Tribunal: TJMT
Processo: 1009907-29.2019.8.11.0003
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-07-27
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:
E M E N T A
PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – VERBA INDENIZATÓRIA – VEREADORES – CAUSA DE PEDIR PRÓXIMA E PEDIDO – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SENTENÇA RATIFICADA – APELO DESPROVIDO.
Mostra-se correta a sentença que indeferiu a petição inicial, por inadequação da via eleita, pois evidente que fora utilizada como sucedâneo da ADI, dado que o pedido da Ação Popular tem, como sua causa próxima, a declaração de inconstitucionalidade da lei que instituiu a verba indenizatória aos vereadores do Município de Rondonópolis, sem a necessidade de prestação de contas.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009907-29.2019.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Gratificação Eleitoral]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK]

Parte(s):

[MARCELO ANDRIGO BAIA EDUARDO - CPF: 803.793.031-91 (REPRESENTANTE), SHIRLEI MESQUITA SANDIM - CPF: 087.693.198-04 (ADVOGADO), ARTHUR BOSCO OLIVEIRA LOPES - CPF: 018.315.461-40 (REPRESENTANTE), MICHELLE BASTA DELAI - CPF: 014.085.731-13 (REPRESENTANTE), PRESIDENTE DA CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS (APELADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (APELADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO E RATIFICOU A SENTENÇA.

E M E N T A

E M E N T A

PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – VERBA INDENIZATÓRIA – VEREADORES – CAUSA DE PEDIR PRÓXIMA E PEDIDO – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – UTILIZAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SENTENÇA RATIFICADA – APELO DESPROVIDO.

Mostra-se correta a sentença que indeferiu a petição inicial, por inadequação da via eleita, pois evidente que fora utilizada como sucedâneo da ADI, dado que o pedido da Ação Popular tem, como sua causa próxima, a declaração de inconstitucionalidade da lei que instituiu a verba indenizatória aos vereadores do Município de Rondonópolis, sem a necessidade de prestação de contas.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Recurso de Apelação Cível com Reexame Necessário, interposto por Marcelo Andrigo Baia Eduardo, Arthur Bosco Oliveira Lopes e Michelle Basta Delai, contra a sentença, prolatada pelo Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis que indeferiu a petição inicial e julgou extinta, sem resolução do mérito, a Ação Popular, por eles proposta, contra a Câmara Municipal da cidade homônima da referida comarca, págs. 01/10 (id. 29927461).

Os Recorrentes pretendem a reforma da sentença recorrida, alegando que a ação proposta questiona a legalidade da instituição da verba indenizatória aos vereadores do Município de Rondonópolis, sem que haja qualquer prestação de contas.

Aduzem que a inexistência da obrigatoriedade da prestação de contas viola o princípio da moralidade administrativa e, por isso, cabível a propositura da Ação Popular.

Afirmam que a instituição da verba indenizatória com dispensa da prestação de contas configura desvio de finalidade, o que reforça a tese de que a Ação Popular é o meio processual adequado.

Asseveram que o recebimento da mencionada verba, sem a necessidade da prestação de contas, configura ato administrativo de efeito concreto, posto que causa lesão ao erário municipal.

Ao final, postulam a reforma da sentença, bem assim a concessão da tutela provisória de urgência.

Sem contrarrazões da parte Apelada, tendo em vista que não houve a angularização da relação jurídico-processual.

Sem parecer da Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório
.

V O T O R E L A T O R

V O T O

Como explicitado no relatório, trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto por Marcelo Andrigo Baia Eduardo, Arthur Bosco Oliveira Lopes e Michelle Basta Delai, contra a sentença, prolatada pelo Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis que indeferiu a petição inicial e julgou extinta, sem resolução do mérito, a Ação Popular, por eles proposta, contra a Câmara Municipal da cidade homônima da referida comarca.

Denota-se dos autos que Marcelo Andrigo Baia Eduardo, Arthur Bosco Oliveira Lopes e Michelle Basta Delai propuseram a Ação Popular, contra a Câmara Municipal de Rondonópolis/MT, visando à declaração de inconstitucionalidade de parte das Leis Municipais ns. 9.107/2016 e 8.608/2015, atinentes à verba indenizatória, instituída em favor dos vereadores, sem a necessidade da devida prestação de contas.

Defenderam, na inicial, que a instituição de tal verba, além de configurar desvio de finalidade, violou o princípio constitucional da moralidade administrativa.

O Magistrado singular indeferiu a petição inicial e julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, ficando a parte dispositiva assim redigida:

Ante o exposto, e por tudo mais que dos autos consta, com fulcro nos artigo 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil, INDEFIRO A INICIAL e JULGO EXTINTO o processo sem resolução do mérito.

Contra essa decisão, Marcelo Andrigo Baia Eduardo, Arthur Bosco Oliveira Lopes e Michelle Basta Delai interpuseram o presente Recurso de Apelação Cível.

Inicialmente, anoto, que a ação popular é um remédio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão, com o objetivo de obter controle de atos ou de contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, estando prevista na Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 5
o
, inciso LXXIII, e devidamente regulamentada pela Lei n. 4.717/1965.

A referida lei dispõe nos artigos 1
o
e 11, sobre a finalidade da ação popular,
in verbis
:

Art. 1o Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1o - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.

Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

Neste contexto, a ação popular possui, como finalidade, a anulação de atos lesivos ao patrimônio público e, consequentemente, a condenação, dos responsáveis pelo ato impugnado, ao pagamento das perdas e danos ocasionados.

