Tribunal: TJMT
Processo: 0000574-98.2014.8.11.0018
Órgão julgador: MARCIO APARECIDO GUEDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-11-18
Data de publicação: 2020-11-24

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO – MERA IRREGULARIDADE - VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO
A Lei 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades.
Nessa linha de pensamento, se não estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas.
A conduta não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa.
Nem toda ilegalidade pode ser erigida em ato de improbidade administrativa. Há a necessidade de incidir em dolo e má-fé.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0000574-98.2014.8.11.0018
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação aos Princípios Administrativos]

Relator:
Des(a).
MARCIO APARECIDO GUEDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO APARECIDO GUEDES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[Ministerio Publico Estadual (APELANTE), JOAZ GONCALVES DA SILVA - CPF: 009.775.298-35 (APELADO), JOAZ GONCALVES DA SILVA - CPF: 009.775.298-35 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO – MERA IRREGULARIDADE - VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO

A Lei 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades.

Nessa linha de pensamento, se não estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas.

A conduta não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa.

Nem toda ilegalidade pode ser erigida em ato de improbidade administrativa.

Há a necessidade de incidir em dolo e má-fé.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença prolatada pelo juízo da 2a Vara Cível da Comarca de Juara, nos Autos da Ação Civil Pública n. 574-98.2014.811.0018 proposta em desfavor de
Joaz Gonçalves da Silva,
que rejeitou o pedido inicial diante da evidente improcedência, extinguindo o feito com resolução do mérito, na forma do art. 487, inc. I, do CPC.

Ressai dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs a presente

ação civil pública pelo cometimento de ato de improbidade administrativa, em que o parquet imputa ao Requerido, Joaz Gonçalves da Silva, que fora Delegado de Polícia Judiciária Civil em Juara, de 2004 a 2010, a prática de diversos atos que, supostamente, configurariam improbidade administrativa.

Em suas razões o Apelante alega que o Requerido/Apelado teria agido de maneira desidiosa na condução dos trabalhos investigatórios da PJC na Comarca de Juara, em especial quanto a organização e armazenamentos das armas e objetos apreendidos pela Polícia Civil.

Assevera que o juízo a quo não apreciou todos os argumentos apresentados pelo Ministério Público na inicial, pois apenas mencionou que a ausência de demonstração de dolo do requerido não contempla as hipóteses do artigo 11 da Lei 8.429/92, sem, contudo enfrentar as condutas que se amoldam ao artigo 10 caput X.

Aduz que a rejeição da ação se deu de forma prematura, motivo pelo qual a sentença proferida pelo juízo deve ser anulada.

Forte nessas razões requer a procedência do presente recurso de apelação para reforma integral da sentença (ID 3177405).

Sem contrarrazões.

Sem parecer da
Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

Incluam-se em pauta.

Intimem-se.

Cumpra-se.

Cuiabá/MT, 22 de outubro de 2020.

MARCIO APARECIDO GUEDES

Relator

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de recursos de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença prolatada pelo juízo da 2a Vara Cível da Comarca de Juara, nos Autos da Ação Civil Pública n. 574-98.2014.811.0018 proposta em desfavor de Joaz Gonçalves da Silva, que rejeitou o pedido inicial diante da evidente improcedência, extinguindo o feito com resolução do mérito, na forma do art. 487, inc. I, do CPC.

Ressai dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs a presente ação civil pública pelo cometimento de ato de improbidade administrativa, em que o parquet imputa ao Requerido, Joaz Gonçalves da Silva, que fora Delegado de Polícia Judiciária Civil em Juara, de 2004 a 2010, a prática de diversos atos que, supostamente, configurariam improbidade administrativa.

Cinge-se a apreciação ao acerto da decisão prolatada pelo primeiro grau, motivo pelo qual se transcreve segmento do ato sentencial:

(...)

