Tribunal: TJMT
Processo: 1006798-79.2020.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-10-06
Data de publicação: 2020-10-15

Ementa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER E DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECISÃO QUE DEFERE TUTELA DE URGÊNCIA – SUPOSTA NULIDADE POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – VERBA INDENIZATÓRIA – INSTITUIÇÃO E MAJORAÇÃO POR LEIS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE EFETIVA PRESTAÇÃO DE CONTAS – INVIABILIDADE – PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
Conforme iterativa jurisprudência pátria, em se tratando de decisão interlocutória, o juiz pode expor, de forma sucinta, os fundamentos pelos quais entende pelo deferimento ou indeferimento do pedido das partes, o que não implica ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal e ao art. 489, II, do CPC.
Em princípio, a falta de exigência de efetiva prestação de contas nas leis municipais que instituem e majoram verba indenizatória sinaliza a ausência de caráter indenizatório em tais normas, justificando, pela presença dos requisitos legais necessários, o deferimento de tutela de urgência para a suspensão dos pagamentos feitos com base em seus ditames, sem o devido controle de gastos.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1006798-79.2020.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Verba de Representação, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[RONEY MARCOS FERREIRA - CPF: 303.573.491-72 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE BARRA DO BUGRES - CNPJ: 03.953.742/0001-20 (AGRAVANTE), JOSOEL IZIDIO BARBOZA - CPF: 452.771.331-00 (AGRAVANTE), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MPEMT - BARRA DO BUGRES (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER E DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECISÃO QUE DEFERE TUTELA DE URGÊNCIA – SUPOSTA NULIDADE POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO – NÃO CONFIGURAÇÃO – VERBA INDENIZATÓRIA – INSTITUIÇÃO E MAJORAÇÃO POR LEIS MUNICIPAIS – AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE EFETIVA PRESTAÇÃO DE CONTAS – INVIABILIDADE – PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

Conforme iterativa jurisprudência pátria, em se tratando de decisão interlocutória, o juiz pode expor, de forma sucinta, os fundamentos pelos quais entende pelo deferimento ou indeferimento do pedido das partes, o que não implica ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal e ao art. 489, II, do CPC.

Em princípio, a falta de exigência de efetiva prestação de contas nas leis municipais que instituem e majoram verba indenizatória sinaliza a ausência de caráter indenizatório em tais normas, justificando, pela presença dos requisitos legais necessários, o deferimento de tutela de urgência para a suspensão dos pagamentos feitos com base em seus ditames, sem o devido controle de gastos.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pela
Câmara Municipal de Barra do Bugres

e

Josoel Izidio Barboza
contra a interlocutória que, na Ação Civil Pública Cominatória de Obrigação de Não Fazer com Pedido de Tutela Antecipada e Declaração Incidental de Inconstitucionalidade no 817-62.2020.8.11.0008 (Código 161133), proposta pelo Ministério Público em desfavor do Município de Barra do Bugres, Raimundo Nonato de Abreu Sobrinho, Câmara Municipal de Vereadores e Josoel Izídio Barboza, deferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela,
“para
DETERMINAR
aos Requeridos que, desde já,
NÃO REALIZEM
o pagamento de verbas indenizatórias com base nas
Leis Municipais no 2.400/2019 e 2.404/2019
até o julgamento final desta ação, as quais deverão ser pagas tão somente mediante pedido de ressarcimento dos gastos efetivamente realizados por meio de formulário padrão, instruído com planilha de gastos, documentos fiscais comprobatórios e atestado de realização de despesa”
, sob pena de multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por ato de descumprimento. (Id 36878978) Grifos originais.

Na petição recursal, defendem os agravantes, em linhas gerais, que a decisão recorrida é nula, por carência de fundamentação e violação ao art. 489, II, do CPC, pois
“embora tenha invocado as disposições dos arts. 300, do Código de Processo Civil Brasileiro, bem como art. 1o, 3o e 4o, da Lei no 8.437/92, não explicita a relação dos mesmos com a causa decidida”
e, inclusive,
“Nem mesmo sobre a desconformidade constitucional da lei que majorou a verba indenizatória o magistrado se manifestou nos fundamentos de sua decisão, ainda que perfunctoriamente, algo que julgamos indispensável – já que está a suspender um ato normativo dotado de presunção de legitimidade e constitucionalidade”
.

