Tribunal: TJMT
Processo: 0000599-04.2012.8.11.0044
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-01-27
Data de publicação: 2020-01-31

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – ADMINISTRATIVO – AÇÃO POPULAR – MUNICÍPIO DE PARANATINGA – LEI MUNICIPAL No 867, DE 7 DE MARÇO DE 2012 – PROCEDÊNCIA DO INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, VIA CONTROLE DIFUSO, PELO TRIBUNAL PLENO – AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA – VIGÊNCIA DA PRÓPRIA LEGISLATURA – LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA – RECURSO DESPROVIDO.
1 – A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subseqüente. CF, art. 29, V. Fixando os vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando essa remuneração para viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimônio moral da sociedade.
2 – A pretensão da Câmara de Vereadores de Paranatinga, via verba indenizatória, de aumentar a remuneração dos seus próprios membros evidencia afronta aos textos constitucionais, levando-a a sua declaração de inconstitucionalidade por vício material.
3 – Em decorrência, impositiva tornou-se a restituição dos valores recebidos indevidamente ao erário municipal, ante a declaração, em controle difuso, da inconstitucionalidade material da Lei Municipal de Paranatinga n. 867, de 7 de março de 2012, retirando-a do mundo jurídico com efeitos ex tunc.

Inteiro teor:
APELANTE(S):
MUNICÍPIO DE PARANATINGA
APELADO(S):
HOMERO AMÍLCAR NEDEL

Número do Protocolo: 54273/2017
Data de Julgamento: 27-01-2020

E M E N T A
RECURSO DE APELAÇÃO – ADMINISTRATIVO – AÇÃO POPULAR – MUNICÍPIO DE PARANATINGA – LEI MUNICIPAL No 867, DE 7 DE MARÇO DE 2012 – PROCEDÊNCIA DO INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, VIA CONTROLE DIFUSO, PELO TRIBUNAL PLENO – AUMENTO DE VERBA INDENIZATÓRIA – VIGÊNCIA DA PRÓPRIA LEGISLATURA – LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA – RECURSO DESPROVIDO.
1 – A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subseqüente. CF, art. 29, V. Fixando os vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando essa remuneração para viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimônio moral da sociedade.
2 – A pretensão da Câmara de Vereadores de Paranatinga, via verba indenizatória, de aumentar a remuneração dos seus próprios membros evidencia afronta aos textos constitucionais, levando-a a sua declaração de inconstitucionalidade por vício material.
3 – Em decorrência, impositiva tornou-se a restituição dos valores recebidos indevidamente ao erário municipal, ante a declaração, em controle difuso, da inconstitucionalidade material da Lei Municipal de Paranatinga n. 867, de 7 de março de 2012, retirando-a do mundo jurídico com efeitos ex tunc.

APELANTE(S):
MUNICÍPIO DE PARANATINGA
APELADO(S):
HOMERO AMÍLCAR NEDEL

R E L A T Ó R I O
EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE PARANATINGA, em desfavor da r. sentença prolatada pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Paranatinga, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na Ação Popular no 0000599-04.2012.8.11.0044, proposta por HOMERO AMÍLCAR NEDEL em face do Apelante, anulando a Lei Municipal no 867/2012 que instituiu o pagamento de verbas indenizatória aos vereadores a ser concedido no mesmo exercício parlamentar.
O Autor da Ação Popular, Homero Amílcar Nedel, ajuizou a ação em desfavor do Município de Paranatinga, em razão da Câmara de Vereadores ter aprovado a Lei Municipal no 867/2012, cuja iniciativa se deu pelos próprios legisladores locais e instituiu verba indenizatória a ser gozada no mesmo exercício parlamentar.
Irresignado, o Município de Paranatinga recorreu da r. sentença, defendendo a legalidade e constitucionalidade da Lei Municipal no 867/2012. Postula pela reforma da sentença, para reconhecer a validade da lei em comento e improcedência da Ação Popular, fls. 234/263.
Contrarrazões pelo desprovimento do Apelo, fls. 270/272.
A Procuradoria-Geral de Justiça alegou, preliminarmente, a nulidade da sentença em razão de ter sido prolatada sem que houvesse manifestação do Juízo acerca do pedido ministerial de encaminhamento de relatórios, justificando as despesas de cada vereador referente ao recebimento de verba indenizatória e se esses valores eram utilizados para despesas de gabinete e sem a devida ciência da sentença de mérito prolatada. No mérito, opinou pelo desprovimento do apelo.
Na sessão realizada em 17-12-2018, a preliminar de nulidade da sentença foi rejeitada e acolhida a arguição incidental de inconstitucionalidade suscitada de ofício por esta Relatora.
O Tribunal Pleno, à unanimidade, julgou procedente a arguição de inconstitucionalidade material da Lei Municipal n. 867, de 07 de março de 2012, retirando-a do mundo jurídico com efeitos ex tunc, no RAC 54.273/2017.
O acórdão transitou em julgado em 15-10-2019, conforme certificado às fls. 332.
É o relatório.
Peço dia.
Cuiabá-MT, 4 de dezembro de 2019.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos
Relatora