Em uma análise delibatória, calcada em juízo de certeza, autorizada nesta fase procedimental pelo § 8°, do art. 17 da LIA, verifico que a pretensão inicial é absolutamente improcedente, despida de qualquer possibilidade de sucesso, motivo pelo qual deve ser rejeitada “in limine”.
Para a caracterização do ato de improbidade, deverá o Ministério Público demonstrar que a omissão do requerido foi intencional, dolosa, com o fim de causar prejuízo deliberado às investigações criminais, atuação eivada de desonestidade.
A própria exordial é segura ao mencionar verbos núcleos do tipo que não são capazes de caracterizar má-fé, desonestidade ou corrupção. Ao tentar imputar ao requerido atos de improbidade, aduz que o aludido teria sido “ineficiente” e “desorganizado”.
Apesar de dispensada a prova do dano, não há que se identificar no art. 11 da Lei n. 8.429/92 responsabilidade objetiva do requerido, sendo necessária a comprovação de dolo (ação voluntária e consciente dirigida à prática do ato).
Como já ressaltou o STJ, "... É insuficiente a mera demonstração do vínculo causal objetivo entre a conduta do agente e o resultado lesivo, quando a lei não contempla hipótese da responsabilidade objetiva." (REsp 626034/RS, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2006, DJ 05/06/2006 p. 246).

A mera negligência relativamente aos deveres impostos ao administrador ou a eventual desorganização na condução dos assuntos inerentes ao cargo desempenhado pelo requerido são insuficientes para a identificação de ato ímprobo.

Pois bem. É ponto incontroverso nos autos a precariedade da Delegacia de Polícia de Juara, na ocasião em que o requerido atuava como Delegado Titular. Assim, os efeitos da danosa omissão da Administração Pública em prover a Polícia Civil de pessoal, instrumentos e estrutura adequados aos relevantes trabalhos, não pode ser simplesmente imputada ao requerido, apenas e tão somente pelo fato do aludido ter atuado como delegado de polícia naquela ocasião.

Prova de que a suposta negligência do requerido é decorrente do total descaso do Estado de Mato Grosso com a Segurança Pública, é a Correição Extraordinária realizada pela Corregedoria-Geral da Polícia Civil (f. 162/182), em que se constatou, in verbis:
“O prédio da Delegacia não está em condições adequadas para o bom desempenho dos trabalhos, já que, algumas salas estão em péssimas condições de conservação, como é o caso do Cartório onde trabalha o Escrivão Gilmar Hevelso de Lima e Silva, onde existe uma sala anexa, que seve de depósito, totalmente insalubre, e de onde exala forte cheiro de urina animal, havendo vestígios, nesse depósito, do incêndio ocorrido recentemente no local; referido cartório, com acesso pelo lado de fora do prédio, está situado nos fundos da antiga Delegacia, já que o prédio foi cedido para o Sistema Prisional e onde, atualmente, funciona a administração da Cadeia Pública. Os móveis são antigos e estão em péssimas condições de uso. Existem equipamentos, tais como impressoras, CPU e fax que foram doados/emprestados por terceiros, não havendo controle nesse sentido.

(...) DAS CONSIDERAÇÕES GERAIS

* A Delegacia Municipal de Juara se encontra com quadro reduzido de servidores (apenas um escrivão), daí o motivo, aparentemente, do grande acúmulo de serviço”. – f. 165 e 181.

Ora, quem deveria figurar no polo passivo na presente ação eram os gestores da Segurança Pública no referido período, que lançaram os servidores da PJC e a população de Juara à própria sorte, não provendo minimamente a Delegacia de Polícia de condições mínimas, possibilitando que se prestasse um serviço público adequado e de qualidade.
Como se exigir do requerido um trabalho de excelência, quando o Estado de Mato Grosso não disponibilizava servidores, recursos materiais, e nem mesmo um local salubre para o trabalho da polícia?

Sendo assim, é possível afirmar que o pedido inicial não possui qualquer seriedade na imputação, pois é evidente que as eventuais omissões constatadas no trabalho do requerido foram decorrentes da omissão estatal.

Frise-se, por oportuno, que essa omissão era de conhecimento do Ministério Público, que inclusive ingressou com ação civil pública visando sanar a omissão administrativa inerente aos serviços de segurança pública em Juara, obtendo sentença favorável, proferida por este juízo (código 26749), atualmente em grau de recurso.

Na ocasião, a precariedade da Delegacia de Polícia de Juara ficou tão notória, que um Delegado de Polícia em regime de substituição afirmou a imprensa, que a delegacia de polícia de Juara seria um lixo.
Extrai-se da mencionada reportagem que, “... Segundo o delegado que está atendendo a nossa região até este dia 09 de Janeiro Dr. Daniel Rozão Vendramel afirmou ao nosso site que Dr. Joaz Gonçalves não votará a ser o titular da delegacia de Juara. “Ninguém quer vir para Juara” e um dos motivos segundo ele é que “A delegacia de Juara é um lixo” finalizou.

