Tribunal: TJMT
Processo: 1002153-16.2017.8.11.0000
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-06-10
Data de publicação: 2020-06-18

Ementa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PEDIDO LIMINAR DEFERIDO EM PRIMEIRO GRAU – PRETENSÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM IMPOR AO ESTADO CONDUTA DIRECIONADA ÀS PROVIDÊNCIAS PARA AMPLIAR O QUADRO DE AGENTES PENITENCIÁRIOS NO CENTRO DE DETENÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - PROMOVER A CONSTRUÇÃO DO AMBULATÓRIO DE SAÚDE E ODONTOLÓGICO NA REFERIDA UNIDADE PRISIONAL, BEM COMO AQUISIÇÃO DE TODOS OS EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS - – PRETENSÃO QUE SE CONFIGURA INTROMISSÃO NA GERÊNCIA DO EXECUTIVO – DECISÃO REFORMADA - RECURSO PROVIDO.
Via de regra, não cabe ao Judiciário interferir em escolhas relativas a políticas públicas, pois a destinação dos recursos estatais, em face de sua escassez, compete ao Poder Executivo. Ao Judiciário somente é permitido intervir na conduta do Administrador, quando evidente a omissão abusiva, ou patente um perigo de dano iminente.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002153-16.2017.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Vigilância Sanitária e Epidemiológica]
Relator:
Dr. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (AGRAVANTE), FABIOLA PAULINO GARCIA PEREIRA CARDOSO - CPF: 253.502.818-28 (ADVOGADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (AGRAVADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MPEMT - LUCAS DO RIO VERDE (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PEDIDO LIMINAR DEFERIDO EM PRIMEIRO GRAU – PRETENSÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM IMPOR AO ESTADO CONDUTA DIRECIONADA ÀS PROVIDÊNCIAS PARA AMPLIAR O QUADRO DE AGENTES PENITENCIÁRIOS NO CENTRO DE DETENÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - PROMOVER A CONSTRUÇÃO DO AMBULATÓRIO DE SAÚDE E ODONTOLÓGICO NA REFERIDA UNIDADE PRISIONAL, BEM COMO AQUISIÇÃO DE TODOS OS EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS - – PRETENSÃO QUE SE CONFIGURA INTROMISSÃO NA GERÊNCIA DO EXECUTIVO – DECISÃO REFORMADA - RECURSO PROVIDO.

Via de regra, não cabe ao Judiciário interferir em escolhas relativas a políticas públicas, pois a destinação dos recursos estatais, em face de sua escassez, compete ao Poder Executivo. Ao Judiciário somente é permitido intervir na conduta do Administrador, quando evidente a omissão abusiva, ou patente um perigo de dano iminente.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Agravo de instrumento interposto pelo
Estado de Mato Grosso
, contra decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
Ministério Público Estadual
, que deferiu parcialmente o pedido de tutela antecipada, para determinar ao Estado que concretize ações voltadas para o bom funcionamento do Centro de Detenção Provisória do Município de Lucas do Rio Verde, sob pena de multa diária no valor de R$10.000,00 (dez mil reais).

O Estado Agravante, em suas razões, assevera, em síntese, que o artigo 1o, §3o, da Lei n. 8.437/92, veda a concessão de medida liminar que esgote, no todo ou em parte o objeto da ação, como no caso; que a decisão agravada viola o art. 300, § 3o, do CPC, na medida em que não verificou a irreversibilidade da medida determinada.

Sustenta, em outro ponto, que não se fazia presente o perigo na demora em favor do Ministério Público, justificando que a situação não se mostra urgente, uma vez que se trata de ato discricionário da Administração e que o Estado de Mato Grosso faz o possível para adequar a organização dos diversos Centros de Detenção presentes em seu território; que não há omissão do ente público; que se faz necessário observar as normas de direito financeiro, para aferição da previsão orçamentária e, ainda, que a ação constrange o Estado de Mato Grosso a promover políticas públicas que constituem matéria designada a reserva de governo, em completo descompasso com o art. 167, da CF, à Lei no 4.320/64, à Lei de Responsabilidade Fiscal e ainda ao princípio da separação dos poderes.

Insurge-se, ainda, contra a multa fixada, diante da impossibilidade de cumprimento das obrigações assinaladas no prazo estipulado. Pugnou pela concessão da liminar para que fosse atribuído efeito suspensivo ao agravo, o que foi deferido pelo douto Relator que me antecedeu neste feito – Des. José Zuquim Nogueira (1002153).

