO DESPROVIDO.
“[...], não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu convencimento” (AgInt no AREsp 859.894/MA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 25/08/2016)
É pacífico o entendimento de que a pretensão de ressarcimento de danos ao erário, advindo da prática de ato de improbidade administrativa, é imprescritível
A prestação de contas irregular acerca das verbas públicas recebidas, viola o dever constitucional e legal de prestação de contas, que se caracteriza como ato de improbidade administrativa.
“[...] A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. [...]”. (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010)

APELANTE(S):
VICENTE DA RIVA
APELADO(S):
MUNICÍPIO DE ALTA FLORESTA

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)
Egrégia Câmara:
Recurso de apelação cível interposto por Vicente da Riva, em face da sentença proferida nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Município de Alta Floresta - MT, na qual o Juízo a quo julgou parcialmente procedente os pedidos vindicados na exordial, condenando-o pela prática do ato descrito no art. 11, IV, da Lei no 8.429/92, com aplicação das sanções de (i) ressarcimento integral do dano experimentado pela municipalidade, relativamente ao Convênio no. 488/97, no montante de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), corrigidos monetariamente desde o desembolso e juros desde a citação; e (ii) pagamento de multa civil fixada no valor de 05 (cinco) vezes o valor de sua última remuneração como gestor municipal.
Condenou-o, ainda, ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios no valor de 20% (vinte por cento) do valor dado à causa.
Nas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, o cerceamento de defesa, pelo julgamento antecipado da lide, sem a realização de audiência de instrução e julgamento e perícia judicial para apurar a ocorrência de desvio ilícito de recurso e locupletamento do administrador; e a ocorrência de prescrição, em razão do decurso do prazo de cinco anos entre o fim de seu mandato como prefeito (dezembro/2000) e a citação válida (setembro/2006), bem como da pretensão de ressarcimento ao erário.
No mérito, aduz que não há que se falar em ato ímprobo, já que prestou contas da utilização do recurso público no prazo, relativamente ao Convênio no 488/97, bem como prestou esclarecimento quando arguido, enquanto esteve à frente da Administração Municipal.
Alega que não agiu de forma dolosa quando da aplicação do recurso público, conveniado no programa de controle e erradicação da hanseníase; que não restou comprovado o dano ao erário, e que meras irregularidades não caracterizam improbidade administrativa. Pede o provimento do recurso e, alternativamente, que seja anulada a sanção de multa civil e que no valor a ser ressarcido ao erário seja atualizado somente depois da decisão transitada em julgado.
Contrarrazões apresentadas às fls. 558-571/TJ, rechaçando as alegações do recurso e pugnando pelo seu desprovimento.
O Ministério Público, às fls. 574-576/TJ, opinou pelo desprovimento do recurso.
A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer de fls. 586-589/TJ, opina pela rejeição das preliminares e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. EDMILSON DA COSTA PEREIRA (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O (PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA)
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)
Egrégia Câmara:
O apelante em suas razões, suscita a preliminar de cerceamento de defesa, ante o julgamento antecipado da lide, sem a realização de audiência de instrução e julgamento e perícia judicial para apurar a ocorrência de desvio ilícito de recurso público e locupletamento do administrador.
Razão, contudo, não lhe assiste.
É que, não obstante a alegação do apelante de que com a oitiva de testemunhas e a realização de perícia seria comprovado se houve ou não o desvio ilícito de recurso público recebido por meio do convênio firmado com o Ministério da Saúde, tal como consignado pelo Magistrado a quo, a prova oral e pericial, neste caso, não teria força para ilidir as provas documentais apresentadas nos autos, sendo que estes elementos são suficientes para a solução da lide.
Ademais, não há como reconhecer que o julgamento antecipado da lide implicou em cerceamento de defesa do apelante, posto que, é assente o entendimento jurisprudencial no sentido de que “não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu convencimento” (AgInt no AREsp 859.894/MA, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2016, DJe 25/08/2016), o que ocorreu na hipótese.
Rejeito, pois, a preliminar suscitada.

V O T O (PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO)
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)
Egrégia Câmara:
O apelante alega, ainda, a ocorrência da prescrição da ação por improbidade administrativa e ressarcimento dos prejuízos causados ao erário.
Defende que o simples ajuizamento da ação de improbidade não interrompe o transcurso do prazo prescricional, fato que somente seria possível com a citação válida do réu, que no caso ocorreu em 12 de setembro de 2006, enquanto o fim do seu mandato se deu em 31 de dezembro de 2000.
Razão não lhe assiste, posto que o prazo prescricional de 05 (cinco) anos começa a fluir a partir do término do mandato de prefeito, como previsto no art. 23, I, da LIA. Assim, considerando que, segundo afirmado pelo próprio apelante, o seu mandato expirou em 31 de dezembro de 2000 e a ação foi ajuizada em 31/10/2001 (fl. 04), resta patente que não decorreu o prazo quinquenal.
Registro que a Lei de Improbidade Administrativa não associa a prescrição com a ocorrência da citação, apenas faz referência que o curso da prescrição se interrompe com o mero ajuizamento da ação. Vejamos o dispositivo legal, in verbis:
“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
(...)”

A propósito, sobre o assunto o Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que se a ação de improbidade foi ajuizada dentro do prazo prescricional, eventual demora na citação do réu não prejudica a pretensão condenatória da parte autora.
Vejamos, in verbis:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTATAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU DE IRREGULARIDADES NA UTILIZAÇÃO DE VERBAS QUE O GOVERNO FEDERAL, POR MEIO DE CONVÊNIO, DESTINOU À IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO MUNICÍPIO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO CONDENATÓRIA. INTERRUPÇÃO COM O AJUIZAMENTO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE NO PRAZO DE 5 ANOS. ART. 23 DA LEI N. 8.429/1992. CONTROVÉRSIA SOBRE A COMPETÊNCIA JURISDICIONAL CUJA SOLUÇÃO NECESSITA DO REEXAME DE FATOS E PROVA. SÚMULA N. 7 DO STJ. 1. Recurso especial no qual se controverte a respeito da competência da Justiça Federal para o julgamento de prefeito, em razão de utilização irregular de verbas federais transferidas por meio de convênio firmado com o governo federal, bem como se discute a ocorrência de prescrição da pretensão condenatória, em razão de a citação não ter sido realizada no prazo de 5 anos depois do término do mandato. 2. Nem toda transferência de verba que um ente federado faz para outro enseja o entendimento de que o dinheiro veio a incluir seu patrimônio. A questão depende do exame das cláusulas dos convênios e/ou da análise da natureza da verba transferida. Assim, a depender da situação fático-jurídica delineada no caso, pode-se aplicar o entendimento da Súmula n. 209 do STJ ("compete a Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal") ou aquele outro constante da Súmula n. 208 do STJ ("compete à justiça federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal"). 3. Isso considerado e atentando-se para o fato de o Tribunal de origem ter consignado que as verbas são federais, embora destinadas à implementação de política pública junto à municipalidade, razão pela qual deveriam ser prestadas contas ao Tribunal de Contas da União, não há como rever o acórdão recorrido, em recurso especial, porquanto a verificação da incorporação ou não das verbas federais ao patrimônio da municipalidade implica em reexame de fatos e provas, o que não é adequado, à luz das Súmulas n. 5 e n. 7 do STJ. 4. A pretensão condenatória do Ministério Público foi manifestada com o ajuizamento da ação de improbidade, no prazo de 5 anos previsto no art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992. Não há falar, então, que a pretensão tenha sido alcançada pela prescrição tão somente porque a citação não ocorreu no prazo de 5 anos do término do mandato. 5. É que, na melhor interpretação do art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, tem-se que a pretensão condenatória, nas ações civis públicas por ato de improbidade, tem o curso da prescrição interrompido com o mero ajuizamento da ação dentro do prazo de cinco anos após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança. 6. Assim, à luz do princípio da especialidade (art. 2o, § 2o, da Lei de Introdução às normas do direito brasileiro - DL n. 4.657/1942) e em observância ao que dispõe o art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992, o tempo transcorrido até a citação do réu, nas ações de improbidade, que já é amplo em razão do próprio procedimento estabelecido para o trâmite da ação, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição, uma vez que o ajuizamento da ação de improbidade, à luz do princípio da actio nata, já tem o condão de interrompê-la. Recurso especial parcialmente conhecido e, essa parte, improvido.” (REsp 1391212/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/09/2014, DJe 09/09/2014) (destaquei)

Em outro ponto, aduz que ocorreu a prescrição da pretensão quanto ao ressarcimento por danos causados ao erário, contudo, do mesmo modo, não lhe assiste razão.
Com efeito, é pacífico o entendimento de que a pretensão de ressarcimento de danos ao erário, advindo da prática de ato de improbidade administrativa, é imprescritível.
Trago à colação o seguinte julgado, in verbis:
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ACÓRDÃO DO TCU. TOMADA DE CONTAS. FRAUDES OCORRIDAS NA EMISSÃO DE VALES POSTAIS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM O ENTENDIMENTO DO STJ. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Verifica-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o entendimento do STJ quanto à imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao Erário decorrentes da prática de atos de improbidade administrativa. 2. Ademais, "o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 669.069/MG, submetido ao regime da repercussão geral, limitou-se à análise da prescritibilidade das ações civis, explicitando que a orientação contida no julgamento não se aplica ao ressarcimento dos danos ao erário decorrentes da prática de ato de improbidade administrativa" (AgRg no REsp 1.472.944/SP, Rel. Ministra Diva Malerbi, Segunda Turma, DJe de 28.6.2016). 3. Recurso Especial não provido.” (REsp 1687349/AL, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/10/2017, DJe 11/10/2017)

Com esses fundamentos, rejeito a preliminar arguida.

