Tribunal: TJMT
Processo: 0004261-72.2017.8.11.0020
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-06-05

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – REALIZAÇÃO DE PAGAMENTOS SEM PRÉVIO EMPENHO OU LIQUIDAÇÃO – NÃO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS E DE IMPOSTO DE RENDA DE PRESTADORES DE SERVIÇOS (PESSOAS FÍSICAS) – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONFIGURADA – SUPOSTA INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ – SUFICIÊNCIA DO DOLO GENÉRICO PARA CONFIGURAÇÃO DA IMPROBIDADE – LESÃO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – DESNECESSIDADE PARA A TIPIFICAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92 – PENAS COMINADAS – NECESSIDADE DE REDUÇÃO APENAS DA MULTA CIVIL PARA ADEQUAR-SE AO CASO DOS AUTOS – SENTENÇA REFORMADA APENAS QUANTO A ESTE ASPECTO – RECURSO PROVIDO EM PARTE.
1. A realização de pagamentos sem o prévio empenho e liquidação e sem o recolhimento de contribuições previdenciárias e de imposto de renda de pessoas físicas prestadoras de serviço contratadas pela Prefeitura importa grave violação aos princípios da legalidade, lealdade à instituição e da moralidade, atraindo, assim, a incidência do art. 11, caput, I, da Lei n° 8.429/92.
2. Para a incidência da Lei no 8.429/92 é necessária a presença de má-fé ou dolo do agente público, mas esse dolo, vale dizer, não é o específico e sim o genérico, o qual se caracteriza com o simples fato de se conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.
3. Hipótese em que restou evidenciado nos autos que mesmo comunicados formalmente quanto à prática de ilegalidades na condução da coisa pública, os agentes públicos não cessaram de reiteradamente realizá-las, incorrendo, assim, na produção consciente e voluntária de condutas vedadas pela norma, a evidenciar a presença do elemento anímico necessário para a configuração da improbidade administrativa.
4. Conforme precedentes jurisprudenciais, em especial do Superior Tribunal de Justiça, para a configuração do ato de improbidade de que trata o art. 11 da Lei no 8.429/92 é desnecessária a ocorrência de lesão ao erário e de enriquecimento ilícito do agente público.
5. Mostrando-se excessiva a multa civil fixada em 10 (dez) vezes a remuneração auferida pelos agentes no mês de dezembro/2015, deve ela ser reduzida para metade, montante que melhor se adequa à gravidade dos atos de improbidade apurados nos autos, à extensão do dano causado ao patrimônio público imaterial do ente municipal e à finalidade punitiva e pedagógica da Lei de Improbidade Administrativa.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0004261-72.2017.8.11.0020
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), MARIA JOSE DAS GRACAS AZEVEDO - CPF: 592.724.901-97 (APELANTE), DEMILSON NOGUEIRA MOREIRA - CPF: 275.121.341-34 (ADVOGADO), ALESSANDRO LINO DE ARAUJO - CPF: 028.445.481-80 (APELANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU PARCIALMENTE O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – REALIZAÇÃO DE PAGAMENTOS SEM PRÉVIO EMPENHO OU LIQUIDAÇÃO – NÃO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS E DE IMPOSTO DE RENDA DE PRESTADORES DE SERVIÇOS (PESSOAS FÍSICAS) – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONFIGURADA – SUPOSTA INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ – SUFICIÊNCIA DO DOLO GENÉRICO PARA CONFIGURAÇÃO DA IMPROBIDADE – LESÃO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – DESNECESSIDADE PARA A TIPIFICAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92 – PENAS COMINADAS – NECESSIDADE DE REDUÇÃO APENAS DA MULTA CIVIL PARA ADEQUAR-SE AO CASO DOS AUTOS – SENTENÇA REFORMADA APENAS QUANTO A ESTE ASPECTO – RECURSO PROVIDO EM PARTE.