V O T O
EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)
Egrégia Câmara:

O Autor da Ação Popular, Homero Amílcar Nedel, ajuizou a ação em desfavor do Município de Paranatinga, em razão da Câmara de Vereadores ter aprovado a Lei Municipal no 867/2012, cuja iniciativa se deu pelos próprios legisladores locais e instituiu verba indenizatória a ser gozada no mesmo exercício parlamentar, o que caracteriza aumento de subsídio e diante da flagrante inconstitucionalidade requereu que a condenação dos Apelados de forma solidária a restituir aos cofres públicos o valor integral, devidamente corrigido, de todos os valores pagos a título de verba indenizatória, acrescidos de honorários advocatícios fixados em 20% sobre o valor da causa.
Ressalte-se que a Ação Popular proposta não tem como objeto mediato a inconstitucionalidade da lei em tese, mas, antes, o julgamento de uma relação jurídica específica e concreta como premissa a inconstitucionalidade da norma incidente.
Outrossim, embora a magistrada de 1o Grau tenha anulado a Lei no 867/2012, o alcance acerca dessa anulação deve ser entendida como o afastamento da incidência da norma no caso concreto em julgamento, como também os efeitos gerados pela norma, que no caso dos autos foi a restituição aos cofres públicos do valor recebido a título do pagamento do aumento da verba indenizatória pelos vereadores e presidente da mesa diretora.
Irresignado, o Município de Paranatinga recorreu da r. sentença, defendendo a legalidade e constitucionalidade da Lei Municipal no 867/2012. Postula pela reforma da sentença, para reconhecer a validade da lei em comento e improcedência da Ação Popular, fls. 234/263.
Com efeito, a Lei Municipal teve sua inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Plenário desse egrégio Tribunal de Justiça, senão vejamos:
INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE DIFUSO – LEI MUNICIPAL DE PARANATINGA 826, DE 07 DE MARÇO DE 2012 – CRIAÇÃO DE VERBA PÚBLICA DE NATUREZA INDENIZATÓRIA PARA O EXERCÍCO DE ATIVIDADE PARLAMENTAR – OFENSA AO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE - DISPENSA DA PRESTAÇÃO DE CONTAS – INCONSTITUCIONAIDADE MATERIAL – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA, FINALIDADE E RAZOABILIDADE – PEDIDO ACOLHIDO - NORMA INCONSTITUCIONAL RETIRADA DO MUNDO JURÍDICO.
1. No campo do Poder Legislativo, o princípio da segurança jurídica exerce função ímpar ao garantir a estabilidade das normas que disciplinam a instituição de verba indenizatória, impedindo que lei casuística seja promulgada, a fim de prestigiar os que estão no exercício do cargo político, em detrimento do efetivo interesse popular.
2. À exceção da remuneração, qualquer outro tipo de verba pública recebida por qualquer pessoa (física ou jurídica) exige a prestação de contas da sua aplicação, conforme exegese do parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, o que não foi observado na Lei Municipal de Paranatinga n. 867, de 07/03/2012.
3. A regra geral é a publicidade da utilização do dinheiro público. No caso concreto, a verba prevista na Lei Municipal n. 867/2012 seria depositada automática e diretamente na conta do membro da Câmara Municipal, sem equivalência entre o valor previsto na norma questionada e as possíveis despesas extraordinárias, além de dispensar a prestação de contas, ficando claro o ganho incorporado ao patrimônio do beneficiário, conferindo à verba indenizatória a natureza de renda, o que configura burla à Constituição Federal e Estadual, e enseja à sua inconstitucionalidade material, via controle difuso. (TJMT, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 19511/2019, Tribunal Pleno, Relatora: Desa. Clarice Claudino da Silva, Julgado em 13-6-2019). (Negritei)