Com efeito, mesmo que se houvesse comprovação de que o requerido tivesse agido com negligência e ineficiência na gestão dos bens apreendidos pela DEPOL, colhe-se dos autos que tal situação também ocorreu em virtude da c0mpleta falta de estrutura e da insuficiência de recursos humanos diante do acúmulo de competências e das precárias condições de trabalho a que esteve submetido quando do exercício das funções inerentes ao cargo de delegado de polícia.

Bem por isso, seria inapropriado imputar ao requerido a completa responsabilidade pelos fatos noticiados na exordial, posto que a mera negligência ou desídia, não conjugadas com indícios de desonestidade, corrupção ou exercício antirrepublicano das funções de Delegado de Polícia, não se revelam hábeis a transformar “ineficiência” e “desorganização”, em ato de improbidade administrativa.

A jurisprudência já teve a oportunidade de ressaltar que: "Na ambiência de ação por improbidade administrativa, cujas sanções são sabidamente severas, não sobeja espaço para condenações fundadas em indícios ou presunções, daí exigir-se razoável evidenciação da prática de ato ímprobo, afinal de contas, nem toda irregularidade administrativa pode ser classificada como tal, mesmo quando aparentemente o indigitado ato enquadre-se na moldura da tipificação genérica do art. 11 da Lei n. 8.429/92. " (TJSC - AC n. 2010.028096-0, Comarca de Lages, j. 27.9.2011).

Colhe-se de doutrina abalizada, da lavra do Ministro ASFOR ROCHA (Breves reflexões sobre a ação e improbidade administrativa – Ribeirão Preto: Migalhas, 2012. p. 57.), o precioso e esclarecedor liceu acerca do elemento volitivo, in litteris:

“A Lei 8.429/1992 é um instrumento valiosíssimo para a prevenção e repressão de atos de improbidade administrativa, mas a sua aplicação não se deve fazer sob impulsos que apenas se orientam pelas generalidades das imputações de atos de improbidade administrativa, para não se cair na vala comum das acusações que buscariam na repercussão de sua própria formulação os valores que as justificariam; a diretriz que deve ser prestigiada é aquela que faz o ato de improbidade administrativa depender de conduta dolosa – estribada na intenção de causar prejuízo ao erário, em proveito próprio ou de outrem – ou pelo menos na inequívoca presença de culpa grave – quase confinante com o dolo, quando a conduta do agente é tão severamente culposa e tão gravemente danosa, que admitir-se a ausência de intenção mais parece uma avaliação ingênua, avessa ao que geralmente ocorre nas relação da vida humana”.
Ausente a imputação e a demonstração do elemento subjetivo (dolo), imprescindível para a subsunção do fato imputado aos preceitos da Lei no 8.429/92, impossível se torna a configuração de improbidade administrativa. A jurisprudência corrobora este entendimento. Nesse sentido:

(...)

Vê-se, portanto, que a presença do elemento subjetivo, inexistente na hipótese dos autos, faz-se necessária tendo em vista que a mens legis orienta-se no sentido de assegurar a probidade, a honestidade e a moralidade pública, de modo que, sem um mínimo de má-fé, nenhum ato irregular atentatório contra os princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei no 8.429/92), por mais grave que seja, converte-se em ato de improbidade.

Diante a ausência de imputação de fatos que configurariam má-fé, desonestidade ou corrupção, mas apenas alegações referentes a “ineficiência” e “desorganização”, aliado a total precariedade de recursos humanos e materiais, o reconhecimento da improcedência do pedido é medida que se impõe.

(...)

Pois bem.

Um dos deveres gerais impostos aos agentes públicos consiste na probidade. A ideia de probidade, intimamente ligada à da moralidade administrativa, informa que os agentes devem “
servir à Administração Pública com honestidade, exercendo suas atribuições no intuito de alcançar o interesse público
”, sem tirar proveito pessoal dos poderes inerentes a elas.

Caso, por outro lado, seja descumprido o dever de probidade, terão lugar os chamados atos de improbidade administrativa, objeto da Lei 8.429/1992 - LIA.