Em contrarrazões (Id n. 623523), o Ministério Público refuta todas as alegações recursais do Estado e pede o desprovimento do agravo.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pelo provimento parcial do recurso (Id n. 774008).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Na origem, fora manejada Ação Civil Pública pelo Ministério Público contra o Estado de Mato Grosso, com o objetivo de lhe impor obrigação de ampliar o quadro de agentes penitenciários no Centro de Detenção do município de Lucas do Rio Verde e, ainda, promover a construção do ambulatório de saúde e odontológico na referida unidade prisional, bem como aquisição de todos os equipamentos necessários aos serviços de saúde.

O Juízo
a quo
decidiu:

“[...] Por todo o exposto, CONCEDO PARCIALMENTE A ANTECIPAÇÃO DE TUTELA PRETENDIDA
para determinar que ao Estado requerido o seguinte: a)
A majoração do quantitativo de agentes penitenciários no Centro de Detenção Provisória local, por meio de remanejamento/transferência de mais 09 (nove) servidores
lotados em outras localidades/unidades mediante contratação de novos servidores, a fim de garantir o regular funcionamento e segurança da unidade em questão,
a ser realizado no prazo máximo de 20 (vinte) dias
; b)
Dar início, no prazo de 60 (sessenta) dias, a construção do ambulatório de saúde (médico odontológico) do Centro de Detenção Provisória de Lucas do Rio Verde, bem como a aquisição de todos os equipamentos necessários aos serviços de saúde naquela localidade
; c)
Assegurar, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), o pleno atendimento da assistência à saúde da população carcerária, disponibilizando uma equipe mínima, integrada por médico, odontólogo, assistente social, psicólogo, auxiliar de enfermagem e auxiliar de consultório dentário no Centro de Detenção Provisória de Lucas do Rio Verde
;
d) Assegurar, no prazo de 20 (vinte) dias, que todo preso que ingresse no Centro de Detenção Provisória de Lucas do Rio Verde seja submetido a avaliação médica, realizando exames básicos que permitam a detecção de casos de tuberculose, hanseníase, DST/AIDS, diabetes, entre outras, bem como a imunização contra Hepatite B e Tétano
, a fim de estabelecer um diagnóstico de saúde e iniciar a assistência necessária, conforme preconiza a Resolução n.o 07, de 14 de abril de 2003, editada pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária
.
Em caso de descumprimento de qualquer obrigação disposta nesta decisão, conforme autoriza o art. 11 da Lei n. ° 7.347/1985, será aplicada multa diária, a qual fixo no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), sem prejuízos ainda, das sanções administrativas e penais cabíveis
.”(
destaquei)

O Estado, então, agrava, sustentando, em suma, impossibilidade de concessão de liminar nos casos em que haja o esgotamento do objeto; irreversibilidade da decisão liminar; ausência de periculum
in mora
; violação aos princípios da separação dos poderes, legalidade e reserva do possível; e, ainda, exiguidade do prazo fixado. Requer a concessão de efeito suspensivo e, ao final, o provimento do agravo.

A par do limite da devolutividade da matéria em agravo de instrumento, o julgamento deste recurso limitar-se-á em analisar o acerto ou desacerto da decisão recorrida, sem, contudo, avançar ao mérito da demanda.

Pois bem.

Preconiza a doutrina e a jurisprudência, que a antecipação da tutela exige mais do que os requisitos da medida cautelar, não se limitando ao mero
fumus boni iuris
, mas devendo o julgador convencer-se acerca da verossimilhança da alegação, com base em prova inequívoca constante dos autos. Além do que, é preciso a demonstração do fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, ou, ainda, a demonstração de abuso do direito de defesa, ou o manifesto propósito protelatório da parte demandada. Soma-se a tais requisitos a ausência de risco da irreversibilidade do provimento antecipado, conforme preconizado no § 3o, do art. 300, do CPC, invocado pelo Estado agravante.

No caso, os elementos autorizadores da concessão da liminar, em Primeiro Grau não ficaram demonstrados nos autos e, ao contrário, o risco de irreversibilidade demonstrado pelo Estado, é patente.

Vejamos.