Conforme assentado no voto condutor que declarou a inconstitucionalidade da lei Municipal questionada, a regra geral é a publicidade da utilização do dinheiro público. Isso significa que, no caso dos autos, se a verba for depositada automática e diretamente na conta do membro da Câmara Municipal de Paranatinga, não havendo equivalência entre o valor previsto na norma questionada e as possíveis despesas extraordinárias e, ainda, não havendo prestação de contas no sentido de ficar demonstrado se, de fato, houveram os gastos inerentes às atividades das funções do cargo de vereador, não há se falar em ressarcimento, ficando claro que a Lei Municipal n. 867, de 07 de março de 2012, exprime ganho incorporado ao patrimônio do beneficiário, conferindo à verba indenizatória a natureza de renda, o que não se pode admitir.
Dito de outro modo, é notório que a criação e o pagamento da verba indenizatória na forma descrita na Lei Municipal n. 867/2012 caracteriza renda/remuneração disfarçada de indenização, e fere frontalmente os princípios constitucionais da moralidade, publicidade e finalidade.
Além do mais, é inaceitável o tipo de indenização de despesas previsto na lei impugnada quando a Lei Federal n. 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, prevê outros mecanismos para o mesmo mister, tais como: diária e adiantamento, para subsidiar despesas com deslocamentos a serviço e outros gastos inerentes ao desempenho da função.
Ao contrário do alegado pela Câmara de Vereadores em sua defesa do caso concreto, todos os pontos acima sopesados indicam que o recurso previsto na lei invectivada, na realidade, não visa ressarcir despesas, e sim incorporar renda ao patrimônio dos membros do Poder Legislativo Municipal, conferindo-lhe o caráter de remuneração disfarçada de verba indenizatória, na medida em que a lei prevê pagamento mensal, o que incluiriam as férias do agente político e o recesso parlamentar.
Além disso, a verba indenizatória se revelou imoral por permitir o enriquecimento ilícito dos agentes políticos, além de contrariar, repito, o princípio da finalidade, pois claramente a lei foi utilizada como suporte para a prática de ato desconforme, desvirtuando os fins da natureza indenizatória.
Dessa forma, em sede de controle difuso de constitucionalidade, a Lei Municipal n. 5.826, de 18 de junho de 2014 afronta não só o artigo 129 da Constituição Estadual, de repetição obrigatória do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, como também o artigo 29, inciso VII (o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município), o artigo 29-A (O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior) e o artigo 169 (A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar), todos da Carta Magna.
Não se pode negar que os valores referentes à verba indenizatória serão acrescentados à remuneração dos Edis daquele Município, alterando-a para mais, o que está em desconformidade com a Constituição Federal e a Estadual.
A propósito do tema, a disposição constitucional é no sentido de que as Câmaras Municipais devem fixar a remuneração dos agentes políticos para que vigore na legislatura subsequente (art. 29, incisos V e VI).
Confira-se:
A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subsequente. Vereadores. Fixação de remuneração para viger na própria legislatura. Ato lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, patrimônio moral da sociedade (STF – 2a T. – Rextr. No 172.2126/SP – Rel. Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 27 mar. 1998, p. 19). (in Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada e legislação constitucional, 2a edição, editora Jurídico Atlas, p. 722).

