Tribunal: TJMT
Processo: 1009012-66.2018.8.11.0015
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2020-09-08
Data de publicação: 2020-09-10

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO DE COBRANÇA - INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS MUNICIPAIS NoS 568/99 E 663/01 DO MUNICÍPIO DE SINOP EM ANTINOMIA COM O DISPOSTO CONSTITUCIONAL QUE EXIGE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA CONCESSÃO DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO – INOBSERVÂNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROGRESSÃO FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR DESÍDIA DA ADMINISTRAÇÃO – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS – DIREITO À PROGRESSÃO – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.
A inexistência de previsão orçamentária, por si só, não macula de inconstitucionalidade a Lei Municipal, mas, tão somente, gera ineficácia dos seus comandos legais durante o período em que estava condicionada à respectiva previsão orçamentária. (TJMT, RAC 11357/2013).
A progressão vertical de servidora pública que cumpre o intervalo temporal previsto em lei é devida, ainda que não tenha participado de avaliação de desempenho, por pura omissão da própria Administração, que deixou de realizá-la.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1009012-66.2018.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Adicional por Tempo de Serviço]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[CLEIDE DE OLIVEIRA MERCEDES - CPF: 715.931.952-49 (APELADO), CLAUDIA INOCENTE SANTANA BONDESPACHO DO NASCIMENTO - CPF: 567.482.211-53 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (APELANTE), MUNICIPIO DE SINOP - CNPJ: 15.024.003/0001-32 (REPRESENTANTE), LUIS CARLOS CORTES - CPF: 636.329.850-49 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
Á UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO, E RATIFICOU A SENTENÇA.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL
COM REMESSA NECESSÁRIA
–
AÇÃO DE COBRANÇA - INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS MUNICIPAIS NoS 568/99 E 663/01 DO MUNICÍPIO DE SINOP EM ANTINOMIA COM O DISPOSTO CONSTITUCIONAL QUE EXIGE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA CONCESSÃO DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO – INOBSERVÂNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE -

PROGRESSÃO FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR DESÍDIA DA ADMINISTRAÇÃO – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS – DIREITO À PROGRESSÃO – SENTENÇA RATIFICADA – RECURSO DESPROVIDO.

A inexistência de previsão orçamentária, por si só, não macula de inconstitucionalidade a Lei Municipal, mas, tão somente, gera ineficácia dos seus comandos legais durante o período em que estava condicionada à respectiva previsão orçamentária.
(TJMT, RAC 11357/2013).

A progressão vertical de servidora pública que cumpre o intervalo temporal previsto em lei é devida, ainda que não tenha participado de avaliação de desempenho, por pura omissão da própria Administração, que deixou de realizá-la.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE SINOP contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada da Comarca Fazenda Pública da Comarca de Sinop/MT, nos autos da Ação de Cobrança n.

1009012-66.2018.8.11.0015, que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial.

O Apelante sustenta que o Magistrado contraria o dispositivo constitucional, o qual dispõe que
“a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração”, que na administração pública somente se dá por meio de lei, deve ser antecedida de “prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes” (Art. 169, §1o, I, CF/88)
– ID 45184478 - Pág. 3.

Destaca que a elaboração da Lei Municipal, que aumenta despesa com o pessoal, sem previsão orçamentária é nula, não devendo gerar efeito.

Assevera que
sendo as Leis Municipais inconstitucionais não há que falar em sua aplicabilidade e consequentemente no direito à progressão funcional
(ID 45184478 - Pág. 5).

Aduz, ainda, quanto à progressão funcional, que a interessada/apelada não passou pelo crivo do merecimento, o que fugiria ao intuito da lei.

Ao final, pugna pelo provimento do recurso.

A Apelada apresentou contrarrazões ao recurso (ID

45184484), pugnando pelo desprovimento do recurso.