O Ministério Público, para fundamentar sua pretensão, argumentou que por meio de um procedimento investigativo foram apuradas além da deficiência de estrutura humana e do atendimento do plano nacional de saúde do sistema penitenciário da unidade prisional do Município de Lucas do Rio Verde, diversas irregularidades, como a superlotação, a deficiência estrutural da área de saúde, consistente na ausência de ambulatório médico e odontológico e, também, falta de materiais de saúde e insuficiência do quantitativo de agentes penitenciários.
Afirmou que apesar de existirem outros centros de detenção provisória que possuem alas de saúde médica e odontológica em funcionamento, tal como os existentes nos municípios de Tangará da Serra, de Juína e de Pontes e Lacerda, tão somente no CPD de Lucas do Rio Verde foi construído sem essa estrutura de saúde.

Ocorre que, a despeito da necessidade de se ter um ambulatório de saúde médico e odontológico em cada centro de detenção provisória dos municípios do Estado, verifica-se que a regionalização do sistema penitenciário do Estado cabe à discricionariedade da Administração, que vai avaliar o contingente, e as possibilidades.

Aliás, conforme trouxe o Estado nas razões do agravo,
“[...]
, infere-se que a determinação judicial expedida pelo juízo a quo ameaça causar grave lesão ao Estado e aos Gestores Públicos, além de provocar séria desordem administrativa, uma vez que a reforma, construção de ambulatório, contratação de servidores, fornecimento de exames, constitui-se medida condicionada à discricionariedade do Gestor Público, de modo que este supre, de forma global e coordenada, todas as carências acerca da matéria, no âmbito de todo o Estado de Mato Grosso
.[...]” (destaquei)

Verifica-se, pois, que a verossimilhança, no caso dos autos, deve ser analisada sob o enfoque da discricionariedade do Poder Público, dos meios e critérios a serem adotados, inclusive temporais.

Seria muito fácil ao Judiciário imiscuir-se nessa gestão e determinar a construção de ambulatórios e aquisição de equipamentos para o funcionamento nos centros de detenção provisória, o que envolveria grandes investimentos, sem estar adstrito à lei orçamentária, criando dificuldades para a Administração.

Na realidade, o planejamento que se propõe, como dito, tem, em regra, caráter discricionário, uma vez que a definição das normas que vincularão os gastos e investimentos públicos dependerá da análise de critérios de oportunidade e conveniência.

Quanto à discricionariedade da determinação das prioridades da administração pública não restam dúvidas. Como leciona com a propriedade habitual HELY LOPES MEIRELLES:

"Só o administrador, em contato com a realidade, está em condições de bem apreciar os motivos ocorrentes de oportunidade e conveniência na prática de certos atos, que seria impossível ao legislador, dispondo na regra jurídica - lei - de maneira geral e abstrata, prover com justiça e acerto.
Só os órgãos executivos é que estão, em muitos casos, em condições de sentir e decidir administrativamente o que convém e o que não convém ao interesse coletivo
"
(in "Direito Administrativo Brasileiro", 28a edição atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, Malheiros Editores, São Paulo, 2003, p. 116).

Adverte ainda o notável administrativista em sua obra, sobre a discricionariedade do administrador: "
O que o JUDICIÁRIO não pode é, no ato discricionário, SUBSTITUIR o discricionarismo do administrador pelo do Juiz
. Mas pode sempre proclamar as nulidades e coibir os abusos da Administração
".

Este último trecho delimita o grau de atuação do Poder Judiciário em face dos atos discricionários exarados pelo administrador.

Importa ressaltar, ademais, que este Tribunal, em suas Câmara se Direito Público, têm decidido, em inúmeras ações cujo objeto é a necessidade de implementação de políticas públicas, que
ao Judiciário somente é permitido intervir na conduta do Administrador, quando evidente a omissão abusiva, ou patente um perigo de dano iminente. Com efeito, o Poder Judiciário não pode fazer as vezes do Executivo, aleatoriamente, sob pena de afronta ao princípio da tripartição dos poderes
.

Aliás, em regra, ainda que se trate de omissão do Estado em políticas públicas, o Judiciário deve analisar tão-somente a legalidade do ato, se a conduta omissa é abusiva ou não; se se trata de direito constitucional de Primeira Geração, inerente aos direitos fundamentais, de forma que o mérito da política fica sendo questão exclusiva do administrador, dentro do poder de escolha que lhe é outorgado pela
Constituição
, pela
Lei de Responsabilidade Fiscal
e pela Lei da Contabilidade Pública.

