Tribunal: TJMT
Processo: 1003008-24.2019.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-09-28
Data de publicação: 2020-10-04

Ementa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – DIREITO FINANCEIRO - REPASSES ORÇAMENTÁRIOS DO ESTADO PARA O MUNICÍPIO - ÁREA DA SAÚDE – BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS – MEDIDA QUE ESGOTA O OBJETO DA AÇÃO – IMPOSSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO ESTADO EM SOLUCIONAR E REORGANIZAR OS REPASSES ORÇAMENTÁRIOS NA ÁREA DA SAÚDE – LEI ESTADUAL No 10.709/18 – LIMITAÇÃO DE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA COM COMPENSAÇÃO FUTURA– POSSIBILIDADE (ART. 9o DA LRF) – RECURSO DESPROVIDO.
1- Não se nega o fato do Estado de Mato Grosso encontrar-se em atraso quanto aos repasses orçamentários, fato este admitido, inclusive, pelo próprio Estado. No entanto, também não há como negar que o Estado de Mato Grosso vem tentando encontrar uma solução para este problema. (Lei Estadual no 10.709, de 28 de junho de 2018, cujo objetivo é exatamente a obtenção de recursos para a implementação e execução de políticas públicas de saúde).
2 - Nesse contexto legislativo, autorizar o bloqueio das contas públicas estaduais é esgotar por completo o objeto da própria ação originária, ou seja, tem natureza satisfativa (art. 1o, §3o, da Lei Federal no 8.437/92).
3 - A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/05) autoriza, em situações excepcionais, a limitação de empenho e movimentação financeira, caso constatado que a receita poderá não comportar o cumprimento de metas, sendo que a mesma lei prevê que o restabelecimento da receita prevista (mesmo que parcial), será realizada a recomposição das dotações que foram limitadas de forma proporcional às reduções efetivadas (art. 9o e §1o).
4 - Desta forma, é possível realizar-se um contingenciamento de recursos financeiros a ser repassado, sendo resguardada a possibilidade de compensação futura.
5 - A exigência de repasse integral dos recursos financeiros projetados na lei orçamentária para outros entes federativos ou órgãos autônomos não é o meio mais adequado e eficaz para se compelir o Poder Executivo nos atos de governo e de gestão de sua responsabilidade.
6 - Não se trata de legitimar ou aplicação da teoria da reserva do possível, pois em se tratando de direitos fundamentais (saúde), o STF já pacificou o seu entendimento acerca da sua inaplicabilidade.
7 - O enfoque da questão ora apresentada se dá pelo prisma do direito financeiro.
8 – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1003008-24.2019.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Repasse de Verbas do SUS]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (AGRAVANTE), GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 04.441.389/0001-61 (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO), SADORA XAVIER FONSECA CHAVES - CPF: 992.880.441-91 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – DIREITO FINANCEIRO - REPASSES ORÇAMENTÁRIOS DO ESTADO PARA O MUNICÍPIO - ÁREA DA SAÚDE – BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS – MEDIDA QUE ESGOTA O OBJETO DA AÇÃO – IMPOSSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO ESTADO EM SOLUCIONAR E REORGANIZAR OS REPASSES ORÇAMENTÁRIOS NA ÁREA DA SAÚDE – LEI ESTADUAL No 10.709/18 – LIMITAÇÃO DE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA COM COMPENSAÇÃO FU
TURA– POSSIBILIDADE (ART. 9o DA LRF) – RECURSO DESPROVIDO.

1- Não se nega o fato do Estado de Mato Grosso encontrar-se em atraso quanto aos repasses orçamentários, fato este admitido, inclusive, pelo próprio Estado. No entanto, também não há como negar que o Estado de Mato Grosso vem tentando encontrar uma solução para este problema. (Lei Estadual no 10.709, de 28 de junho de 2018, cujo objetivo é exatamente a obtenção de recursos para a implementação e execução de políticas públicas de saúde).

2 - Nesse contexto legislativo, autorizar o bloqueio das contas públicas estaduais é esgotar por completo o objeto da própria ação originária, ou seja, tem natureza satisfativa (art. 1o, §3o, da Lei Federal no 8.437/92).

