Tribunal: TJMT
Processo: 0006488-43.2004.8.11.0003
Órgão julgador: ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-02-04
Data de publicação: 2020-03-20

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SUPOSTA CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS DE LOCAÇÃO SEM LICITAÇÃO, DE FORMA FRACIONADA, VISANDO BURLAR A LEGISLAÇÃO SUPOSTA LESÃO AO ERÁRIO (ART. 10, VIII, DA LEI No. 8.429/92) E AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DANO, ALÉM DO ELEMENTO SUBJETIVO, MÁ-FÉ OU DOLO – PRECEDENTES DO STJ – ATOS NÃO CARACTERIZADOS COMO ÍMPROBOS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
A jurisprudência, especialmente a do Superior Tribunal de Justiça, consolidou entendimento sobre a indispensabilidade da efetiva demonstração de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação dos princípios que regem a atuação da Administração Pública, bem como da presença de dolo, nos casos dos artigos 9o e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, ou, ao menos, culpa grave, quando tratar-se de modalidade tipificada no artigo 10 da Lei no. 8.429/92.
Constatado que as contratações diretas, no caso dos autos, se deram para atender situações específicas à requerimento de Secretarias diversas, em curtos períodos de tempo, de incerta previsibilidade do gestor público, bem como verificada a ausência de demonstração de quaisquer ilegalidades ou irregularidades na conduta adotada pelo ex-Prefeito municipal no processo de dispensa de licitação com fulcro no art. 24, II, da Lei no. 8.666/93, não há falar-se na prática de ato de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
APELANTE(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO
APELADO(S):
ADILON PINTO DA SILVA E OUTRO(s)
PERCIVAL SANTOS MUNIZ
MARIA EUGÊNIA DE ARAÚJO E OUTRO(s)
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS

Número do Protocolo: 85153/2016
Data de Julgamento: 04-02-2020

E M E N T A
APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – SUPOSTA CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS DE LOCAÇÃO SEM LICITAÇÃO, DE FORMA FRACIONADA, VISANDO BURLAR A LEGISLAÇÃO SUPOSTA LESÃO AO ERÁRIO (ART. 10, VIII, DA LEI No. 8.429/92) E AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DANO, ALÉM DO ELEMENTO SUBJETIVO, MÁ-FÉ OU DOLO – PRECEDENTES DO STJ – ATOS NÃO CARACTERIZADOS COMO ÍMPROBOS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
A jurisprudência, especialmente a do Superior Tribunal de Justiça, consolidou entendimento sobre a indispensabilidade da efetiva demonstração de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação dos princípios que regem a atuação da Administração Pública, bem como da presença de dolo, nos casos dos artigos 9o e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, ou, ao menos, culpa grave, quando tratar-se de modalidade tipificada no artigo 10 da Lei no. 8.429/92.
Constatado que as contratações diretas, no caso dos autos, se deram para atender situações específicas à requerimento de Secretarias diversas, em curtos períodos de tempo, de incerta previsibilidade do gestor público, bem como verificada a ausência de demonstração de quaisquer ilegalidades ou irregularidades na conduta adotada pelo ex-Prefeito municipal no processo de dispensa de licitação com fulcro no art. 24, II, da Lei no. 8.666/93, não há falar-se na prática de ato de improbidade administrativa.

APELANTE(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO
APELADO(S):
ADILON PINTO DA SILVA E OUTRO(s)
PERCIVAL SANTOS MUNIZ
MARIA EUGÊNIA DE ARAÚJO E OUTRO(s)
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS

R E L A T Ó R I O
EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES
Egrégia Câmara:
Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, contra sentença proferida pelo Juízo da Primeira Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis-MT, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Reparação de Danos registrada sob o no. 6488-43.2004.811.0003 (Cód. 338139), ajuizada em desfavor de Percival Santos Muniz e outros, julgou improcedentes os pedidos vindicados na exordial, por não vislumbrar a prática de ato ímprobo imputado aos corréus, tampouco dano ao erário público, relacionado à irregularidades na contratação direta e/ou precedida de procedimento licitatório realizadas pela Prefeitura Municipal de Rondonópolis, cujo objeto versava sobre a locação de veículos para diversos órgãos daquela municipalidade durante o exercício financeiro de 2001 [fls. 1047/1062 – vol. VI].
Em suas razões recursais, o Ministério Público estadual sustenta que, ao contrário do entendimento esposado na sentença combatida, restou demonstrado nos autos tanto a presença de dolo dos corréus/apelados, como também a violação aos princípios administrativos, causando prejuízos ao Município de Rondonópolis.
Para tanto, afirma que há comprovação de fraude quanto à licitação realizada sob a modalidade Carta Convite no. 81/2001, subdividido em três lotes, cujo objeto versava sobre a locação de veículos para Secretarias distintas, na medida em que constatado que o então Prefeito de Rondonópolis – Percival Santos Muniz –, em conluio com os membros da Comissão de Licitação – Adilon Pinto da Silva, Florentino Gonçalves Senise, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira A. Rebelatto e Graziele Cauhy Pichioni –, imotivadamente encaminharam convite para apenas três participantes, cada qual vencedor de um lote específico, caracterizando-se não somente uma verdadeira “reserva de mercado” ante o notório direcionamento, como também a violação dos princípios da competitividade, do julgamento objetivo e da própria moralidade administrativa, além de ofender a dicção da Súmula no. 248 do TCU.
Além disso, assevera que o ora apelado Percival Santos Muniz, ainda no ano de 2001, procedeu, sem qualquer justificativa e demonstração da real necessidade/utilidade da Administração Pública, ao menos, com quatorze contratações diretas com terceiros particulares, com vistas de que os mesmos prestassem serviços de locação de veículos, em fragrante violação à regra licitatória, ante o fracionamento de despesas, ainda que comprovado documentalmente que naquela época a municipalidade possuía uma frota de 44 [quarenta e quatro] automóveis e 29 [vinte e nove] motocicletas próprias, além de mais 07 [sete] veículos em comodato.
Defende que referidas contratações ilegais, somente no ano de 2001, causaram um prejuízo aos cofres municipais com pagamentos de locação na ordem de R$117.779,22 [cento e dezessete mil, setecentos e setenta e nove reais e vinte e dois centavos], bem como que esta prática já era corriqueira no âmbito municipal, consoante confirmado por meio de testemunha inquirida judicialmente, de modo a comprovar a conduta dolosa dos agentes. Diz, ainda, que em casos tais, a jurisprudência dos Tribunais pátrios, especialmente a do Superior Tribunal de Justiça, o dano é presumido, porquanto milita em favor de toda a coletividade.
A par desses argumentos, requer o provimento do apelo, para o fim de que, reformando-se a sentença vergastada, sejam os recorridos condenados pelo dano causado ao erário, em decorrência da prática de conduta enquadrada no rol do art. 10 da Lei no. 8.429/92, mediante a aplicação das penalidades pertinentes. Subsidiariamente, pugna que sejam os apelados condenados às sanções do art. 12, III, da LIA, em decorrência da subsunção dos fatos ao tipo do art. 11, caput, do mesmo diploma legal [fls. 1065/1103 – vol. VI].
Contrarrazões ofertadas pelos recorridos às fls. 1110/1133 [membros da Comissão de Licitação], 1134/1145 [Percival Santos Muniz], 1146/1151 [Maria Eugênia de Araújo e Opércio Guizardi Filho] e 1152/1153 [Município de Rondonópolis] – vol. VI, em que refutam os argumentos do recorrente, pugnando, ao final, pelo desprovimento do apelo e manutenção integral da sentença por seus próprios e jurídicos fundamentos.
Encaminhados os autos para a d. Procuradoria-Geral de Justiça, esta, por meio do parecer de lavra da douta Procuradora Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres, opina pelo provimento da apelação, para que sejam os recorridos condenados às sanções do art. 12, inciso III, da LIA, sob o argumento de que “resta consubstanciado no fato de que os demandados na qualidade de ex-Gestor Municipal, ex-Procurador Geral do Município e ex-membros da Comissão de Licitação, agiram de forma deliberada e voluntária, violando de forma consciente e injustificada regas basilares da Administração Pública, restando caracterizado o dolo genérico” [fls. 1163/1165 – vol. VI].
Proceda-se com a retificação da capa dos autos, haja vista a necessidade de submissão do feito ao reexame necessário, nos termos da jurisprudência do STJ firmada quando do julgamento do EREsp 1.220.667-MG.
É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL
USOU DA PALAVRA O SR. DR. ELLY CARVALHO JUNIOR, OAB/MT 6132-B

PARECER ORAL
EXMO. SR. DR. EDMILSON DA COSTA PEREIRA (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMA. SRA. DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (RELATORA)
Egrégia Câmara:
Eminentes Pares,
Recentemente [26/04/2018] foi promulgada a Lei Federal no. 13.655/2018, que incluiu diversos dispositivos na Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro (LINDB) – antigamente o Decreto-lei no. 4.657/42 era chamado de Lei de Introdução ao Código Civil (LICC). Ressalvo que em 2010 foi editada Lei no. 12.376, alterando o nome com o objetivo de deixar claro que ela se aplica a todos os ramos do direito. Seu conteúdo interessa a todos os ramos do direito, não apenas ao Direito Civil.
A Lei no. 13.655/2018 incluiu na LINDB os artigos 20 a 30, prevendo regras sobre segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do Direito Público [vetado o art. 25].
Pois bem.
O artigo 22 da mencionada Lei assim dispõe:

“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§1o Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstancias praticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.” [destaquei]

O objetivo desse dispositivo é que sejam considerados não apenas a literalidade das regras que o administrador tenha eventualmente violado, mas também as dificuldades práticas que ele enfrentou e que possam justificar esse descumprimento.
A comissão que auxiliou na elaboração do anteprojeto fez a seguinte justificativa acerca do mencionado dispositivo legal, ipsis litteris:

“A norma em questão reconhece que os diversos órgãos de cada ente da federação possuem realidades próprias que não podem ser ignoradas. A realidade do gestor da união evidentemente e distinta da realidade de gestor em um pequeno e remoto município. A gestão pública envolve especificidades que tem de ser consideradas pelo julgador para a produção de decisões justas.
As condicionantes envolvem considerar os obstáculos e a realidade fática do gestor, as políticas públicas acaso existentes e o direito dos administrados envolvidos. Não seria razoável admitir que as normas pudessem ser ignoradas ou lidas em descompasso com o contexto fático em que a gestão pública a ela submetida se insere” [Fonte – matéria publicada no site ‘Dizer o direito’ de 30/04/2018; disponível em: https://www.dizerodireito.com.br/2018/04/comentarios-lei-136552018-que-alterou.html]

Então, Eminentes Pares, e com amparo agora nesse dispositivo, com a devida vênia, tenho resistência em aplicar a literalidade da lei de forma a entender que apenas o fato de ela ter sido contrariada já caracterizaria a má-fé, com a consequente responsabilização do agente público.
Em qualquer questão entendo que, instaurado o contraditório e a ampla defesa, todos os argumentos trazidos pelas partes devem ser examinados e sopesados.
A má-fé tem que ser extraída do contexto fático de cada caso.
De início, submeto, de ofício, a apreciação do presente feito ao reexame necessário, porquanto, tratando-se a hipótese de sentença de improcedência proferida em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, aplicável à espécie, por analogia, a regra constante do art. 19 da Lei no. 4.717/65, estando, pois, em consonância com a hodierna orientação firmado pelo Superior Tribunal de Justiça em casos tais [AgInt no AREsp 1008646/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2018, DJe 22/06/2018].
Ademais, convém registrar que o presente feito deve ser analisado à luz do Código de Processo Civil de 1973, tendo em vista que a sentença invectivada foi proferida em 21/09/2015, ou seja, quando ainda não se encontrava vigente o novo regime de ritos processuais instaurado por meio da Lei no. 13.105/2015, estando, pois, em consonância com o Enunciado no. 02 do colendo Superior Tribunal de Justiça, aprovado em sessão Plenária, realizada aos 16 de março de 2016, que assim dispõe:

“Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.” [Grifos nossos]

Em mesa um processo de 06 [seis] volumes, onde o apelante Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em sua inicial, datada de 26/07/2004, pleiteia a procedência da demanda para o fim de declarar a nulidade da Carta Convite no. 81/2001, bem como dos contratos que dela se originara, além dos contratos firmados pela Prefeitura Municipal de Rondonópolis com particulares sob o no. 008/2001, 82/2001, 164/2001, 177/2001, 178/2001, 182/2001, 542/2001, 649/2001, 651/2001, 754/2001, 755/2001, 756/2001, 821/2001, 855/2001 e 1094/2001, e, ato contínuo, a condenação dos corréus às sanções do art. 12, inc. II, da LIA, em razão da prática de conduta enquadrada no art. 10, VIII, do mesmo diploma legal, ou, subsidiariamente, na prática da conduta contrária aos princípios e deveres da Administração Pública, ante a subsunção ao tipo do art. 11, caput c/c art. 12, inc. III, da LIA.
A presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Ressarcimento de Danos ao Erário ajuizada em desfavor de Percival Santos Muniz, Adilon Pinto Da Silva, Florentino Gonçalves Senise, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira a. Rebelatto, Graziele Cauhy Pichioni, Ana Rita Clara Cardoso, José Francisco Mangabeira, Arnaldo Francisco Teixeira, Cleid Ferreira Matos, José Cardoso Aparecido, Elizângela Teixeira Rodrigues, Deivid Keny Feitosa, Ted Machado De Paula, Opércio Guizardi Filho, Agda Rezende Cardoso, Henrique Morais De Oliveira, Maria Eugênia De Araújo Mariano Vasconcelos, José Severiano Portela, Maria José Aragão Leite, Aldenir Mesquita, Claudino Marin E Auto Locadora Showcar Ltda., tramitou perante o Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis sob o Código 338139, em que o MM. Juiz de Direito, Dr. Francisco Rogério Barros, decidiu pela improcedência dos pedidos, por não vislumbrar a ocorrência de dolo e dano ao erário.
Eis os termos do decisum impugnado no ponto de interesse:

“Com essas considerações, julgo IMPROCEDENTES os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa cumulada com reparação de danos proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL em face de PERCIVAL SANTOS MUNIZ, ADILON PINTO DA SILVA, FLORENTINO GONÇALVES SENISE, JOSÉ EDILSON GONÇALVES, NOEME FERREIRA MATOS, CÉLIA REGINA FERREIRA A. REBELATTO, GRAZIELE CAUHY PICHIONI, ANA RITA CLARA CARDOSO, JOSÉ FRANCISCO MANGABEIRA, ARNALDO FRANCISCO TEIXEIRA, CLEID FERREIRA MATOS, JOSÉ CARDOSO APARECIDO, ELIZÂNGELA TEIXEIRA RODRIGUES, DEIVID KENY FEITOSA, TED MACHADO DE PAULA, OPÉRCIO GUIZARDI FILHO, AGDA REZENDE CARDOSO, HENRIQUE MORAIS DE OLIVEIRA, MARIA EUGÊNIA DE ARAÚJO MARIANO VASCONCELOS, JOSÉ SEVERIANO PORTELA, MARIA JOSÉ ARAGÃO LEITE, ALDENIR MESQUITA, CLAUDINO MARIN e AUTO LOCADORA SHOWCAR LTDA.
Sem custas e sem honorários advocatícios, tendo em vista que não restou configurada a má-fé na atuação do Ministério Público, conforme prevê o artigo 18 da Lei 7.347/85, aplicado subsidiariamente.” – fls. 1047/1062 – vol. VI.

Irresignado, o Parquet defende, em síntese, que, diversamente do assinalado pelo togado singular, tanto o dolo dos apelados, como também o dano ao erário restaram exaustivamente comprovados no curso da instrução processual, na medida em que ficou demonstrado que tanto a contratação dos prestadores de serviços para locação de veículo automotor realizada por meio da Carta Convite no. 81/2001, como também todas as demais contratações diretas firmadas pelo ex-Gestor Público Percival Santos Muniz, todas realizadas no ano de 2001, ou foram realizadas de forma fragmentada, violando-se as hipóteses de dispensa e/ou de inexigibilidade licitatória, ou foram perfectibilizadas com inobservância às regras licitatórias, relacionadas aos princípios da competitividade, do julgamento objetivo e da própria moralidade administrativa, além de ofender a dicção da Súmula no. 248 do TCU, que estipula a necessidade de repetição do ato quando constatada a inexistência de, no mínimo, três propostas aptas à seleção, de modo que entende pertinente a responsabilização dos agentes às sanções do art. 12 da LIA.
Pois bem.
Sabe-se que a Lei no. 8.429/92, comumente conhecida como “Lei de Improbidade”, normatizando em nível infraconstitucional o §4o do art. 37 da CF/88, dispôs que os agentes públicos, servidores ou não, que atentem contra a Administração Direta, Indireta ou Fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem assim das outras entidades mencionadas em seu art. 1o e respectivo parágrafo único, estão sujeitos às penalidades nela previstas, cabendo ao Ministério Público ou à pessoa jurídica interessada a propositura da ação correspondente [art. 17].
De acordo com a legislação em espeque, há três modalidades de improbidade, ou seja, atos que importam enriquecimento ilícito [art. 9o], atos que causam prejuízo ao Erário [art. 10] e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública [art. 11].
Por sua vez, no tocante à controvérsia em torno do elemento anímico e motivador da conduta da parte acusada, a jurisprudência pátria, especialmente a do STJ, considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o [atos que importam enriquecimento ilícito] e 11 [atos que atentam contra os princípios da Administração Pública], ou pelo menos eivada de culpa, para as condutas elencadas no artigo 10 [atos que causam prejuízo ao Erário]. Nesse sentido, o seguinte Precedente: REsp 1659553/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/06/2017, DJe 30/06/2017.
Destarte, o ato de improbidade administrativa consoante figuras do artigo 11 da Lei no. 8.429/92 não exige dolo específico, ou seja, o indisfarçável propósito de enriquecer-se ilicitamente, lesionar o erário ou violar seus vetores constitucionais. Para tanto, basta o dolo lato sensu [genérico], que se aperfeiçoa com o simples descumprimento deliberado do comando legal, dele decorrendo a consecução de fim contrário ou estranho ao comum [AgInt no REsp 1664265/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/04/2018, DJe 04/05/2018].
In casu, extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs a presente ACP, contra Percival Santos Muniz e outros, alegando que no curso do Procedimento Administrativo Investigatório no. 05/2002 [fls. 17/225 – vol. I e II], ficou constatado que o primeiro requerido, à época dos fatos, Prefeito do Município de Rondonópolis-MT, em conluio com os demais demandados, membros da Comissão de Licitação da Carta Convite no. 81/2001, ex-Procurador-Geral do Município e particulares beneficiados, cometeram as seguintes irregularidades:
(a) houve desmembramento de despesas para a fuga do procedimento licitatório adequado relacionado aos contratos firmados com particulares sob o no. 008/2001, 82/2001, 164/2001, 177/2001, 178/2001, 182/2001, 542/2001, 649/2001, 651/2001, 754/2001, 755/2001, 756/2001, 821/2001, 855/2001 e 1094/2001, todos relacionados a uma mesma finalidade, no caso, a contratação para prestação de serviços de locação de veículos à órgãos e secretarias distintas, sem qualquer justificativa idônea para a dispensa de licitação, como forma de burlar o limite licitatório [art. 24, II, da Lei no. 8.666/93];
(b) no tocante à licitação sob a modalidade Carta Convite no. 81/2001, a Comissão Processante fez vistas grossas à necessidade de ser aferida, ao menos, três propostas aptas para cada lote licitado, demonstrando que as três propostas ofertadas pelos únicos três interessados ensejou a falta de competitividade almejando a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração, causando prejuízos aos cofres públicos;
(c) no ano de 2001, constatou que o Município de Rondonópolis possuía uma frota de 44 [quarenta e quatro] automóveis e 29 [vinte e nove] motocicletas próprias, além de mais 07 [sete] veículos em comodato, bem como que o prejuízo aos cofres municipais com pagamentos de locação mediante as contratações ilegais foi na ordem de R$117.779,22 [cento e dezessete mil, setecentos e setenta e nove reais e vinte e dois centavos].
Diante desses fatos, pleiteou a condenação de todos os demandados nas penas compatíveis previstas no art. 12, II, da Lei no. 8.429/92, em razão da prática de ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário, descrito no art. 10, VIII, do mesmo diploma legal. Alternativamente, pleiteou que fossem os requeridos condenados às iras do art. 12, III c/c art. 11, caput, da LIA.
Distribuído o feito, a inicial da presente ação por ato de improbidade foi recebida pelo juízo a quo em decisão fundamentada de fls. 355/356 – vol. II, inclusive com a rejeição de preliminares suscitadas pelos corréus Auto Locadora Showcar Ltda., José Severiano Portela e Arnaldo Francisco Teixeira nas respectivas manifestações escritas.
A demanda seguiu com regular tramitação, mediante oferecimento de contestação pelos corréus [fls. 363/366, vol. II – Claudino Marins; fls. 368/375, vol. II – Arnaldo Francisco Teixeira; fls. 434/438, vol. III – Agda Cardoso Rezende; fls. 465/477, vol. III – José Francisco Mangabeira; fls. 495/498, vol. III – Auto Locadora Showcar Ltda; fls. 521/526, vol. III – Elizangela Teixeira Rodrigues Nunes; fls. 535/548, vol. III – Ana Rita Clara Cardoso; fls. 550/557, vol. III – José Cardoso Aparecido; fls. 567/584, vol. III – Maria José Aragão Leite; fl. 599, vol. III em complemento às fls. 253/274, vol. II – Henrique Moraes de Oliveira; fls. 634/654, vol. IV – Percival Santos Muniz; fls. 664/669, vol. IV – Adilon Pinto da Silva, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira Andrade Rebelatto e Florentino Gonçalves Senise, ex-membros da Comissão de Licitação de Rondonópolis; fls. 728/731, vol. IV – José Severiano Portela; fls. 734/741, vol. IV – Deivid Keny Feitosa e Ted Machado de Paula; fls. 742/750, vol. IV – Aldenir Mesquita; fls. 827/829, vol. V – Opércio G. Filho e Maria Eugênia de Araújo Mariano Vasconcelos, defendidos meio da Defensoria Pública, na qualidade de Curadoria Especial], réplica do Parquet [fls. 785/825 – vol. IV e V, complementada fls. 834/835, vol. V]; decisão de saneador de fls. 859/861, vol. V; oitiva de testemunhas em audiência de instrução e julgamento, e memoriais finais das partes [fls. 931/967, vol. V – MP; fls. 970/974, 975/977, 978/997, 998/1000, 1001/1004, 1005/1006, 1010/1014, 1015/1028 e 1031/1034, vol. V e VI – corréus], sobrevindo a sentença ora reexaminada.
Antes de se aferir o mérito propriamente dito, é de bom alvitre consignar que a Carta Magna Nacional determinou, de forma impositiva, no inciso XXI do art. 37, que, “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
Destarte, pretendendo regulamentar a norma constitucional, o legislador nacional cuidou em votar a Lei Federal no. 8.666, de 21/06/93, estabelecendo, como está a proclamar o seu art. 1o, “normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, sendo estendida essa obrigatoriedade, além da administração direta, como mencionado no parágrafo único desse mesmo artigo, “os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”. A realização do procedimento licitatório é, portanto, uma imposição constitucional.
Na dicção do art. 3o da referida Lei de Licitações e Contratos Administrativos, “destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos”.
Nesse diapasão, o jurista Marçal Justen Filho, em seu festejado Curso de Direito Administrativo, Editora Saraiva, pág. 374, define o instituto da licitação nos seguintes termos: “A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta de contratação mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica”.
Esta é a regra geral, que faz com que o processo licitatório seja de realização obrigatória em atenção ao princípio constitucional da isonomia, de onde sobressai o entendimento de que a contratação direta sem a realização do indispensável certame seletivo constitui verdadeira burla a contaminar os contratos realizados, sujeitando o agente político às sanções legais, podendo ensejar, inclusive, a glosa da despesa realizada ao arrepio do mandamento legal e imputação ao seu ordenador.
Todavia, a regra da obrigatoriedade da realização de procedimento licitatório comporta exceções. A própria Constituição Federal, ao tratar da matéria no inciso XXI do art. 37, autorizou a legislação infraconstitucional especificar os casos que não se submetem a prévio certame licitatório. Assim, em consonância com o permissivo constitucional, o legislador cogitou em criar duas hipóteses de contratação direta, ou seja, que escapam ao crivo da licitação, e as denominou de dispensa e de inexigibilidade.
Os casos de dispensa de licitação estão taxativamente estabelecidos no art. 24 da Lei Federal no. 8.666/93, dentre os quais, merece especial destaque, por se tratar da situação sob análise, a hipótese prevista no inciso II desse dispositivo legal, a qual deve ser conjugada com o art. 23, inc. II, “a”, que possuem a seguinte redação:

“ Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
[...]
II – para compras e serviços não referidos no inciso anterior:
a) convite – até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);

Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez;”

Veja que a legislação de regência é expressa no sentido de ser dispensável a contratação de serviços por meio da modalidade convite, desde que o seu objeto não supere o valor global de R$8.000,00 [oito mil reais].
Por outro lado, a Lei Geral de Licitações e Contratos assim dispõe sobre as inexigibilidades nas contratações do Poder Público:

“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I – para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III – para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.” [grifos nossos]

O rol especificado acima não é taxativo, estabelecendo como parâmetro geral de declaração de inexigibilidade de um certame a impossibilidade de surgimento de competição na disputa pelo negócio.
Em seu inciso II, o legislador abre a possibilidade de se declarar inexigível não só nas hipóteses de inviabilidade de competição, como também de serviços técnicos, e ali veda a possibilidade de contratação direta nas hipóteses de serviços de publicidade e divulgação.
A regra geral é polêmica e ainda gera controvérsias no seio doutrinário e jurisprudencial. Marçal Justen Filho, ao lecionar sobre o tema, é bem categórico quanto aos termos preconizados na legislação, vejamos:

“A Lei insiste na vedação à contratação direta de serviços de publicidade e divulgação. Trata-se de um equívoco (...). O problema está na impossibilidade de julgamento objetivo nessa área. A grande evidência reside em que, sendo obrigatória a licitação, o critério decisivo de seleção acaba sendo a criatividade, a qual envolve avaliação meramente subjetiva. No final das contas, o critério de seleção continua a ser a subjetividade e a preferência da Administração Pública. Como já afirmado, melhor seria promover a contratação direta, obrigando a Administração a justificar suas escolhas. Muito pior é a atual situação, em que a escolha (subjetiva, em última análise) é exteriorizada como produto de um julgamento objetivo. A vedação a contratações diretas nesse caso é um grande exemplo de como boas intenções produzem, muitas vezes, péssimas soluções legislativas.” [‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, Editora Dialética, 2012, 15a ed., página 359 – grifos nossos].

Em que pese a controversa exegese do dispositivo, que impõe a realização de certame licitatório ainda nos casos em que exista a inviabilidade da competição, é irretocável a sentença do magistrado a quo. Explico.
De acordo com os autos é fato incontroverso que, ao longo do exercício financeiro de 2001, houve a contratação de 14 [quatorze] pessoas físicas visando à prestação de serviços relacionados à locação de veículos automotores para atendimento de interesses de órgãos e Secretarias distintas do Município de Rondonópolis-MT, consoante consta do teor do Ofício no. 032/2002, datado de 19/04/2002 [fls. 51 – vol. I], confirmada por meio dos contratos firmados entre os interessados e a Prefeitura Municipal [fls. 52/117 – vol. I].
Apura-se, ainda, que referidas contratações se deram de forma direta, ou seja, com dispensa licitatória, foram colocadas a efeito por intermédio do Sr. Percival Santos Muniz, então Chefe do Executivo local, fundamentado no art. 24, II, da Lei no. 8.666/93, com valores mensais e prazos de vigência diversos, consoante tabela abaixo:

CONTRATADO
No. CONTRATO
SECRETARIA/ÓRGÃO BENEFICIADO
VEÍCULO
VIGÊNCIA
VALOR
MENSAL
José Cardoso Aparecido
008/2001 [fls. 52/54]
Secretaria Municipal de Finanças
VW Gol 1.000, placa JYF3534
02/01/2001 a 02/07/2001
R$1.200,00
Elizângela Teixeira Rodrigues
082/2001 [fls. 55/58]
Secretaria Municipal de Educação e Cultura [Projeto Tucum]
Fiar Uno Mille IE, placa MUO0281
03/02/2001 a 03/03/2001
R$1.000,00
Deivid Keny Feitosa
164/2001 [fls. 59/62]
Centro de Referência à Vida [antigo CAPS] e Secretaria Municipal de Saúde
VW Gol I, placa JYY6888
01/02/2001 a 31/12/2001 [rescindido em 01/12]
R$800,00
Ted Machado de Paula
177/2001 [fls. 63/69]
Secretaria Municipal de Saúde [atender ao Programa de Saúde da Família]
VW Kombi, placa JZB3030
07/02/2001 a 09/09/2001
R$900,00
Opércio Guizardi Filho
178/2001 [fls. 70/73]
Secretaria Municipal de Saúde [setor da Farmácia de Manipulação]
Fiat Uno Mille Smart, placa JZH1758
13/02/2001 a 13/10/2001
R$900,00
Agda Rezende Cardoso
182/2001 e 855/2001 [fls. 74/79 e 109/114]
Secretaria Municipal de Saúde
VW Gol 1.0, placa JZC9619 e VW Kombi, placa JEM2037
14/02/2001 a 14/08/2001 e 02/07/2001 a 02/10/2001
R$1.200,00 e R$1.600,00
Henrique Morais de Oliveira
542/2001 [fls. 80/82]
Secretaria Municipal de Educação no Transporte de Supervisores das Escolas Municipais nas Zonas Rurais e Urbanas
VW Gol MI, placa CMN6269
13/03/2001 a 13/09/2001
R$1.000,00
Cleid Ferreira Matos
649/2001 [fls. 83/87]
Secretaria Municipal de Administração
VW Gol MI, placa JYN8926
09/04/2001 a 09/11/2001 [rescindindo em 10/08]
R$1.100,00
Maria Eugênia de Araújo Mariano Vasconcelos
651/2001 [fls. 88/90]
Secretaria Municipal de Saúde [transporte da Equipe do PSF – Programa Social Familiar na zona rural]
Toyota placa JZC2934
05/04/2001 a 05/08/2001
R$1.700,00
José Severiano Portela
754/2001 [fls. 91/93]
Setor fundiário da Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação Geral [equipe de tomografia]
VW Parati GL, placa AEA3207
02/05/2001 a 31/12/2001
R$900,00
Maria José Aragão Leite
755/2001 [fls. 94/97]
Distrito de Nova Galiléia
VW Kombi, placa JZM7840
02/05/2001 a 31/12/2001 [rescindido em 02/10]
R$1.000,00
Aldenir Mesquita
756/2001 [fls. 98/101]
Distrito de Boa Vista
VW Santana, placa JYK3182
02/05/2001 a 31/12/2001 [rescindido em 02/10]
R$1.100,00
Claudino Marin
821/2001 [fls. 102/104]
Secretaria Municipal de Saúde [transporte da Equipe do PSF – Programa Social Familiar na zona rural]
GM S10 CD, placa JZD0964
01/06/2001 a 01/09/2001
R$1.700,00
Auto Locadora Showcar Ltda.
1094/2001 [fls. 115/117]
Secretaria de Ação Social [Programa BPC – Benefício de Prestação Continuada]
Dois veículos não discriminados
30 [trinta] dias
R$1.800,00

Constata-se, ainda, que outras três contratações foram realizadas pelo Município de Rondonópolis no mesmo período objurgado, sendo estas perfectibilizadas por intermédio de processo licitatório sob a modalidade Carta Convite no. 081/2001, cujo objeto, a exemplos dos demais, visava à contratação de pessoas físicas para prestação de serviços de locação de veículos, em benefício de Secretarias distintas, consoante se apura do teor do Ofício no. 07/2003, datado de 06/02/2003 [fl. 147] e documentos anexos ao mesmo [fls. 148/204], senão vejamos:

CONTRATADO
No. CONTRATO
SECRETARIA/ÓRGÃO BENEFICIADO
VEÍCULO
VIGÊNCIA
VALOR
MENSAL
José Francisco Mangabeira
849/2001 [fls. 193/196]
Conselho Tutelar dos Direitos da Criança e do Adolescente, em período integral no Distrito da Vila Operária
VW Kombi, placa JYN5235
02/07/2001 a 31/12/2001
R$1.600,00
Ana Rita Clara Cardoso
850/2001 [fls. 197/199]
Secretaria Municipal de Finanças [Depto. Financeiro da Prefeitura]
VW Gol 1000, placa JYI7153
02/07/2001 a 31/12/2001
R$1.200,00
Arnaldo Francisco Teixeira
851/2001 [fls. 202/204]
Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito [Depto. Da Prefeitura]
Ford F4000, placa JYT4217
02/07/2001 a 31/12/2001
R$1.500,00

Observa-se, ademais, que esse procedimento, adotado pela então Comissão de Licitação, composta pelos servidores também denunciados na presente ACP – Srs. Adilon Pinto da Silva [Presidente], Noeme Ferreira Matos, José Edilson Gonçalves, Florentino Gonçalves Senise, Célia Regina Ferreira Andrade Rebelatto e Graziele Cauhy Pichioni –, não foi, a rigor, colocado em cheque, pois não se descortinou nenhuma ilegalidade formal, ou vício insanável nele, tanto que o seu resultado fora homologado pelo Prefeito de Rondonópolis e demandado, Sr. Percival Santos Muniz [fl. 192], além de receber parecer favorável da Procuradoria Municipal, está comprovada pelo simples aporte de assinatura do Procurador-Geral do Município, Dr. Jonas Teixeira Motta Junior, em todos os contratos questionados pelo Parquet.
Pois bem. Analisando detidamente o conjunto probatório dos autos, não se vislumbra prova inequívoca e robusta do dolo, mesmo que genérico, dos corréus, pois inexiste elementos suficientes que comprovem a má-fé, a deslealdade ou a desonestidade na prática de atos com nítida intenção de violar a lei ou os princípios da Administração Pública, tampouco que os serviços para os quais as pessoas físicas contratadas diretamente e/ou precedida de licitação deixaram de ser executados ou mesmo que os valores praticados, de fato, foram superfaturados, até porque os elementos constantes dos autos apontam em sentido contrário.
É o que se apura, no particular, das manifestações dispendidas pelo gestor público demandado, ora apelado – prévia e contestação –, que bem aduziu a excepcionalidade das contratações mediante dispensa licitatória, o qual peço vênia para transcrevê-las como razões de decidir, verbis:

“[...] os contratos foram celebrados para o atendimento excepcional de necessidades da Administração, em pontos estratégicos e/ou distantes da sede do município, bem ainda na condição de apoio a pequenas atribuições da Administração Municipal, desmotivando a aquisição de novos veículos ou ainda a realização de concurso público para a admissão de motoristas, o que elevaria a folha de pagamento de pessoal apenas com base em serviços excepcionais.
Dessa forma, no caso dos contratos celebrados e da licitação no 81/2001 levada a efeito, não se vislumbra tenha o gestor pretendido, em sã consciência, que se materializassem as ilegalidades descritas na inicial da ação, mormente aquelas acusações de “desmembramentos de licitações” e “direcionamentos de contratos”, a ponto de se chegar ao rigorismo exacerbado como o demonstrados pelos ilustres Representantes do Ministério Público quando pedem a condenação do ex-prefeito em razão de meros atos discricionários de chefe do Executivo Municipal. Ademais, o próprio ente autor reconhece a possibilidade de inexistência de danos ao erário, quando afirma que “Apenas para argumentar, caso se entenda que não houve efetivo dano ao erário, cabe a aplicação aos demandados das sanções (...)” – inicial fls. 15.
[...]
Ocorre que o autor incorreu em ledo engano, posto que os serviços contratados e que são objeto da ação estão dentro do limite de despesas acobertadas com a dispensa de licitação.
Por outro lado, ainda que o ente autor alegue que o procedimento licitatório Convite no 81/2001 foi “uma tentativa de legalizar atos ímprobos e dirigismos que trouxeram prejuízos ao erário”, em verdade, o procedimento se revestiu de toda legalidade, consoante se verifica de sua íntegra juntada às fls. 148 e segs. destes autos, sem que a acusação esteja acompanhada de provas da prática do ato ímprobo e do dano ao erário. Aliás, quanto a essa acusação em especial (o dano), o ente autor chega a cogitar expressamente sobre a possibilidade de inexistência de danos ao erário, quando afirma que “Apenas para argumentar, caso se entenda que não houve efetivo dano ao erário, cabe a aplicação aos demandados das sanções (...)” – inicial fls. 15.
Todas as contratações foram previamente firmadas em contrato administrativo, empenhadas as despesas e devidamente liquidadas no tempo devido.
As justificativas para as contratações se dão no campo da discricionariedade dos atos do Administrador, conforme a necessidade do serviço público naquele momento especial de cada contratação, sob os critérios da conveniência e oportunidade do ato administrativo.
Não houve “desmembramentos” de despesas como alega o autor, mas contratações conforme as necessidades da Administração, pelos critérios de oportunidade e conveniência do ato. Diz o Doutor em Direito Marçal Justen Filho que “Não há vedação ao fracionamento (excluídas as hipóteses em que isso acarretar prejuízos econômicos à Administração ou em que haja impedimento de ordem técnica)” (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 10a ed., Dialética, São Paulo, 2004, p. 212). Seria essa ordem técnica os critérios de oportunidade e conveniência da prática de cada ato? Seria a necessidade do serviço público, em cada área da atuação da Administração? Entende o Contestante que sim, posto que de forma global não poderia locar os veículos, sem que antes cada secretaria apontasse a necessidade de locação. Foram locados veículos conforme a necessidade e disponibilidade financeira e orçamentária da Administração.
Portanto, como foram despesas de pequeno valor e em períodos distintos, com necessidades em secretarias distintas e em locais diversos, incluindo distritos e zona rural, a Administração decidiu pela dispensa de licitação, formalizando contratos específicos para caso e dentro dos valores de mercado [...]” – sic fls. 636/639 [grifos e destaques nossos].

Referidos argumentos foram igualmente confirmadas por meio das testemunhas inquiridas em juízo, as quais, em sua essência, confirmaram que houve efetiva prestação dos serviços para os quais as pessoas físicas foram contratados, donde se extrai, inclusive, o caráter excepcional da medida, de modo a justiçar a dispensa de licitação, ante a pontualidade com que tais serviços foram contratados. Vejamos:
Ao ser inquirida pelo magistrado e pelo membro ministerial sobre as condições e modos de efetivação dos contratações questionadas, a testemunha Themis de Oliveira discorreu o seguinte:

“[...] que era uma contratação direta por períodos pequenos, dias de valores pequenos também, e as especificidades, porque eram diversas, eu me lembro agora, eram diversas Secretarias que pediam em momentos diferentes para que contratasse veículos para alguma atividade na Secretaria, e por períodos pequenos [...]; que havia uma carência muito grande de veículos, e os veículos da Prefeitura que eu me recordo uma parte deles estava locado pela Secretaria de Obras, Secretaria de Saúde, e tudo mais, e com certeza não davam conta de atender as necessidades, quebravam frequentemente, tinha um problema de manutenção, e não davam conta do serviço todo, porque eu me lembro muito claramente do engenho dos secretários em conseguir veículos para conseguir fazer as suas tarefas do dia a dia; [...] que eu assinava os pedidos para ter feito isso, mas não acompanhava o dia a dia, só que a orientação é para que ficasse no mural da Prefeitura o chamamento, as pessoas apareciam e eram contratadas [...]; que uma parte do serviço desses carros eram prestados em diversos locais, zona rural, eu me lembro vagamente de um caso e vou até dizer porque eu me lembro dele, porque eu ajudei a construir este projeto de formação indígena, que foi feito pelo Governo do Estado, e na época que ele foi colocado eu ajudei a formatar e foi para os municípios e neste Projeto Tucum precisava de um carro para ir à aldeia indígena, pouco tempo, acho que um mês, dois meses, eu não me recordo, mas era para atender o projeto, e pode ver que os carros as vezes eles não eram grandes períodos, e eram períodos para objetivos específicos [...]; que chegavam os pedidos, eles não chegavam todos o primeiro dia do ano, ou no começo do ano, dizendo que tal Secretaria precisaria de tanto, e tal, eles iam chegando à medida que as necessidades iam acontecendo, em janeiro, fevereiro, mas, abril, sei lá, durante o período do ano inteiro, aí quando chegava, e dependendo da necessidade, quantos meses solicitavam tudo mais, avaliava o valor, se o valor necessitasse, fazia uma carta convite e se fazia a contratação direta [...]” – mídia digital fl. 916 – vol. V e degravação de fls. 1184/1190 – vol. VI.

No mesmo sentido foi o testemunho de Jerônimo Cirilo de Resende, o qual, ao ser questionado acerca do conhecimento dos fatos atinentes às contratações diretas, com dispensa licitatória, para prestação de serviços de locação de veículos, não somente respondeu afirmativamente como também expressamente disse que trabalhou em um deles, ao manifestar que era “um Uno vermelho, não sabendo precisar a placa, mas era um Uno vermelho, tanto que nele carregava os professores, carregava os índios, carregava quem precisava” [mídia digital fl. 916 – vol. V e degravação de fls. 1182/1183 – vol. VI
O mesmo teor ainda é extraído do depoimento judicial da testemunha Valdecir Feltrin, então Secretário de Planejamento do Município de Rondonópolis, que assim consignou:

“Juiz – O senhor lembra quantas contratações foram feitas?
Testemunha – Eu não sei, na minha foram uma, se não me engano foi uma Parati.
Juiz – O senhor sabe dizer se [inaudível] foram assinar dois contratos de contratação de veículo?
Testemunha – Sim, eu fiquei sabendo porque eu assinei o processo.
Juiz – O senhor sabe me informar se havia desligamento das empresas para que fosse dispensado a licitação e realizado a escolha deste veículo por meio de carta convite?
Testemunha – Olha, neste caso como o planejamento era para veículo para curto tempo, o valor vem adaptado, porque é o valor limite da dispensa, e com período curto não justificava a razão da licitação.
[...]
Juiz – Os veículos que tinham da Prefeitura é suficiente para atender a necessidade?
Testemunha – Não senhor.
Defesa – O senhor se recorda se os contratos eram feitos na base de uma Secretaria só, ou era por Secretaria?
Testemunha – Na época era por Secretaria, e na época se fosse em meses diferentes você poderia recorrer à dispensa, hoje é diferente, antes o Tribunal permitia que fosse assim.
[...]
Defesa – Para fazer essa licitação então de tantos veículos, todos os veículos para todas as Secretarias, isso seria inviável, impossível na época?
Testemunha – É quase impossível, porque as demandas se distribuem bem, totalmente para locar veículo em situações especiais, um projeto, colocada em função de algum projeto, uma necessidade [...]” – mídia digital fl. 916 – vol. V e degravação de fls. 1191//1193 – vol. VI.

Por pertinente, ainda merece transcrição conjunta dos depoimentos das testemunhas Afrânio Santana de Oliveira e Senira Santana Vendrúsculo Gonçalves, respectivamente, Médico e Técnica de Enfermagem, que trabalhavam em atendimento à zona rural e indígena em um dos veículos locados pela Prefeitura Municipal de Rondonópolis, especificamente aquele de propriedade do Sr. Claudino Marin, de modo a confirmar a efetiva prestação do serviço contratado. Vejamos:

Afrânio Santana de Oliveira
“[...] esse veículo, eu sou médico da equipe da zona rural 2, nós atendemos em 13 municípios, uma equipe volante, uma enfermeira, eu, meu técnico de enfermagem, um motorista, e eu trabalhei com esse veículo [...], uma S10 cabine dupla, diesel, com a cabine estendida para levar medicamentos; [...] nós temos um cronograma que é feito mensalmente até para saber as agentes comunitárias das localidades, ter conhecimento o dia que a gente vai agendar as consultas e tudo. Nós vamos no período da manhã em uma localidade, em período da tarde em outra. Nós atendemos duas localidades por dia, de segunda a sexta-feira [...]” – mídia digital fl. 916 – vol. V e degravação de fls. 1194/1197 – vol. VI.

Senira Santana Vendrúsculo Gonçalves
“[...] parece que sim, mas quem trabalhava com ele era o doutor Afrânio; [...] eu faço parte da área da saúde e da Secretaria de Saúde, e eu fui convocada para trabalhar nessa equipe com essa caminhonete que era do Claudino com o Dr. Afrânio; [...] oito horas diárias que nós tínhamos que fazer. Aí a gente saía de manhã, a gente ia na localidade, zona rural, tipo assim, a gente ia de manhã nas três pontes, vinha em casa, almoçava. Treze horas a gente retornava, no caso [inaudível] que a gente tinha uma escala pra cumprir; [...] a gente tinha uma caixa que quando a gente tinha medicação de urgência assim, tipo, um antitérmico, um ante inflamatório, a gente carregava assim, vacina também. Nós fazíamos vacina preventiva, prevenção da mulher e outras coisas [...]” – vol. V e degravação de fls. 1194/1197 – vol. VI.

Logo, do teor dos depoimentos acima transcritos, observa-se que todas as contratações individualizadas realizadas de forma direta, efetivaram-se em razão da necessidade da prestação de serviços isolados para atendimento de uma finalidade específica de Secretarias distintas, em períodos não superiores a 10 [dez] meses, não havendo, pois, que se falar em fracionamento de objeto.
É o que leciona o nobre jurista Marçal Justen Filho, senão vejamos:

“Como decorrência, parece-me que a Lei não impõe a solução que tem sido difundida. A Administração dispõe da faculdade de programar suas contratações e de tratá-las autonomamente, respeitados limites muito menos rigorosos do que se vêm admitindo.
Não é possível tratar objetos semelhantes como parcelas de uma única contratação. Ainda quando a natureza dos objetos for a mesma, se as contrações não puderem ser realizadas conjunta e concomitantemente, no mesmo local, não haverá o dever de somatório.
Assim, por exemplo, não haveria sentido em a Administração realizar uma única contratação para comprar todo o material de expediente necessário para seu consumo durante o exercício inteiro.
Não vejo fundamento para, não obstante, realizar cinco ou dez licitações, não o faz em virtude do § 1o do art. 23, mas pela impossibilidade (por ausência de verbas, por ausência de espaço de armazenamento etc.) de praticar um único contrato. Sendo autônomos e independentes os contratos, devem ser assim tratados, inclusive para fins de avaliação da obrigatoriedade e modalidade de licitação.
Certamente, deve reconhecer-se a vedação à adoção de subterfúgios e artimanhas para escapar ao dever de licitar. Mas o tratamento isolado das contratações autônomas entre si é a regra. A exceção é o somatório.
Essa exceção deriva de que o tratamento isolado e autônomo das diferentes contratações poderia ser instrumento de fraude ou conduzir à frustação de princípios constitucionais. Por isso mesmo, é impossível estabelecer como princípio geral que, na dúvida, diferentes contratações serão tratadas conjuntamente. O princípio geral é o oposto: diferentes contratações têm de ser tratadas como autônomas e distintas entre si.” [‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, Editora Dialética, 2012, 15a ed., página 373 – grifos nossos].