Tamanha é a importância do assunto no ordenamento jurídico pátrio que o tema foi alçado ao texto da própria Constituição, ao se mencionarem os “atos de improbidade administrativa” e as respectivas penalidades:

(...) art. 37,

§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Com fundamento no referido dispositivo constitucional, em 1992, foi editada a Lei 8.429, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa – ou LIA.

Trata-se, na maioria de seus dispositivos, de lei de caráter nacional, aplicável a atos cometidos em todos os entes da federação (União, Estados, DF e Municípios) e em todos os Poderes.

Entretanto no presente caso, entendo que o recurso não comporta provimento.

Isto porque, como bem leciona a doutrina, para o enquadramento da conduta do agente público na Lei de Improbidade, se exige a demonstração de culpa ou dolo por parte do sujeito ativo.

Nesse sentido:

“O enquadramento na Lei de Improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto
. A quantidade de leis, decretos, medidas provisórias, regulamentos, portarias torna praticamente impossível a aplicação do velho princípio de que todos conhecem a lei. Além disso, algumas normas admitem diferentes interpretações e são aplicadas por servidores públicos estranhos à área jurídica. Por isso mesmo, a aplicação da Lei de Improbidade exige bom-senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de encarregar-se inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A própria severidade das sanções previstas na Constituição está a demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um mínimo de gravidade, por apresentarem consequências danosas para o patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem benefícios indevidos para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da razoabilidade, sob o aspecto de proporcionalidade entre meios e fins.” (DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18a ed. São Paulo, Atlas, 2005, p. 727-728).

Ao contrário do que se afirma no apelo, o que restou incontroverso nos autos, foi a precariedade da Delegacia de Polícia de Juara, na ocasião em que o Apelado atuava como Delegado Titular.

Assim, nos termos da jurisprudência pacificada do STJ, o elemento subjetivo é indispensável à caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo certo que os tipos previstos nos artigos 9o e 11 são puníveis apenas na modalidade dolosa, enquanto nas hipóteses do artigo 10 a conduta pode ser dolosa ou culposa.

Nesse diapasão:

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. INICIAL FUNDADA NA MERA ILEGALIDADE DO ATO IMPUGNADO. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (AgRg no Ag 1339336/MG, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03.03.2011, DJe 16.03.2011). AGRAVOS REGIMENTAIS EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO DEVIDAMENTE DEMONSTRADO. INEXISTÊNCIA DE DOLO APTO A CARACTERIZAR A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

1. O juízo acerca da ilegalidade do ato tido como ímprobo, sem a devida demonstração do elemento subjetivo dos agentes públicos, não é suficiente para a condenação por improbidade administrativa (precedentes idênticos).

2. ‘É razoável presumir vício de conduta do agente público que pratica um ato contrário ao que foi recomendado pelos órgãos técnicos, por pareceres jurídicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas não é razoável que se reconheça ou presuma esse vício justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestações, ou de não ter promovido a revisão de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se não há dúvida quanto à lisura dos pareceres ou à idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, não tendo havido conduta movida por imprudência, imperícia ou negligência, não há culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade.’ (REsp no 827.445/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Relator p/ acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, in DJe 08.03.2010).

3. ‘A jurisprudência desta Corte já se manifestou no sentido de que se faz necessária a comprovação dos elementos subjetivos para que se repute uma conduta como ímproba (dolo, nos casos dos artigos 11 e 9o e, ao menos, culpa, nos casos do artigo 10), afastando-se a possibilidade de punição com base tão somente na atuação do mau administrador ou em supostas contrariedades aos ditames legais referentes à licitação, visto que nosso ordenamento jurídico não admite a responsabilização objetiva dos agentes públicos.’ (REsp no 997.564/SP, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, in DJe 25.03.2010). 4. Agravos regimentais providos. (AgRg no REsp 1065588/SP, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08.02.2011, DJe 21.02.2011).

Ademais, o STJ, ao diferenciar irregularidade de improbidade administrativa, faz verdadeiro juízo de proporcionalidade para sinalizar, em cada caso concreto, pela aplicabilidade ou não das sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa. A título de exemplo, o seguinte julgado:

“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. DISTINÇÃO ENTRE JUÍZO DE IMPROBIDADE DA CONDUTA E JUÍZO DE DOSIMETRIA DA SANÇÃO.

