Tribunal: TJMT
Processo: 1013837-64.2019.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-05-28
Data de publicação: 2020-05-29

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013837-64.2019.8.11.0000
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS N. 8.480/2015 – PROMULGAÇÃO PELA CÂMARA LEGISLATIVA – PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE ASFALTO À FRIO – INDICATIVO DE DESATENDIMENTO ÀS NORMAS TÉCNICAS – VÍCIO MATERIAL E FORMAL DEMONSTRADOS – PEDIDO PROCEDENTE.
A lei municipal, ao discriminar um único produto a ser utilizado na pavimentação das vias públicas, restringiu a participação dos interessados no processo licitatório, o que, em tese, representa ofensa ao princípio da livre concorrência, estabelecido no art. 170, IV, da CF, recepcionado pelo art. 129, X, da CE.
Incumbe privativamente ao Chefe do Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que verse sobre organização administrativa.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
ÓRGÃO ESPECIAL
Número Único
:

1013837-64.2019.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Edital, Inconstitucionalidade Material, Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]
Parte(s):

[JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), PREFEITO DO MUNICIPIO DE RONDONÓPOLIS (AUTOR), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), KADMO MARTINS FERREIRA LIMA - CPF: 667.044.131-20 (ADVOGADO)]
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.
E M E N T A

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013837-64.2019.8.11.0000

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – LEI MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS N. 8.480/2015 – PROMULGAÇÃO PELA CÂMARA LEGISLATIVA – PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE ASFALTO À FRIO – INDICATIVO DE DESATENDIMENTO ÀS NORMAS TÉCNICAS – VÍCIO MATERIAL E FORMAL DEMONSTRADOS – PEDIDO PROCEDENTE.

A lei municipal, ao discriminar um único produto a ser utilizado na pavimentação das vias públicas, restringiu a participação dos interessados no processo licitatório, o que, em tese, representa ofensa ao princípio da livre concorrência, estabelecido no art. 170, IV, da CF, recepcionado pelo art. 129, X, da CE.

Incumbe privativamente ao Chefe do Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que verse sobre organização administrativa.

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013837-64.2019.8.11.0000

AUTOR: PREFEITO DO MUNICIPIO DE RONDONÓPOLIS

RÉU: CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Ação Direta de Inconstitucionalidade aviada pelo Exmo. Prefeito Municipal de Rondonópolis-MT, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 8.480, de 9 de junho de 2015, que proibiu a
“construção de asfalto à frio ou qualquer outro de material inferior no Município de Rondonópolis-MT, ficando autorizado o CBUQ (concreto betuminoso usinado à quente)”
na pavimentação da malha viária no município.

Sustenta que, diante da possibilidade do controle de constitucionalidade de leis municipais pelos Tribunais de Justiça em face da Constituição Federal, a mencionada lei deve ser declarada inconstitucional porque: a) viola o princípio da tripartição de poderes (CF, art. 2o; e CE, art. 190); b) a matéria tratada é de competência exclusiva do Executivo; c) afronta a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (CF, 61, § 1o, c/c art. 84; e CE, art. 195, parágrafo único, III); d) resulta em lesão à livre atividade econômica (CF, art. 170).

Postula a concessão da medida cautelar para suspender a vigência da Lei n. 8.490, de 9 de junho de 2015, até o julgamento definitivo da demanda.

Instada a se manifestar, a Câmara Municipal de Rondonópolis argumentou que a proibição ao asfalto à frio se baseou no fato de que, no município, as operações “tapa buracos” são realizadas com “massa de CBQU”, que é “mais dispendiosa que o TSD”, porém de qualidade superior (ID 20694458).

A Procuradoria de Justiça, no parecer da lavra do Subprocurador-Geral, Deosdete Cruz Júnior, opina pela concessão da medida cautelar (ID 23210992).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R
ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013837-64.2019.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Depois de me debruçar sobre os documentos que instruem a petição inicial, a prova documental trazida à lume pela parte interessada, bem como analisar as alentadas razões manifestadas pela Procuradoria de Justiça, entendo que o mérito da demanda pode ser submetido, de plano, à apreciação por este Órgão Especial, haja vista tratar-se de matéria eminentemente de direito.

