Tribunal: TJMT
Processo: 1018191-35.2019.8.11.0000
Órgão julgador: CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2020-05-21
Data de publicação: 2020-07-13

Ementa:
E M E N T A
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA A LEI ORGÂNICA – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO – SUPRESSÃO DA EXPRESSÃO “DE FORMA INTEGRADA” ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO – REGRA DISPOSTA NO ART. 74, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 191, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – OFENSA AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA – INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – AÇÃO PROCEDENTE.
O princípio da simetria constitucional exige uma relação simétrica entre os institutos jurídicos da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, de modo que ainda que os Estados e os Municípios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organização deve se sujeitar aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal, obedecendo ao modelo constitucional adotado pela União.
Dessa forma, mesmo que o princípio da simetria não seja absoluto, o certo é que no tema tratado no caso em voga a sua aplicação se mostra extremamente necessária, haja vista a própria razão de ser da regra constitucional transcrita na Lei Orgânica do Munícipio, que retrata o quanto disposto no art. 74, da CF e art. 191, da Constituição Estadual, restando patente que padece de vício inconstitucional.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO
PODER JUDICIÁRIO
ÓRGÃO ESPECIAL
Número Único
:

1018191-35.2019.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Assistência Social, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA
Turma Julgadora:

[DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). JOAO FERREIRA FILHO, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). LUIZ FERREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). MARIA HELENA GARGAGLIONE POVOAS, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). PAULO DA CUNHA, DES(A). RONDON BASSIL DOWER FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]
Parte(s):

[VIVIENE BARBOSA SILVA - CPF: 518.947.771-15 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CAMPOS DE JULIO (AUTOR), CÂMARA LEGISLATIVA DE CAMPOS DE JÚLIO (REU), CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORE DE CAMPOS DE JULIO - MT - CNPJ: 04.281.399/0001-87 (REU), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE CAMPOS DE JULIO - CNPJ: 01.614.516/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE CAMPOS DE JULIO - CNPJ: 01.614.516/0001-99 (AUTOR), EDILSON ROBERTO DE SOUZA BINDA - CPF: 188.720.262-53 (ADVOGADO), KESIA JULLI SOUZA ARRUDA - CPF: 042.817.771-99 (ADVOGADO), RICARDO ANTONIO DE LAMONICA ISRAEL PEREIRA - CPF: 765.082.181-15 (ADVOGADO)]
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.
E M E N T A

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA A LEI ORGÂNICA – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO – SUPRESSÃO DA EXPRESSÃO “DE FORMA INTEGRADA” ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO –
REGRA DISPOSTA NO ART. 74, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 191, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – OFENSA AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA
– INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA – AÇÃO PROCEDENTE.

O princípio da simetria constitucional exige uma relação simétrica entre os institutos jurídicos da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, de modo que ainda que os Estados e os Municípios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organização deve se sujeitar aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal, obedecendo ao modelo constitucional adotado pela União.

Dessa forma, mesmo que o princípio da simetria não seja absoluto, o certo é que no tema tratado no caso em voga a sua aplicação se mostra extremamente necessária, haja vista a própria razão de ser da regra constitucional transcrita na Lei Orgânica do Munícipio, que retrata o quanto disposto no art. 74, da CF e art. 191, da Constituição Estadual, restando patente que padece de vício inconstitucional.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade c/c pedido de medida cautelar proposta pelo Prefeito Municipal de Campos de Julio/MT, Sr. José Odil da Silva, em face da Câmara Municipal de Campos de Julio/MT, visando a declaração de inconstitucionalidade da
Emenda à Lei Orgânica n. 001, de 12 de novembro de 2019, que altera o artigo 73, da Lei Orgânica do Município de Campos de Julio/MT, suprimindo a expressão “de forma integrada” do sistema de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo, e da outras providências
.

O requerente aduz, em suma,
que a Câmara de Vereadores de Campos de Júlio ao alterar a lei orgânica local para suprimir a forma integrada de atuação do controle interno dos Poderes Executivo e Legislativo, violou o princípio da simetria da estrutura expressada no art. 74, da Constituição Federal e art. 191, da Constituição Estadual, revelando-se por corolário inconstitucional.

A Câmara Municipal de Campos de Julio/MT apresentou manifestação em defesa do ato normativo impugnado (id. 33095970).

A Procuradoria-Geral de Justiça, através de parecer da lavra do
Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional
, Dr. Deosdete Cruz Junior (id. 37244000), opinou pela procedência da ação
.

É o relatório.

Inclua-se na pauta.

V O T O R E L A T O R

Cinge-se dos autos que o Prefeito do Município de Campos de Julio/MT, Sr. José Odil da Silva, propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade c/c pedido de medida cautelar em face da Emenda à Lei Orgânica n. 001, de 12 de novembro de 2019, que altera o artigo 73, da Lei Orgânica do Município de Campos de Julio/MT, suprimindo a expressão “de forma integrada” do sistema de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo, e da outras providências.