1. A realização de pagamentos sem o prévio empenho e liquidação e sem o recolhimento de contribuições previdenciárias e de imposto de renda de pessoas físicas prestadoras de serviço contratadas pela Prefeitura importa grave violação aos princípios da legalidade, lealdade à instituição e da moralidade, atraindo, assim, a incidência do art. 11,
caput
, I, da Lei n° 8.429/92.

2. Para a incidência da Lei no 8.429/92 é necessária a presença de má-fé ou dolo do agente público, mas esse dolo, vale dizer, não é o específico e sim o genérico, o qual se caracteriza com o simples fato de se conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

3. Hipótese em que restou evidenciado nos autos que mesmo comunicados formalmente quanto à prática de ilegalidades na condução da coisa pública, os agentes públicos não cessaram de reiteradamente realizá-las, incorrendo, assim, na produção consciente e voluntária de condutas vedadas pela norma, a evidenciar a presença do elemento anímico necessário para a configuração da improbidade administrativa.

4. Conforme precedentes jurisprudenciais, em especial do Superior Tribunal de Justiça, para a configuração do ato de improbidade de que trata o art. 11 da Lei no 8.429/92 é desnecessária a ocorrência de lesão ao erário e de enriquecimento ilícito do agente público.

5.
Mostrando-se excessiva a multa civil fixada em 10 (dez) vezes a remuneração auferida pelos agentes no mês de dezembro/2015, deve ela ser reduzida para metade, montante que melhor se adequa à gravidade dos atos de improbidade apurados nos autos, à extensão do dano causado ao patrimônio público imaterial do ente municipal e à finalidade punitiva e pedagógica da Lei de Improbidade Administrativa.

R E L A T Ó R I O

Maria José das Graças Azevedo

e

Alessandro Lino de Araújo

interpuseram apelação cível
almejando a reforma da sentença que julgou procedentes os pedidos veiculados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada contra eles pelo
Ministério Público

(Autos no 0004261-72.2017.8.11.0020 – Código 85458) e lhes condenou, pela prática da conduta tipificada no art. 11,
caput
e I, da Lei no 8.429/92, às penas de suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos, multa civil em 10 (dez) vezes o valor da remuneração auferida no mês de dezembro/2015 e proibição de contratar com o Poder Público por 03 (três) anos, nos termos do art. 12, III, do referido diploma legal (Ids 25563485 a 25563487).

Em suas razões recursais os apelantes sustentaram que
“todos os pagamentos realizados pela Prefeitura Municipal de Araguainha/MT que estão sendo questionados pelo Ministério Público, tinham o objetivo de fazer a máquina pública continuar ativa e alcançar seu objetivo de atender a sociedade daquela municipalidade. Sendo estes pagamentos referentes a atendimentos de tratamentos fora do domicílio, clínicas médicas, combustível para movimentar a máquina pública”
.

Aduziram, neste contexto, que o autor-apelado não alegou, em nenhum momento, que os pagamentos realizados decorreram de produtos/serviços não prestados/recebidos, mas apenas que não teriam atendido o regramento legal necessário ou, como afirmou o juízo
a quo
, a ritualística financeira.

Afirmaram que os pagamentos tidos como ilícitos não podem ser considerados como ímprobos, pois não foram praticados com dolo ou má-fé, mas no intento de atender à municipalidade, não tendo havido enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

Defenderam, nessa linha, que
“A própria Julgadora
(sic)
a quo afirma que os requeridos não observaram a ritualística financeira, ademais, em todo o Inquérito Civil conduzido pelo Autor, não foi demonstrada a intenção (DOLO) dos Recorrentes em burlar a norma com o intuito de adquirir vantagem financeira que caracterizaria a Improbidade Administrativa”
, sendo, portanto, desproporcional a punição civil que lhes foi aplicada, além de contrária à prova dos autos, sobremodo porque reconhecida a inexistência de dano ao erário.