Em 9 de junho de 2015, a Casa de Leis derrubou o veto do Prefeito Municipal e promulgou a Lei n. 8.480, de 9-6-2015, que assim dispõe:

LEI No 8480 DE 09 DE JUNHO DE 2015.

Dispõe sobre proibir a construção de ASFALTO A FRIO ou qualquer outro material inferior, ficando liberado o CBUQ (Concreto Betuminoso Usinado a Quente) neste município de Rondonópolis, e dá outras providências.

FAÇO SABER QUE A CÂMARA MUNICIPAL DE RONDONÓPOLIS DECRETOU O PREFEITO NÃO SE MANIFESTOU e eu Vereador OLÍMPIO ALVIS, na qualidade de 1o Vice-Presidente, e nos termos do § 8o do Art. 59 da Lei Orgânica do Município, promulga a seguinte Lei:

Art. 1o Fica Proibido à construção de asfalto a frio ou qualquer outro material inferior no município de Rondonópolis, ficando liberado o CBUQ (Concreto Betuminoso Usinado a Quente).

Art. 2o Para empreendimentos particulares já aprovados pela Prefeitura, fica estipulado a data de 31/12/2015 como prazo final para construção do asfalto a frio. A partir de 01/01/2016 somente será permitido a construção de CBUQ ou Concreto.

§ 1o Aqueles empreendimentos que visem beneficiar as famílias classificadas como baixa renda, denominados conjuntos residenciais de interesse social implementado pelo Governo Federal através do Programa Minha Casa Minha Vida, até Faixa 1,5 (um vírgula cinco) aprovados pela Prefeitura Municipal a partir do ano de 2010, terão prazo final até a data de 31/12/2020, para construção das obras de infraestrutura com utilização de asfalto a frio. Transcorrida esta data somente será permitida a utilização nas obras de infraestrutura do concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ) ou concreto. (Redação acrescida pela Lei no 9497/2017).

§ 2o A execução de asfaltamento através do Programa de Desenvolvimento Comunitário - PDC (Lei Municipal no 9.253, de 19 de Maio de 2017), terá prazo final até a data de 31/12/2020, para utilização de asfalto a frio. Transcorrida esta data somente será permitida a utilização nas obras de infraestrutura do concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ) ou concreto. (Redação acrescida pela Lei no 9497/2017).

Art. 3o Para o Poder Público as obras já contratadas o prazo final será o dia 31/12/2016, a partir o de 01/01/2017 somente será permitida a construção de CBUQ ou Concreto.

Art. 3o Para o Poder Público o prazo final será o dia 31/12/2018, sendo que a partir de 01/01/2019 somente será permitida pavimentação asfáltica tipo CBUQ ou Concreto. (Redação dada pela Lei no 9314/2017).

Art. 3o A partir de 01/01/2019 somente será permitida pavimentação asfáltica tipo CBUQ.

Parágrafo único. O Poder Público poderá executar obras de pavimentação asfáltica a frio até 31/12/2019. (Redação dada pela Lei no 10.147/2019)

Art. 4o Todo Projeto de Pavimentação Asfáltica apresentado, terá de ser aprovado pela SINFRA (Secretária de Infraestrutura do Município) apresentado para a Comissão de Obras e Serviços Públicos da Câmara Municipal para conhecimento e acompanhamento.

Art. 5o A regulamentação desta Lei após aprovação, sanção e publicação, poderá ser feita por decretos do executivo.

Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições em contrário.

Rondonópolis-MT, 09 de junho de 2015;