Na sequência, discorrem sobre a constitucionalidade da Lei no 2.404/2019, que alterou a verba indenizatória instituída na Câmara Municipal de Barra do Bugres em 24/1/2007 (pela Lei no 1.669/2007), afirmando que
“no caso em discussão todos os preceitos constitucionais e legais foram obedecidos na concepção da Verba Indenizatória, bem como de suas alterações posteriores – não havendo que se falar em qualquer vício originário de inconstitucionalidade”.

Alegam que, em caso semelhante, o Tribunal de Justiça reconheceu a constitucionalidade da verba indenizatória voltada ao ressarcimento de despesas realizadas em virtude do exercício do mandato eletivo (ADI 96397/2015), não havendo
“nenhuma dissonância entre a Verba Indenizatória instituída no âmbito da Câmara Municipal de Barra do Bugres – MT., pois não se confunde com os subsídios dos vereadores e tem por escopo ressarcir aos membros do Poder Legislativo as despesas que porventura contrair no exercício de seus mandatos parlamentares externa
(sic)
, dentro do Estado, de forma compensatória ao não recebimento de diárias, adiantamentos, passagens e ajuda de transporte, dentre outras despesas inerentes ao exercício do cargo”.

Justificam o pagamento da verba em questão afirmando que,
“além do atendimento dispendido aos vários bairros da cidade, distritos e zonas rurais, o Município de Barra do Bugres – MT., possui localidades numa distancia de mais de 140 Km da sede do município”
, sendo certo que
“as despesas com deslocamentos realizados dentro do Estado de Mato Grosso, pelos vereadores e pelo Agravante, não são reembolsadas pela Câmara Municipal a título de diárias, conforme consta da Lei 2.404/2019”
.

Asseveram, nessa linha, que a decisão recorrida
“é injusta e desproporcional, além de interferir no livre exercício da atividade parlamentar”
, bem como
“ignorou que as leis em sentido estrito gozam do chamado princípio da presunção de constitucionalidade”
, presunção essa que também se aplica às leis que instituíram a verba indenizatória em questão, pois percorreram os trâmites legais e estão em conformidade com a Constituição Federal e com a Lei Orgânica do Município de Barra do Bugres, e que só pode ser afastada por meio de
“decisão revestida de relevantes fundamentos, jamais calcada apenas em alegações levianas e sem um mínimo de lastro probatório – como ocorreu in casu, pois a decisão agravada não revela o porquê de julgar inconstitucional a verba e, nesse ínterim, afastá-la liminarmente”
.

Afirmam, na sequência, que
“o Juízo Monocrático foi induzido a erro pelo autor da ação, que maliciosamente conseguiu imprimir a ideia de que os Agravantes estariam aumentando seus próprios vencimentos através de Verba Indenizatória”
e que, ao contrário do exposto pelo
Parquet
,
“tanto os vereadores, quanto o Presidente da Mesa Diretora, tiveram um aumento de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) em relação a verba indenizatória, de forma compensatória ao não recebimento de diárias, conforme consta da aludida Lei Municipal no 2.404/2019”
.

Assentam que
“A legislação que trata da verba indenizatória – Lei Municipal no 2.404/2019 - diversamente do que reverbera o Recorrido, não dispensa o Vereador de informar à Câmara os gastos que realizou”
, mas apenas da apresentação da documentação fiscal, como autoriza o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso na Resolução de Consulta TCE/MT 29/2011, sendo que
“os vereadores da Câmara de Barra do Bugres – MT., mensalmente apresentam Relatórios Técnicos Metas Alcançadas de Atividades Parlamentar Externa”.

Destacam que a
“verba indenizatória não se confunde, em hipótese alguma, com o subsídio percebido pelo vereador na constância de seu mandato – razão pela qual não é considerada um aumento vedado pela Carta Magna ou pela Lei Orgânica do Município de Barra do Bugres”
e que
“Os agravantes não são reembolsadas pela Câmara Municipal a título de diárias, em relação aos deslocamentos dentro do estado de Mato Grosso, nos termos da Lei Municipal no 2.404/2019, servindo a verba indenizatória para tal fim, ou seja, para custeio de atividade parlamentar externa”
.