Na sequência, discorreram sobre a necessidade dos elementos de culpa ou dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e que
“jamais tiveram a intenção de usurpar, dilapidar e adquirir vantagem própria ou a outrem, com seus atos praticados”
, tendo, na verdade, atuado
“com a consciência de que não estavam cometendo qualquer ato ilícito e sim agindo de maneira a resolver problemas existentes naquela municipalidade”
, sobremodo por ter a recorrente Maria José das Graças Azevedo durante todo o seu mandato procurado atender as pessoas mais necessitadas dos serviços públicos.

Por fim, requereram o provimento do recurso, com a reforma da sentença para julgar totalmente improcedentes os pedidos formulados pelo apelado na ação de improbidade administrativa (Ids 25563498 a 25564451).

Intimado, o apelado apresentou contrarrazões, ocasião em que rebateu os argumentos expendidos pelos recorrentes e pugnou pelo desprovimento do recurso (Id 25564456).

A douta Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso de apelação (Id 33117986).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

O Ministério Público ingressou com ação civil pública por ato de improbidade administrativa em desfavor da ex-Prefeita do Município de Araguainha, Maria José das Graças Azevedo, e do ex-Secretário de Finanças daquele ente, Alessandro Lino Araújo, por terem praticado o ato de improbidade tipificado no art. 11 da Lei no 8.429/92.

Segundo o
Parquet
, os réus, no exercício de 2015, efetuaram pagamentos sem prévio empenho e liquidação e não recolheram as parcelas relativas à contribuição previdenciária e ao imposto de renda nos pagamentos de prestadores de serviços (pessoas físicas), e, mesmo após serem formalmente comunicados por servidora do Controle Interno da Prefeitura de Araguainha, continuaram com tais práticas em outro exercício financeiro.

Processados os autos sem a apresentação de contestação pelos réus ou a especificação de provas – pois, intimados para tais atos, quedaram-se inertes –, o magistrado de piso, julgando procedente a demanda, condenou-os às penas de suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos, multa civil em 10 (dez) vezes o valor da remuneração auferida no mês de dezembro/2015 e proibição de contratar com o Poder Público por 03 (três) anos, nos termos do art. 12, III, da Lei no 8.429/92.

Contra essa sentença, os réus interpuseram recurso de apelação cível defendendo, em suma, que os atos que lhes foram imputados não configuram improbidade administrativa, pois, embora sem observância do regramento legal, não foram praticados por dolo ou má-fé, mas com vistas ao atendimento das necessidades da municipalidade de Araguainha.

Quanto a este ponto, entretanto, não merece acolhimento a pretensão recursal, devendo ser mantida a bem fundamentada sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Comarca de Alto Araguaia, Dr. Adalto Quintino da Silva.

Como se sabe, a improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever do agente público agir sempre com honestidade, decência e honradez na gestão da coisa pública.

Discorrendo sobre a improbidade administrativa, ensina José Afonso da Silva o seguinte:

“A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4o). A probidade administrativa consiste no dever de o ‘funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer’”.
(SILVA, José Afonso da.
Curso de direito constitucional positivo
.

19 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 653)

Assim, quando o agente público não age pautado pelo princípio da probidade administrativa, da boa-fé na condução da coisa pública, pratica improbidade administrativa e incursiona nas penas da Lei n. 8.429/92.

Para a configuração da improbidade administrativa, no entanto, é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando para tanto a prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Exige o legislador, por esse motivo, que nos atos de improbidade que causam lesão ao erário a conduta do agente seja ao menos culposa e, nos que causam enriquecimento ilícito ou atentam contra a Administração Pública, seja dolosa.

In casu
, revela-se incontroverso nos autos que os apelantes efetuaram pagamentos sem prévio empenho ou liquidação (ferindo de morte os arts. 60 a 64 da Lei no 4.320/64) e sem o recolhimento de contribuição previdenciária e de imposto de renda de pessoas físicas contratadas para prestar serviços à Prefeitura de Araguainha.