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, recepcionou a norma acima transcrita, ampliando suas hipóteses de incidência, conforme se verifica pela leitura do seu art. 5
o
, inciso LXXIII,
in verbis
:

Art. 5.o (...).

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Extrai-se, assim, que qualquer cidadão, em pleno gozo de seus direitos políticos, pode, por meio da ação popular, pleitear a nulidade de ato lesivo: a) a bens públicos e direitos públicos de valor econômico, artístico, estético, histórico, turístico e cultural (patrimônio público); b) ao meio ambiente e c) à moralidade administrativa.

Analisando detidamente os autos, observo que o pedido principal da Ação Popular tem, como causa de pedir próxima, a declaração de inconstitucionalidade de parte das Leis Municipais n. 9.107/2016 e 8.608/2015.

Os Autores, ora Apelantes, embora sustentem que buscam a declaração incidental da inconstitucionalidade das mencionadas leis, ante o desvio de finalidade da verba indenizatória, pretendem, na verdade, obter a declaração de inconstitucionalidade das normas.

Na petição inicial, os Autores, ora Apelantes, assim consignaram:

(...)
A declaração de inconstitucionalidade da norma municipal apontada se dá apenas de forma incidente
, não sendo a ação popular proposta um sucedâneo de ação de controle de constitucionalidade, como afirmado pela sentença apelada. (pág. 11 – id. 29927471). (Destaquei).

(...) Logo, o recebimento da verba indenizatória pelos vereadores de Rondonópolis, à exceção do Subtenente Guinâncio, se mostra afrontoso ao princípio da moralidade e da publicidade, favorecendo o desvio de finalidade em seu recebimento, bem como contraria a exigência da própria Lei Orgânica do Município, como acima apontado, de forma que
deve ser declarada a inconstitucionalidade incidental
, em controle difuso de constitucionalidade. (pág. 14 – id. 29927112). (Negritei).

(...) Todavia, este impedimento
padece de vício de inconstitucionalidade
, dada à afronta à Lei Orgânica Municipal, sua Constituição, que prevê a ampla participação popular na propositura de legislação, mediante apresentação de projeto contando com assinatura de cinco por cento do eleitorado. (pág. 15 – id. 29927112). (Destaquei).

(...) Portanto, ressai às escâncaras que a Lei 9.107/2016, ao vedar a possibilidade de apresentação de projeto de lei de iniciativa popular instituindo o dever de prestação de contas quanto à verba indenizatória, que institui este dispêndio de forma a afrontar os princípios da publicidade, moralidade e eficiência, fere a Lei Orgânica Municipal, nos termos acima expostos, bem como a Constituição Federal, em seu art. 37,
caput
, ensejando
a declaração de sua inconstitucionalidade
e (...). (pág. 16 – id. 29927112). (Negritei).

O pedido formulado na inicial não deixa dúvidas de que a pretensão da declaração de inconstitucionalidade não constitui o fundamento jurídico do pedido da Ação Popular, mas seu pleito principal. Veja-se:

d)
julgue procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade que afeta a Lei Municipal no Lei 9.107/2016,
em especial no que se refere à dispensa de prestação de contas expressa na
Lei 8.608/2015, que foi mantida e a introdução do § 5o ao art. 3o
nesta última Lei, que veda a possibilidade de apresentação de Lei de iniciativa popular sobre o tema; (Destaquei).

É sabido que existe, na Ação Popular, a possibilidade do controle incidental da constitucionalidade da lei, pelo Magistrado.

No caso em tela, contudo, a ação foi utilizada como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que não se revela possível.

Nesse sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:

AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL.
AÇÃO POPULAR NA QUAL SE PÕE COMO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
DA RESOLUÇÃO N. 1/1999 DO CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA DE JUIZ SINGULAR PARA DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA EM TESE.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MAQUIADA SOB TÍTULO DE AÇÃO POPULAR
. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl 31818 AgR, Relator(a): Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 20/04/2020, Processo Eletrônico DJe-099

divulg. 23-04-2020

public. 24-04-2020). (Negritei).

Deve-se ressaltar que a tese, dos Recorrentes, de que a Ação Popular é cabível, já que o recebimento da verba indenizatória, sem a necessidade de prestação de contas, configura ato administrativo de efeito concreto, porque causa lesão ao erário municipal, não merece acolhimento, na medida que não se desincumbiram do ônus de comprovar a ocorrência da efetiva lesão ao patrimônio público.

Com efeito, não obstante a inexistência de obrigação de os vereadores prestarem contas dos valores recebidos, a título de verba

indenizatória, configure ofensa aos princípios da moralidade administrativa, não há presumir que o montante recebido pelos parlamentares tenha sido gasto com desvio de finalidade, ou de forma contrária ao interesse público.

Nessa esteira, em vista de os Apelantes terem utilizado a Ação Popular, com vistas a obter a declaração de inconstitucionalidade das mencionadas leis municipais, tenho que a sentença que indeferiu a petição inicial, por inadequação da via eleita, não merece retificação.

Em vista dos fundamentos utilizados na apreciação do Apelo dos Autores da Ação Popular, ratifico a sentença, em Reexame Necessário.

Ante o exposto,
DESPROVEJO
o Recurso de Apelação, interposto por Marcelo Andrigo Baia Eduardo, Arthur Bosco Oliveira Lopes e Michelle Basta Delai e,
RATIFICO
a sentença, em Reexame.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/07/2020