V O T O (MÉRITO)
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (RELATOR)
Egrégia Câmara:
O Município de Alta Floresta ajuizou a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, contra ato do Ex-Prefeito do Município, Vicente da Riva, que teria aplicado de forma indevida os recursos repassados através do Convênio no 488/97, firmado com a União Federal, por meio do Ministério da Saúde, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase no município.
Para tanto, aduziu que o Ministério da Saúde após analisar a prestação de contas com a documentação e suas justificações, constatou haver irregularidades na aplicação dos recursos repassados ao município, pelos seguintes motivos: não identificou o recurso de aplicação financeira, no formulário de relação de pagamentos; não devolveu o saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada; e não houve recolhimento dos recursos do proponente e do concedente que não foram aplicados, de conformidade com o plano de trabalho aprovado. Sendo que em decorrência dessas irregularidades, o município foi notificado a restituir a quantia de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial.
O Magistrado a quo, julgou parcialmente procedente os pedidos, imputando ao apelante a prática do ato de improbidade, descrito no art. 11, caput, VI, da LIA, por violação aos princípios da administração pública, porque não prestou contas satisfatoriamente dos recursos públicos recebidos por meio de convênio, deixando de cumprir com seu dever funcional e ocasionando prejuízo ao erário.
O recurso não comporta provimento.
No caso, o ato ímprobo imputado ao recorrente foi calcado na violação dos princípios da administração pública, notadamente o art. 37, caput, §4o, da Constituição da República, bem como o art. 11, VI, da Lei no. 8.429/92, que versa sobre irregularidade no manejo das verbas dos convênios e prestação de contas respectiva.
Constata-se dos autos que, durante a gestão do apelante, como Prefeito do Município de Alta Floresta, foi firmado o Convênio no 488/97 entre a Fundação Nacional de Saúde e o município, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase no município, com disponibilização dos recursos financeiros para execução dos trabalhos o valor total de R$ 27.940,00 (vinte e sete mil, novecentos e quarenta reais), sendo repassado pela União o valor de R$ 25.400,00 (vinte e cinco mil e quatrocentos reais) e pelo Município o valor de R$ 2.540,00 (dois mil quinhentos e quarenta reais), a título de contrapartida (fls. 13-22/TJ).
Em 27/09/2001, foi recebido pela municipalidade o Ofício no 273/01, expedido pelo Chefe da Divisão de Convênios do Estado de Mato Grosso, encaminhando cópia do Parecer no 184/01, referente ao Convênio no 488/97, que foi concluído pela não aprovação da prestação de contas, em razão do descumprimento do estabelecido no termo do convênio, e notificando o Gestor atual, à época, quanto à restituição dos recursos impugnados, totalizado na quantia de R$ 8.742,54 (oito mil setecentos e quarenta e dois reais e cinquenta e quatro centavos), no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial (fls. 25-30/TJ).
Constou do Parecer no 184/01 da Unidade de Convênios do Estado de Mato Grosso, o seguinte, verbis:
“Diante da documentação analisada, consideramos que não são satisfatórias as justificativas e documentação apresentadas, pelo(s) seguinte(s) motivo(s):
1.Não identificou o Recurso de Aplicação Financeira, no formulário Relação de Pagamentos.
2.Não devolveu o saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada.
3.Não houve recolhimento dos recursos do Proponente e do Concedente que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado.
4.Os valores a serem recolhidos, totalizam R$ 8.742,54, que será corrigido, conforme Demonstrativo de Débito em anexo.
Em face do exposto e pelo que já foi constatado no Roteiro de Análise Preliminar, opinamos pela NÃO APROVAÇÃO da Prestação de Contas, vez que ficou comprovado o não cumprimento do estabelecido no Termo de Convênio, devendo ser instaurado Processo de Tomada de Contas Especial, sem prejuízo de outras sanções pertinentes. (...)” (fl.27/TJ).

Verifica-se dos autos que, apesar da prestação de contas realizada pelo apelante, conforme se verifica das fls. 51-319/TJ, esta não foi aprovada pelo Ministério da Saúde, que reconheceu a existência de irregularidades na aplicação dos recursos advindos do convênio, que se deram em desacordo com o plano de trabalho aprovado.
Entretanto, determinada a intimação do Ministério da Saúde para se manifestar acerca da instauração do procedimento de Tomada de Contas Especial, referente ao Convênio no 488/97, este, por meio do Ofício no 535/2013, informou que o Convenente (Município de Alta Floresta) atendeu as solicitações do Parecer Financeiro no 184/01, efetuando o recolhimento do respectivo valor legalmente corrigido em 27/11/2001 (fls. 437-445/TJ), sendo emitido parecer com a aprovação da respectiva Prestação de Contas Final do Convênio (fls. 457-460/TJ).
Assim, é de se observar que, somente após o Município de Alta Floresta efetuar a devolução do valor de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos) à Fundação Nacional de Saúde (fl. 456/TJ), é que a prestação de contas relativa ao referido convênio foi aprovada.
Aliás, tal afirmação é reconhecida pelo próprio apelante nas suas razões de recurso.
Ademais, em que pese alegue o apelante que prestou conta da utilização do recurso público no prazo e prestou esclarecimento quando arguido, o que afastaria qualquer conduta dolosa, necessária para a configuração do ato ímprobo, entendo que restou suficientemente comprovado o ato de improbidade administrativa consistente no emprego irregular das verbas repassadas por meio de convênio, o que não pode ser tratado como mera irregularidade.
Ora, na hipótese, como já salientado, a prestação de contas apresentada pelo apelante fora reprovada, em decorrência da não identificação pela Unidade de Convênios do Ministério da Saúde, de recurso de aplicação financeira no formulário Relação de Pagamentos, bem como a não devolução do saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada e, ainda, do não recolhimento dos recursos que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado, logo, não é possível que tal fato escape do âmbito de responsabilidade civil por improbidade administrativa, já que consubstancia evidente violação à lei, atraindo a incidência do art. 11, caput, VI, da Lei no 8.429/92.
Salienta-se que, no caso, como muito bem pontuado pela douta Procuradora de Justiça, em seu parecer, “o próprio recorrente assumiu em sua defesa que o recurso público foi empregado para aquisição de material permanente indispensável a prestação ao atendimento ao público, mas que não constava do Plano de Trabalho do Convênio, tipificando desvio de finalidade (fls. 348/349). A incorreta prestação de contas dos recursos recebidos, viola Princípios Constitucionais. (...) Destarte, o dolo genérico resta consubstanciado na ciência e voluntariedade de agir de forma lesiva ao erário e que violam Princípios basilares da Administração Pública. (...).” (fls. 588-589/TJ).
Sendo assim, conclui-se que os elementos que instruem os autos evidenciam a utilização da verba do convênio para destinação diversa da nele prevista.
O dolo genérico, a meu ver, resta patente na espécie, ressaltando-se que a vinculação da verba do convênio e a necessidade de prestação de contas regulares estavam ainda expressamente previstas no próprio instrumento contratual em que se firmou a avença, assinado pelo réu (fls. 13-22/TJ).
A conduta perpetrada pelo demandado violou, portanto, os princípios da Administração Pública, notadamente a legalidade administrativa, enquadrando-se na tipificação do art. 11, inciso VI, da Lei no 8.429/92:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
(...)
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
(...).”

Em situação similar, o Superior Tribunal de Justiça já se manifestou pelo reconhecimento da improbidade administrativa, vejamos, in verbis:
“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. UTILIZAÇÃO DA VERBA EM DESCONFORMIDADE COM O PREVISTO. ATO ÍMPROBO POR VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MPMG contra o então Presidente da Associação de Integração Social de Itajubá, em razão de desvio de verbas públicas, para quitação de verbas trabalhistas, recebidas por meio de convênio celebrado com a Secretaria de Estado de Saúde. SUS/MG, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais). A destinação inicial do dinheiro era o custeio de atendimento de emergência do Hospital da Faculdade de Medicina de Itajubá. 2. Hipótese em que o Tribunal de origem reconheceu que foram realizados pagamentos fora do objeto do convênio. 3. A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. Precedentes do STJ. 6. O acórdão recorrido deixou de analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes à dosimetria da sanção a ser aplicada. Assim, caberá ao egrégio Tribunal a quo fixar as penas incidentes concretamente. 7. Recurso Especial parcialmente provido.” (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010) (destaquei)

A propósito, trago à colação o julgado deste Sodalício, em situação semelhante, in verbis:
“CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO – PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – AFASTADA – CONVÊNIOS FIRMADOS COM A FUNASA – IRREGULARIDADES NAS PRESTAÇÕES DE CONTAS – LESÃO AO ERÁRIO – IMPEDIMENTO DE OBTER RECURSOS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – REDUÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS – PROVIMENTO PARCIAL.Tratando-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida contra ex-prefeito, reeleito, o prazo prescricional quinquenal tem início na data de término do seu segundo mandato. Os atos ímprobos imputados ao ex-gestor decorrem da constatação de irregularidades que violaram os princípios da Administração Pública, na prestação de contas dos convênios firmados com a FUNASA. A redução da penalidade de suspensão dos direitos políticos deve afigurar-se razoável e proporcional à gravidade do ato ímprobo.” (Ap 45631/2015, DES. MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 24/11/2015, Publicado no DJE 30/11/2015)

Quanto às penalidades impostas no ato sentencial recorrido, penso que a determinação de ressarcimento do dano causado ao erário e pagamento da multa civil, no valor de 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração como prefeito, revelam-se suficientes para reprimir a conduta ímproba cometida pelo apelante, de acordo com o grau de ilegalidade/lesividade do ato, ressalvando-se que não há indícios de que tenha auferido alguma vantagem pessoal indevida.
Isso posto, nego provimento ao recurso, mantendo incólume a sentença recorrida.
É como voto.