CONSTITUCIONAL – AÇÃO POPULAR – VEREADORES – REMUNERAÇÃO – FIXAÇÃO – LEGISLATIVA SUBSEQÜENTE – C F, ART. 5o, LXXIII; ART. 29, V – PATRIMÔNIO MATERIAL DO PODER PÚBLICO – MORALIDADE ADMINISTRATIVA – LESÃO. I - A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subseqüente. CF, art. 29, V. Fixando os vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando essa remuneração para viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimônio moral da sociedade. CF, art. 5o, LXXIII. III - Ação popular julgada procedente. IV - R. E. não conhecido. (STF, Recurso Extraordinário no 206.889-6 – MG, rel. Min. Carlos Velloso, j. 25-3-1997).
No campo do Poder Legislativo, o princípio da segurança jurídica exerce função ímpar ao garantir a estabilidade das normas que disciplinam a instituição de verba indenizatória, impedindo que lei casuística seja promulgada, a fim de prestigiar os que estão no exercício do cargo político, em detrimento do efetivo interesse popular.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou há muio tempo no sentido de que os Municípios têm autonomia para regular o sistema de remuneração de seus vereadores e prefeitos, desde que respeitadas a Constituição da República e a Constituição do respectivo Estado.
E mais: no Pretório Excelso está consolidado o entendimento no sentido de que as mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional n. 19/98 não proibiram a aplicação do princípio da anterioridade, apenas retiraram a obrigatoriedade desse princípio, ficando para os municípios, dotados de autonomia e competência para a regulamentação do sistema remuneratório de seus agentes políticos, a liberdade para instituí-lo ou não.
A título de exemplo, transcrevo o julgado abaixo de 2008, in verbis:
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. REMUNERAÇÃO VEREADORES. PRINCÍPIO ANTERIORIDADE. CONSTITUCIONALIDADE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
Os Municípios têm autonomia para regular o sistema de remuneração dos vereadores, desde que respeitadas as prescrições constitucionais estaduais e federais.
A EC 19/98 não proibiu a aplicação do princípio da anterioridade, apenas retirou o comando imperativo. A omissão foi suprida com a edição da EC 25/00. Agravo Regimental a que se nega provimento” (AI 417.936-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 23.5.2003).
Dessa orientação não divergiu o acórdão recorrido, razão pela qual não há o que prover quanto às alegações da parte recorrente. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 557, caput, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1o, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Junte-se a Petição Avulsa STF n. 79.424/2008. Publique-se. Brasília, 17 de junho de 2008. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora. (STF. RE 484307. Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA. Julgado em 17/06/2008. Publicado em DJe-119 DIVULG 30/06/2008. PUBLIC 01/07/2008).
No caso concreto, a Lei Municipal n.o 867, de 07 de março de 2012, instituiu verba indenizatória para membros da Câmara de Vereadores do Município de Paranatinga, o que é permitido em virtude da autonomia e competência para a regulamentação do sistema remuneratório; todavia, o início da vigência não poderia ter se dado no mesmo exercício político da criação, e sim no vindouro, conforme inteligência do princípio da anterioridade, o que não foi observado.
Mas não é só isso. A lei municipal objeto da Ação Popular, originária deste incidente difuso de inconstitucionalidade, também incorreu em outro vício de ordem material, notadamente a ofensa ao princípio da moralidade.
Com efeito, ao determinar no art. 37 da Constituição Federal que a Administração Pública deve respeitar o preceito da moralidade, o Constituinte Originário regrou o objeto do ato administrativo, demonstrando a mens legis no sentido de que, além de formalmente legal, os atos administrativos devem ser materialmente ajustados ao senso comum do conceito de moralidade, adotado pela sociedade.
Para caracterizar a natureza indenizatória da verba, é necessário deixar evidente quais as despesas a serem realizadas pelos beneficiários do recurso recebido. Todavia, a lei objurgada dispensa a obrigatoriedade de apresentação de documento fiscal comprobatório das despesas, o que, por si só afronta não só o princípio da moralidade, como da finalidade, razoabilidade, publicidade e da transparência.
Vale lembrar que, à exceção da remuneração, qualquer outro tipo de verba pública recebida por qualquer pessoa (física ou jurídica) exige a prestação de contas da sua aplicação,
Dito isso, desde já, percebe-se que a norma questionada padece de inconstitucionalidade por vício material.
Desse modo, a pretensão da Câmara de Vereadores de Paranatinga, via verba indenizatória, de aumentar a remuneração dos seus próprios membros evidencia afronta aos textos constitucionais, levando-a a sua declaração de inconstitucionalidade por vício material.
Em decorrência, impositiva tornou-se a restituição dos valores recebidos indevidamente ao erário municipal, ante a declaração, em controle difuso, da inconstitucionalidade material da Lei Municipal de Paranatinga n. 867, de 7 de março de 2012, retirando-a do mundo jurídico com efeitos ex tunc.
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao Apelo, mantendo incólume a r. sentença de 1o Grau.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Câmara Julgadora, composta pela DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (Relatora), DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (1a Vogal convocada) e DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (2a Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

Cuiabá, 27 de janeiro de 2020.

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DESEMBARGADORA HELENA MARIA BEZERRA RAMOS RELATORA