Tribunal: TJMT
Processo: 0001539-59.2013.8.11.0035
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-10-07
Data de publicação: 2020-10-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO - IMPLEMENTAR PROCON E FMDC – PODER DISCRICIONÁRIO – ORÇAMENTO DEFICITÁRIO - IMPOSSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO.
A instalação e implementação de órgãos de proteção ao consumidor nos municípios é ato discricionário do gestor municipal, de acordo com a possibilidade orçamentária.
Estando demonstrado, o déficit de arrecadação municipal, o orçamento deficitário e comprometido, não pode o Poder Judiciário interferir na administração Municipal para obrigar a instalação de órgãos municipais de proteção ao consumidor, em detrimento de outros serviços essenciais que podem ser preteridos para o cumprimento da decisão judicial.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001539-59.2013.8.11.0035
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[PROCURADORIA GERAL DE JUSTICA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE ALTO GARCAS - CNPJ: 03.133.097/0001-07 (APELADO), GISLAINE SARA MOREIRA MORAES MARTINS - CPF: 565.833.621-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE ALTO GARCAS - CNPJ: 03.133.097/0001-07 (REPRESENTANTE), CEZALPINO MENDES TEIXEIRA JUNIOR - CPF: 109.735.081-91 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - ALTO GARÇAS (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO - IMPLEMENTAR PROCON E FMDC – PODER DISCRICIONÁRIO – ORÇAMENTO DEFICITÁRIO - IMPOSSIBILIDADE – RECURSO DESPROVIDO.

A instalação e implementação de órgãos de proteção ao consumidor nos municípios é ato discricionário do gestor municipal, de acordo com a possibilidade orçamentária.

Estando demonstrado, o déficit de arrecadação municipal, o orçamento deficitário e comprometido, não pode o Poder Judiciário interferir na administração Municipal para obrigar a instalação de órgãos municipais de proteção ao consumidor, em detrimento de outros serviços essenciais que podem ser preteridos para o cumprimento da decisão judicial.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Alto Garças/MT que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo apelante em desfavor do
MUNICÍPIO DE ALTO GARÇAS

- MT
, com o escopo de impor-lhe obrigação de fazer, consistente na instalação do PROCON e implementação do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos do Consumidor, naquela urbe
,
julgou improcedente o pedido inicial, concluindo pela impossibilidade de intervenção do Judiciário.

Sem custas e honorários (Id. ID 3770396).

Em suas razões recursais, sustenta o Ministério Público, em suma, pela ausência de violação ao Princípio da Separação dos Poderes; e, ainda, que a defesa do consumidor é um dever de estatura constitucional.

(IDs 3070397 e 3070398)

Contrarrazões pelo desprovimento dos recursos. (ID 3770400 e 3770401).

A Procuradoria-Geral de Justiça, manifesta pelo provimento recurso.

(Id. 4238523).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Alto Garças/MT que, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo apelante em desfavor do
MUNICÍPIO DE ALTO GARÇAS

- MT
, com o escopo de impor-lhe obrigação de fazer, consistente na instalação do PROCON e implementação do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos do Consumidor, naquela urbe
,
julgou improcedente o pedido inicial, concluindo pela impossibilidade de intervenção do Judiciário.

Extrai-se dos autos que a Ação Civil Pública foi promovida pelo Ministério Público em face dos requeridos, por entender que passados mais de vinte anos da entrada em vigor do Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal n° 8078/90), o Município de Alto Garças/MT ainda não havia efetivado a criação do Procon Municipal, em detrimento dos consumidores locais.

Desse modo, requereu que fossem julgados procedentes os pedidos para implantação do PROCON MUNICIPAL em 90 dias em local (imóvel) adequado e especifico, e implementação do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos do Consumidor.

O Magistrado
a quo
proferiu sentença de mérito em 15.03.2018,
in verbis:

“Nesta esteira, de rigor a improcedência da presente ação.

Posto isso, e tudo o mais que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos e, em consequência, julgo extinto o processo, com apreciação do mérito, nos termos do artigo 487, I do Código de Processo Civil
.”