A Procuradoria Geral de Justiça, deixou de manifestar nos autos, alegando a ausência de interesse público (ID 45494476).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Extrai-se dos autos que
Cleide de Oliveira Mercedes
(Apelada) ajuizou a Ação de Cobrança em desfavor do Município de Sinop, explanando que a Lei Municipal n. 663/2001, de 29 de dezembro de 2000, que alterou a redação da Lei Municipal n. 568/99, aplicadas aos servidores públicos efetivos municipais, nomeados mediante aprovação em concurso público, confere o direito ao adicional por antiguidade e merecimento, na base de 2% (dois) por cento do vencimento base por ano de efetivo exercício, até o máximo de 70% (setenta) por cento.

Todavia, a parte Autora ressalta que vem recebendo o adicional de tempo de serviço previsto na Lei Orgânica, art. 91, parágrafo 3o, inciso I, na base de 01% (um por cento) por ano de efetivo exercício.

Por sua vez, o Município aduz que a Lei Municipal n. 568/99, editada após o advento da Constituição Federal de 1988 e antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, criou gratificação ao servidor público municipal, aumentando despesas com pessoal sem que houvesse dotação orçamentária, desrespeitando o disposto no artigo 169 da CF.

Explica que a Lei Municipal n. 663/2001, de 1o de janeiro de 2002 (após a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal), manteve as despesas com pessoal e também as aumentou, visto que o percentual de gratificação que era de 2% (dois por cento) a cada cinco anos, passou para 2% (dois por cento) a cada ano de efetivo trabalho.

Destaca que essas leis são inconstitucionais, eis que aumentou as despesas com pessoal sem dotação orçamentária, além do que não foi feita uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro, previsto no artigo 16, I, da LC 101/2000.

Sobreveio a sentença que julgou procedente os pedidos, nos seguintes termos:

“Ex positis”, JULGO PROCEDENTES os pedidos deduzidos na exordial, no sentido de RECONHECER o direito da parte REQUERENTE à PROGRESSÃO FUNCIONAL VERTICAL da CARREIRA, a partir de 01/01/2002, devendo esses valores serem incorporados no vencimento (conforme previsão do art. 17, da Lei no 568/99, e alterações da Lei no 663/01), e o pagamento das verbas respectivas a partir de FEVEREIRO DE 2014 até a data do devido cálculo em fase de liquidação de sentença, observando a compensação dos valores eventualmente pagos; b) RECONHECER o direito da parte REQUERENTE quanto à INCIDÊNCIA do ADICIONAL sob o 13o salário e férias; c) Correção monetária utilizando o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, desde quando cada parcela deveria ter sido paga até o advento da Lei no 11.960, de 30 de junho de 2009, que deu nova redação ao artigo 1o-F da Lei no 9.494, de 10 de setembro de 1997, quando passará a incidir o Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. No tocante aos juros de mora, devidos a partir da citação, serão calculados com base nos índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança; respeitando-se em todo caso, a prescrição quinquenal; d) Por conseguinte, DECLARO EXTINTO o PROCESSO com RESOLUÇÃO de MÉRITO, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC/2015.

Urge destacar que a antinomia suscitada está entre as leis municipais e a diretriz disposta no artigo 169, § 1o, incisos I e II, da Constituição Federal, a qual é reproduzida no artigo 167, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição do Estadual,
in verbis
:

Art. 167- A despesa com pessoal ativo e inativo do Estado e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar federal.

Parágrafo único - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades de Administração Pública direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

No caso, não vejo vício de inconstitucionalidade em razão da ausência de previsão orçamentária; há, talvez, inaplicabilidade das leis durante o período em que estava condicionada à respectiva previsão orçamentária.

Nesse sentido:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais no 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 2o 37, X, e 61, § 1o, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5o, caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1o, da CF). 4. Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7.
A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro
. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1o, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente. ”
(STF, ADI n.o 3.599/DF, Tribunal Pleno, rel. Ministro Gilmar Mendes, j. em 21/05/2007, DJE de 14/09/2007) (grifei)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO DE COBRANÇA – ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM DAS LEIS MUNICIPAIS NoS 568/99 E 663/01 DO MUNICÍPÍO DE SINOP – REJEITADA - PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO – AFASTADA - SERVIDOR PÚBLICO – PROGRESSÃO FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E DE PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO – OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DA LEI – DIREITO À PROGRESSÃO - SENTENÇA SOB REEXAME RATIFICADA – APELAÇÃO DESPROVIDA.