O requerente assevera que a Câmara de Vereadores de Campos de Júlio ao alterar a lei orgânica local para suprimir a forma integrada de atuação do controle interno dos Poderes Executivo e Legislativo, violou o princípio da simetria da estrutura expressada no art. 74, da Constituição Federal e art. 191, da Constituição Estadual, revelando-se por corolário inconstitucional.

Segue sustentando, que
a Emenda ao
caput
, do art. 73, da Lei Orgânica Municipal, está na contramão da retórica da preocupação com a reestruturação do sistema de controle interno no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988, com a previsão da ampliação das competências e a atuação, de forma integrada, do controle interno para todos os Poderes, conforme a base legal apresentada no art. 191, da Constituição Estadual e do art. 74, da Carta Magna
. Requer a procedência da ação, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade total da Emenda à Lei Orgânica n. 001/2019.

Pois bem. Após detida análise dos autos, verifico que a questão não é de difícil elucidação.

Inicialmente,
mister
se faz constar que a Constituição Federal assegura ao Poder Judiciário o controle repressivo de constitucionalidade no escopo de garantir um ordenamento jurídico ordenado, compatibilizando as normas inferiores com as superiores que lhe servem de fundamento.

No âmbito Estadual o controle concentrado compete aos Tribunais locais, quando objetiva-se exclusivamente o exame do confronto direto e imediato do ato normativo impugnado à Constituição Estadual, conforme preceitos da própria estrutura organizacional estabelecido pelo art
.

125
,
§
2o
,
da Carta Magna,
verbis:

“Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

Disso isso,
in casu
, o cerne da questão está em saber se a Emenda à Lei Orgânica n. 001/2019, ao suprimir a expressão “de forma integrada” do sistema de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo
,

obedece ao princípio da simetria, que exige que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotem, em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, os princípios fundamentais e as regras de organização existentes na Constituição Federal, principalmente relacionadas a estrutura do governo, forma de aquisição e exercício do poder, organização de seus órgãos e limites de sua própria atuação.

Para elucidação da questão, vejamos o texto original da Lei Orgânica do Município de Campos de Julio, que a Emenda objurgada pretende alterar, o qual expressa, quase que totalmente, o
caput
, do art. 74, da Constituição Federal e de forma idêntica o art. 191,
caput
, da Constituição Estadual, em obediência ao princípio da simetria,
verbis
:

“Art. 73.
Os Poderes Legislativo e Executivo manterão,
de forma integrada
, sistema de controle interno com a finalidade de:”

(negritei)

Todavia, o texto do ato normativo impugnado, em que consta a matéria tratada na demanda, suprime a expressão “de forma integrada”, senão vejamos,
verbis
:

“Art. 73.
Os Poderes Legislativo e Executivo manterão, sistema de controle interno com a finalidade de
:
”
(id. 26003992).

Para que não paire qualquer sombra de dúvida, transcrevo o art. 74, da Constituição Federal,
verbis
:

“Art. 74.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de
:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”
(negritei)

Por sua vez, o art. 191, da Constituição Estadual, dispõe,
verbis
:

“Art. 191.
Os Poderes Legislativo e Executivo manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de
:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Município;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia da gestão orçamentária financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Municipal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e deveres do Município;

IV - apoiar o controle externo, no exercício de sua missão institucional.”
(negritei)

Assim, é cediço que
o princípio da simetria constitucional exige uma relação simétrica entre os institutos jurídicos da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, de modo que ainda que os Estados e os Municípios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organização deve se sujeitar aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal, obedecendo ao modelo constitucional adotado pela União.

Dessa forma, mesmo que o princípio da simetria não seja absoluto, o certo é que no tema tratado nessa demanda a sua aplicação se mostra extremamente necessária, haja vista a própria razão da regra constitucional transcrita na Lei Orgânica do Munícipio.

Isso porque, a Constituição Federal de 1988 ao estabelecer que o sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário ocorra de forma integrada, demonstra claramente que os gastos públicos sejam adequadamente fiscalizados, não se limitando a análise única e exclusiva do próprio Poder, que poderia apresentar eventual falha.

Por conseguinte, permitir que o sistema de controle interno de qualquer Poder não ocorra de forma integrada, ficando apenas a cargo deste a fiscalização, é um retrocesso que beira ao absurdo, ou de forma mais clara, com o devido respeito, trata-se de uma tragédia anunciada.

Destarte, não há como discordar do requerente quando este afirma que
“a emenda ao caput do artigo 73 da Lei Orgânica Municipal vem na contramão da retórica da preocupação com a reestruturação do sistema de controle interno no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988, com a previsão da ampliação das competências e a atuação, de forma integrada, do controle interno para todos os Poderes, conforme a base legal apresentada no artigo191 da Constituição de Mato Grosso e do artigo 74 do texto constitucional”
(id. 26003987 – pág. 09).