V O T O (PRELIMINARES E MÉRITO)
EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (1aVOGAL - CONV.)
Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O (PRELIMINARES E MÉRITO)
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o.VOGAL)
Acompanho o voto do Relator.

EM 16 DE OUTUBRO DE 2018:
APÓS O VOTO DO RELATOR NO SENTIDO DE REJEITAR AS PRELIMINARES E, NO MÉRITO, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, ACOMPANHADO PELO 2o. VOGAL. PEDIU VISTA A 1a VOGAL

SESSÃO DE 06 DE AGOSTO DE 2019 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)
EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (1o VOGAL - CONV.)
Egrégia Câmara:
Pedi vista dos autos, após ouvir atentamente o substancioso voto do digno Relator Desembargador José Zuquim Nogueira, para melhor analisar a matéria.
Cuidam os autos de recurso de apelação interposto contra sentença proferida pelo eminente Juiz de Direito da 3a Vara da Comarca de Alta Floresta, Dr. José Mauro Nagib Jorge, que, reconhecendo a prática de atos de improbidade administrativa, consistente na irregularidade na prestação de contas de Convênio celebrado com a União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde [Convênio no. 488/97], amoldando-se sua conduta ao tipo do art. 11, inc. VI, da LIA, julgou parcialmente procedente os pedidos insculpidos na exordial para condenar o réu VICENTE DA RIVA, ex-prefeito do Município de Alta Floresta, às sanções de: (i) ressarcimento integral do dano experimentado pela municipalidade, relativamente ao Convênio no. 488/97, no montante de R$12.542,69 [doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos], corrigidos monetariamente desde o desembolso e juros desde a citação; e (ii) pagamento de multa civil fixada no valor de 05 [cinco] vezes o valor de sua última remuneração como gestor municipal, bem como ao pagamento de custas processuais e de honorários advocatícios no valor de 20% [vinte por cento] sobre o valor dado à causa [fls. 478/486 – vol. III].
Irresignado com o julgamento, o ex-alcaide interpôs o presente recurso de apelação às fls. 488/554, em que sustentou, preliminarmente, o cerceamento de defesa, ante o julgamento antecipado da lide; e prescrição, em razão do decurso do prazo de cinco anos entre o fim de seu mandato como prefeito (dezembro/2000) e a citação válida (setembro/2006), bem como da pretensão de ressarcimento ao erário.
No mérito, sustentou que não ficou demonstrado o dolo e/ou a má-fé, não podendo considerar como ato de improbidade meras atecnias administrativas. Além disso, defendeu que prestou contas da utilização do recurso público no prazo assinalado, bem como que não houve má aplicação dos recursos, tendo em vista que o objeto do convênio atingiu sua finalidade, de modo que não há se falar em prejuízo ao erário. A par disso, pede o provimento do recurso e, alternativamente, que seja anulada a sanção de multa civil e que no valor a ser ressarcido ao erário seja atualizado somente depois da decisão transitada em julgado.
Contrarrazões ofertadas pelo Município de Alta Floresta às fls. 558/571 e pelo Ministério Público às fls. 574/576, em que pugnam pelo desprovimento do apelo.
Às fls. 586/589, consta o pronunciamento da Procuradoria-Geral de Justiça, onde, oficiando como custos legis, opina pela rejeição das preliminares e, no mérito, pelo não provimento do apelo, com a consequente manutenção da sentença vergastada em todos os seus termos.
Na sessão de julgamento realizada no dia 16/10/2018, o eminente Relator rejeitou as preliminares suscitadas – cerceamento de defesa e prescrição –, e, no mérito, negou provimento ao apelo interporto por Vicente da Riva, do qual foi acompanhado pelo 2o Vogal, Desembargador Luiz Carlos da Costa.
Pois bem.
De início, registro que em relação às preliminares suscitadas comungo do mesmo entendimento externado pelo d. Relator, de modo que o acompanho na íntegra quanto à rejeição das mesmas.
No tocante ao mérito, de acordo com as provas coligidas aos autos, verifica-se ser fato incontroverso que o ora recorrente, na qualidade de Chefe do Executivo local, celebrou Convênio com a União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, sob o no. 488/1997, cujo objeto visava à implementação e descentralização de ações de combate e controle da hanseníase, mediante o repasse de verba pública de R$25.400,00 [vinte e cinco mil e quatrocentos reais], com a contrapartida municipal de 10% [dez por cento], ou seja, R$2.540,00 [dois mil, quinhentos e quarenta reais] – fls. 13/22.
Da mesma forma, apura-se que o apelante, quando requisitado, apresentou a prestação de contas, juntamente das respectivas justificativas, consoante faz prova os documentos juntados por ocasião da sua manifestação escrita [fls. 47/319]. Entretanto, o Tribunal de Contas da União considerou as justificativas apresentadas como não satisfatórias e, via de consequência, julgou como irregulares as contas outrora prestadas, por reconhecer a ocorrência de desvio de finalidade na aplicação de parte dos recursos repassados, caracterizado pela realização de despesas em desconformidade do Plano de Trabalho aprovado, além de não ser identificado, pela Unidade de Convênios do Ministério da Saúde, o recurso de aplicação financeira no formulário “Relação de Pagamentos” e da não devolução do saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada, resultando na cobrança do valor original de R$8.742,54 [oito mil, setecentos e quarenta e dois reais e cinquenta e quatro centavos], a ser acrescido de juros e correção monetária, consoante apura-se do Ofício MS/SE/SECAP/DICON no. 273/01 e Parecer no. 184/01 anexo [fls. 438/444].
Observa-se que o Convênio firmado resultou na transferência de recursos da União Federal para o Município de Alta Floresta-MT, com a finalidade de se implementar e descentralizar ações de combate e controle da hanseníase, cujos termos são expressos no sentido de que o convenente é obrigado a “executar as ações necessárias à consecução do objeto” [Cláusula Segunda, item II, alínea “a”], “aplicar os recursos transferidos pelo CONCEDENTE, exclusivamente, na execução das ações pactuadas” [Cláusula Segunda, item II, alínea “b”] e de “prestar contas ao CONCEDENTE de todos os recursos que lhe forem transferidos, devolvendo aqueles não aplicados, inclusive da contrapartida” [Cláusula Segunda, item II, alínea “g”], ao passo que a utilização dos recursos em finalidade diversa do estabelecido acarreta no dever de restituição dos valores devidos [Cláusula Décima, alínea “c”], sendo que a aplicação irregular das verbas repassadas, qual seja, adimplemento dos serviços prestados por servidores contratados, fora a causa determinante à condenação do ora apelante às duras penas da Lei de Improbidade, mantidas pelo digno Relator.
Feito este registro preambular e analisando-se detidamente a documentação colacionada nestes autos, verifica-se que as irregularidades apontadas inicialmente se restringiram apenas à aplicação irregular das verbas provenientes de Convênio (Programa de Controle e Combate da Hanseníase) firmado entre o Município de Alta Floresta/MT e a Fundação Nacional de Saúde durante a gestão do réu à frente da referida municipalidade.
Todavia, não obstante realmente tenha sido constatada a irregularidade apontada, observa-se que, ao protocolar sua defesa preliminar, o demandado colacionou aos presentes autos tanto as justificativas como a documentação correlata atestando que de fato apresentara a prestação de contas do aludido Convênio junto a FUNASA no prazo assinalado, o que demonstra que não agiu deliberadamente com a intenção malsão. Explico.
In casu, apura-se que a condenação do demandado baseou-se na infringência literal do art. 11, inc. VI, da Lei no. 8.429/92, que expressamente dispõe que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente, deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo”.
Diante da redação literal desse dispositivo, tem-se que a irregularidade e/ou demora na prestação de contas, por si só, não configura ato de improbidade administrativa, pois só é prevista como tal a própria omissão do dever de prestá-las.
É certo que o caput desse dispositivo legal – em especial pelo advérbio “notadamente”, constante em sua parte final – não deixa dúvida de que as condutas descritas nos incisos são exemplificativas, não representando um rol taxativo, fechado, de modo que outras ações ou omissões que violem “os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições” também são consideradas atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Contudo, mesmo em casos tais, deve-se distinguir conduta ilegal da conduta ímproba. A improbidade é uma ilegalidade qualificada pelo intuito nocivo do agente. Logo, para configuração do ato de improbidade previsto no art. 11 da Lei no. 8.429/92, não basta que o ato seja enquadrado como ilegal, mas que sobretudo haja o intuito de agir com desonestidade, malícia ou dolo [STJ, REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJE: 18/08/2014].
Nesse contexto, as situações devem ser analisadas com a devida cautela, a fim de que possa ser analisado, caso a caso, se o atraso e/ou prestação de contas irregularmente implicou violação aos deveres “de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”. Em caso positivo, o agente público responsável pode ser considerado ímprobo; em caso contrário, não.
Na presente situação, não vislumbro essa hipótese, pois houve o encaminhamento da prestação de contas, juntamente das justificativas pertinentes, ficando claro que não houve intenção de omitir irregularidades. Sendo assim, conclui-se pela ausência de má-fé, dolo ou culpa, com mácula aos princípios constitucionais da Administração Pública, concluindo-se pela licitude na conduta do apelante, e o consequente não enquadramento na hipótese do art. 11, inciso VI, da Lei no. 8.429/1992.
Isso porque, embora a prestação de contas analisada pelo órgão de controle federal tenha sido conclusiva pela irregularidade, retratada no desvio de finalidade, fruto de aplicação dos recursos repassados supostamente em detrimento do previsto no Convênio, não houve dolo ou má-fé do réu/apelante – ainda que genérico –, restando configurada mera irregularidade administrativa, mormente não havendo indícios de desvio de recursos públicos ou de que a verba não tenha sido aplicada para alcance do objeto do Convênio, ou mesmo a tentativa de ocultar a prática de algum crime, já que ao prestar contas, ainda que de forma irregular, possibilitou à Administração o controle da aplicação dos recursos públicos transferidos.
É o que se constata das justificativas apresentadas pelo recorrente quando da apresentação da contestação, o qual peço vênia para transcrever o trecho na parte que interessa ao deslinde do feito, ipsis litteris:

“[...] o Município celebrou com a União através do Ministério da Saúde convênio sob n.o 488/97, com a finalidade de implementar e descentralizar as ações de controle da hanseníase no Município.
Foram estabelecidos os recursos financeiros para a execução do referido convênio no importe de R$ 27.940,00 (vinte e sete mil, novecentos e quarenta reais), divididos da seguinte forma: 25.400,00 (vinte e cinco mil e quatrocentos reais) transferidos pela União através do Ministério da Saúde, e R$ 2.540,00 (dois mil, quinhentos e quarenta reais) relativos à contrapartida do Município.
O Município realizou a contrapartida que lhe incumbia, bem como implantou os serviços desejados, realizando melhorias nas instalações do setor da saúde, que não comportavam a instalação dos equipamentos previstos no Plano de Trabalho. Em decorrência desta imperiosa necessidade investiu-se na aquisição maior de material permanente, como comprovado pela Prestação de Contas anexa.
Havia uma necessidade maior de divulgação junto aos agentes de saúde da zona rural e urbana sobre o “programa de descentralização das ações de controle de hanseníase”, e a sensibilização da população deu-se através de trabalhos de divulgação direta (reuniões) e ainda através de folhetos distribuídos para toda a comunidade, indispensáveis ao programa.
Importante ressalta que o Município tinha dois (02) agentes de saúde no início da administração (jan/97) e oitenta (80) ao término da mesma (dez/2000), envolvidos no programa.
O objetivo do programa foi plenamente alcançado, sem qualquer desvio, utilizando-se de serviços previstos no Plano de Trabalho. Ainda, foram adquiridos equipamentos indispensáveis, instalados nas salas de espera de rede pública de saúde.
A constatação da melhoria na detecção e consequente tratamento de casos novos foi evidente, considerando os números apresentados no “relatório do programa de hanseníase” (doc. anexo), graças aos esforços de comunicação e agregação da equipe de saúde no programa proposto e realizado.
Ao apresentar a prestação de contas ao Ministério da Saúde, foram incluídos por equívoco valores referentes a folha de pagamento normal da equipe de saúde relativa aos agentes de saúde. Referidos valores deveriam constar da Prestação de Contas apenas como exemplificativos quanto aos esforços desenvolvidos por toda a equipe. Entretanto acabaram sendo somados aos valores então apresentados, o que desvirtuou a real intenção da apresentação de tais valores [...]” – sic fl. 38.

A propósito, a eficiência do programa restou elucidado por meio do Relatório emitido pela Secretária Municipal de Saúde, Sra. Vânia Salete Marchese Nishioka, cuja cópia encontra acostada juntamente da prestação de contas apresentada regularmente pelo demandado quando requerido pelo órgão fiscalizador, que ora transcrevo como forma de subsidiar com o acima mensurado, ipsis litteris:

“Desde o início do programa a Hanseníase através do convênio no 488/97 – FNS, Abril/1998 a Março/2000 foram atendidos mais de 250 suspeitas de casos de hanseníase, destes foram diagnosticados 103 casos.
A equipe de saúde mantida pela Prefeitura Municipal coordenando os trabalhos dos agentes contratados pelo programa da Hanseníase e somando força com os agentes do PACS, através de busca ativa para resgatar os pacientes em atraso, dos quais alguns estão em tratamento diretamente observados, sendo entregue e administrada a medicação pelo próprio agente.
No ano de 1998, foram inscritos 54 pacientes no programa da Hanseníase, destes 27 são multibacilar e 27 paucibacilar. No decorrer do ano, 11 transferências, 01 abandono e 01 óbito, terminando o ano com 41 pacientes em tratamento.
No ano de 1999, foram inscritos 43 novos pacientes no programa da Hanseníase. Destes, 23 são multibacilar e 20 paucibacilar. No decorrer do ano, 07 receberam alta por cura, 06 pediram transferência, 01 abandonou o tratamento, terminamos o ano com 70 pacientes em tratamento.
Em 2000, foram inscritos mais 06 pacientes com hanseníase, até o mês março. Destes, 04 multibacilar e 02 paucibacilar. Hoje temos em tratamento o número de 76 pacientes.
A nossa equipe de educação em saúde vem apresentando palestras educativas e teatro de fantoches na Zona Rural, com a finalidade de levar informações à parte da população menos privilegiadas em relação a meios de comunicação e recursos.” – fl. 72.

E a corroborar com a eficácia das atividades empreendidas na consecução do Convênio e afastamento da conduta malsã do agente político, de suma importância trazer aos autos irretocável parecer emitido pelo douto Procurador da República, Dr. Mário Lúcio de Avelar, quando o feito fora remitido à Justiça Federal por força da decisão de fls. 374/375, por supostamente envolver interesse da União Federal, que bem expressa a realidade fática envolvendo a conduta atribuída ao ora apelante, cujos termos seguem:

“[...] a situação avaliada no presente caderno não é tão simples como parece. Realmente, restaram comprovadas certas irregularidades, porém estas não bastam para a condenação de uma pessoa como agente ímprobo.
Não foram constatados desvio de verbas, enriquecimento ilícito ou qualquer figura de elevada importância. O que ocorreu, e única conduta comprovada nos autos, foi uma confusão do requerido, que, imaginando tratar-se de exercício de competência discricionária, deu outros destinos, também relacionados à área da saúde, às verbas destinadas pela Fundação Federal, bem como deixou de cumprir certas formalidades atinentes à matérias de caráter financeiro.
É certo que essa conduta causou prejuízo ao ente federativo representado pelo requerido, mas tal se resolve em ressarcimento ao erário, único pleito efetuado na inicial que merece prosperar.
Como bem decidem nossos tribunais, a responsabilidade pela prática de atos de improbidade administrativa é um plus frente as responsabilidades administrativa e patrimonial comum. A atuação deve ter um caráter de reprovabilidade maior, com irregularidades relevantes e bastantes a justificar as sanções, por demais graves, previstas na Lei 8.429/92.
Se assim não fosse a interpretação, qualquer irregularidade praticada por servidor público, ainda que de somenos importância, como as faltas que resultam em penas de advertência, acarretaria responsabilização por ato de improbidade, tendo em vista a ilegalidade da atuação. Imagine quão caóticos e absurdos seriam os resultados de tal linha de raciocínio.
Nesta baila, procede-se a integral e imediata observância ao princípio da proporcionalidade, de hierarquia constitucional. Não seria razoável impor a um agente, que efetivou conduta de baixa gravidade, penas da mesma monta opostas a outro agente que atuou em literal fraude ao ordenamento jurídico. A reprimenda imposta deve ser compatível com a irregularidade praticada.
Isto posto, o parquet federal espera sejam as presentes razões acolhidas e que, ao final, possa ser deferido o pleito de ressarcimento trazido pela inicial, e rejeitado o outro.” – fls. 390/391.

Vê-se, dessa forma, que não há nenhum indício de que a prestação de contas encaminhada pelo demandado, ora apelante, tenha se dado unicamente com a intenção de dissimular irregularidades, tampouco consta dos autos que em razão da alegada anomalia na aplicação da verba pública oriunda do Convênio objeto de questionamento nos presentes autos a municipalidade alta-florestense foi enquadrada/lançada em cadastros restritivos, tais como o SIAFI e o CADIN, tanto que em resposta à determinação emanada do Juízo às fls. 422/423, respondeu negativamente, consoante observa-se do petitório e dos documentos acostados às fls. 425/431, fato que corrobora o julgamento do presente feito com sua improcedência.
Ora, sabidamente que os agentes públicos são obrigados a velar pela observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes são afetos.
Todavia, para a constatação de ato de improbidade administrativa, é necessário verificar a existência de dolo ou má-fé, além do efetivo prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito, requisitos esses não vislumbrados na espécie em mesa.
Isso porque, o fato de o recorrente ter utilizado parte dos recursos transferidos pela União Federal por força da celebração do Convênio no. 488/1997 para o custeio de outras despesas públicas, ainda que intimamente ligadas ao êxito do programa de combate ao surto da hanseníase vivenciada no seio da população alta-florestense, não pode ser considerado ato de improbidade administrativa, eis que ausente prova do dolo ou má-fé do administrador apelante, tampouco do efetivo prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito do agente.
Aliás, consoante se verifica do teor do Ofício no. 535/2013, emitido pela Superintendência Estadual de Mato Grosso, órgão vinculado ao Ministério da Saúde – Fundação Nacional da Saúde (FUNASA), e documentos anexos acostados às fls. 437/464, a prestação de contas final das despesas provenientes do referido Convênio restou devidamente aprovada pelo órgão de controle externo da União (TCU), tendo por base o recolhimento espontâneo do valor de contrapartida, a qual é questionada por meio da presente lide, por suposto desvirtuamento da finalidade convencional.
Em resumo, a má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador. Na espécie, tratou-se de condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, tendo em vista a ausência de má-fé ou dolo, ainda que genérico, do administrador público recorrente.
Sobre o tema, não é outro o entendimento dos Tribunais pátrios, inclusive desta Corte de Justiça, que em casos análogos têm decidido nos mesmos termos postos, consoante se verifica dos seguintes arestos, verbis:

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA – CONVÊNIO – PRESTAÇÃO DE CONTAS – REALIZAÇÃO DE FORMA IRREGULAR PELO GESTOR OCASIONANDO A INSCRIÇÃO DO ENTE MUNICIPAL NO SIGCON – LESÃO AO ERÁRIO – AUSÊNCIA DE PROVA DE DANO MATERIAL – RESSARCIMENTO INDEVIDO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ART. 11, VI, DA LEI No 8.429/92 – NÃO-COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ OU DOLO GENÉRICO DO EX-ALCAIDE – MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. Inexistindo provas nos autos de que a prestação de contas de forma irregular, isto é, faltando alguns documentos necessários, tenha ocasionado lesão patrimonial aos cofres públicos, deve ser afastado o pleito de ressarcimento ao erário, ainda que essa conduta tenha ocasionado a inscrição do ente municipal no cadastro do Sistema de Gerenciamento de Convênios – SIGCON, pois não se admite, via de regra, dano presumido, mormente quando as pendências que levaram o referido Sistema a emitir certidão de inabilitação parcial para celebração de outros convênios abrangem outros ajustes firmados pelo município. 2. Não havendo sequer indícios de que conduta do então Prefeito tenha sido impulsionada por dolo ou má-fé, isto é, com intenção de desviar ou malversar os recursos públicos recebidos ou prejudicar a Administração Pública, não há falar-se na incidência do ato de improbidade tipificado no art. 11, VI, da Lei no 8.429/92. Para a configuração de improbidade administrativa não basta a prática de ilegalidade pelo gestor público; é preciso que esta tenha sido cometida com a intenção de prejudicar ou favorecer terceiros ou causar danos ao erário, sendo indispensável, portanto, a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo para os casos enquadrados nos art. 9o e 11 e, no mínimo, pela culpa, nas situações do art. 10, da Lei n. 8.429/92.” (Ap 85881/2015, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 07/11/2016, Publicado no DJE 14/11/2016)

“APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – EX-PREFEITO MUNICIPAL – CONVÊNIO – PRESTAÇÃO DE CONTAS IRREGULAR – INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO – DESONESTIDADE OU DA MÁ-FÉ DO REQUERIDO – NÃO COMPROVAÇÃO – INEXISTÊNCIA DO ATO ÍMPROBO.
1. À luz da jurisprudência dos tribunais, nem toda ilegalidade revela a prática de ato de improbidade administrativa, pois este último pressupõe a identificação do elemento subjetivo da conduta do agente em violação aos tipos previstos nos arts. 9o e 10 da Lei Federal n.o 8.429/92.
2. Ainda que se tenham por irregulares as contas referentes a convênio prestadas pelo ex-Prefeito do Divinolândia de Minas no exercício do seu mandato político, a ausência de efetiva demonstração de dolo, da desonestidade na prática da censurada e do próprio dano ao erário conduta torna incabível a condenação do requerido pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 9o e 10 da Lei n.o 8.429/92.” (TJMG – Apelação Cível 1.0718.08.001775-6/001, Relator(a): Des.(a) Edgard Penna Amorim , 1a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 09/04/2019, publicação da súmula em 16/04/2019)

“REMESSA NECESSÁRIA – APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ICMS PATRIMÔNIO CULTURAL – PRESTAÇAO DE CONTAS – DEFICIÊNCIA DE REPASSE AO FUNDO MUNICIPAL DE PROTEÇÃO CULTURAL – AUSÊNCIA OBRIGATORIEDADE DE VINCULAÇÃO DOS RECURSOS RECEBIDOS PELO ENTE MUNICIPAL – DESTINAÇÃO DE PARTE DO RECURSO PARA CUSTEIO DE OUTRAS DESPESAS PÚBLICAS – INOCORRÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO OU CULPA) INDISPENSÁVEL PARA CARACTERIZAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO – SENTENÇA CONFIRMADA – RECURSO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO 1. Segundo o STJ "O ato ilegal só adquire os contornos de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvada pela má-intenção do administrador, caracterizando a conduta dolosa; a aplicação das severas sanções previstas na Lei 8.429/92 é aceitável, e mesmo recomendável, para a punição do administrador desonesto (conduta dolosa) e não daquele que apenas foi inábil (conduta culposa)" (REsp 1257150/MG, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, p. 17-9-2013). 3. Se se aponta ato lesivo ao erário, é de rigor a comprovação do efetivo prejuízo "e, ao menos, culpa" (AgRg no AREsp 374913/BA, rel. Min. Og Fernandes, p. 11-4-2014). 3. Nem toda irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inábil com o administrador ímprobo" (REsp 892.818/RS, rel. Min. Herman Benjamin, p. 10-2-2010). 4. Tendo em conta a ausência de obrigatoriedade de vinculação dos recursos recebidos pelo Município de Indianópolis a título de ICMS Patrimônio Cultural não há se falar em conduta ímproba praticada pelo ex-prefeito, eis que a parcela percebida fora destinada a outras despesas públicas.” (TJMG – Apelação Cível 1.0035.15.014597-3/002, Relator(a): Des.(a) Audebert Delage , 6a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/06/2019, publicação da súmula em 14/06/2019)

“REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE RECURSOS AO TESOURO MUNICIPAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE CARAÍ. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA, DE INÉPCIA DA INICIAL EM FACE DA INBOBSERVÂNCIA DE LITISCONSÓRCIO REJEITADAS. PASSIVO NECESSÁRIO CONVÊNIO COM O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS IRREGULAR. NÃO CONFIGURAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS APROVADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. MÁ-FÉ NÃO CARACTERIZADA. CONDUTA IMPROBA NÃO CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA.
O litisconsórcio necessário é caracterizado quando os efeitos da sentença recaem de forma igual sobre todos os submetidos à relação jurídica estabelecida.
Se a celebração do convênio foi feita pelo Município de Caraí e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação/FNDE, configurando as Caixas Escolares como mera executora, deve ser rejeitada a preliminar de inépcia da Inicial em virtude da inobservância do litisconsórcio necessário.
Evidencia-se, que em se tratando de possível ato improbo, o Município tem legitimidade ativa para pleitear ressarcimento contra ex-prefeito que firmou convênio com Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação/FNDE.
O ato de improbidade administrativa consiste em aproveitar-se da função pública para obter ou distribuir, em proveito próprio ou para outros, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer gênero e, de alguma maneira, infringindo aos princípios que norteiam as atividades na Administração Pública.
A improbidade administrativa é caracterizada pela presença de três elementos: sujeito ativo, sujeito passivo e ocorrência de um dos atos tipificados na Lei no 8.429/92, ou seja, atos que importam enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário ou atentam contra os princípios da Administração Pública.
O Superior Tribunal de Justiça, em reiteradas decisões, tem se posicionado no sentido de que a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo element o subjetivo da conduta do agente, sendo "indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10 (AIA n. 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).
Se não restou demonstrado nos autos que houve negativa de prestação de contas e sim prestação de contas irregular (ausência de documentos) e se ausente a prova de má-fé, bem como de proveito do agente público, não restará configurada a improbidade administrativa.
Sentença confirmada no reexame necessário.” (TJMG – Remessa Necessária-Cv 1.0453.05.007577-0/001, Relator(a): Des.(a) Fábio Torres de Sousa (JD Convocado) , 8a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 30/05/2019, publicação da súmula em 10/06/2019)

Por essas razões, com a devida vênia ao douto Relator, DOU PROVIMENTO ao apelo interposto por Vicente da Riva, a fim de julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial da presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa.
É como voto.

EM 06 DE AGOSTO DE 2019:
APÓS VOTO DO RELATOR E DO 2o VOGAL, NEGAREM PROVIMENTO AO RECURSO E A 1a VOGAL PROVER O RECURSO. JULGAMENTO SUSPENSO DO ART. 942 CPC.