Irresignado com a sentença, o Ministério Público interpôs o presente recurso, sustentando, em síntese, que a defesa do consumidor é garantia constitucional dos cidadãos, igualmente prevista no Código de Defesa do Consumidor, que estabelece o direito de acesso aos órgãos judiciários e administrativos como forma de prevenção e reparação de danos, assegurando aos consumidores os mecanismos de defesa contra os fornecedores. Destaca que não se trata de hipótese de escolha de política pública, tampouco de ingerência do Judiciário sobre o Executiva, mas de exercício de controle do ato administrativo. Aduz que a cláusula da reserva do possível não pode ser invocada com a finalidade de exonerar a Administração Pública do cumprimento de suas obrigações constitucionais e legais.

Com essas considerações, passo a análise das insurgências recursais.

A instalação de órgãos de proteção ao consumidor é política pública visando a implementação da defesa do consumidor prevista no art. 5o, inciso XXXII da Constituição Federal.

Conforme a inicial e os documentos que a instruem, a Promotoria de Justiça de Alto Garças, ao longo dos últimos anos, recebeu várias reivindicações postulando a implantação do PROCON (Programa de proteção, orientação, defesa e educação do consumidor), no Município de Alto Garças.

Após a instauração do Inquérito Civil, o Ministério Público encaminhou notificação recomendatória ao Exmo. Sr. Prefeito Municipal a fim de que: 1) enviasse a Câmara Municipal de Alto Garças projeto de lei para criação e instalação do Procon Municipal, 2) implantasse o Procon municipal em local (imóvel adequado e específico, 3) O Município custeasse as despesas necessárias ao adequado funcionamento do Procon, incluindo-se na lei orçamentária anual dotação suficiente para tanto; 4) o Município fornecesse ou contratasse os funcionários necessários para o regular funcionamento do Procon Municipal, 5) O Município providenciasse e adquirisse todos os bens móveis necessários para o adequado desenvolvimento das atividades do Procon Municipal, 6) o Município implementasse o Fundo Municipal de Defesa dos Direitos do Consumidor.

Em resposta a aludida notificação recomendatória, o Município de Alto Garças informou que o Procon fora criado formalmente pela Lei Municipal n° 586/04 e que a referida lei se encontra pendente de regulamentação e de efetivo cumprimento pelo Poder Executivo Municipal.

Pois bem.

O princípio da discricionariedade rege as atividades do Poder Executivo, pelo qual este elege as obras prioritárias, dentro da legalidade (previsão e dotação orçamentária existentes), da conveniência e da oportunidade.

Hely Lopes Meireles ensina que:

"só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei -de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto. Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo" ("Direto Administrativo Brasileiro", 28a edição atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emannuel Burle Filho, Malheiros Editores, São Paulo, 203, p.16)

O apelante, portanto, demonstrou suficientemente a impossibilidade financeira de no momento, instalar referidos órgãos de proteção ao consumidor, pois o orçamento do Município não permite tais gastos, cabendo ao gestor municipaltomarmedidas como definir prioridades a fim de adequar as despesas da municipalidade ao orçamento anual.

Não cabe, assim, ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município.

Como ensina Hely Lopes Meireles, na obra já citada, página 16:

“
o que o Judiciário não pode é, no ato discricionário, substituir o discricionarismo do administrador pelo juiz”

Nesse mesmo sentido já decidiu esta Corte:

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DE FAZER - CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DE ÓRGÃO MUNICIPAL DE PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR - IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS PREVISTOS PELO ART. 461, § 3o, DO CPC - RECURSO PROVIDO.
Para a concessão de medida liminar em ações que tenham como objeto obrigação de fazer ou não fazer, é necessário a presença latente de dois requisitos, simultaneamente, quais sejam o periculum in mora e o fumus boni iuris. Inteligência do artigo 461, § 3o, do Código de Processo Civil, o que, no presente caso, não restaram demonstrados. A atuação do Poder Judiciário é permitida excepcionalmente quando verificado que os programas essenciais à efetivação da dignidade humana não estiverem implantados em razão de programas governamentais sem relevância, sob pena de se transformar o Poder Judiciário em planejador de políticas públicas, função essa constitucionalmente atribuída ao Poder Executivo. No caso específico dos autos, a pretensão exordial consistente em obrigar o Estado/Agravante a promover a instalação de PROCON no Município de Barra do Bugres não se demonstra razoável, eis que demanda um estudo prévio da viabilidade do projeto, considerando que a estruturação de um órgão como o PROCON demanda gastos com a contratação de pessoal e com a compra de bens móveis.
(AI 89449/2011, DES. JOSÉ TADEU CURY, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 20/03/2012, Publicado no DJE 02/04/2012)”