Primeiro, porque não negaram tais condutas nas vezes em que se manifestaram na demanda (defesa preliminar e apelação), limitando-se a justificá-las, sem a devida prova, na intenção de evitar a paralisação da máquina pública, diante de problemas no sistema contábil, e de atender a população local.

Segundo, porque os documentos colacionados aos autos demonstram claramente a inobservância das regras para realização de pagamento de despesas públicas, a exemplo dos Ofícios no UCCI/31/2015, de 30/9/2015, e UCCI no 07/2016, de 13/1/2016, subscritos pela Controladora Interna do Município, Sra. Juliani Mateus de Oliveira Costa, os quais noticiam a existência de 68 (sessenta e oito) pagamentos realizados pela Prefeitura de Araguainha em desconformidade com a Lei no 4.320/64, seja em razão da falta do prévio empenho e liquidação seja pela falta da retenção de contribuição previdenciária e imposto de renda (Ids 25561967, p. 5 a 25561969, p. 1 e Ids 25561970, p. 4 a 25561971, p. 3) – fls. 21/27 e 33/37

(fls. 28/32).

Na mesma esteira, o Ofício UCCI no 31/2017, de 13/3/2017, por meio do qual a referida Controladora Interna prestou as informações requisitadas pelo
Parquet
, informa que
“no ano de 2016, no dia 12 de janeiro de 2016, foi verificada a reincidência da irregularidade, conforme Memorando n° 002/2016 (anexo 2), encaminhado a esta UCCI pelo Departamento de Contabilidade”
e, na sequência, lista todos os processos anteriores e os novos em que foram detectadas a ilegalidades quanto aos pagamentos e ao recolhimento de contribuições previdenciárias e de imposto de renda. (Ids 25562497, p. 5 a 25562499, p. 2)

Assim, de fato não há dúvida quanto às ilegalidades perpetradas pelos recorrentes no caso dos autos, remanescendo analisar apenas o elemento subjetivo com que tais condutadas foram praticadas, pois a mera ilegalidade, desprovida de má-fé, não induz à improbidade administrativa.

Pois bem, como visto, exige o legislador que a conduta do agente público, nos atos de improbidade que causam lesão ao erário, seja ao menos culposa e, nos que causam enriquecimento ilícito ou violam os princípios que norteiam a Administração Pública, seja dolosa.

Esse dolo, no entanto, não é o específico, mas sim o genérico ou eventual, o qual se configura com o simples fato de o agente público conhecer o que faz e querer fazer com vontade livre e consciente, conduzindo-se deliberadamente contra as normas legais e o patrimônio público.

Sobre essa questão, inclusive, o Superior Tribunal de Justiça vem reiteradamente decidindo que –
verbis: “
o elemento subjetivo necessário à configuração de improbidade administrativa é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que gere o indevido enriquecimento ou que atente contra os princípios da Administração Pública
, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito ao patrimônio público e às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo”.

(STJ-1a T. – AgRg no AREsp 20747/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 17.11.2011, DJe 23.11.2011) Grifei.

De igual modo, para a sua configuração não se exige demonstração cabal da intenção do agente público em praticar o ato de improbidade administrativa, sob pena, inclusive, de impedir a aplicação da Lei no 8.429/92, visto que, regra geral, os agentes ímprobos buscam, a todo modo, encobertar os seus atos ilícitos.

Nesse sentido, aliás, o Tribunal da Cidadania já decidiu que:

“(...)
a prova do móvel do agente pode se tornar impossível se se impuser que o dolo seja demonstrado de forma inafastável, extreme de dúvidas
. Pelas limitações de tempo e de procedimento mesmo, inerentes ao Direito Processual, não é factível exigir do Ministério Público e da Magistratura uma demonstração cabal, definitiva, mais-que-contundente de dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele não pode alcançar: a verdade real”
. (STJ-2a T. – REsp 1245765/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 28/06/2011, DJe 03/08/2011) Realcei.