SESSÃO DE 11 DE FEVEREIRO DE 2020 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O
EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (3o VOGAL - CONV.)
Egrégia Câmara:
Trata-se de Recurso de apelação cível interposto por Vicente da Riva, em face da sentença proferida nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Município de Alta Floresta - MT, na qual o Juízo a quo julgou parcialmente procedente os pedidos vindicados na exordial, condenando-o pela prática do ato descrito no art. 11, IV, da Lei no 8.429/92, com aplicação das sanções de (i) ressarcimento integral do dano experimentado pela municipalidade, relativamente ao Convênio no. 488/97, no montante de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), corrigidos monetariamente desde o desembolso e juros desde a citação; e (ii) pagamento de multa civil fixada no valor de 05 (cinco) vezes o valor de sua última remuneração como gestor municipal.
Condenou-o, ainda, ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios no valor de 20% (vinte por cento) do valor dado à causa.
Nas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, o cerceamento de defesa, pelo julgamento antecipado da lide, sem a realização de audiência de instrução e julgamento e perícia judicial para apurar a ocorrência de desvio ilícito de recurso e locupletamento do administrador; e a ocorrência de prescrição, em razão do decurso do prazo de cinco anos entre o fim de seu mandato como prefeito (dezembro/2000) e a citação válida (setembro/2006), bem como da pretensão de ressarcimento ao erário.
No mérito, aduz que não há que se falar em ato ímprobo, já que prestou contas da utilização do recurso público no prazo, relativamente ao Convênio no 488/97, bem como prestou esclarecimento quando arguido, enquanto esteve à frente da Administração Municipal.
Alega que não agiu de forma dolosa quando da aplicação do recurso público, conveniado no programa de controle e erradicação da hanseníase; que não restou comprovado o dano ao erário, e que meras irregularidades não caracterizam improbidade administrativa. Pede o provimento do recurso e, alternativamente, que seja anulada a sanção de multa civil e que no valor a ser ressarcido ao erário seja atualizado somente depois da decisão transitada em julgado.
Contrarrazões apresentadas às fls. 558-571/TJ, rechaçando as alegações do recurso e pugnando pelo seu desprovimento.
O Ministério Público, às fls. 574-576/TJ, opinou pelo desprovimento do recurso.
A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer de fls. 586-589/TJ, opina pela rejeição das preliminares e, no mérito, pelo desprovimento do recurso.
O eminente relator, Des. José Zuquim Nogueira, negou provimento ao recurso, mantendo incólume a sentença de 1o Grau, sendo acompanhado pelo 2o vogal, Des. Luiz Carlos da Costa.
A digna Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, deu provimento ao recurso, para o fim de julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, por entender que é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvadas pela má-intenção do administrador. Na espécie, tratou-se de condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, tendo em vista a ausência de má-fé ou dolo, ainda que genérico, do administrador público recorrente.
Em virtude da divergência de votos, a sessão foi adiada, para aplicação da técnica de julgamento, conforme determina o art. 942 do CPC.
Pois bem.
A discussão travada no presente recurso se restringe a saber se, no caso concreto, o Apelante, Ex-Prefeito do Município, Vicente da Riva, que teria aplicado de forma indevida os recursos repassados por meio do Convênio no 488/97, firmado com a União Federal, por intermédio do Ministério da Saúde, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase no Município.
Para tanto, aduziu que o Ministério da Saúde após analisar a prestação de contas com a documentação e suas justificações, constatou haver irregularidades na aplicação dos recursos repassados ao município, pelos seguintes motivos: não identificou o recurso de aplicação financeira, no formulário de relação de pagamentos; não devolveu o saldo e convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada; e não houve recolhimento dos recursos do proponente e do concedente que não foram aplicados, de conformidade com o plano de trabalho aprovado. Sendo que em decorrência dessas irregularidades, o município foi notificado a restituir a quantia de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial.
Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio público e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.
É certo que a Lei no 8.429/92 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude no exercício dos cargos públicos e na administração da coisa pública. Os recursos públicos e o controle maior sobre o dinheiro público constituem a finalidade da lei em comento.
Extrai-se dessa definição que o ato de improbidade administrativa ocorre quando o sujeito ativo, investido de função pública, seja ela qual for, temporária ou efetivamente, responsável pelo gerenciamento, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, obtenha os seguintes resultados:
- enriquecimento ilícito (artigo 9o, Lei no 8.429/1992), ou seja, atos que importem auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do cargo, mandato, função, emprego ou atividade;
- lesão ao erário por ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens, ainda que não receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei no 8.429/1992);
- ação, ou omissão, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (artigo 11, Lei no 8.429/1992), ou seja, executar ato proibido em lei, deixar de executar ou retardar ato de ofício necessário para que se alcance determinado resultado, fraude em concurso público, etc.
Analisando os autos, verifica-se que, durante a gestão do apelante, como Prefeito do Município de Alta Floresta, foi firmado o Convênio no 488/97 entre a Fundação Nacional de Saúde e o município, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase no município, com disponibilização dos recursos financeiros para execução dos trabalhos o valor total de R$ 27.940,00 (vinte e sete mil, novecentos e quarenta reais), sendo repassado pela União o valor de R$ 25.400,00 (vinte e cinco mil e quatrocentos reais) e pelo Município o valor de R$ 2.540,00 (dois mil quinhentos e quarenta reais), a título de contrapartida (fls. 13-22/TJ).
Em 27/09/2001, foi recebido pela municipalidade o Ofício no 273/01, expedido pelo Chefe da Divisão de Convênios do Estado de Mato Grosso, encaminhando cópia do Parecer no 184/01, referente ao Convênio no 488/97, que foi concluído pela não aprovação da prestação de contas, em razão do descumprimento do estabelecido no termo do convênio, e notificando o Gestor atual, à época, quanto à restituição dos recursos impugnados, totalizado na quantia de R$ 8.742,54 (oito mil setecentos e quarenta e dois reais e cinquenta e quatro centavos), no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial (fls. 25-30/TJ).
Constou do Parecer no 184/01 da Unidade de Convênios do Estado de Mato Grosso, o seguinte, verbis:

Diante da documentação analisada, consideramos que não são satisfatórias as justificativas e documentação apresentadas, pelo(s) seguinte(s) motivo(s):
1. Não identificou o Recurso de Aplicação Financeira, no formulário Relação de Pagamentos.
2. Não devolveu o saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada.
3. Não houve recolhimento dos recursos do Proponente e do Concedente que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado.
4. Os valores a serem recolhidos, totalizam R$ 8.742,54, que será corrigido, conforme Demonstrativo de Débito em anexo.
Em face do exposto e pelo que já foi constatado no Roteiro de Análise Preliminar, opinamos pela NÃO APROVAÇÃO da Prestação de Contas, vez que ficou comprovado o não cumprimento do estabelecido no Termo de Convênio, devendo ser instaurado Processo de Tomada de Contas Especial, sem prejuízo de outras sanções pertinentes. (...)” (fl.27/TJ).