Nessa trilha, perfeita a conclusão do d. Subprocurador-Geral Jurídico e Institucional de Justiça ao asseverar,
verbis
:

“
Apesar de aparentemente inofensiva, tal supressão, e aí assiste razão às pretensões deduzidas pelo requerente, ataca frontalmente todo o sistema erigido pelo ordenamento constitucional voltado à fiscalização contábil, financeira e orçamentária
, disposto na Seção IX da Constituição Federal, e, em relação ao presente caso, especificamente no artigo 74, caput, [...].

No âmbito municipal, a nossa Constituição Estadual também constrói o sistema de controle interno de fora integrada entre os poderes estatais [...].

Pela leitura dos dispositivos constitucionais depreende-se que a Constituição Federal prescreve a criação de um sistema integrado de controle interno de observação compulsória por todos os entes da federação, alcançando de forma ampla e indistinta toda a organização pública.
Com efeito, dando-se hipoteticamente guarida a norma ora guerreada o município de Campos de Júlio-MT seria o único ente a ter o seu sistema de controle interno feito de forma independente, vez que o da União e o do Estado dá-se de modo integrado (ao menos formalmente), cenário em total descompasso com a isonomia que baliza a forma de estado federativa
.”
(id. 37244000 – negritei)

Nesse sentido é o entendimento do e. STF,
verbis
:

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Artigos 35, XIX; 64, XIV; 70, caput, IV; 72, IV; 74, I e II, § 1o e 3o; 75; 77, §2o; e 158 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte.
3. Violação ao Princípio da Simetria e à autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário.
Precedentes. 4. ADI não conhecida em relação aos artigos 70, I, e 158 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, por perda superveniente de objeto. 5. Na parte conhecida, ação julgada procedente.”
(ADI n. 170/RN, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 11.04.2019 – negritei).

Outro não é o posicionamento desse Tribunal quanto a inconstitucionalidade de norma que viola o princípio da simetria constitucional, vejamos,
verbis
:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA EMENDA MODIFICATIVA AO INCISO X DO PARÁGRAFO 2o DO ARTIGO 139 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE VILA RICA/MT E EMENDA MODIFICATIVA DO PARÁGRAFO 6o DO ARTIGO 89 DO ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE VILA RICA/MT – AUMENTO DE DESPESAS – LICENÇA À GESTANTE REMUNERADA – INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – MATÉRIA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO – VIOLAÇÃO AO ART. 61, § 1o, II, DA CF E ART. 39, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ARTIGOS 32, § 1o, E 33, INCISO I, DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE VILA RICA/MT – PRINCÍPIO DA SIMETRIA – REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

Segundo o princípio da simetria, as regras do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual e municipal, de tal forma que a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal sejam simétricas à Constituição Federal
.”
(ADIN n. 87.605/2009, Tribunal Pleno, Rel. Des. Rui Ramos Ribeiro, j. 11.11.2010 – negritei).

De outra banda, ainda que a Câmara Municipal de Campos de Julio/MT defenda que a norma cotejada visa possibilitar a criação do seu próprio sistema de controle interno, que estaria sendo supostamente obstado pelo sistema interno de controle integrado, cumpre esclarecer que tal argumento não se mostra eficaz. Explico.

Na verdade, o sistema de controle interno autônomo de cada Poder, está definido no art. 70,
caput
, da Constituição Federal,
verbis
:

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder
.”
(negritei)

Portanto, o sistema próprio de controle interno pretendido pelo Poder Legislativo Municipal de Campos de Julio/MT, capaz de garantir a eficiência, eficácia e transparência nas aplicações de recursos públicos, está plenamente autorizada pela regra disposta na aludida norma constitucional, o mesmo ocorrendo para que o referido controle também ocorra de forma integrada entre o Executivo e o Legislativo, nos termos do art. 74, da Carta Magna e do art. 191, da Constituição Estadual.

Logo, tenho que a Emenda à Lei Orgânica n. 001/2019, que altera o artigo 73, da Lei Orgânica do Município de Campos de Julio/MT, suprimindo a expressão “de forma integrada” do sistema de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo, padece de vício inconstitucional por ofensa ao princípio da simetria.

Posto isso, em consonância com o parecer ministerial (id. 37244000),
julgo procedente a presente ação
para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica n. 001/2019,
publicada em 14.11.2019, de Campos de Julio/MT, com efeito
ex tunc
,
por afronta ao princípio da simetria com a regra disposta no art. 74, da Constituição Federal e do art. 191, da Constituição Estadual.

V O T O S V O G A I S

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/05/2020