Este mesmo entendimento foi adotado pelo STJ quando do julgamento do REsp no. 1.630.960-MG, de rel. do Ministro HERMAN BENJAMIN, cuja ementa restou assim redigida, verbis:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. INDEVIDO FRACIONAMENTO NÃO CONFIGURADO. IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA CONCLUSÃO ALCANÇADA PELA CORTE DE ORIGEM. ÓBICE DA SÚMULA 7/STJ.
1. Hipótese em que o insurgente alega ofensa ao art. 10, VIII, da Lei 8.429/1992, com o argumento de que teria havido o indevido fracionamento do objeto contratual para possibilitar a dispensa de licitação para as contratações individualmente consideradas, com prejuízo ao erário. Acrescenta que "(...) nada impede também a capitulação da conduta dos recorridos no art. 11 da Lei n.° 8.429/92, porquanto o fracionamento do objeto para fugir ao dever de licitar afronta os princípios constitucionais da Administração Pública (...)".
2. Fica caracterizado o indevido fracionamento na hipótese em que há divisão da despesa visando à utilização de modalidade de licitação inferior à recomendada pela lei para o total da despesa ou para efetuar contratação direta. De acordo com o entendimento do Tribunal de Contas da União, "Um dos requisitos para que se caracterize o fracionamento de despesas é que os objetos licitados separadamente pudessem ser realizados concomitantemente" (Tribunal de Contas da União. Acórdão 935/2007. Plenário).
3. In casu, o ora agravante alega que "A ligação entre os serviços é evidente. Trata-se, portanto, de parcelas do mesmo serviço de locação, o que afasta a hipótese de dispensa de licitação".
4. Ainda de acordo com a Corte de contas da União, mutatis mutandis, "Não há fracionamento irregular de despesa quando os objetos licitados de modo parcelado não fazem parte de um todo que deveria ser executado de forma conjunta e concomitante, ou se trata de serviços diversos, que requerem conhecimentos e profissionais de especialização diversos" (Tribunal de Contas da União. Acórdão 1659/2015 - Plenário).
5. Destaca-se que a Corte a quo salientou que, "embora os serviços acima elencados tivessem todos por finalidade servir à execução das festividades relativas ao mesmo evento realizado pela Prefeitura Municipal de Três Pontas/MG, denominado 'Carnaval 2001', eles não se tratavam de parcelas integrantes do mesmo objeto, que devessem ser realizados conjuntamente, de forma a evidenciar a necessidade de contratação única, o que imporia a observância da regra de obrigatoriedade da licitação por extrapolação do limite previsto para dispensa".
6. As informações constantes do acórdão, por si sós, não são suficientes para acolhimento da tese proposta pelo Parquet Estadual, uma vez que tal providência demandaria profundo exame da documentação relacionada ao processo de contratação o qual reputa indevido, tarefa afeta às instâncias ordinárias, que são soberanas em matéria probatória. 7. Diante das conclusões alcançadas pela Corte de origem, especialmente no tocante à inexistência de fracionamento ilegal do objeto da contratação, saliento que descabe ao STJ, nesta estreita via recursal, iniciar qualquer juízo valorativo visando ao acatamento das teses trazidas pelo ora recorrente, pois seria necessária a incursão no contexto fático-probatório dos autos, o que não se admite, ante o óbice da Súmula 7/STJ.
8. Agravo Interno não provido.” (AgInt no REsp 1630960/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2017, DJe 27/04/2017) [Destaquei]

Verifica-se, dessa forma, não há elementos seguros nos autos para se afirmar ocorrência de ato de improbidade, quer no quadro do art. 10, quer no quadro do art. 11, ambos da Lei de Improbidade Administrativa.
Por oportuno, destaque-se que, para configurar ato ímprobo nas hipóteses do art. 10 da Lei no. 8.429/92, inclusa a de seu inciso VIII, é indispensável a ocorrência de lesão ao erário [STJ, REsp 1206741/SP, rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 17/05/2012], e, neste ponto, não há nos autos sinal algum de superfaturamento ou preço excessivo, nem de desvio de verbas públicas, ou situação equivalente.
De outra banda, não foi comprovado nos autos que os serviços contratados não tenham sido executados, e, como se sabe, não se admite, da parte da Administração, enriquecimento sem causa.
Logo, sem ocorrência de dano patrimonial e até em respeito ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, não é possível condenação alguma por improbidade qualificável no art. 10 da Lei no. 8.429/92, nem condenação ao pagamento de indenização ou a título de ressarcimento de dano, mesmo que acobertado pela imposição de multa cominatória, que, para tanto, nem sequer pode ser “presumido” ou compreendido como resultante de lesão genérica aos princípios da Administração Pública.
Resta, todavia, em tese, a qualificação dos apontados fatos no quadro do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, por afronta aos princípios da Administração Pública, especialmente aos da impessoalidade, da legalidade e da moralidade administrativa, para os quais, repita-se, não se exige a ocorrência de dano material ou lesão ao erário, em sentido próprio.
Entretanto, para além de prova contundente ou indícios suficientes de direcionamento na contratação mediante dispensa ou inexigibilidade de processo licitatório, o que, repita-se, não se evidencia dos autos, eram indispensáveis provas seguras de dolo ou má-fé dos apelados, por conluio ou participação em esquema desonesto, que, a rigor, não se verificou.
Assim, os autos carecem de provas não só de direcionamento ou superfaturamento, mas também de situação configuradora de desonestidade, de consciente e propositada inobservância da Lei de Licitações, com escopo espúrio de dirigismo contratual descolado do interesse público da edilidade.
O mesmo se diga em relação ao procedimento licitatório realizado pela municipalidade por meio da Carta Convite no. 081/2001, donde resultou a contratação de três pessoas físicas [José Francisco Mangabeira, Ana Rita Clara Cardoso e Arnaldo Francisco Teixeira], cujo objeto relacionava-se à prestação de serviços de locação de veículos, respectivamente, junto ao Conselho Tutelar dos Direitos da Criança e do Adolescente no período integral na Vila Operária, Secretaria Municipal de Finanças e no Departamento Financeiro e Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito, por um período aproximado de seis meses [02/07/2001 a 31/12/2001 – contratos no 849/2001, 850/2001 e 851/2001, acostados às fls. 193/204], porquanto, da análise do seu procedimento, não se extrai qualquer inobservância de preceitos legais, notadamente aqueles elencados pela legislação de regência [Lei no. 8.666/93], tal como mensurado pelo togado singular na seguinte passagem:

“[...]
O procedimento licitatório da Carta Convite no 81/2001 juntado aos autos às fls. 148/204 comprova que atendeu os requisitos exigidos na legislação pertinente.
O simples fato de ter tido apenas três licitantes para três lotes de objeto, não significa, por si só, que houve direcionamento, com a finalidade de favorecer os participantes/convidados.
Como se vê dos autos, não existem outros índicios que atestam a alegação do autor de que não houve disputa, competição, impessoalidade e objetividade ao certame.
Não houve pelo Ministério Público, na hipótese, descrição objetiva de qualquer ato cometido pelo ex-prefeito, pelo ex-procurador geral do Município e pelos ex-membros da Comissão de Licitação que pudesse servir de indício de consciente participação em direcionamento de licitação, ou qualquer depoimento prestado por testemunha que assim afirmasse.
Enfim, o fato é que, por todo ângulo que se analise a questão, não é possível constatar a ocorrência de fraude na Carta Convite no 81/2001.” – sic fls. 1061vo/1062.

E, como se sabe, improbidade pelo art. 11 da Lei no. 8.429/92 exige má-fé, dolo ou segurança na assertiva de consciente deslealdade [cf. STJ, REsp no. 479.812/SP, rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 25.8.2010], descabendo, pois, condenação a este título quando tal prova, cujo ônus é de quem alega, no caso, do Ministério Público, não houver no feito, afinal, improbidade administrativa pressupõe um ato ímprobo, desonesto, eivado de má-fé, o que não se verifica na espécie.
Em resumo, sem demonstração de lesão ao erário não era viável condenação no quadro do art. 10 da Lei de Improbidade, nem era possível condenação ao pagamento de indenização, e, ainda, sem segurança probatória para a afirmação da má-fé ou dolo dos corréus, não era possível a condenação por improbidade administrativa no quadro do art. 11 da Lei no. 8.429/92, mostrando-se, pois, acertado o desfecho adotado pelo magistrado a quo ao proferir a sentença hostilizada por meio do presente apelo.
Esse mesmo entendimento é adotado pela jurisprudência pátria, consoante se observa dos seguintes arestos, verbis:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. Hipótese permissiva de dispensa de licitação, em decorrência do valor dos serviços contratados, à luz do artigo 24, II, da Lei de Licitações. Pedido julgado improcedente no 1o grau. Sentença mantida nesta 2a instância. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NÃO PROVIDO.” (TJ-SP 00061326420128260063 SP 0006132-64.2012.8.26.0063, Relator: Souza Nery, Data de Julgamento: 21/02/2018, 12a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/02/2018) [Destaquei]

“DIREITO PÚBLICO – RECURSO DO AUTOR – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NÃO CARACTERIZAÇÃO – ALEGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS SEM LICITAÇÃO, DE FORMA FRACIONADA, VISANDO BURLAR A LEGISLAÇÃO – SUPOSTA LESÃO AO ERÁRIO (ART. 10, VIII, DA LEI No 8.429/92) E AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DANO, ALÉM DO ELEMENTO SUBJETIVO, MÁ-FÉ OU DOLO – ATOS NÃO CARACTERIZADOS COMO ÍMPROBOS – IMPROCEDÊNCIA MANTIDA – A contratação de serviços, ao longo do mandato de Presidente da Câmara Municipal, com dispensa de licitação, ante a circunstância do valor dos serviços ser inferior ao limite estabelecido pela Lei de Licitações (art. 24), por si só não configura ato de improbidade administrativa sem a efetiva comprovação da lesão ao erário e a ocorrência do elemento subjetivo, dolo ou má-fé, ônus esse que não se desincumbiu o autor em demonstrar, como lhe competia (art. 333, I, do C.P.C./73) – Mera irregularidade que não pode acarretar, dessa forma, a imposição das graves sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa – Sentença mantida – Recurso desprovido.” (TJ-SP – APL: 00047111820138260576 SP 0004711-18.2013.8.26.0576, Relator: Antonio Tadeu Ottoni, Data de Julgamento: 17/05/2017, 13a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/05/2017) [Destaquei]

“REEXAME NECESSÁRIO/APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DISPENSA DE LICITAÇÃO – REQUISITOS PREENCHIDOS – DANO AO ERÁRIO – INOCORRÊNCIA – IMPROCEDÊNCIA. – É possível dispensa de licitação para a contratação de prestação de serviços cujo valor não ultrapasse o previsto no art. 24, inciso II c/c art. 23, II, a, da Lei 8.666/93, qual seja, R$ 8.000,00 (oito mil reais), desde que preenchidos os requisitos do art. 26, parágrafo único, do mesmo diploma legal. – Ausente a prova de ilegalidade das contratações celebradas pelo réu, com dispensa de licitação, assim como a lesão ao patrimônio público por dolo do agente, não há que se falar na ocorrência de ato de improbidade administrativa, pelo que deve ser mantida a sentença que julgou improcedente o pedido.” (TJ-MG – AC: 10476150008045001 MG, Relator: Amauri Pinto Ferreira, Data de Julgamento: 16/02/2017, Câmaras Cíveis / 3a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 14/03/2017) [Destaquei]

“ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE. LICITAÇÃO PÚBLICA. NÃO REALIZADA. CONTRATAÇÃO DIRETA. ILEGALIDADE. DOLO NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADA. I – A contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por agências de propaganda deve ser precedida de licitação pública, respeitadas as modalidades previstas na Lei no. 8.666/93 (Lei Federal no. 12.232/10). II – Realizada a contratação direta de agências de publicidade, tem-se o descumprimento da exigência legal de licitação pública. III – A improbidade não se confunde com a simples ilegalidade. Trata-se de ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Assim, é indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou, ao menos, eivada de culpa grave, nas condutas do art. 10. IV – Não comprovado o dolo ou a culpa grave e inexistindo qualquer prejuízo ao erário, afasta-se a possibilidade de condenação dos réus por improbidade administrativa. V – Negou-se provimento ao recurso.” (TJDFT. Acórdão n. 961138, 20140110136875APC, Relator: JOSÉ DIVINO 6a TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 17/08/2016, Publicado no DJE: 30/08/2016. Pág.: 267/324) [Destaquei]

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ILEGALIDADE CONFIGURADA. NÃO CONFIGURAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA E DO EFETIVO DANO AO ERÁRIO NECESSÁRIOS PARA O ENQUADRAMENTO DO ATO COMO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTO NO ART. 10 DA LEI 8.429/92. INOBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO PRÉVIO PARA JUSTIFICAR A DISPENSA QUE SE TORNA IRRELEVANTE PARA O CASO, PORQUANTO, POR SI SÓ, NÃO CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Pleiteia o Ministério Público a condenação do apelado por improbidade administrativa, decorrente da dispensa de licitação sem o devido procedimento administrativo e a justificativa para a locação de veículos. Este contrato de locação, no importe de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), fora pactuado para efetuar a mudança dos cidadãos que sofriam com a enchente, a qual assolou o Município de Itaiçaba no ano de 2009, conforme se verifica com os decretos e as fotos constantes às fls. 73 a 77 e 83 a 86 dos autos. 2. Inicialmente, cabe rechaçar a alegação do apelado de que o Parquet inovara no apelatório, na medida em que a alegação do ente público, em grau de recurso, estava contida nas afirmações da peça exordial da ação civil pública. 3. Nos termos da jurisprudência do STJ, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do apelado como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessário a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos arts. 9o e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Isso porque não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. 4. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. 5. Ressalta-se, todavia, que os atos de improbidade administrativa descritos no art. 11 da Lei n. 8.429/92, como visto, dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a administração pública ou enriquecimento ilícito do agente. Precedentes do STJ. 6. É cediço que a dispensa de licitação sem a observância do procedimento previsto na norma é ilegal, mas para que este comportamento seja caracterizado como ímprobo exige a jurisprudência e a legislação a demonstração do dolo genérico, o que não ocorreu no caso em comento. Precedentes do STJ. 7. Recurso conhecido e improvido.” (TJ-CE – APL: 00001568320138060197 CE 0000156-83.2013.8.06.0197, Relator: CARLOS ALBERTO MENDES FORTE, 5a Câmara Cível, Data de Publicação: 27/01/2016) [Destaquei]

A título de reforço, o Superior Tribunal de Justiça, nos julgados de sua alçada, não só confirma a indispensabilidade do elemento subjetivo na conduta, como, ainda, exige a prova de sua existência, haja vista que meros indícios não permitem a procedência da ação de improbidade, sendo ônus de quem alega comprovar efetivamente a conduta ímproba. À guisa de exemplos podem ser citados os seguintes julgados, in verbis:

“(...) Em se tratando de improbidade administrativa, é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (STJ, AIA 30/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de 28/09/2011). Em igual sentido: STJ, REsp 1.420.979/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2014; STJ, REsp 1.273.583/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/09/2014; STJ, AgRg no AREsp 456.655/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/03/2014.
IV. Agravo Regimental improvido.” (AgRg no AREsp 259.055/RS, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/02/2016, DJe 09/03/2016) [sem destaque no original]

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDÍCIOS.
1. A ação de improbidade administrativa exige prova certa, determinada e concreta dos atos ilícitos, para ensejar condenação. Não se contenta com simples indícios, nem com a verdade formal.
2. Acórdão que reconheceu existir, apenas, indícios da prática de improbidade administrativa. Improcedência do pedido que se impõe.
3. Não cabe imposição de ônus de sucumbência ao Ministério Público, em ação de improbidade administrativa cujo pedido foi improcedente, salvo comprovada má-fé.
4. Recursos improvidos.” (REsp 976.555/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/04/2008, DJe 05/05/2008) [sem destaque no original]

Logo, tendo em vista a ausência de êxito na comprovação dos atos definidos nos artigos 10, caput, incisos VIII, e 11, caput, ambos da Lei no. 8.429/1992, a manutenção da sentença singela, que julgou improcedentes os pedidos vertidos na exordial, é medida que se impõe.
Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Ministério Público Estadual e, em remessa necessária, RATIFICO integralmente a sentença hostilizada por seus próprios e jurídicos fundamentos.
É como voto.

V O T O
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (2oVOGAL.)
Antecipo meu voto e peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

VOTO
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2oVOGAL)

Aguardo o pedido de vista.

EM 25 DE SETEMBRO DE 2018:

APÓS O VOTO DA RELATORA NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, PEDIU VISTA O 2a VOGAL. O 1a VOGAL AGUARDA.

SESSÃO DE 24 DE SETEMBRO DE 2019(CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)
EXMO. SR. DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (2o VOGAL)
Egrégia Câmara:
Pedi vistas dos autos, com o objetivo de melhor analisar a matéria.
No caso, o Ministério Público ajuizou a ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face de Percival Santos Muniz, Adilon Pinto da Silva, Florentino Gonçalves Senise, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira A. Rebelatto, Graziele Cauhy Pichioni, Ana Rita Clara Cardoso, José Francisco Mangabeira, Arnaldo Francisco Teixeira, Cleid Ferreira Matos, José Cardoso Aparecido, Elizangela Teixeira Rodrigues, Deivid Keny Feitosa, Ted Machado de Paula, Opércio Guizardi Filho, Agda Rezende Cardoso, Henrique Morais de Oliveira, Maria Eugênia de Araújo Mariano Vasconcelos, José Severiano Portela, Maria José Aragão Leite, Aldenir Mesquita, Claudino Marin e Auto Locadora Showcar Ltda., alegando que houve irregularidades nos procedimentos que deram origem a todas as locações de veículos no ano de 2001, tanto nas contratações diretas realizadas por meio dos contratos nos 008/2001, 82/2001, 164/2001, 177/2001, 178/2001, 182/2001, 542/2001, 649/2001, 651/2001, 754/2001, 755/2001, 756/2001, 821/2001, 855/2001 e 1094/2001, como nas contratações oriundas da Carta Convite no 81/2001, quais sejam, os contratos nos 849/2001, 850/2001 e 851/2001.
Para tanto, afirmou que houve desmembramento de despesas para afastar a exigibilidade de procedimento licitatório adequado, tendo em vista as diversas contratações com similaridade quanto ao objeto, valores e prazo, bem como que houve fraude quanto à modalidade de licitação Carta Convite no 81/2001, realizada com nítido direcionamento e sem julgamento objetivo.
O Magistrado a quo julgou improcedentes os pedidos, porque não visualizou a prática de ato ímprobo imputado aos réus, ante a ausência de má-fé e dano ao erário, uma vez que não restou comprovado o subfaturamento dos valores constantes nos contratos e houve a efetiva prestação dos serviços.
A Eminente Relatora, Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, negou provimento ao recurso do Ministério Público, por entender inexistentes qualquer ato ímprobo por parte dos apelados.
Da análise dos autos, coaduno do mesmo entendimento da Relatora.
Isso porque, entendo que para a configuração do ato de improbidade faz-se necessário à comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo, desonestidade e na má-fé do agente público, o que não verifico na hipótese.
Com efeito, restou incontroverso nos autos que, durante o exercício financeiro de 2001, o Município de Rondonópolis, por intermédio do apelado Percival Santos, ex-Prefeito, firmou a contratação direta de 14 (quatorze) pessoas físicas, para a prestação de serviços relacionados à locação de veículos automotores para atendimento de interesses de órgãos e Secretarias distintas do município, conforme se verifica do Ofício no 032/2002, datado de 19/04/2002 (fl. 51) e dos contratos acostados às fls. 52/117.
Do mesmo modo, restou incontroverso que, por meio de processo licitatório – modalidade Carta Convite no 081/2001 -, o município efetuou a contratação de 03 (três) pessoas físicas para, também, prestar serviços relacionados à locação de veículos (Ofício no 07/2003, datado de 06/02/2003 – fl. 147).
Pois bem. É cediço que a dispensa de licitação sem a observância do procedimento previsto na norma é ilegal, mas para que este comportamento seja caracterizado como ímprobo, é necessária a demonstração da existência do dolo.
Com efeito, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para que seja tipificada a conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigo 11 e, ao menos culpa, nas hipóteses do artigo 10.
Vejamos, in verbis:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE EMPRESA PARA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO DECLARADA INDEVIDAMENTE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA GRAVE OU DE DOLO NO CASO DOS AUTOS. MERA IRREGULARIDADE. ABSOLVIÇÃO MANTIDA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. AGRAVO INTERNO QUE NÃO IMPUGNA TODOS OS FUNDAMENTOS DO DECISUM. CONCORDÂNCIA EXPRESSA DA PARTE RECORRENTE COM O CAPÍTULO AUTÔNOMO NÃO IMPUGNADO. POSSIBILIDADE DE EXAME DO MÉRITO DA IRRESIGNAÇÃO. NÃO APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 182/STJ. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4o, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Esta Corte tem entendimento consolidado segundo o qual, para a configuração de ato de improbidade administrativa, é necessária a análise do elemento subjetivo, qual seja, dolo nas condutas tipificadas nos arts. 9o e 11 ou, ao menos, culpa, quanto às condutas do art. 10, da Lei n. 8.429/92. Outrossim, é cediço que o ato administrativo eivado de improbidade é aquele no qual se verifica uma imoralidade administrativa, qualificada pela potencialidade lesiva a bens e valores públicos tutelados pelo ordenamento jurídico. III - Conforme os precedentes deste Tribunal, a Lei n. 8.429/92, por força, sobretudo, de seu caráter punitivo, não pode ser aplicada a simples condutas de má administração ou meramente irregulares. IV - No caso, os réus são acusados de contratar, diretamente, empresa para realizar concurso público para admissão de 4 (quatro) servidores para o Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 22a Região após indevida declaração de inexigibilidade de licitação, eis que a competição era viável. Entretanto, de acordo com as circunstâncias fáticas delimitadas no acórdão recorrido, não foi constatada a presença de culpa grave ou de dolo na conduta atribuída aos réus, razão pela qual a absolvição por ato de improbidade administrativa promovida nas instâncias anteriores deve ser mantida. V - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VI - Afasta-se a incidência da Súmula n. 182/STJ quando, embora o Agravo Interno não impugne todos os fundamentos da decisão recorrida, a parte recorrente manifesta, expressamente, a concordância com a solução alcançada pelo julgador, desde que o capítulo em relação ao qual a desistência foi manifestada seja independente e não interfira na análise do mérito da irresignação. VII - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4o, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VIII - Agravo Interno improvido.” (AgInt no REsp 1737075/AL, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/09/2018, DJe 10/09/2018) (destaquei)