Na mesma esteira, veja-se a lição de Fernando Rodrigues Martins:

“A exigência de dolo, ou seja, a comprovação cabal da intenção do sujeito em descumprir os mandamentos proibitivos de enriquecimento ilícito ou em atentar contra os princípios, se levada às últimas consequências, não apenas reduz, como aniquila o espírito da norma, isto porque a comprovação do estado anímico nessas dimensões é quase uma quimera:

nenhum agente público (nesta era pós-positivista) age ou se omite deixando rastros de sua vontade”
. (O controle do patrimônio público. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. P. 257)

Dito isso, na hipótese dos autos, malgrado a afirmação dos recorrentes de que não agiram com má-fé ou dolo, restou inequivocamente demonstrado pelas circunstâncias e, em suma, por todo o conjunto probatório, a presença de dolo genérico em suas condutas, pois, mesmo cientificados das ilegalidades cometidas nas finanças públicas municipais, continuaram consciente e reiteradamente a produzir os resultados vedados pela lei, incidindo em improbidade administrativa, como decidiu, com propriedade, o magistrado de piso na sentença recorrida, em fundamentos que, para evitar tautologia, adoto e incorporo como razões deste voto,
verbis
:

“Os elementos probatórios coligidos nos autos revelam que os requeridos, enquanto gestores públicos cientes de suas obrigações, não incorreram apenas em ilegalidade – se é que pode assim ser considerado um ato ilegal –, mas em manifesta improbidade, pois agiram com dolo e menosprezo aos valores e princípios de regem a Administração Pública, o que é agravado pela circunstância de se tratar da sensível área das finanças públicas.

Nesse ponto, a corroborar o dolo dos reclamados, destaco que ambos foram cientificados das violações às normas legais pelo controle interno do município afetado. Em resposta, observa-se que a ré Maria José chegou a expedir o Ofício n. 038/2016, afirmando que “No tocante ao pagamento de despesas anteriores a emissão de emprenho e Nota de Liquidação, devemos ressaltar que tivemos no ano de 2015 problemas com o sistema contábil que realiza estes procedimentos, sendo que alguns pagamentos foram autorizados esporadicamente em razão do princípio da continuidade do serviço público”.

Contudo, não há nos autos qualquer evidência probatória do alegado problema como sistema contábil, de modo que os requeridos não se desincumbiram do ônus que lhes recaia, nos termos do artigo 373, II, do Código de Processo Civil.

Por outro lado, o princípio da continuidade é inerente, em regra, a todo serviço público, de modo que se ele pudesse justificar a dispensa do empenho e liquidação das despesas públicas, tais atos financeiros nunca poderiam ser exigidos para o pagamento dos débitos decorrentes de serviço público. Vale dizer, o argumento invocado se mostra aplicável a quaisquer casos de serviço público, e, por isso mesmo, não se presta a quaisquer deles.

Ademais disso, como já registrado nesta sentença, foram mais de 60 (sessenta) pagamentos ilegais, sendo muitos deles efetuados a não prestador de serviço público. Afinal, é preciso esclarecer que nem todo suposto credor prestador de serviço pode ser chamado de prestador de serviço público.

Em outra quadra, observa-se que os réus também realizaram pagamentos em favor de pessoas físicas sem proceder à necessária retenção da contribuição previdenciária, conforme admitido na própria defesa prévia, bem como demonstrado na planilha de fls. 333/336 (itens 6, 15, 16, 17, 18, 24, 38, 51, 52, 60, 65 e 75), circunstância que expõe o ente público ao risco de ser acionado, se é que não o foi, para arcar com o tributo e as respectivas penalidades decorrentes de sua omissão.

Nesse cenário, inobstante o autor não tenha comprovado o dano ao erário público, fato é que isso não afasta a responsabilidade dos réus pelos atos ímprobos que praticaram quando estiveram à frente da gestão do município de Araguainha/MT. Com efeito, a conduta dos réus configuraram grave ofensa aos princípios e normas orientadores das contas públicas, enquadrando-se, desse modo, no artigo 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/1992,
sendo certo que o dolo dos réus decorre não só do fato de que tinham plena ciência da ilicitude dos pagamentos, mas sobretudo da manifesta resistência de abster de praticá-los mesmo após serem notificados pelo controle interno do ente federativo
.