Verifica-se dos autos que, apesar da prestação de contas realizada pelo apelante, conforme se verifica das fls. 51-319/TJ, esta não foi aprovada pelo Ministério da Saúde, que reconheceu a existência de irregularidades na aplicação dos recursos advindos do convênio, que se deram em desacordo com o plano de trabalho aprovado.
Entretanto, determinada a intimação do Ministério da Saúde para se manifestar acerca da instauração do procedimento de Tomada de Contas Especial, referente ao Convênio no 488/97, este, por meio do Ofício no 535/2013, informou que o Convenente (Município de Alta Floresta) atendeu as solicitações do Parecer Financeiro no 184/01, efetuando o recolhimento do respectivo valor legalmente corrigido em 27/11/2001 (fls. 437-445/TJ), sendo emitido parecer com a aprovação da respectiva Prestação de Contas Final do Convênio (fls. 457-460/TJ).
Assim, é de se observar que, somente após o Município de Alta Floresta efetuar a devolução do valor de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos) à Fundação Nacional de Saúde (fl. 456/TJ), é que a prestação de contas relativa ao referido convênio foi aprovada.
Aliás, tal afirmação é reconhecida pelo próprio apelante nas suas razões de recurso.
Conforme ressaltado pelo eminente Relator, Des. José Zuquim Nogueira, em que pese alegue o apelante que prestou conta da utilização do recurso público no prazo e prestou esclarecimento quando arguido, o que afastaria qualquer conduta dolosa, necessária para a configuração do ato ímprobo, entendo que restou suficientemente comprovado o ato de improbidade administrativa consistente no emprego irregular das verbas repassadas por meio de convênio, o que não pode ser tratado como mera irregularidade.
Insta observar que a prestação de contas apresentada pelo apelante fora reprovada, em decorrência da não identificação pela Unidade de Convênios do Ministério da Saúde, de recurso de aplicação financeira no formulário Relação de Pagamentos, bem como a não devolução do saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada e, ainda, do não recolhimento dos recursos que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado, logo, não é possível que tal fato escape do âmbito de responsabilidade civil por improbidade administrativa, já que consubstancia evidente violação à lei, atraindo a incidência do art. 11, caput, VI, da Lei no 8.429/92.
Outrossim, a Procuradoria Geral de Justiça acentuou que, o próprio recorrente assumiu em sua defesa que o recurso público foi empregado para aquisição de material permanente indispensável a prestação ao atendimento ao público, mas que não constava do Plano de Trabalho do Convênio, tipificando desvio de finalidade (fls. 348/349). A incorreta prestação de contas dos recursos recebidos, viola Princípios Constitucionais. (...) Destarte, o dolo genérico resta consubstanciado na ciência e voluntariedade de agir de forma lesiva ao erário e que violam Princípios basilares da Administração Pública. (...). (fls. 588-589/TJ).
Sendo assim, conclui-se que os elementos que instruem os autos evidenciam a utilização da verba do convênio para destinação diversa da nele prevista.
Dessarte, não há dúvidas de que o apelante, na condição de Prefeito Municipal, não agiu em conformidade com o previsto no artigo 37 da CRF, pois se omitiu no dever de zelar pelo cumprimento do Convênio firmado.
Evidente que o Apelante, ao descumprir a determinação prevista no citado Convênio, conforme constou no Parecer no 184/01 da Unidade de Convênios do Estado de Mato Grosso, além de violar o princípio da legalidade, trouxe prejuízo ao município recorrido, na medida que o impediu de obter recursos junto ao Governo Federal, por estar inadimplente.
A irregularidade não representa emprego irregular das verbas repassadas pelo Convênio, como defendido pelo Apelante, mas ato de improbidade administrativa, visto que tinha conhecimento das cláusulas que se obrigou a cumprir, desde o ato de assinatura do Convênio.
Ademais, não se pode acreditar que o Prefeito Municipal desconheça as obrigações inerentes à gestão dos recursos públicos, assim como a existência de deveres inerentes à celebração de convênio, singelamente desprezando diversas cláusulas dele constantes, cuja clareza é inequívoca.
Anoto que os atos ímprobos atentatórios aos princípios da administração pública não se confundem com simples ilegalidades administrativas ou inaptidões funcionais, devendo apresentar alguma aproximação objetiva com a essencialidade da improbidade, relacionada à inobservância dos princípios regentes da atividade estatal – legalidade, impessoalidade, honestidade, imparcialidade, publicidade, eficiência e moralidade.
Tal situação está evidente no caso vertente, pois, o valor repassado pelo convênio teve que ser devolvido pelo Município, nessa senda, é certa a existência de lesão ao erário, causada pela conduta do Apelante.
Conforme se pode observar dos autos, a prestação de contas apresentada pelo Apelante fora reprovada, em decorrência da não identificação pela Unidade de Convênios do Ministério da Saúde, de recurso de aplicação financeira no formulário Relação de Pagamentos, bem como a não devolução do saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada e, ainda, do não recolhimento dos recursos que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado.
Por tais razões, entendo que a conduta do Apelante, de fato, violou o artigo 11 da Lei no 8.429/92, devendo, por isso, ser mantida a sentença que o condenou às sanções previstas no artigo 12, inciso II, da referida lei.
A propósito, perfilho o seguinte julgado:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Improbidade administrativa - Ex-prefeito -Irregularidades praticadas pelo réu durante o convênio celebrado com a União, que ensejaram a rejeição das contas da Municipalidade - Ilegalidades cometidas pelo ex-Prefeito, devidamente comprovadas nos autos - Execução de obra e aquisição de produtos em inobservância/as regras do Convênio - Caracterizado o ato de improbidade, inclusive/em virtude do efetivo dano ao erário municipal, já que a autora ficou obrigada a restituir ao Governo Federal o valor anteriormente repassado em virtude do Convênio - Ofensa aos dispositivos da Lei no 8.429/92 - Aplicação das penas de ressarcimento integral do dano e de multa civil, por se mostrarem adequadas à gravidade da infração - Ação julgada improcedente na Ia Instância - Sentença reformada - Recurso da Municipalidade parcialmente provido.
(TJ-SP - APL: 994093829676 SP, Relator: Leme de Campos, Data de Julgamento: 08/02/2010, 6a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/02/2010). (Negritei)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE PÚBLICO. ADIANTAMENTO PESSOAL DE NUMERÁRIO A FORNECEDORES DO MUNICÍPIO. RESSARCIMENTO POSTERIOR. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE. SÓCIOS DAS EMPRESAS FORNECEDORAS PARA O MUNICÍPIO. ATO IMPROBO. AUSÊNCIA. PENA. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO PROVIDO EM PARTE. 1. (...) 3. Nos termos do art. art. 12, da Lei de Improbidade, com a redação dada pela Lei no 12.120/09, as cominações "podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato", cabendo ao magistrado justificar as sanções aplicadas.
(TJ-MG - AC: 10398060003199001 MG, Relator: Bitencourt Marcondes, Data de Julgamento: 02/05/2013, Câmaras Cíveis / 8a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/05/2013). (Negritei)

Em situação similar, o Superior Tribunal de Justiça já se manifestou pelo reconhecimento da improbidade administrativa, vejamos, in verbis:

CONVÊNIO. UTILIZAÇÃO DA VERBA EM DESCONFORMIDADE COM O PREVISTO. ATO ÍMPROBO POR VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MPMG contra o então Presidente da Associação de Integração Social de Itajubá, em razão de desvio de verbas públicas, para quitação de verbas trabalhistas, recebidas por meio de convênio celebrado com a Secretaria de Estado de Saúde. SUS/MG, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais). A destinação inicial do dinheiro era o custeio de atendimento de emergência do Hospital da Faculdade de Medicina de Itajubá. 2. Hipótese em que o Tribunal de origem reconheceu que foram realizados pagamentos fora do objeto do convênio. 3. A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. Precedentes do STJ. 6. O acórdão recorrido deixou de analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes à dosimetria da sanção a ser aplicada. Assim, caberá ao egrégio Tribunal a quo fixar as penas incidentes concretamente. 7. Recurso Especial parcialmente provido. (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010). (Negritei)

A propósito, trago à colação o julgado deste Sodalício, em situação semelhante, in verbis:

CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PREFEITO – PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO – AFASTADA – CONVÊNIOS FIRMADOS COM A FUNASA – IRREGULARIDADES NAS PRESTAÇÕES DE CONTAS – LESÃO AO ERÁRIO – IMPEDIMENTO DE OBTER RECURSOS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – REDUÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS – PROVIMENTO PARCIAL. Tratando-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, movida contra ex-prefeito, reeleito, o prazo prescricional quinquenal tem início na data de término do seu segundo mandato. Os atos ímprobos imputados ao ex-gestor decorrem da constatação de irregularidades que violaram os princípios da Administração Pública, na prestação de contas dos convênios firmados com a FUNASA. A redução da penalidade de suspensão dos direitos políticos deve afigurar-se razoável e proporcional à gravidade do ato ímprobo. (Ap 45631/2015, DES. MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 24/11/2015, Publicado no DJE 30/11/2015). (Negritei)

Sendo assim, conclui-se que os elementos que instruem os autos evidenciam a utilização da verba do convênio para destinação diversa da nele prevista.
O dolo genérico, a meu ver, resta patente na espécie, ressaltando-se que a vinculação da verba do convênio e a necessidade de prestação de contas regulares estavam ainda expressamente previstas no próprio instrumento contratual em que se firmou a avença, assinado pelo réu, ora Apelante, (fls. 13-22/TJ).
Quanto às penas aplicadas, entendo que a mensuração da penalidade deve ser proporcional e razoável em relação ao ato ímprobo cometido, motivo pelo qual mantenho as penalidades aplicadas na r. sentença de ressarcimento do dano causado ao erário e pagamento da multa civil, no valor de 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração como prefeito.
Dessa forma, peço vênia à eminente à digna 1a vogal, para acompanhar o eminente Relator, Des. José Zuquim Nogueira, para negar provimento ao Apelo, mantendo incólume a r. sentença de 1o Grau.
É o voto.

V O T O
EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (4o VOGAL - CONV.)
Egrégia Câmara:
A espécie em mesa decorre da regra processual da técnica de julgamento dos Recursos de Apelação, interpostos pelo Gestor Executivo (Prefeito), em face da sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Município de Alta Floresta/MT, na qual o Juízo a quo julgou parcialmente procedentes os pedidos vindicados na exordial, condenando-o pela prática do ato descrito no art. 11, IV, da Lei n. 8.429/92, com aplicação das sanções de (i) ressarcimento integral do dano experimentado pela municipalidade, relativamente ao Convênio no. 488/97, no montante de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), corrigidos monetariamente desde o desembolso e juros desde a citação; e (ii) pagamento de multa civil fixada, no valor de 05 (cinco) vezes o valor de sua última remuneração como gestor municipal.
Denota-se dos autos que o Município de Alta Floresta/MT propôs a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade, contra o ato do Ex-Prefeito do Município, Vicente da Riva, que teria aplicado, de forma indevida, os recursos repassados pelo do Convênio no 488/97, firmado com a União Federal, por meio do Ministério da Saúde, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase no município.
Salientou, na inicial, que o Ministério da Saúde, após apreciar a prestação de contas com a documentação e suas justificações, constatou haver irregularidades na aplicação dos recursos repassados ao município, pelos seguintes motivos: a) não identificou o recurso de aplicação financeira, no formulário de relação de pagamentos; b) não devolveu o saldo de convênio, referente à não aplicação da contrapartida pactuada; e c) não houve recolhimento dos recursos do proponente e do concedente que não foram aplicados, de conformidade com o plano de trabalho aprovado.
Aduziu que, em decorrência dessas irregularidades, o município foi notificado a restituir a quantia de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos), sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial.
Ao analisar os pedidos, o Magistrado singular julgou-os procedentes, ficando a parte dispositiva assim redigida:
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a pretensão contida na inicial, com resolução de mérito, a teor do que dispõe o art. 269, I, do Código de Processo Civil, para condenar o requerido pela prática do ato descrito no artigo 11, IV, da Lei no 8.429/92, determinando a devolução dos valores despendidos pelo Município no montante de R$ 12.542,69, fls. 441/443, que deve ser ressarcido aos cofres públicos, com correção monetária desde o desembolso e juros desde a citação, aplicando-lhe também a sanção de multa no valor de cinco vezes de sua última remuneração, com correção monetária desde o último recebimento e juros moratórios de 1% ao mês desde a citação.