Na hipótese vertente, tal como concluiu a Eminente Relatora e o Magistrado de Primeiro Grau, não verifico dos autos, a comprovação de má-fé, ou desonestidade por parte dos damandados, seja na contratação direta (contratação de 14 (quatorze) pessoas físicas para a prestação de serviços de locação de veículos), seja na realização de procedimento licitatório, para a mesma finalidade (Carta Convite no 81//2001 - fls. 148/204, para contratação de 03 (três) pessoas físicas para a prestação de serviços de locação de veículos).
Das provas colhidas nos autos, tanto a documental como a testemunhal, tem-se que todas as contratações efetivadas de forma direta foram previamente firmadas em contrato administrativo, empenhadas as despesas (fls. 124/138) e devidamente liquidadas no tempo devido.
Constata-se, ainda, que houve a efetiva prestação dos serviços, por períodos pequenos (não superiores a 10 (dez) meses) e de caráter excepcional (transporte em pontos estratégicos e distantes da sede do município, ex: aldeias indígenas; zona rural; veículo para atender ao Cartório Eleitoral e Secretarias diversas).
De outro lado, entendo que o Ministério Público não comprovou que as contratações diretas foram efetivadas em valores superfaturados ou mesmo que o administrador, deliberadamente, tivesse por escopo a afronta do mandamento legal que lhe determinasse a celebração de procedimento licitatório.
Do mesmo modo, coaduno do mesmo entendimento da Relatora quanto à ausência de ilegalidade no procedimento licitatório Carta Convite no 81/2001, “donde resultou a contratação de três pessoas físicas [José Francisco Magabeira, Ana Rita Clara Cardoso e Arnaldo Francisco Teixeira], cujo objeto relacionava-se à prestação de serviços de locação de veículos, respectivamente, junto ao Conselho Tutelar dos Direitos da Criança e do Adolescente no período integral na Vila Operária, Secretaria Municipal de Finanças e no Departamento Financeiro e Secretaria Municipal de Transporte e Trânsito, por um período aproximado de seis meses [02/07/2011 a 31/12/2001 – contratos no 849/2001, 850/2001 e 851/2001, acostados às fls. 193/204]”, porquanto não se extrai qualquer inobservância dos dispositivos legais (Lei no 8.666/93), bem como que a licitação foi direcionada para a contratação dos particulares beneficiados e de que esta foi realizada sem competição e objetividade.
Ademais, observa-se que os fatos alegados pelo Ministério Público não tiveram qualquer repercussão para o erário municipal, revelando a conduta do ex-Prefeito mais um despreparo gerencial do que propriamente ato de improbidade.
E como a pretensão do legislador é punir o administrador desonesto e não o inábil, tem-se que a mera atuação em desconformidade com a lei não basta para considerar a conduta como ímproba.
Colaciono julgados do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Pátrios, sobre o assunto, in verbis:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS PARA AS ESCOLAS DO MUNICÍPIO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROCEDIMENTO JUSTIFICADO. DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo proposta contra dois ex-prefeitos da cidade Ibirarema-SP e contra a empresa que contratou com a Administração Pública. 2. Discute-se a licitude do processo de aquisição de carnes para abastecer as escolas do município com dispensa de licitação. 3. Sobre o tema, assim se pronunciou a Corte local (fls. 1.089-1.092,e-STJ - grifo nosso): "O inconformismo do Ministério Público está centrado na afirmação de que o réus, no exercício do cargo de Prefeito Municipal de Ibirarema, adquiriram carnes da empresa Casa de Carnes Juliana Ibirarema Ltda. ME, sem o devido procedimento licitatório. No entanto, conforme demonstrado na r. sentença, a prova produzida nos presentes autos não se afigura suficiente para concluir pela efetiva ocorrência dos atos de improbidade. Pelo que se percebe, os procedimentos licitatórios eram realizados normalmente, via pregão, e somente em determinadas circunstâncias houve a compra de mercadorias fora do procedimento licitatório. Não há como se negar o fato de que o estoque de carne não é de fácil armazenamento, sendo um alimento altamente perecível. Por outro lado, restou efetivamente comprovada a entrega das mercadorias adquiridas para suprir a demanda da merenda escolar. Por outro lado, não houve qualquer indício de que o valor efetivamente pago à empresa ré tenha sido superfaturado ou não correspondido ao real valor da mercadoria entregue. Com efeito, a dispensa de licitação não gera automaticamente a tipificação de improbidade administrativa, malgrado a redação do art. 10, inciso VIII, da Lei 8.429/92, que prevê como ato de improbidade administrativa a dispensa indevida de processo licitatório. (...) Verifica-se, ainda, que a realização da licitação pública era dispensada, nos exatos termos do art. 24, II, da Lei no 8.666/93 e que as compras eram feitas em caráter de urgência, de acordo com as necessidades da Administração. É evidente que, existindo fundamentada justificativa acerca das compras de pequeno valor, e sem qualquer indício de que tenha havido pagamento em valor desproporcional ao preço de mercado, penalizar os apelados com os rigores da Lei de Improbidade Administrativa é, demasiadamente, desproporcional, máxime porque os produtos foram efetivamente entregues, beneficiando as unidades escolares, bem como os administrados. Restou efetivamente demonstrado que a compra de carne era feita de acordo com a necessidade do Município, tendo em vista que o produto era consumido pelas Creches e Unidades Educacionais do Município. A improbidade administrativa compreende os seguintes atos, que são independentes entre si: os que importam enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário e os que atentam contra os princípios da Administração Pública. No caso concreto, porém, inexiste prejuízo ao erário público, não houve enriquecimento ilícito dos administradores e, da mesma forma, inexiste violação aos Princípios da Administração Pública". 4. Entende o STJ que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9o e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. É pacífico o entendimento do STJ de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 exige demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 5. No mais, não basta ao Tribunal a quo simplesmente afirmar a inexistência do elemento subjetivo, pois se impõe que a fundamente cabal e adequadamente com base na prova dos autos. Tampouco é aceitável que, ao fazê-lo, viole a compreensão de fatos indiscutíveis, a ordem natural das coisas, ou haja afastamento do bom senso e razoabilidade que orientam e limitam os julgados. 6. No presente caso, a Corte local foi categórica ao afirmar que a aquisição de alimentos para abastecer as unidades educacionais do município se deu em conformidade com o disposto no art. 24, II, da Lei 8.666/1993, não tendo havido prejuízo ao Erário, enriquecimento ilícito dos agentes envolvidos ou desrespeito aos princípios que regem a administração pública. 7. Assim, é inviável analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido, pois inarredável a revisão do conjunto probatório dos autos. Aplica-se o óbice da Súmula 7/STJ. 8. Recurso Especial não conhecido.” (REsp 1690566/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2017, DJe 19/12/2017) (destaquei)

“APELAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS. NATUREZA SINGULAR NÃO COMPROVADA. ILEGALIDADE PRESENTE. SERVIÇOS DEVIDAMENTE PRESTADOS. AUSÊNCIA DE PROVA DE SUPERFATURAMENTO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DA COMPROVAÇÃO, PELO AUTOR, DO DOLO ELEMENTO SUBJETIVO. MÁ-FÉ NÃO EVIDENCIADA. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA CONFIRMADA. - As contratações realizadas pelo Poder Público devem ser precedidas de licitação, salvo nos casos de dispensa e inexigibilidade previstas no art. 25, II, e § 1o, da Lei 8.666/93. - Os atos de improbidade previstos nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei no 8.429/92 exigem a presença do elemento subjetivo, qual seja, o dolo ou culpa do agente, a depender da hipótese do enquadramento. - A configuração do ato de improbidade por ofensa a princípios depende da comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo, na desonestidade e na má-fé do agente público em cometer um ato ímprobo. - No caso, embora tenha havido a contratação direta de médica oftalmologista por inexigibilidade de licitação, não ficou comprovada a intenção ímproba por parte do ex-Chefe do Poder Executivo Municipal, que justificou devidamente a necessidade da contratação, motivo pelo qual não há ato de improbidade. - Ademais, cabe relembrar que a Constituição Federal autoriza a contratação de pessoal por tempo determinado, para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. - Sentença confirmada, em reexame necessário, prejudicado o recurso voluntário. V.V 1. O duplo grau de jurisdição obrigatório é medida excepcional, não podendo ter sua aplicação ampliada pelo Judiciário fora das hipóteses previstas em lei. 2. Ausência de determinação do duplo grau de jurisdição obrigatório na Lei 7.347/85, que remete à aplicação subsidiá ria das normas do Código de Processo Civil, não o fazendo em relação à Lei n. 4.717/65. Descabimento da aplicação do art. 19 da Lei de Ação Popular às ações civil públicas. 3. Reexame necessário não conhecido.” (TJ-MG - AC: 10396020007128001 MG, Relator: Wander Marotta, Data de Julgamento: 10/08/2017, Câmaras Cíveis / 5a CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/08/2017) (destaquei)

“APELAÇÃO – Ação de Improbidade Administrativa – Irregularidade em licitação – Alegação de possível violação à Lei 8.666/93 e aos princípios administrativos, que ocasionou dano ao erário – Dispensa de licitação e contratação direta dita ilegais - Não comprovação de dolo ou culpa, nem de má-fé das corrés, nem tampouco de dano ao erário – A Lei de Improbidade não serve para punir o mau administrador, mas sim o administrador ímprobo – Eventual irregularidade que não configura improbidade administrativa – Manutenção da r. sentença que se impõe, nos termos do art. 252 do RITJ - Recurso improvido.” (TJ-SP 10110651420148260477 SP 1011065-14.2014.8.26.0477, Relator: Silvia Meirelles, Data de Julgamento: 28/08/2017, 6a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 29/08/2017) (destaquei)

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO DO AGENTE PÚBLICO. NÃO COMPROVAÇÃO. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Para a configuração da improbidade do ato cometido por agente público, há necessidade de se comprovar, no caso dos artigos 9 (enriquecimento ilícito) e 11 (ofensa aos princípios da Administração Pública) da Lei de improbidade, a existência de dolo na sua conduta. 2. No caso dos autos, somente ficou comprovada a dispensa irregular de licitação, o que não configura, por si só, ato de improbidade. Ilegalidade e improbidade são conceitos que, embora próximos, não se confundem. 3. Apelação provida, à unanimidade.” (TJ-PE - APL: 3967588 PE, Relator: José Viana Ulisses Filho, Data de Julgamento: 15/06/2016, 1a Câmara Regional de Caruaru - 1a Turma, Data de Publicação: 12/07/2016) (destaquei)

Assim, não tenho dúvidas de acompanhar a Eminente Desa. Antônia Siqueira Gonçalves.
É como voto.

VOTO
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (2oVOGAL)

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

EM 24 DE SETEMBRO DE 2019:
APÓS O VOTO DO 2o. VOGAL NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO AO RECURSO, PEDIU VISTA O 1o. VOGAL.

V O T O (VISTA)
EXMO. SR. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (1o VOGAL)

Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença de fls. 1.047/1.062verso, volume VI, que julgou improcedentes os pedidos.
Trata-se de pretensão à imposição de sanções proposta contra Percival Santos Muniz, Adilon Pinto da Silva, Florentino Gonçalves Senise, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira A. Rebelatto, Graziele Cauhy Pichioni, Ana Rita Clara Cardoso, José Francisco Mangabeira, Arnaldo Francisco Teixeira, Cleid Ferreira Matos, José Cardoso Aparecido, Elizângela Teixeira Rodrigues, Deivid Keny Feitosa, Ted Machado de Paula, Opércio Guizardi Filho, Agda Rezende Cardoso, Henrique Morais de Oliveira, Maria Eugênia de Araújo Mariano Vasconcelos, José Severiano Portela, Maria José Aragão Leite, Aldenir Mesquita, Claudino Marin e Auto Locadora Showcar Ltda.
Eis a parte dispositiva da sentença:

[...] Com essas considerações, julgo improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa cumulada com reparação de danos proposta pelo Ministério Público Estadual em face de Percival Santos Muniz, Adilon Pinto da Silva, Florentino Gonçalves Senise, José Edilson Gonçalves, Noeme Ferreira Matos, Célia Regina Ferreira A. Rebelatto, Graziele Cauhy Pichioni, Ana Rita Clara Cardoso, José Francisco Mangabeira, Arnaldo Francisco Teixeira, Cleid Ferreira Matos, José Cardoso Aparecido, Elizângela Teixeira Rodrigues, Deivid Keny Feitosa, Ted Machado de Paula, Opércio Guizardi Filho, Agda Rezende Cardoso, Henrique Morais de Oliveira, Maria Eugênia de Araújo Mariano Vasconcelos, José Severiano Portela, Maria José Aragão Leite, Aldenir Mesquita, Claudino Marin e Auto Locadora Showcar Ltda.
Sem custas e sem honorários advocatícios, tendo em vista que não restou configurada a má-fé na atuação do Ministério Público, conforme prevê o artigo 18 da Lei 7.347/85, aplicado subsidiariamente.
Neste sentido:
Desentranhe-se a petição de fls. 529/534, tendo em vista que não pertence a este feito, devendo ser juntada no processo correto.
P. R. I. C.
Rondonópolis, segunda-feira, 21 de setembro de 2015.
Francisco Rogério Barros
Juiz de Direito [...]. (fls. 1.062/verso, volume VI).