Os pagamentos efetuados nas circunstâncias relevadas nestes autos, ignorando-se o empenho, a indicação da respectiva dotação orçamentária, a liquidação, ou seja, a própria legitimidade e regularidade do débito cobrado, além de transgressão à lei, denota que os réus agiram com ofensa à lealdade que deviam ao ente público, violando ainda o próprio princípio da imparcialidade, na medida em que deram preferência ilegal para a satisfação de supostas dívidas em favor de determinados credores, ao passo que, por certo, tantos outros titulares de crédito em face do município tiveram de seguir, corretamente, o regramento a que sujeito o pagamento das despesas públicas”
. (Id 25563486, p. 2) Realcei.

Na mesma esteira, a douta Procuradora de Justiça que atuou neste feito, reconhecendo o dolo dos apelantes, assim afirmou,
verbis
:

“Constata-se em verdade, que os recorrentes administraram as finanças públicas, como se fosse particular, realizaram pagamentos sem o devido empenho, sem formalizar a liquidação e sem controle do quanto do orçamento foi comprometido ou de seu saldo. Assim, flagrante a ilegalidade contábil realizada pelos recorrentes.

A inobservância das determinações legais e constitucionais de forma evidente e reiterada, sem qualquer motivação plausível e sem a demonstração de que a edilidade estivesse passando por graves e/ou excepcionais dificuldades financeiras, demonstram a má-fé do administrador público”.

(Id 33117986, p. 2)

Evidenciados, portanto, a ilegalidade e o dolo nas condutas realizadas pelos recorrentes, resta configurada, estreme de dúvidas, a prática, por eles, de improbidade que viola os princípios que norteiam a Administração Pública, em especial os da legalidade, lealdade às instituições e moralidade administrativa, pois, como é cediço, os agentes públicos têm o dever de agir em conformidade com a lei e com o bem comum.

E nem se diga que os recorrentes não teriam agido com dolo pois buscavam evitar a descontinuidade do serviço público (em razão de problemas no sistema de contabilidade) e atender a população de Araguainha, em especial aquela que mais precisa dos serviços públicos. Entender dessa forma,
sobretudo sem prova inequívoca do alegado
, equivale a afastar o dever dos apelantes, como gestores e ordenadores de despesas, de administrar a coisa pública em conformidade com o ordenamento legal em toda e qualquer situação e, também, a dizer que a aplicação da lei impede a prestação de serviços públicos, quando, na verdade, busca torná-la mais transparente e a gestão dos recursos públicos mais eficiente e isonômica.

Não se olvide, ademais, como bem destacou o magistrado de piso na sentença recorrida, que
“O volume de pagamentos sem empenho e liquidação, mais de 60 (sessenta) em um mesmo exercício financeiro, leva a crer que a prática era uma rotina da Administração municipal, sendo que
o rol de fornecedores é o mais variado possível, não se tratando de serviços ou produtos relacionados exclusivamente à saúde, como pretende convencer os reclamados. Nesse sentido, observa-se o adimplemento de despesas que vão desde fornecimento de combustível até gastos com sonorização de festa, onde o pagamento era feito diretamente ao prestador
, sem o crivo do controle interno do município de Araguainha/MT”
. (Id 25563486, p. 2). Grifei.

Por outro lado, também não tem o condão de afastar a improbidade administrativa no caso concreto o fato de as condutas dos recorrentes não ter revelado lesão ao erário nem ter causado enriquecimento ilícito próprio ou de terceiros.

A uma, porque a afronta aos princípios da Administração Pública é espécie de ato de improbidade que se configura independentemente da existência de lesão ao erário ou de enriquecimento ilícito.

A duas, porque, de acordo com o art. 21 da Lei no 8.429/92, a aplicação das sanções por improbidade administrativa independe
“da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento”
.