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DE ÓRGÃO MUNICIPAL DE PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR – ATRIBUIÇÃO DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL - LEI 8.078/90 - DECRETO No 2.181/97 - IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIOAUSÊNCIA DOS REQUISITOS PREVISTOS PELO ART. 461, § 3o, DO CPC – RECURSO PROVIDO. (...) (AI 74119/2011, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 25/09/2012, Publicado no DJE 17/10/2012)”

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - INSTALAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL - TUTELA ANTECIPADA INDEFERIDA - AUSÊNCIA DA PROVA INEQUÍVOCA E DE LESÃO GRAVE E DE DIFICIL REPARAÇÃO -OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA - DECISÃO MANTIDA - RECURSO IMPROVIDO.
É pacífico o entendimento desta Câmara Cível de que, ausentes os requisitos previstos no artigo 273 do CPC, deve ser mantida a decisão que indeferiu o pleito de antecipação da tutela do juízo a quo. Ademais, em respeito ao princípio da separação dos Poderes, o Poder Judiciário não pode se imiscuir nas questões de gestão que envolva oportunidade e conveniência do administrador municipal. Recurso improvido.
(AI 16991/2012, DR. ELINALDO VELOSO GOMES, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 31/07/2012, Publicado no DJE 12/09/2012)”

No caso específico, o Município demonstrou a insuficiência financeira, o comprometimento total do orçamento, não podendo o Judiciário determinar obras e serviços que obriguem o administrador a realocar verbas orçamentárias em orçamento já deficitário, como apontado pelo documento de Id. 376992
.

Destarte, não é dado ao Poder Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município, cabe a este Poder atuar nos casos mais extremos, sob pena de indevida intromissão.

O fato de a legislação consumerista fazer menção aos órgãos municipais não significa que é obrigatória a sua constituição, apenas que, se criados, comporão o sistema de defesa do consumidor.

Neste sentido:

“
Lei Federal no 8.078/90 Art. 105:

“Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.

Decreto Federal no 2.181/97 Art. 2o:

Integram o SNDC a Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e os demais órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal, municipais e as entidades civis de defesa do consumidor.

Art. 4o No âmbito de sua jurisdição e competência, caberá ao órgão estadual, do Distrito Federal e municipal de proteção e defesa do consumidor, criado, na forma da lei, especificamente para este fim, exercitar as atividades contidas nos incisos II a XII do art. 3o deste Decreto e, ainda:

(...)

Cediço que os órgãos públicos são partições internas das pessoas federativas, isto é, não têm personalidade jurídica, assim, face à ausência de norma determinando referida providência (criação de órgão), não é dado ao Judiciário imiscuir-se em assuntos interna corporis da Administração Pública, sob pena de desrespeito à separação de poderes
.
.
”

Embora seja possível o controle judicial do mérito administrativo, não a ponto de coordenar a atuação e distribuição de competências internas do Poder Público Municipal.

Compete fiscalizar o Município quanto à negativa de atendimento ao consumidor, hipótese em que estaria violando os preceitos atinentes à legislação consumerista, no entanto, inexiste dever legal específico de criação de órgãos públicos com competência específica.

Compete fiscalizar o Município quanto à negativa de atendimento ao consumidor, hipótese em que estaria violando os preceitos atinentes à legislação consumerista, no entanto, inexiste dever legal específico de criação de órgãos públicos com competência específica.