No Capítulo II, Secção III, artigo 11, cabeça dispõe a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”.
Começo por transcrever o inteiro teor de denúncia anônima acerca de malversação do dinheiro público que estaria a ocorrer na Administração do Município de Rondonópolis, recebida pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em 27 de julho de 2001, pelo correio e despachada em 2 de agosto de 2001.

[...] Excelentíssimos Senhores Promotores de Justiça desta Comarca de Rondonópolis-Estado de Mato Grosso

Venho perante esta Promotoria de Justiça oferecer denúncia anônima em desfavor da Prefeitura Municipal de Rondonópolis-Estado de Mato Grosso, situada à rua Duque de Caxias, 526, Vila Aurora, pelos seguintes fatos:

1 Assistindo à televisão no dia 15/06/2001, vi que o Lar de Davi, está na eminência de ser fechado por não poder pagar a conta de Luz no valor de R$ 700,00 (setecentos reais) mensais;
2 Segundo a Coordenadora do Lar de Davi quem vinha pagando a conta de luz era a Prefeitura Municipal de Rondonópolis, sob a rubrica de subvenção social;
3 Acontece que a Coordenação recebeu uma Carta da Prefeitura, comunicando que a partir do mês de Junho não mais iria repassar esta subvenção em cumprimento a Lei de Responsabilidade Fiscal, e juntamente com este comunicado devolvia algumas faturas em atraso, cujo montante perfazia a quantia de R$ 9.000,00 (nove mil reais);
4 Tal fato levou a coordenadora tornar público a decisão do executivo municipal;
5 Diante desse acontecimento, enorme foi a minha perplexidade, porque dias antes do acontecido numa conversa informal e por acaso fiquei sabendo que a Prefeitura, havia locado um veículo marca VW/Gol, placa JYN 8926, a gasolina de propriedade da senhora Cleid Ferreira Matos, moradora em Poxoréo, para prestar serviços na Secretaria de Administração da Prefeitura Municipal de Rondonópolis;
6 Foi depois do que assisti na televisão que me dirigi à Prefeitura durante estes dias para confirmar se o veículo estava mesmo a serviço da Prefeitura, mas nada foi confirmado;
7 Foi então que voltei à Poxoréo e vi o veículo estacionado em frente ao consultório dentário da senhora Cleid, e fiquei sabendo que este veículo nunca havia saído da cidade de Poxoréo a serviço de nenhuma Prefeitura;
8 Procurei saber de quanto era o valor do aluguel do veículo, através de publicação nos jornais da cidade e detectei que o valor mensal da locação é de R$ 1.100,00 (hum mil e cem reais) e o contrato tem duração de 7 (sete) meses;
9 Parei...Pensei... e me perguntei, é justo que a Prefeitura por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal deixe de pagar como subvenção social a quantia de R$ 700,00 (setecentos reais) mensais a uma entidade filantrópica que só está contribuindo para o bem estar de 25 (vinte e cinco) menores carentes, e esta mesma lei permita uma falsa locação no valor de R$ 1.100,00 (um mil reais) (sic) mensais, pela locação de um veículo que nem da cidade é, dizendo estar prestando serviços a nossa comunidade?
10 Em virtude desta reflexão, e por desejar que se faça justiça, espero que o Douto Ministério Público, em cumprimento da Lei proceda averiguações através de abertura do inquérito civil, para apurar a verdade dos fatos, dirigindo-se ao setor de Contratos e requerendo cópia do contrato no 641/2001 (sic), para comprovação desta denúncia anônima, e, enfim possam ser responsabilizados todos aqueles que direta ou indiretamente tenham descumprido as Leis 1079/50, Decreto-Lei 201/67, Lei 8429/92, Lei Complementar 101/2000 e outras.
Espero que a justiça seja feita, tudo em cumprimento aos princípios da Legalidade, improbidade, moralidade, publicidade e eficiência que norteia a administração pública. (fls. 18/19, volume I). [com negrito no original]

Acerca do fato noticiado na referida denúncia, transcrevo o termo de contrato de locação de veículo firmado pelo Município com a Senhora Cleid Ferreira Matos, em 9 de abril de 2001:

Também, do termo de retificação de 11 de abril de 2001, com a finalidade de esclarecer que o valor de R$ 1.100,00: mil e cem reais, corresponderia ao pagamento mensal:

Ainda, transcrevo o termo de rescisão de contrato ocorrido em 10 de agosto de 2001.

Secretaria Municipal de Administração
Seção de Contratos Administrativos/Temporários.

Termo de rescisão amigável entre a Prefeitura Municipal de Rondonópolis e a locadora a Sra: Cleid Ferreira Matos, referente ao contrato no 649/2001, de 09 de abril de 2001, conforme segue:

1.0 – Das partes

1.1 – Prefeitura Municipal de Rondonópolis – Estado de Mato Grosso, com sede à Avenida Duque de Caxias n. 526 – Vila Aurora – Regularmente inscrita no CNPJ sob o no 03.347.101/000L-2L, neste ato representada pelo Exmo Prefeito Municipal Sr: Percival Santos Muniz, brasileiro, casado, Agropecuarista, portador da cédula de identidade de no 1.054.142 SSP/GO e do CPF no 203.440.611/15, residente e domiciliado à Av. Sagrada Família no 1.216, neste Município de Rondonópolis – MT.
1.2 – Locadora – A Sra: Cleid Ferreira Matos, nascida em 10/10/62, brasileira, solteira, comerciante, portadora da cédula de identidade no 330.534 SSP/MT e do CPF no 204.502.811/91, residente na rua Minas Gerais, no 175, centro e domiciliada na cidade de Rondonópolis, doravante denominada locadora.

Cláusula Primeira – Do objeto
Pelo presente a Prefeitura Municipal de Rondonópolis, - MT e a Locadora, a Sra: Cleid Ferreira Matos, de comum acordo e amigavelmente, resolvem rescindir o contrato de no 649/2001, a partir de 10 de agosto de 2001, sem que caiba ao contratado o direito a qualquer indenização.

Rondonópolis-MT, 10 de agosto de 2001.
Percival Santos Muniz
Prefeito Municipal
Cleid Ferreira Matos
Locadora

Themis de Oliveira
Secretário Mun. de Administração [...]. (fls. 37, volume I).

Eis as declarações prestadas por Cleid Ferreira Matos no inquérito civil:

[...] Ao 01 dia do mês de abril de 2.002, no gabinete desta Promotoria de Justiça, situado no edifício do Fórum desta cidade e Comarca de Poxoréo, presente o Dr. Arivaldo Guimarães da Costa Junior, Promotor de Justiça, comparecer a Sra. Cleid Ferreira Matos, brasileira, solteira, protética, residente e domiciliada na Rua Minas Gerais, no 175, Bairro Centro, neste Município e Comarca de Poxoréo – MT, e prestou as seguintes declarações: que é proprietária de um veículo marca/modelo VW/Gol, placa JYN 8926; que confirma que este veículo foi locado pela Prefeitura de Rondonópolis – MT; que o valor era de R$ 1.100,00 por mês; que o aluguel ocorreu por um período de quatro a cinco meses; que aluguel se deu no mês de abril ou maio do ano de 2.001; que foi a irmã da declarante quem a informou à de que a Prefeitura de Rondonópolis estava alugando carros de particulares; que a irmã da declarante é arquiteta concursada do Município de Rondonópolis – MT; que o carro não ficava com a Prefeitura de Rondonópolis, mas sim com a declarante, que ia até Rondonópolis, prestava o serviço e voltava para Poxoréo; que o serviço que a declarante realizava era de transportar documentos da Prefeitura de Rondonópolis para Cuiabá ou outras cidades da Região; que os documentos eram encaminhados para diversos órgãos tais como Caixa Econômica Federal e Receita Federal; que a declarante ia para Rondonópolis apenas quando lhe chamavam, sendo que não precisava cumprir horário, mas apenas ficava à disposição do Município de Rondonópolis; que a gasolina despendida era paga pela declarante; que a declarante foi quem resolveu rescindir o contrato, pois não estava tendo lucro em razão do preço do combustível, sendo que além disso, tinha o risco de acontecer alguma coisa com o seu carro e seria a declarante quem iria ter que pagar eventual dano; que tinha bastante gente que locava o veículo para a Prefeitura de Rondonópolis, nos mesmos termos do serviço prestado pela declarante; que tem como provar que prestava o serviço de transporte de documentos para o Município de Rondonópolis; que é mentira a afirmação de que o veículo da declarante nunca tenha prestado serviço para qualquer prefeitura; que a declarante não é dentista e sim protética; que a pessoa que fez a afirmação nem sabe a profissão da declarante. Nada mais. Para constar, vai assinado pelo declarante e pelo Excelentíssimo Senhor Doutor Promotor de Justiça.
Cleid Ferreira Matos
Declarante
Arivaldo Guimarães da Costa Junior
Promotor de Justiça (fls. 48/49, volume I).

Antes de se adentrar na análise do contrato é pertinente anotar a coincidência do recebimento de notícia anônima pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, em 27 de julho de 2001, pelo correio e despachada em 2 de agosto de 2001 e a rescisão do contrato em 10 de agosto de 2001.
No contrato consta na ementa que se trata de locação de veículo, todavia de tal não se trata, uma vez que o locatário prestaria, pessoalmente, o serviço na condição de motorista.
De fato, registra a cláusula 1.1:

[...] O Locadora (sic) compromete-se em locar e conduzir o veículo de marca VW/GOL MI, chassi de no 9BWZZZ377VT120386, ano 1997, placa JYN 8926, cor verde, gasolina, de sua propriedade para prestar serviços junto a Secretaria Municipal de Administração da Prefeitura Municipal no Município de Rondonópolis – Mato Grosso. [...]. (fls. 22, volume I).

Constata-se do documento que se trata de veículo particular que, em hipótese alguma, poderia ser destinado ao transporte de passageiros, na forma do disposto no artigo 135, do Código de Trânsito Brasileiro: Os veículos de aluguel, destinados ao transporte individual ou coletivo de passageiros de linhas regulares ou empregados em qualquer serviço remunerado, para registro, licenciamento e respectivo emplacamento de característica comercial, deverão estar devidamente autorizados pelo poder público concedente.
Não é apenas isso. A denominada locadora não residia no Município contratante: que o carro não ficava com a Prefeitura de Rondonópolis, mas sim com a declarante, que ia até Rondonópolis, prestava o serviço e voltava para Poxoréo; e, que o serviço que a declarante realizava era de transportar documentos da Prefeitura de Rondonópolis para Cuiabá ou outras cidades da Região; o que se apresenta inverossímil.
Outros tantos contratos foram celebrados com pessoas qualificadas como comerciantes, para exemplificar: Elizângela, Agda, José Severiano, Maria José, Claudino Marin e Ana Rita; e, como auxiliar administrativa, Maria Eugênia.

Da mesma forma, não há prova de que os citados veículos se destinavam à locação.
Portanto, há sérios indícios da prática de atos de improbidade administrativa; todavia, essas questões não foram postas na inicial, logo não foram submetidas ao cadinho do contraditório, pelo que não é juridicamente admissível tomá-lo em consideração, nesta fase, para emitir juízo condenatório.
Por outro lado, quanto à questão atinente à ausência de procedimento licitatório, estou de acordo com o voto da eminente Desembargadora Relatora.
Em conclusão, acompanho o voto da eminente Desembargadora Relatora.

.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência do DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, por meio da Câmara Julgadora, composta pela DESA. ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES (Relatora), DES. LUIZ CARLOS DA COSTA (1o Vogal) e DES. JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA (2o Vogal convocado), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

Cuiabá, 4 de fevereiro de 2020.

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DESEMBARGADORA ANTÔNIA SIQUEIRA GONÇALVES - RELATORA