99a da Fundação e

61a da Emancipação Política

Vereador Olímpio Alvis

1o VICE-PRESIDENTE

Vereador Roni Magnani

1o SECRETÁRIO

Prima facie
, convém salientar a permissividade do controle de constitucionalidade de leis municipais pelo Tribunal de Justiça dos Estados quando, impreterivelmente, a norma-parâmetro inserida no texto da Constituição Federal é repetida pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, colho da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO – FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2o) – CONSTITUIÇÃO DO PRÓPRIO ESTADO-MEMBRO COMO PARÂMETRO ÚNICO E EXCLUSIVO DE VERIFICAÇÃO DA VALIDADE DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS LOCAIS –
IMPOSSIBILIDADE DE SE CONSTESTAR LEI MUNICIPAL EM FACE DE NORMA CONSTITUCIONAL FEDERAL, SALVO QUANDO SE TRATAR DE CLÁUSULA QUE SE QUALIFIQUE COMO PRECEITO DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA POR PARTE DOS ESTADOS MEMBROS
– DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDENCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A INADMISSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA, POR TRATAR-SE, NA ORIGEM, DE PROCESSO DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. – Em tema de fiscalização abstrata perante os Tribunais de Justiça locais, o parâmetro de controle a ser invocado (e considerando) nas ações diretas deve ser a Constituição do próprio Estado-membro, e não a Constituição da República. Possibilidade de invocação, em caráter excepcional, de normas inscritas na Constituição Federal, como parâmetro de controle em sede de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local (CF, art. 125, § 2o), unicamente na hipótese de
referidas normas constitucionais federais qualificarem-se como preceitos de observância obrigatória pelas unidades federadas
(RE 1158273 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 06/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019).

Da análise da farta documentação acostada, constato a existência de elementos fático-jurídicos concretos que demonstram a existência de vício material e formal na lei municipal promulgada pela Câmara de Vereadores.

A Casa de Leis se imiscuiu na função administrativa ao regulamentar o
modo de execução das obras de pavimentação
do município, além de
especificar o material a ser empregado
, em aparente afronta ao princípio da separação de poderes, previsto na Constituição Federal, em seu art. 60, § 4o, III, da CF, e replicado no art. 190, parágrafo único, da CE.

A lei atacada também não atendeu às recomendações técnicas, porquanto o parecer emanado da SINFRA, de 27 de setembro de 2018, apresenta conclusões conflitantes com a lei em exame. Dele extraio o seguinte fragmento esclarecedor (ID 15585985, p. 17):

“[...] a escolha dentre as espécies de pavimento flexível a ser empregada para revestimento asfáltico, pelo menos do ponto de vista da ciência da engenharia civil, se dá de forma técnico-científica, com total embasamento em especificações de serviços e normas técnicas, no caso, MÉTODO DE PROJETO DE PAVIMENTOS FLEXÍVEIS – DNER, CORROBORADO PELA ESPECIFICAÇÃO DE SERVIÇO DNER-ES 309/97, e não meramente discricionária, uma vez que a escolha entre a utilização do TSD ou CBUQ advém de cálculo aritmético, que leva em consideração diversos fatores, tais como: fator climático da região onde a obra será implantada, tipo de solo, volume total de veículos que farão a utilização da faixa, quais os tipos de veículos que farão a utilização da faixa, etc., ressalte-se também que esse cálculo é utilizado no mundo todo, inclusive em países de 1o mundo (Estados Unidos da América, Alemanha, Itália, etc.).

[...]

[...] com base na tabela do Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte, sempre que o número N de operações do eixo padrão, sendo que o eixo padrão é o número de repetições (ou operações) dos eixos dos veículos equivalentes às solicitações do eixo rodoviário, for menor que 10 %,
o revestimento a ser aplicado deverá e/ou poderá ser o TSD

[tratamento superficial duplo à frio]
. Destacando que esta mesma planilha é utilizada, obviamente, pelo próprio DNIT, pelos batalhões de Engenharia e Construção das Forças Armadas Brasileiras.

Logo,
a lei municipal fora promulgada desconsiderando as regras técnicas aplicáveis à espécie, o que nos leva a crer que os laboriosos parlamentares não estavam assistidos por profissional especializado quando da confecção da dita lei
, não sendo este, ao nosso sentir, o único equívoco por eles cometido”.

Outrossim, a lei municipal, ao discriminar um único produto a ser utilizado na pavimentação das vias públicas, restringiu a participação dos interessados no processo licitatório, o que, em tese, representa ofensa ao princípio da livre concorrência, estabelecido no art. 170, IV, da CF e recepcionado pelo art. 129, X, da CE.

Nessa toada, a Procuradoria-Geral do Município, no parecer alinhavado com base no projeto de lei, apontou sua ilegalidade e apresentou como argumento a ofensa ao princípio da livre concorrência. Do parecer extraio o seguinte (ID 15585985, p. 11):

“Mister se faz asseverar que o apetecido no projeto de lei em voga lanceia o princípio da livre concorrência, e também o princípio da competitividade.