3 - A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/05) autoriza, em situações excepcionais, a limitação de empenho e movimentação financeira, caso constatado que a receita poderá não comportar o cumprimento de metas, sendo que a mesma lei prevê que o restabelecimento da receita prevista (mesmo que parcial), será realizada a recomposição das dotações que foram limitadas de forma proporcional às reduções efetivadas (art. 9o e §1o).

4 -
Desta forma, é possível realizar-se um contingenciamento de recursos financeiros a ser repassado, sendo resguardada a possibilidade de compensação futura.

5 - A exigência de repasse integral dos recursos financeiros projetados na lei orçamentária para outros entes federativos ou órgãos autônomos não é o meio mais adequado e eficaz para se compelir o Poder Executivo nos atos de governo e de gestão de sua responsabilidade.

6 -
Não se trata de legitimar ou aplicação da teoria da reserva do possível, pois em se tratando de direitos fundamentais (saúde), o STF já pacificou o seu entendimento acerca da sua inaplicabilidade.

7 - O enfoque da questão ora apresentada se dá pelo prisma do direito financeiro.

8 – Recurso desprovido.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE contra decisão proferida em pelo Juízo da 2a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, que na Ação de Obrigação de Fazer no 1011150-45.2018.811.0002 indeferiu a liminar, cujo escopo era obrigar o Estado de Mato Grosso a realizar o repasse de verbas no importe de R$ 14.961.552,20 (catorze milhões novecentos e sessenta e um mil quinhentos e cinquenta e dois reais e vinte centavos).

Afirma ser inaplicável a teoria da reserva do possível, inexistência de obstáculo de cunho orçamentário, receita vinculada à finalidade específica.

Argumenta também acerca da impossibilidade de invocar a teoria da reserva do possível para legitimar o injusto inadimplemento de deveres estatais de prestação de constitucionalmente imposto ao poder público.

Pedido de concessão de efeito ativo indeferido, conforme decisão proferida no Id. 12110472.

Contrarrazões apresentadas no Id. 7231479.

Instada a se manifestar, a d. Procuradoria Geral devolveu o processo sem parecer, conforme certidão no Id. 25163964.

É o relatório.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Egrégia Câmara:

O escopo central da questão, seja no presente recurso, seja na própria ação de base, é compelir que o Estado de Mato Grosso a depositar o importe R$ R$ 14.961.552,20 (catorze milhões novecentos e sessenta e um mil quinhentos e cinquenta e dois reais e vinte centavos) ou, caso o Tribunal de Justiça entenda, o valor incontroverso, confesso pelo Réu, no montante de R$ 11.365.692,06 (onze milhões trezentos e sessenta e cinco mil seiscentos e noventa e dois reais e seis centavos).

Ao ler as razões recursais e analisar os documentos que formam o presente recurso, bem como a ação de base, constata-se, ao menos neste momento processual, a inexistência da probabilidade do direito reclamado pelo Agravante.

Não se nega o fato do Estado de Mato Grosso encontrar-se em atraso quanto aos repasses orçamentários, fato este admitido, inclusive, pelo próprio Estado.

No entanto, também não há como negar que o Estado de Mato Grosso vem tentando encontrar uma solução para este problema.

Um exemplo concreto foi a criação do Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal de Mato Grosso, por meio da Lei Estadual no 10.709, de 28 de junho de 2018, cujo objetivo é exatamente a obtenção de recursos para a implementação e execução de políticas públicas de saúde, conforme estabelece o art. 1o,
“caput”
da referida lei
in verbis:

Art. 1o
Fica instituído o Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal de Mato Grosso – FEEF/MT, gerido pela Secretaria de Estado de Fazenda, destinado à alavancagem de recursos para a implementação e a execução de políticas públicas de saúde e ao auxílio na recomposição das finanças públicas estaduais, a fim de se promover o equilíbrio fiscal.

Insta observar que tal lei não substitui os repasses obrigatórios previstos nas Constituições Federal e Estadual.

Por outro lado, também não se pode ignorar que a existência da lei estadual acima mencionada é uma tentativa de reorganizar as finanças públicas, mormente na área da saúde, aliás, é exatamente este o título da referida lei:
“Institui o Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal de Mato Grosso – FEEF/MT e dá outras providências.”
.