Inconformado, Vicente da Riva interpôs o presente Apelo.
O insigne Relator, Des. José Zuquim Nogueira, na sessão do dia 16/10/2018, quando teve início o julgamento deste Recurso, DESPROVEU o Apelo, tendo sido acompanhado pelo 2o Vogal, Des. Luiz Carlos da Costa
A 1a Vogal, Desa. Antônia Siqueira Gonçalves, pediu vista dos autos e, na sessão do dia 06/10/2018, votou pelo provimento do Apelo, manejado por Vicente da Riva, para reformar a sentença e, de consequência, julgar improcedentes os pedidos, formulados na inicial.
Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa tem, como papel principal, coibir atos ilegais e lesivos ao ente e ao patrimônio públicos e, no caso da transgressão da norma, fazer valer a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, para que possa a Administração Pública cumprir sua finalidade, que é o bem comum.
É certo que a Lei n. 8.429/92 busca impedir, ou dificultar, toda e qualquer forma de malversação e de ilicitude, no exercício dos cargos públicos, e na administração da coisa pública.
Extrai-se dessa definição que o ato de improbidade administrativa ocorre quando o sujeito ativo, investido de função pública, seja ela qual for, temporária ou efetivamente, responsável pelo gerenciamento, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, obtenha os seguintes resultados:
- enriquecimento ilícito (artigo 9o, Lei n. 8.429/1992), ou seja, atos que importem auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, em razão do cargo, mandato, função, emprego ou atividade;
- lesão ao erário por ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens, ainda que não receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei n. 8.429/1992);
- ação, ou omissão, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (artigo 11, Lei n. 8.429/1992), ou seja, executar ato proibido em lei, deixar de executar ou retardar ato de ofício necessário para que se alcance determinado resultado, fraude em concurso público, etc.
Da análise dos elementos de provas constantes do caderno processual, verifico que durante a gestão do Apelante, como Prefeito do Município de Alta Floresta, foi firmado o Convênio n. 488/97 entre a Fundação Nacional de Saúde e o município, para a implementação e descentralização das ações de controle da hanseníase, com disponibilização dos recursos financeiros, para execução dos trabalhos, no valor total de R$ 27.940,00 (vinte e sete mil, novecentos e quarenta reais), sendo repassado pela União o valor de R$ 25.400,00 (vinte e cinco mil e quatrocentos reais) e pelo Município o valor de R$ 2.540,00 (dois mil quinhentos e quarenta reais), a título de contrapartida (fls. 13/22).
No dia 27/09/2001, foi recebido pela municipalidade o Ofício n. 273/2001, expedido pelo Chefe da Divisão de Convênios do Estado de Mato Grosso, encaminhando cópia do Parecer n. 184/2001 (fl. 27), referente ao Convênio no 488/1997, que foi concluído pela não aprovação da prestação de contas, em razão do descumprimento do estabelecido no termo do convênio, e notificou o Gestor atual, à época, quanto à restituição dos recursos impugnados, totalizados na quantia de R$ 8.742,54 (oito mil setecentos e quarenta e dois reais e cinquenta e quatro centavos), no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de instauração da competente Tomada de Contas Especial (fls. 25/30).
Constou do Parecer n. 184/2001 da Unidade de Convênios do Estado de Mato Grosso, o seguinte:
Diante da documentação analisada, consideramos que não são satisfatórias as justificativas e documentação apresentadas, pelo(s) seguinte(s) motivo(s):Não identificou o Recurso de Aplicação Financeira, no formulário Relação de Pagamentos.
5.Não devolveu o saldo de convênio referente a não aplicação da contrapartida pactuada.
6.Não houve recolhimento dos recursos do Proponente e do Concedente que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado.
7.Os valores a serem recolhidos, totalizam R$ 8.742,54, que será corrigido, conforme Demonstrativo de Débito em anexo.
Em face do exposto e pelo que já foi constatado no Roteiro de Análise Preliminar, opinamos pela NÃO APROVAÇÃO da Prestação de Contas, vez que ficou comprovado o não cumprimento do estabelecido no Termo de Convênio, devendo ser instaurado Processo de Tomada de Contas Especial, sem prejuízo de outras sanções pertinentes. (...)

Nota-se, portanto, que, apesar da prestação de contas realizada pelo Apelante, conforme se verifica das fls. 51/319, esta não foi aprovada pelo Ministério da Saúde, que reconheceu a existência de irregularidades na aplicação dos recursos advindos do convênio, em desacordo com o plano de trabalho aprovado.
Verifica-se, ainda, que o Apelante, ao perceber as irregularidades, efetuou o recolhimento do respectivo valor, legalmente corrigido, em 27/11/2001 (fls. 437/445), sendo emitido parecer com a aprovação da respectiva Prestação de Contas Final do Convênio (fls. 457-460/TJ).
Desse modo, constato, como bem salientado pelo Relator, Des. José Zuquim Nogueira, que somente após o Município de Alta Floresta efetuar a devolução do valor de R$ 12.542,69 (doze mil quinhentos e quarenta e dois reais e sessenta e nove centavos) à Fundação Nacional de Saúde (fl. 456/TJ), é que a prestação de contas relativa ao referido convênio foi aprovada.
Entrementes, por mais que o Recorrente tenha prestado contas da utilização do recurso público no prazo e o esclarecimento, quando arguido, tenho que ficou comprovado o ato de improbidade administrativa, consistente no emprego irregular das verbas repassadas por meio de convênio, o que não deve ser tratado, jamais, como mera irregularidade.
Frisa-se, que a prestação de contas apresentada fora reprovada, em decorrência da não identificação, pela Unidade de Convênios do Ministério da Saúde, de recurso de aplicação financeira no formulário Relação de Pagamentos, bem como a não devolução do saldo de convênio, referente à não aplicação da contrapartida pactuada e, ainda, do não recolhimento dos recursos que não foram aplicados, de conformidade com o Plano de Trabalho Aprovado.
Logo, não é possível que tal fato escape do âmbito de responsabilidade civil por improbidade administrativa, já que consubstancia evidente violação à lei, atraindo a incidência do art. 11, caput, inciso VI, da Lei n. 8.429/1992.
Não bastasse isso, o próprio recorrente assumiu, em sua defesa, que o recurso público foi empregado para aquisição de material permanente indispensável à prestação ao atendimento ao público, mas que não constava do Plano de Trabalho do Convênio, tipificando desvio de finalidade (fls. 348/349).
Assim, é fato incontroverso a incorreta prestação de contas dos recursos recebidos, haja vista a destinação diversa do pactuado, em relação aos de recursos recebidos do Ministério da Saúde.
Dessarte, o dolo genérico está consubstanciado na ciência e voluntariedade de agir de forma lesiva ao erário e que viola princípios basilares da Administração Pública.
O dolo genérico é patente na espécie, ressaltando que a vinculação da verba do convênio e a necessidade de prestação de contas regulares estavam ainda expressamente previstas no próprio instrumento.
Desse modo, inexistem dúvidas de que a conduta do Apelante violou, portanto, os princípios da Administração Pública, notadamente a legalidade administrativa, enquadrando-se na tipificação do art. 11, inciso VI, da Lei n. 8.429/92.
O Superior Tribunal de Justiça, em caso análogo, já se manifestou pelo reconhecimento da improbidade administrativa. Veja-se:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. UTILIZAÇÃO DA VERBA EM DESCONFORMIDADE COM O PREVISTO. ATO ÍMPROBO POR VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MPMG contra o então Presidente da Associação de Integração Social de Itajubá, em razão de desvio de verbas públicas, para quitação de verbas trabalhistas, recebidas por meio de convênio celebrado com a Secretaria de Estado de Saúde. SUS/MG, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais). A destinação inicial do dinheiro era o custeio de atendimento de emergência do Hospital da Faculdade de Medicina de Itajubá. 2. Hipótese em que o Tribunal de origem reconheceu que foram realizados pagamentos fora do objeto do convênio. 3. A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. Precedentes do STJ. 6. O acórdão recorrido deixou de analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes à dosimetria da sanção a ser aplicada. Assim, caberá ao egrégio Tribunal a quo fixar as penas incidentes concretamente. 7. Recurso Especial parcialmente provido.” (REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010) (destaquei)

Nessa trilha, está devidamente comprovado que o Apelante violou os princípios da Administração Pública (artigo 11, inciso IV e 11, Lei n. 8.429/1992) o que, acertadamente, ensejou a procedência da ação por cometimento de atos que configuram improbidade e, em virtude disso, são-lhe aplicáveis as penas previstas no art. 12, inciso III, da Lei n. 8.429/1992.
Assim, verifico que as sanções aplicadas pelo Magistrado singular, ao fixar, ao Apelante, ressarcimento do dano causado ao erário e pagamento da multa civil, no valor de 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração como prefeito, revelam-se suficientes para reprimir a conduta ímproba cometida, de acordo com o grau de ilegalidade/lesividade do ato, ressalvando-se que não há indícios de que tenha auferido alguma vantagem pessoal indevida.
Por todo o exposto, pedindo vênia à insigne 1o Vogal, Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, acompanho o Eminente Relator, Des. José Zuquim Nogueira, e DESPROVEJO o Recurso de Apelação, interposto por Vicente da Riva, mantendo inalterada a sentença apelada.
É como voto. .

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (Relator), DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (1a Vogal convocada), DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2o Vogal), DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (3a Vogal convocada) e DES. MÁRCIO VIDAL (4o Vogal convocado), proferiu a seguinte decisão: POR MAIORIA, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, VENCIDA A 1a VOGAL.

Cuiabá, 11 de fevereiro de 2020.

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DESEMBARGADOR JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA - RELATOR