Aduzem que
“O TCE/MT, tem aprovado as contas do Legislativo do Município de Barra do Bugres, portanto, entende pela legalidade da instituição e majoração da verba indenizatória”
e que
“Não há perigo da demora para a concessão da tutela de urgência ao agravado, dada a ausência de contemporaneidade dos fatos”
, pois a referida rubrica vem sendo paga desde o ano de 2007.

Requerem, ao final, a suspensão da eficácia da decisão agravada por entender presentes os requisitos legais necessários e, no mérito, o provimento do recurso
“para se reconhecer a ausência de fumaça do direito e do perigo da demora a justificar a concessão da tutela de urgência na Ação Civil Pública”
. (Id 36878977)

O pedido de efeito suspensivo foi indeferido (Id 37616996).

Em contrarrazões, o agravado rebateu um a um os argumentos expendidos pelos recorrentes e defendeu o desprovimento do recurso (Id 39490479).

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, ao fundamento, em síntese, de que
“
é incontestável o acerto da decisão, não subsistindo razão que legitime, em sede precária de agravo, qualquer reparo”.
(Id 43182952).

É o relato do essencial.

V O T O R E L A T O R

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação civil pública com pedido de tutela antecipada em desfavor do Município de Barra do Bugres, da Câmara Municipal de Vereadores, de Raimundo Nonato de Abreu Sobrinho (Prefeito de Barra do Bugres) e de Josoel Izídio Barboza (Presidente da Câmara Municipal) visando à declaração incidental de inconstitucionalidade das Leis municipais no 2.400/2019 e 2.404/2019 e a condenação dos requeridos à obrigação de não efetuar o pagamento de verbas indenizatórias aos Poderes Executivo e Legislativo com base em tais normas.

Diante do deferimento da tutela de urgência, a Câmara Municipal de Barra do Bugres e Josoel Izídio Barbosa interpuseram o presente recurso de agravo de instrumento alegando, inicialmente, nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação e violação ao art. 489, II, do CPC e, no mérito, a ausência dos requisitos para a concessão da liminar, dada a constitucionalidade da verba indenizatória prevista nas Leis municipais no 2.400/2019 e 2.404/2019.

O recurso, entretanto, não comporta provimento.

Antes de expor os fundamentos de minha convicção, porém, esclareço que a despeito das veementes alegações dos recorrentes, o presente recurso limitar-se-á à análise da presença ou não dos requisitos necessários para a concessão da tutela de urgência, não se debruçando, consequentemente, sobre as matérias não decididas expressamente pelo magistrado de piso,
a exemplo da inconstitucionalidade das Leis municipais no 2.400/2019 e 2.404/2019
, sob pena de supressão de instância e ofensa ao princípio do duplo grau de jurisdição.

Dito isso, verifica-se que nas razões de recurso os recorrentes defenderam a nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação e violação ao art. 489, II, do CPC.

Essa tese, contudo, não merece prosperar.

Em se tratando de decisão interlocutória, conforme iterativa jurisprudência pátria, o juiz pode expor, de forma sucinta, os fundamentos pelos quais entende pelo deferimento ou indeferimento do pedido das partes, o que não implica ofensa ao art. 93, IX, da Constituição Federal e ao art. 489, II, do CPC.

Nesse sentido, aliás, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente,
sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas produzidas pelas partes
.

Com essas premissas e à luz do §3o do art. 489 do CPC, pelo qual
“A
decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé”
, verifica-se que, no caso, o julgador analisou e fundamentou, ainda que sem referência ao
nomen iuris
, os requisitos necessários à tutela de urgência, concluindo pelo seu deferimento, nos seguintes moldes,
verbis
:

“
Pois bem, no caso em tela, a tutela vindicada comporta deferimento.

In casu, a pretensão apresentada em juízo pelo Ministério Público é a de que o Requerido não implante um sistema desproporcional de pagamento de verbas indenizatórias aos membros dos poderes Executivo e Legislativo.

Dispõe o art. 39, parágrafo 4o da Constituição da República Federativa do Brasil que “o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI”.