1. Hipótese em que o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou Ação Civil Pública contra o Chefe de Gabinete do Município de Vacaria/RS, por ter utilizado veículo de propriedade municipal e força de trabalho de três membros da Guarda Municipal para transportar utensílios e bens particulares.

2. Não se deve trivializar a Lei da Improbidade Administrativa, seja porque a severidade das punições nela previstas recomenda cautela e equilíbrio na sua aplicação, seja porque os remédios jurídicos para as desconformidades entre o ideal e o real da Administração brasileira não se resumem às sanções impostas ao administrador, tanto mais quando nosso ordenamento atribui ao juiz, pela ferramenta da Ação Civil Pública, amplos e genéricos poderes de editar provimentos mandamentais de regularização do funcionamento das atividades do Estado.

3. A implementação judicial da Lei da Improbidade Administrativa segue uma espécie de silogismo – concretizado em dois momentos, distintos e consecutivos, da sentença ou acórdão – que deságua no dispositivo final de condenação: o juízo de improbidade da conduta (= premissa maior) e o juízo de dosimetria da sanção (= premissa menor).

4. Para que o defeito de uma conduta seja considerado mera irregularidade administrativa, exige-se valoração nos planos quantitativo e qualitativo, com atenção especial para os bens jurídicos tutelados pela Constituição, pela Lei da Improbidade Administrativa, pela Lei das Licitações, pela Lei da Responsabilidade Fiscal e por outras normas aplicáveis à espécie. Trata-se de exame que deve ser minucioso, sob pena de transmudar-se a irregularidade administrativa banal ou trivial, noção que legitimamente suaviza a severidade da Lei da Improbidade Administrativa, em senha para a impunidade, business as usual.

5. Nem toda irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inábil com o administrador ímprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ou insinua ser ímproba a conduta do agente, ou reconhece violação aos bens e valores protegidos pela Lei da Improbidade Administrativa (= juízo de improbidade da conduta), já não lhe é facultado – sob o influxo do princípio da insignificância, mormente se por ‘insignificância’ se entender somente o impacto monetário direto da conduta nos cofres públicos – evitar o juízo de dosimetria da sanção, pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e não apenas dosar) as penas legalmente previstas.

6. Iniquidade é tanto punir como improbidade, quando desnecessário (por atipicidade, p. ex.) ou além do necessário (= iniquidade individual), como absolver comportamento social e legalmente reprovado (= iniquidade coletiva), incompatível com o marco constitucional e a legislação que consagram e garantem os princípios estruturantes da boa administração.

7. O juiz, na medida da reprimenda (= juízo de dosimetria da sanção), deve levar em conta a gravidade, ou não, da conduta do agente, sob o manto dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, que têm necessária e ampla incidência no campo da Lei da Improbidade Administrativa.

8. Como o seu próprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade administrativa o bem jurídico protegido por excelência, valor abstrato e intangível, nem sempre reduzido ou reduzível à moeda corrente.

9. A conduta ímproba não é apenas aquela que causa dano financeiro ao erário. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10, emparedados e esvaziados de sentido, por essa ótica, os arts. 9 e

11. Logo, sobretudo no campo dos princípios administrativos, não há como aplicar a lei com calculadora na mão, tudo expressando, ou querendo expressar, na forma de reais e centavos. (...). (REsp 769317/AL, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma, DJ 27.03.2006). Ora, se é assim no campo penal, com maior razão no universo da Lei de Improbidade Administrativa, que tem caráter civil.

12. Recurso Especial provido, somente para restabelecer a multa civil de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais), afastadas as sanções de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, pretendidas originalmente pelo Ministério Público. (REsp 892.818/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11.11.2008, DJe 10.02.2010)” .

A caracterização dos atos de improbidade administrativa demanda a demonstração do elemento subjetivo do agente.

Os tipos previstos nos artigos 9o e 11 da Lei n° 8.429/92, comportam punição apenas na forma dolosa.

Os atos a que se refere o artigo 10 da mesma lei, aqueles que causam dano ao erário, podem ser punidos tanto na modalidade dolosa quanto na culposa.