A inexistência de previsão orçamentária, por si só, não macula de inconstitucionalidade a Lei Municipal, mas, tão somente, gera ineficácia dos seus comandos legais durante o período em que estava condicionada à respectiva previsão orçamentária.

Nas ações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, somente prescrevem as prestações vencidas no quinquênio anterior da data do ajuizamento da ação que vise a cobrança das diferenças salariais, conforme o enunciado das Súmulas 83/STJ e 163/STF.

Faz jus a progressão funcional o servidor público que demonstra durante o processo que cumprira as condições de tempo no exercício do cargo, preenchendo os requisitos da lei. Não há óbice à concessão da progressão o fato da administração não realizar a avaliação de desempenho, por mera desídia, não sendo justo, portanto, transferir ao servidor o ônus da omissão da administração pública.
(TJMT, RAC 11357/2013, Rel. Des. José Zuquim Nogueira, Data de Julgamento 22/10/2013).

Para melhor elucidação sobre o assunto, destaco trecho do voto do eminente Des. José Zuquim:

De início, verifica-se que a iniciativa da presente lei partiu do próprio Poder Executivo, corolário da competência privativa do chefe do Poder Executivo dar início ao projeto de lei que versa sobre aumento de remuneração de servidor, seu regime jurídico, criação de cargos, etc. Essa é a regra constitucional do art. 61, §1o, inciso II, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal. Logo, não há inconstitucionalidade sob o ponto de vista formal, pois ausente afronta à regra constitucional que assegura a independência entre os poderes, nos termos do artigo 9o da Constituição Estadual (...)

De igual forma, não há máculas, sob o aspecto material, a inquinar de inconstitucionalidade a Lei Municipal no 568/1999.

Eventual vício de inconstitucionalidade residiria no fato de a edição do referido diploma legal ter sido perfectibilizada à margem do disposto constitucional que exige prévia dotação orçamentária para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração. Nesse sentido, a diretriz grafada no artigo 169, parágrafo 1o, incisos I e II, da Constituição Federal, a qual vem reproduzida no artigo 167, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição do Estadual (...)

Cumpre registrar a inviabilidade do manejo de eventual arguição de inconstitucionalidade
incidenter tantum
na atual conjuntura. Como se verifica, o indigitado ato normativo foi editado no ano de 2001 (Lei Municipal no 663/2001, de 20 de dezembro de 2001), passando a produzir efeitos legais a partir de janeiro de 2002.

Eventual vício por ausência de dotação orçamentária suficiente deveria ter sido questionado contemporaneamente, pois a sua falta somente impediria a concessão do aumento de despesas previsto na Lei Municipal no 663/2001 para aquele exercício financeiro.

É sabido que a inexistência de previsão orçamentária, por si só, não macula de inconstitucionalidade a Lei Municipal, mas, tão somente, gera ineficácia dos seus comandos legais durante o período em que estava condicionada à respectiva previsão orçamentária.

Depreende-se, portanto, que os requisitos constitucionais aplicáveis à espécie teriam sido respeitados pelo Município de Sinop, sendo incabível, por conseguinte, a tese de inconstitucionalidade arguida pelo Apelante.

Já em relação ao fato de que a servidora apelada não passou pelo crivo do merecimento, também não merece prosperar.

A Lei Municipal no 568/99 (com as alterações introduzidas pela Lei Municipal no 663/01), que dispõe o seguinte:

Art. 17
– Os servidores efetivos progredirão na carreira em linha vertical por promoção, exclusivamente por critérios de antiguidade e merecimento, e ainda, será submetido a Comissão de Avaliação de Desenvolvimento Funcional.

(...)