Este subsídio mencionado na Carta Magna, conforme leciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, se trata de retribuição pelo serviço prestado pelo ocupante do cargo público, possuindo caráter alimentar e retributivo, de forma que se submete ao teto estipulado no art. 37, inciso XI da Constituição. É composto por parcela única, conforme expressa o texto constitucional, e não mais uma parcela fixa e outra variável, tal como ocorria na Constituição de 1967.

Por outro lado, as verbas indenizatórias decorrem de atividades desenvolvidas pelo ocupante do cargo público, em razão de sua função, que exijam dispêndio financeiro de sua parte e, por isso, devem ser indenizadas, de forma que não integram a remuneração e o subsídio de quem as percebe, possuindo tão somente caráter indenizatório. Ademais, é essencial que sejam prestadas as respectivas contas, conforme precedente do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:

(...)

No entanto, verifica-se que a lei n.o 2.400/2019, que cria a verba indenizatória no âmbito do Poder Executivo Municipal, em seu artigo 7o, dispensa a prestação de contas, e a Lei n.o 2.404/2019 condiciona o recebimento das verbas indenizatórias no Poder Legislativo Municipal percebidas pelos vereados à frequência regular dos mesmos em todas as sessões legislativas.

Ora, se o pagamento das “verbas indenizatórias” condiciona-se ao regular exercício de atividades inerentes à essência do cargo de vereador (participar dos debates em assembleia), se trata então de retribuição pelo serviço que este deve realizar, para o qual já recebe o devido subsídio e, portanto, como observou muito bem a Promotoria de Justiça desta comarca, não há caráter indenizatório algum.

Do mesmo modo, ao dispensar os ocupantes dos cargos executivos da prestação de contas característica das verbas de natureza indenizatória, o que se configuraria, na verdade, é uma espécie de bônus ou gratificação expressamente proibida pela Constituição da República, seria um aumento salarial disfarçado de verba indenizatória – que, no presente caso, não possui caráter indenizatório.

Ao ser ouvido em sede ministerial o próprio controlador interno da Prefeitura de Barra do Bugres, o Sr. David Marques Queiroz afirmou que a verba é inconstitucional e desproporcional. Vejamos: (...) essa verba é inconstitucional, ela onera o cofre público, não foi feito impacto (...)” (trecho extraído da petição inicial, fls. 04).

Além disso, considerando os documentos trazidos aos autos pelo Ministério Público, especificamente (a) planilhas de valores recebidos a título de verbas indenizatórias durante todo o ano de 2019 pelos Srs. Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários, Procurador do Município e assessores jurídicos (fls. 42/68); (b) recibos de pagamento de salário dos mesmos (fls. 69/94); e (c) parecer orientativo n.o 001/2020, elaborado pelo Controlador-Geral do Município (fls. 104/107); se verifica que, além de estar em aparente dissonância com o texto constitucional e colidir frontalmente com o entendimento do Tribunal de Contas do Estado, as Leis Municipais n.o 2.400/2019 e 2.404/2019 deixaram de observar também a proporcionalidade dos gastos públicos, constituindo evidente perigo de dano ao erário.

Mediante análise dos documentos supracitados se constata que, durante todo o ano de 2019, foram pagos R$ 213.750,00 (duzentos e treze mil, setecentos e cinquenta reais) a título de verbas indenizatórias a todos as pessoas detentoras de cargos públicos beneficiadas pela Lei Municipal n.o 2.400/2019 que, após edição da mesma e concretização dos pagamentos, receberão, durante o ano de 2020, o montante de R$ 840.000,00 (oitocentos e quarenta mil reais). O valor pago (e estamos falando somente do executivo) quase quadruplicou, sem qualquer justificativa plausível.

Resta, assim, evidente a necessidade do deferimento da liminar, nos termos requerido.

Ante o exposto, nos termos do art. 300 do CPC, DEFIRO o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, para DETERMINAR aos Requeridos que, desde já, NÃO REALIZEM o pagamento de verbas indenizatórias com base nas Leis Municipais n.o 2.400/2019 e 2.404/2019 até o julgamento final desta ação, as quais deverão ser pagas tão somente mediante pedido de ressarcimento dos gastos efetivamente realizados por meio de formulário padrão, instruído com planilha de gastos, documentos fiscais comprobatórios e atestado de realização de despesa.