Nesse contexto legislativo, autorizar o bloqueio das contas públicas estaduais no valor pleiteado pelo Município Agravante, que diga-se de passagem, questionado pelo Estado Agravante é esgotar por completo o objeto da própria ação originária, ou seja, tem natureza satisfativa.

Assim, a situação processual acima exposta se amolda à vedação legal expressamente prevista no art. 1o, §3o, da Lei Federal no 8.437/92,
in verbis:

Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

(...)

§ 3° Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação.

Nesse mesmo sentido é a jurisprudência do E. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais,
in verbis:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE MUNICÍPIO E INSTITUIÇÃO BANCÁRIA - SERVIDOR PÚBLICO - EMPRÉSTIMO CONSIGNADO EM FOLHA DE PAGAMENTO - AUSÊNCIA DE REPASSE DOS VALORES DESCONTADOS EM FOLHA - DESCUMPRIMENTO DO CONVÊNIO - PAGAMENTO DE VALORES NÃO REPASSADOS -
MEDIDA QUE ESGOTA EM PARTE O OBJETO DA AÇÃO - VEDAÇÃO LEGAL (ART. 1o, § 3o, DA LEI N.o 8.437/92)
- RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. - Afigura-se indevida a atitude de Município em deixar de repassar os valores descontados à Instituição Bancária, nos termos do convênio firmado entre as partes, sobretudo porque os servidores municipais beneficiaram-se dos empréstimos firmados.
Inviável a concessão de liminar contra a Fazenda Pública que esgote, ainda que em parte, o objeto da ação originária
. (TJMG - Agravo de Instrumento-Cv 1.0216.17.005237-9/001, Relator(a): Des.(a) Adriano de Mesquita Carneiro (JD Convocado) , 3a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 12/04/0018, publicação da súmula em 02/05/2018) (NEGRITEI)

Por outro lado, por mais que determinada verba, repasse ou duodécimo seja importância vinculada, é fato que tal repasse depende, de forma direta, dos valores que o Estado (leia-se Poder Executivo) arrecada.

Não é por outro motivo, que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/05) autoriza, em situações excepcionais, a limitação de empenho e movimentação financeira, caso constatado que a receita poderá não comportar o cumprimento de metas, sendo que a mesma lei prevê que o restabelecimento da receita prevista (mesmo que parcial), será realizada a recomposição das dotações que foram limitadas de forma proporcional às reduções efetivadas.

Assim está previsto no art. 9o e §1o da Lei Complementar no 101/05 (LRF),
in verbis:

Art. 9
o

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1
o
No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

Desta forma, é possível realizar-se um contingenciamento de recursos financeiros a ser repassado, sendo resguardada a possibilidade de compensação futura.

Nesse diapasão, a exigência de repasse integral dos recursos financeiros projetados na lei orçamentária para outros entes federativos ou órgãos autônomos não é o meio mais adequado e eficaz para se compelir o Poder Executivo nos atos de governo e de gestão de sua responsabilidade.

Nesse sentido a jurisprudência do STF,
in verbis:

EMENTA Direito Constitucional e Processual Civil. Mandado de Segurança. Repasse de duodécimos (CF/88, art. 168). Ato omissivo do Governador do Estado do Rio de Janeiro. Garantia da autonomia financeira e administrativa e da independência institucional do Poder Judiciário. Prerrogativa de Poder. Legitimidade ativa do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Regularidade da representação processual por advogado externo aos quadros da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. Competência originária do STF (CF/88, art. 102, I, n). Exercício do poder geral de cautela. 1. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, embora destituído de personalidade jurídica própria, detém legitimidade autônoma para ajuizar mandado de segurança em defesa de sua autonomia institucional, estando regularmente representado por advogado externo aos quadros da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro em razão da natureza do direito vindicado (precedentes). 2. Exercício do poder geral de cautela para paralisar a execução de qualquer medida restritiva nas contas do Tesouro do Estado do Rio de Janeiro e de suas autarquias determinada por autoridade judiciária distinta do STF. Direito Constitucional e Financeiro. Repasse de duodécimos até o dia 20 de cada mês como fundamento essencial para a permanência do Estado Democrático de Direito. Postulado da Separação dos Poderes. Lei orçamentária. Frustração de receitas. Dever legal de autolimitação dos Poderes (LC no 101/2000, art. 9o, caput). Impossibilidade de o Poder Executivo atuar como julgador e executor de sua própria decisão (Precedente: ADI no 2.238/DF-MC). Possibilidade de, no caso concreto, proceder-se ao contingenciamento do recurso financeiro a ser repassado a título de duodécimos, resguardando-se a possibilidade de compensação futura no caso de a frustração orçamentária alegada não se concretizar. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Tutela de urgência parcialmente deferida. 1. O direito prescrito no art. 168 da CF/88 instrumentaliza o postulado da Separação de Poderes e, dessa perspectiva, institui um dos fundamentos essenciais para a permanência do Estado Democrático de Direito, impedindo a sujeição dos demais Poderes e órgãos autônomos da República a arbítrios e ilegalidades perpetradas no âmbito do Poder Executivo respectivo. 2. É dever de cada um dos Poderes, por ato próprio, proceder aos ajustes necessários, com limitação de empenho (despesa), ante a frustração de receitas que inviabilize o cumprimento de suas obrigações (LC no 101/2000, art. 9o), operando-se esses ajustes em um ambiente de diálogo institucional, em que o Poder Executivo sinaliza o montante da frustração de receita - calculada a partir do que fora projetado no momento da edição da lei orçamentária e a receita efetivamente arrecadada no curso do exercício financeiro de referência - e os demais Poderes e órgãos autônomos da República, no exercício de sua autonomia administrativa, promovem os cortes necessários em suas despesas para adequarem as metas fiscais de sua responsabilidade aos limites constitucionais e legais autorizados, conforme sua conveniência e oportunidade. 3. O impasse no ambiente dialógico institucional reclama a atuação de um terceiro - estranho ao órgão autônomo interessado no repasse orçamentário e ao Poder com a função de arrecadar a receita e realizar o orçamento – na solução da controvérsia, admitindo-se que o contingenciamento uniforme seja autorizado por decisão judicial, resguardando-se a possibilidade de compensação futura no caso de a frustração orçamentária alegada não se concretizar. 4.
A exigência de repasse integral dos recursos financeiros projetados na lei orçamentária para Poderes e órgãos autônomos não é o meio adequado para se proceder ao sancionamento de eventual ilegalidade perpetrada pelo Poder Executivo respectivo nos atos de governo e de gestão de sua responsabilidade, os quais podem e devem ser submetidos à avaliação nas esferas adequadas e perante os órgãos competentes para seu conhecimento e eventual sancionamento dos responsáveis.
5. Tutela de urgência parcialmente deferida para assegurar ao Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro o direito de receber, até o dia 20 (vinte) de cada mês, em duodécimos, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, sendo facultado ao Poder Executivo do referido Estado-membro proceder ao desconto uniforme de 19,6% (dezenove inteiros e seis décimos por cento) da Receita Corrente Líquida prevista na Lei estadual no 7.210/2016 (LOA) em sua própria receita e na dos demais Poderes e órgãos autônomos, ficando ressalvada a possibilidade de compensação futura caso não se demonstre o decesso na arrecadação no “relatório detalhado com todos os recursos que compõem a Receita Corrente Líquida” (Lei estadual no 7.483/2016, art. 7o, II), ao qual deve ser conferida a mais ampla transparência e publicida
de. (STF - MS 34483 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017) (NEGRITEI)

N
ão se trata de legitimar ou aplicação da teoria da reserva do possível, pois em se tratando de direitos fundamentais (saúde), o STF já pacificou o seu entendimento acerca da sua inaplicabilidade.

O enfoque da questão ora apresentada se dá pelo prisma do direito financeiro.

Por fim, registro que a questão deverá melhor analisada pelo juízo
a quo
quando da prolação de sentença de conteúdo exauriente, pois terá condições de melhor avaliar quais as circunstâncias, razões e fundamentos para que o repasse não ocorreu na forma prevista originariamente na lei orçamentária estadual.

Diante do acima exposto, NEGO PROVIMENTO ao presente Recurso de Agravo de Instrumento.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/09/2020