Além do elemento subjetivo, para a conformação de ato de improbidade administrativa é exigida, de acordo com a jurisprudência predominante no Superior Tribunal de Justiça, a presença de má-fé no atuar do agente público ou do terceiro que também atua na conduta ou se beneficia do ato ímprobo.

Assim, apesar do esforço do ente ministerial para comprovar que o Apelado seria “desorganizado e ineficiente”, o que restou cabalmente comprovado é que a Delegacia Municipal de Juara se encontrava com quadro reduzido de servidores (apenas um escrivão), daí que exsurge grande acúmulo de serviço, culminando no atraso da execução dos atos administrativos.

Desse modo, não está evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa.

A conduta perpetrada não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa.

Portanto, ausentes, no caso concreto, que o Apelado tenha agido com dolo ou má-fé contra a Administração e interesse público, impõe-se a extinção da ação de improbidade administrativa ajuizada contra ele.

Nesse sentido:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AUSÊNCIA DE DOLO– MERA IRREGULARIDADE - VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA – RECURSO NÃO PROVIDO

A Lei 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades.

Nessa linha de pensamento, se não estiver evidenciado o dolo do administrador público, o que configura mera irregularidade administrativa, deve o magistrado aplicar a Lei de Improbidade Administrativa com a devida cautela, na medida em que não se pode determinar suas penalidades em face de erros toleráveis ou, ainda, de meras irregularidades administrativas.

A conduta não se reveste de grau de ofensividade suficiente para ser alcançada pela Lei de Improbidade Administrativa, primeiro pela ausência de precedentes e segundo pela ausência de conduta dolosa.

Nem toda ilegalidade pode ser erigida em ato de improbidade administrativa.

Há a necessidade de incidir em dolo e má-fé.

Não tendo o Ministério Público se desincumbido do ônus de provar a existência de danos ao erário, a improcedência da pretensão de ressarcimento é medida impositiva.

(N.U 0007622-22.2015.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/10/2020, Publicado no DJE 15/10/2020).

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE RESPONSABILDIADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PERMUTA DE IMÓVEL PÚBLICO – ATO JULGADO LEGAL EM ANTERIOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INEXISTÊNCIA DE QUALQUER INDÍCIO DE IRREGULARIDADE OU MESMO PREJUÍZO AO ERÁRIO – AÇÃO EXTINTA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1. Embora não cause litispendência, constatado que em anterior ação foi reconhecida a legalidade e regularidade do ato de permuta de imóvel público, que passa a ser objeto de ação de improbidade administrativa, deve ser considerado o reflexo da decisão, para efeito de afastar os indícios a sustentar a gravidade da condenação por atos ímprobos.

2 - Ausentes, no caso concreto, ao menos indícios de que os agentes tenham agido com dolo ou má-fé contra a Administração e interesse público,

impõe-se a extinção da ação de improbidade administrativa ajuizada contra eles, a fim de evitar o andamento de lide temerária, cujos efeitos são reconhecidamente deletérios à reputação e à vida dos agentes públicos.

(N.U 0011918-19.2017.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GILBERTO LOPES BUSSIKI, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 26/08/2020, Publicado no DJE 31/08/2020).

Esse é o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. NÃOCONFIGURAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF e 211/STJ. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO. NÃO-COMPROVAÇÃO. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.

1. Inexiste violação do art. 535, II, do Código de Processo Civil, quando o aresto recorrido adota fundamentação suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos apresentados pelos litigantes.

2. A ausência de prequestionamento do dispositivo legal tido como violado torna inadmissível o recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ.

3. Na hipótese dos autos, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o prefeito do Município de Ponte Nova/MG e Secretários Municipais, em face de supostas irregularidades ocorridas em licitação para a locação de máquinas e veículos.

4. O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente, a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92. 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido” (STJ - REsp: 891408 MG 2006/0215123-3, Relator: Ministra DENISE ARRUDA, Data de Julgamento: 25/11/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/02/2009).

Conclui-se, pois, que, uma vez que as irregularidades apontadas pelo Ministério Público não caracterizam, por si sós, ato de improbidade administrativa; como não restou comprovado ter havido dano ao erário, nem conduta dolosa dos agentes, é de ser mantida a sentença que afastou a acusação do Ministério Público de prática de atos de improbidade administrativa.

Com essas considerações, acompanho o parecer ministerial e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo a sentença pelos seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2020