O princípio da livre concorrência está previsto no artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal, e baseia-se no pressuposto de que a concorrência não pode ser restringida por agentes econômicos com poder de mercado.

Neste aparte, proibir a construção de asfalto a frio no âmbito do município limita a livre concorrência, e de igual forma, o princípio da competitividade, que verbera sobre o impedimento da Administração de adotar medidas ou criar regras que comprometam ou frustem o caráter competitivo da licitação”.

Além do vício material, há indício de que a lei municipal apresenta vício de iniciativa, pois a matéria vinculada é de prerrogativa do Chefe do Executivo, consoante prescreve os artigos 39, parágrafo único, e 66, V, da CE.

Segundo Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero:
“A inconstitucionalidade formal deriva de defeito na formação do ato normativo, o qual pode estar na violação de regra de competência ou na desconsideração de requisito procedimental”
(Curso de Direito Constitucional, 4a. ed., São Paulo: Saraiva, p. 939).

Ressalto que o próprio memorando oriundo da Secretaria de Infraestrutura (subscrito em 28-9-2018) apontou a existência de vício formal na lei, entendendo que, ao dispor sobre matéria afeta à organização administrativa, ela usurpa a prerrogativa do Chefe do Executivo Municipal.

Do memorando destaco (ID 15585985, p. 17):

“[...] Data máxima vênia, os vereadores também se equivocaram ao dar inicio ao projeto de lei que culminou com a promulgação da lei ora vergastada, eis que invadiram matéria cuja iniciativa legislativa é reservada privativa e expressamente ao Chefe do Poder Executivo; logo, feriram de morte o Princípio da Separação dos Poderes, disposto no art. 2o da CF/88, que assim estabelece: ‘são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o legislativo, o executivo e o judiciário’.

Isto posto, e considerando a ofensa inconteste ao princípio da separação dos poderes pelo Poder Legislativo Municipal, inquina o ato normativo de nulidade, por vício de inconstitucionalidade formal, em razão da indevida ingerência na esfera de competência exclusiva do Poder Executivo, nos termos do art. 79, da Lei Orgânica Municipal”.

Ainda sobre esse ponto, trago o reforço da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC. ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
A lei 6.835/2001, de
iniciativa da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à Secretaria de Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder Executivo daquele Estado. À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual as leis que versem sobre a organização administrativa do Estado
, podendo a questão referente à organização e funcionamento da Administração Estadual, quando não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1o, II, e e art. 84, VI, a da Constituição federal).
Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei ora atacada
” (ADI no 2.857/ES, Relator o Ministro
Joaquim Barbosa
, DJe de 30/11/07).

É de se ver que a imposição da utilização do CBUQ poderá resultar em pavimentação inadequada ao
“volume e composição do tráfego”
, conforme bem colocado no parecer técnico retro citado.

Demais, a qualidade duvidosa das obras realizadas com o tipo de asfalto privilegiado com a lei atacada poderá implicar futuro prejuízo financeiro ao município, além da paralização de obras já em andamento, cujos projetos, aprovados, se utilização de asfalto a frio, como bem pontuou o Procurador-Geral do Município (ID 15585985, p. 12).

Nesse mesmo aspecto, destaco do parecer da ilustrada Procuradora de Justiça as seguintes razões:

“Na mesma intensidade se faz presente o segundo requisito necessário ao deferimento da medida cautelar: o periculum in mora. Para esse desiderato, remete-se aos esclarecimentos contidos no Ofício Interno no 21/2019/SINFRA/ROO (IDD 15585985) apontando para a existência de 18 logradouros a serem beneficiados com projetos de pavimentação de Tratamento Superficial Duplo-TSD (à frio), totalizando valor de R$ 2.779.415361 (dois milhões setecentos e nove mil quatrocentos e quinze reais e sessenta e um centavos), com cronogramas físico-financeiros que ultrapassam o exercício de 2019. No caso de manutenção da norma sob judice, vigorando o art. 3o retrocitado, tais obras restariam prejudicadas”.

Forte em tais razões, acompanho o parecer da Procuradoria de Justiça e declaro a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 8.480, de 9 de junho de 2015, nos termos aduzidos na inicial.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/05/2020