Assim, à luz dessa orientação, é forçoso admitir que as determinações postas ao Estado, em decisão liminar, da forma que o foram,
impõe aos Gestores Público o
risco de responder por desobediência à falta de orçamento ou mesmo de responder pela responsabilidade fiscal se para isso tivesse que desviar verba.

Não bastasse, em que pesem os argumentos do Ministério Público, o alegado perigo da demora não restou demonstrado a contento, tampouco se verifica o risco de inviabilidade da prestação jurisdicional, caso o provimento se dê somente ao final do feito.

Outrossim, é inegável que o deferimento, a título de uma antecipação dos efeitos de uma tutela meramente possível, representa, no mínimo, efetivo risco de se incorrer em ofensa ao disposto no §3o, do citado art. 300, do CPC, pois, se, ao final da demanda a tutela não for concedida na forma como anteriormente determinada, com o julgamento de mérito, ou mesmo porque inviável por algum impedimento de ordem processual, de certo que a realidade fática já não se encontrará no mesmo estado de antes.

Sendo assim, não apenas pela necessidade de análise mais acurada acerca da possibilidade de se construir o ambulatório médico e odontológico no centro de detenção provisória do Município de Lucas do Rio Verde, no prazo estipulado, mas também pelas efetivas prioridades e critérios a serem observados e, notadamente, em razão do caráter irreversível do provimento antecipado (artigo 300, §3o, do CPC), a conclusão é de que a decisão recorrida merece reforma.

O entendimento jurisprudencial tem sido no mesmo sentido, senão, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ANIVERSÁRIO DO MUNICÍPIO – DETERMINAÇÃO DE ABSTENÇÃO DE PAGAMENTOS À FORNECEDORES DE PRODUTOS E SERVIÇOS DA FESTIVIDADE – DESCABIMENTO – INDEVIDA INGERÊNCIA NA SEARA ADMINISTRATIVA – EVENTUAL IRREGULARIDADE QUE ACASO APURADA DEVE SER OBJETO DE AÇÃO PRÓPRIA – RECURSO PROVIDO.

Incumbe ao Poder Judiciário, de forma excepcional, determinar à Administração que adote medidas para fins de assegurar direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem que tal ato implique em violação ao princípio da separação dos Poderes.
Afigura-se ilegítima a determinação de abstenção de pagamentos aos fornecedores que prestaram serviços por ocasião da realização do aniversário do Município, sob pena de indevida ingerência na seara Administrativa, competindo ao Executivo a gestão política de recursos públicos
.
(N.U 1010192-31.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 10/03/2020, Publicado no DJE 16/03/2020) (destaquei)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. MUNICÍPIO DE MARIANA PIMENTEL. SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM TODAS AS SUAS ESFERAS. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. OMISSÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. RESERVA DO POSSÍVEL E MÍNIMO EXISTENCIAL. MULTA DIÁRIA.

1. Caso em que o Ministério Público pretende a condenação do Município de Mariana Pimentel a promover as medidas necessárias à implementação e à regularização de sistemas de esgotamento sanitário. (...).
4. Via de regra, não cabe ao Judiciário interferir em escolhas relativas a políticas públicas, pois a destinação dos recursos estatais, em face de sua escassez, compete ao Poder Executivo. Em situações excepcionais, configurada omissão que atinja direitos fundamentais e existindo grave lesão a bens coletivos de hierarquia constitucional, pode e deve o Judiciário intervir quando provocado
. (...).”
(Apelação Cível, No 70082887811, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ricardo Torres Hermann, Julgado em: 27-11-2019)

APELAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REDE DE ESGOTOS. AUSÊNCIA DE LEI. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS AO MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCABIMENTO. ART. 128, § 5°, INC. II, ALÍNEA ‘A’, DA CF(...)
Ao Judiciário não é dado saber da conveniência e oportunidade dos atos de administração, pelo que importaria, fazendo as vezes de administrador, ultrapassar o campo da apreciação jurídica para incursionar indevidamente pela gestão política própria dos órgãos executivos, violando o princípio de separação e independência dos poderes
. (...)
(Apelação Cível, No 70053923702, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em: 08-05-2013) (destaquei)

Assim é que, se mostra razoável e procede a pretensão do Estado neste agravo, pois da forma como proferida a decisão, está a configurar uma intromissão na gerência orçamentária do Poder Executivo.

Isso posto,
dou provimento ao recurso
, para reformar a decisão recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 10/06/2020