FIXO multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por cada ato de descumprimento, que deverá recair sobre os ordenadores de despesas de cada órgão, a saber, Raimundo Nonato De Abreu Sobrinho, Prefeito de Município de Barra do Bugres/MT, e Josoel Izidio Barboza, Presidente da Câmara Municipal de Barra do Bugres/MT, ou quem quer que lhes substituam ou sucedam no cargo”.
(Id 36878978)

Bem se vê, portanto, que a decisão agravada foi devidamente fundamentada nos elementos e provas dos autos, não havendo que se falar em sua nulidade, por falta de fundamentação e ofensa ao art. 489, §1o, do CPC.

No mais, penso que restaram demonstrados os requisitos legais necessários à tutela de urgência no caso concreto, como bem concluiu o magistrado de piso.

Com efeito, no tocante à
probabilidade do direito invocado na ação civil pública,
restou demonstrado, nesta fase não-exauriente, que a
Lei
no 2.400/2019
, que instituiu verba indenizatória no âmbito do Poder Executivo Municipal de forma compensatória ao não recebimento de diárias, adiantamentos, passagens e ajuda de transporte para viagens dentro do Estado, dispensou, expressamente, em seu art. 7o, a prestação contas pelos beneficiados (Prefeitos, Vice-Prefeitos, Secretários, Procurador do Município e assessores jurídicos).

Igualmente, restou evidenciado que a
Lei no 2.404/2019
, que dispõe sobre a verba indenizatória pelo exercício da atividade parlamentar no âmbito do Poder Legislativo Municipal, condicionou o recebimento de tal rubrica à frequência dos vereadores em todas as sessões legislativas, atividade esta inerente à função parlamentar e que, certamente, já está abrangida pelo subsídio, bem como à mera apresentação de relatório técnico das metas alcançadas.

Ora a falta de exigência de prestação de contas efetiva nas leis em questão sinaliza, em princípio, que tais normas não possuem caráter indenizatório, mas são tentativa disfarçada de aumento salarial aos beneficiários, o que, ao menos nesta quadra, contraria o ordenamento jurídico pátrio e autoriza a suspensão do pagamento sem o controle adequado e eficaz dos gastos.

Outrossim, quanto à possibilidade de lesão grave ou de difícil reparação (
periculum in mora
), penso que também restou demonstrado, pois as verbas indenizatórias em questão, por terem sido fixadas em valores elevados no caso do Poder Executivo Municipal (R$
8.000,00 para o Prefeito;
R$
6.000,00 para o Vice-Prefeito e
R$
4.000,00 para os Secretários, Procuradores do Município e Assessores Jurídicos), bem como majoradas para montantes bem superiores ao que era pago a título de diárias, no caso do Legislativo Municipal (R$6.500,00 para os Vereadores e R$7.900,00 para o Presidente da Mesa Diretora), parecem desproporcionais e
passíveis de causar prejuízo ao erário de Barra do Bugres, situação que se torna ainda mais evidente e gravosa na atualidade, diante da pandemia da COVID-19 e do natural aumento dos gastos públicos na área da saúde e do auxílio a famílias carentes.

Não se olvide, por outro lado, que ao determinar a suspensão do pagamento de verbas indenizatórias com base nas Leis municipais no 2.400/2019 e 2.404/2019, a decisão recorrida ressalvou expressamente que eventuais gastos feitos pelos parlamentares, e demais réus, no exercício estrito de suas funções, sejam reembolsados
“mediante pedido de ressarcimento dos gastos efetivamente realizados por meio de formulário padrão, instruído com planilha de gastos, documentos fiscais comprobatórios e atestado de realização de despesa”
, afastando, assim, o propalado prejuízo no exercício da vereança durante a tramitação da demanda.

Assim, ausente a nulidade alegada e evidenciados os requisitos para a concessão da tutela de urgência, correta a decisão que a deferiu no caso concreto.

Posto isso, NEGO PROVIMENTO ao recurso de agravo de instrumento interposto por Câmara Municipal de Barra do Bugres

e

Josoel Izidio Barboza, mantendo inalterada a decisão recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 06/10/2020