§ 2o - A Comissão de Avaliação de Desenvolvimento Funcional, após efetuado o exame de boletins de merecimento anexo IV, deverá emitir o competente Laudo sobre a concessão ou não da progressão, que será encaminhado ao Departamento de Recursos Humanos, devidamente ratificado pelo Chefe do Poder Executivo.

§ 3o - As linhas de progressão verticais, são representadas pelos algarismos romanos de I a XXXV, e corresponderão cada uma, a um ano de efetivo exercício.

(...)

§ 6o - São os seguintes, os coeficientes das gratificações relativas à progressão funcional, a serem aplicados sobre o salário inicial, para cálculo da remuneração dos servidores efetivos:

I – Linha Atuarial Vertical (coeficientes de gratificação por antiguidade e merecimento):

(...)

Art. 20
– Para ser elevado a outra classe na progressão vertical, deverá o servidor:

I – Contar com 01 (um) ano de efetivo exercício na classe a que pertence.

II – Obter, no mínimo, 50 (cinquenta) pontos percentuais no Boletim de Merecimento”

O Apelante somente alega que a servidora não faz jus a progressão, mas não trouxe qualquer argumento especificando o porquê, sequer prova sobre o processo de avaliação de desempenho funcional.

Ademais, a Lei Municipal no 568/99, em seu art. 26, prevê que compete à unidade de Recurso Humanos organizar a relação dos servidores com direito a progressão:

Art. 26 – Até o primeiro dia útil do mês de junho de cada ano, a Unidade de Recursos Humanos organizará a relação dos servidores com data base de 30 (trinta) de junho, com direito a concorrerem à progressão e a enviará à Comissão de Avaliação de Desenvolvimento Funcional, acompanhada das respectivas anotações funcionais.

Em contrapartida, a Apelada comprova que cumpriu o interstício temporal previsto em lei, pois foi nomeada em quadro efetivo de acordo com a portaria no 473/2012 com data de 30/07/2012, e Termo de Entrada em Exercício da data de 04/07/2012 (ID 45184458 - Pág. 2); portanto, faz jus a progressão funcional, não obstante, a desídia da Administração na realização da avaliação de desempenho.

Sobre o assunto, destaco a jurisprudência deste Tribunal:

APELAÇÃO CÍVEL/REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA - AÇÃO REINVINDICATÓRIA - PROGRESSÃO FUNCIONAL - PREJUDICIAL - PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO - RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO - SÚMULA 85/STJ - PRESCRIÇÃO QUE ATINGE APENAS OS EFEITOS FINANCEIROS - REJEIÇÃO - MÉRITO - PROGRESSÃO FUNCIONAL CIRCUNSCRITA AO ANIVERSÁRIO DE POSSE DO SERVIDOR - AUSÊNCIA DE PEDIDO ADMINISTRATIVO – IRRELEVÂNCIA - NÃO SUBMISSÃO À COMISSÃO DE AVALIAÇÃO -
OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO – PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS - DIREITO À PROGRESSÃO
- ERRO NA PERCEPÇÃO DA CAUSA - INOCORRÊNCIA - DECISÃO ARRIMADA NA PROVA E NO LIVRE CONVENCIMENTO MOTIVADO - JUROS DE MORA - CORRESPONDENTES AOS DA CADERNETA DE POUPANÇA - CORREÇÃO MONETÁRIA - IPCA - ADIN No 4357 E ENTENDIMENTO DO C. STJ - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - ARBITRAMENTO COM BASE NO CRITÉRIO DE EQUIDADE - MANUTENÇÃO - APELO DESPROVIDO - SENTENÇA RETIFICADA.

Nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação.

Faz jus à progressão funcional o servidor que comprova os requisitos previstos na legislação de regência
,
nada obstando a ausência de requerimento administrativo, menos ainda a inércia da Administração na avaliação de desempenho.
[...] (RAC 0000787-97.2011.8.11.0022, Rel.a Des.a MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, J. em 05/08/2014, DJE 11/08/2014 - negritei)

Com essas considerações, conheço do recurso e lhe nego provimento, e em Remessa Necessária mantenho inalterada a sentença de primeiro grau.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/09/2020