Nesse sentido:

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SENTENÇA IMPROCEDENTE - ART. 19 DA LEI FEDERAL No 4.717/65 - APLICAÇÃO ANALÓGICA - APELAÇÃO CÍVEL - CRIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL PELA VIA JUDICIAL - IMPOSSIBILIDADE - SEPARAÇÃO DOS PODERES - CASO DOS AUTOS - SOLUÇÃO ADMINISTRATIVA. -
O Poder Judiciário pode controlar a implementação de políticas públicas, sem que isso constitua ofensa ao princípio da separação dos poderes. - Todavia, para que isso ocorra, é necessária a verificação de alguma omissão ilegal e relevante da Administração Pública, mormente considerando a discricionariedade administrativa e a disponibilidade orçamentária. - Ainda que a defesa do consumidor constitua direito fundamental, a ausência de instalação de PROCON no âmbito de um Município não constitui omissão excepcional que justifique a interferência do Poder Judiciário
. (TJMG - Apelação Cível 1.0245.13.015773-9/001, Relator (a): Des.(a) Versiani Penna , 5a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 18/02/2016, publicação da sumula em 29/02/2016)” [Destaquei]

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CRIAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL - LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - LIMITES DE ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO - SENTENÇA CONFIRMADA. -
As

intervenções do Poder

Judiciário sob os atos competentes ao Executivo devem ser cautelosas e pontuais, limitando-se a situações excepcionais, que demandem tal interferência para evitar danos graves e irreparáveis aos cidadãos, sob pena de se converter o judiciário em órgão da administração pública. - Recurso negado.
(TJMG - Apelação Cível 1.0097.14.000572-5/001, Relator (a): Des.(a) Eduardo Andrade , 1a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/03/2015, publicação da sumula em 11/03/2015)”

Com relação ao tema, cito trechos da decisão do eminente Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da STA 113/RS:

"(...)

Na hipótese em tela, entendo ofensiva à ordem pública, nela compreendida a ordem administrativa, a decisão judicial que, no caso, afasta da Administração seu legítimo juízo discricionário de conveniência e oportunidade na destinação dos investimentos a serem feitos em matéria de infra-estrutura.

Ademais, a decisão, cuja eficácia se pretende suspender, impõe ao requerente a execução de obras que afetarão o planejamento estatal, exigindo um remanejamento de verbas que, com certeza, irá beneficiar uma dada área em detrimento de outra, tendo presente, aqui, a ideia de recursos limitados e a crescente demanda por serviços públicos.

(...)

Cabe ao Poder Judiciário, ao reconhecer lesões a direitos subjetivos, determinar ao poder competente para tanto, que as faça cessar. 10. Contudo, não se pode olvidar que as políticas públicas, notadamente aquelas relacionadas ao incremento de serviços públicos ou satisfação de direitos sociais, demandam gastos vultosos e pesados, revelando-se imprescindível minucioso estudo acerca das implicações de um acréscimo em dado setor, em detrimento de outro.

(...)

12. Ante as peculiaridades do quadro acima exposto, conclui-se que, posto seja admissível a intervenção do Poder Judiciário na órbita do Poder Executivo, determinando o empreendimento de prestações positivas, que venham a atender as ânsias da sociedade, lastreadas em direitos subjetivos, essa interferência deve se circunscrever aos limites gizados pelo princípio da proporcionalidade. 12. Tal princípio, na hipótese em tela, se concretiza pela cláusula da reserva do possível, entendimento que tem sido perfilhado, reiteradamente, por essa Suprema Corte.

(...)

15. Ajustando tal entendimento à espécie, é de concluir-se que, a despeito da razoabilidade, em princípio, de determinação judicial no sentido de implementação de atos que visem à recuperação da malha rodoviária, não parece possível a extensão demasiadamente ampla da ordem
."

As razões ministeriais são louváveis, mas também se deve atentar a outras circunstâncias, como a escassez momentânea de recursos, cláusula da reserva do possível, observância das leis orçamentárias e outras prioridades tanto quanto ou mais relevantes.

Em suma, o papel do Judiciário e, especialmente, das cortes constitucionais e supremos tribunais deve ser resguardar o processo democrático e promover os valores constitucionais, superando o déficit de legitimidade dos demais Poderes, quando seja o caso; sem, contudo, desqualificar sua própria atuação, exercendo preferências políticas de modo voluntarista em lugar de realizar os princípios constitucionais.

Com tais considerações,
CONHEÇO DO RECURSO
de Apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, e
NEGO-LHE PROVIMENTO.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/10/2020