Nesse sentido, vejam-se os seguintes julgado do Tribunal da Cidadania:

“MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL FEDERAL. PAD. PENA DE DEMISSÃO RECEBIMENTO INDEVIDO DE DIÁRIAS. ART. 11 DA LIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRRELEVÂNCIA DO PEQUENO PREJUÍZO FINANCEIRO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO OU DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.

1. (...).

6.
No tocante aos atos de improbidade administrativa descritos no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, a jurisprudência do STJ, com relação ao resultado do ato, firmou-se no sentido de que se configura ato de improbidade a lesão a princípios administrativos, o que, em regra, independe da ocorrência de enriquecimento ilícito ou de dano ao Erário
. Nesse sentido: REsp 1.320.315/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20/11/2013, AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/5/2015, REsp 1.275.469/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 9/3/2015, e AgRg no REsp 1.508.206/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5/8/2015, REsp 1.658.192/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/6/2017.

7. Segurança denegada”
. (STJ-1a Seção – MS 20.785/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Min. Og Fernandes, j. 25/10/2017, DJe 02/02/2018)

“RECURSOS ESPECIAIS MANEJADOS PELOS IMPLICADOS EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE A PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. CARTA CONVITE FORJADA APÓS A ESCOLHA DO FORNECEDOR E O RECEBIMENTO DAS MERCADORIAS. CONDUTA REITERADA. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI No 8.429/92. DISSÍDIO PRETORIANO NÃO COMPROVADO. DESNECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO E DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DOS AGENTES. (...). RECURSOS ESPECIAIS DESPROVIDOS.

1. (...).

2. O aresto impugnado não destoa da jurisprudência deste Superior Tribunal, firme no sentido de que
o ilícito de que trata o art. 11 da Lei no 8.429/92 dispensa a prova de prejuízo ao erário e de enriquecimento ilícito do agente
. Precedentes.

3. (...)

6. Recursos especiais desprovidos”
. (STJ-1a T. - REsp 1091420 SP 2008/0200041-8, Rel.: Min. Sérgio Kukina, j. 23/10/2014, DJe 05/11/2014) Grifei.

Assim, sem razão os recorrentes em sua irresignação, não merecendo qualquer reprimenda a sentença recorrida ao concluir pela procedência da ação de improbidade administrativa em decorrência da violação aos princípios da Administração Pública, nos moldes do art. 11,
caput
, I, da Lei no 8.429/92.

No entanto, quanto à fixação das penas, entendo que a sentença merece um pequeno reparo, devendo ser acatada em parte a tese dos recorrentes,

feita no corpo da petição apelatória, de que aquelas não observaram a proporcionalidade e razoabilidade.

Com efeito, analisando a apelação à luz do princípio da boa-fé processual, consagrado pelo Código de Processo Civil em vigor, bem como, por analogia, o disposto no §2° do art. 322 e no §3o do art. 489 do referido diploma legal, penso que a pena de multa civil, fixada em 10 (dez) vezes a remuneração auferida pelos apelantes no mês de dezembro/2015, mostra-se excessiva, devendo ser reduzida para 05 (cinco) vezes, montante que melhor se adequa, a meu ver, à gravidade dos atos de improbidade praticados no feito, à extensão do dano causado ao patrimônio público imaterial de Araguainha e à finalidade punitiva e pedagógica da Lei de Improbidade Administrativa. Quanto às demais penas, seguem mantidas, por terem observado os ditames do parágrafo único do art. 12 da Lei no 8.429/92 e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

Posto isso, DOU PROVIMENTO PARCIAL ao recurso de apelação cível interposto por Maria José das Graças e Alessandro Lino Araújo, reformando a sentença recorrida apenas no que tange ao montante da pena de multa civil, que deve ser reduzida para 05 (cinco) vezes o valor da remuneração auferida pelos apelantes no mês de dezembro/2015, nos moldes acima alinhavados.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/05/2020