Tribunal: TJMT
Processo: 0002362-94.2011.8.11.0005
Órgão julgador: LUIZ CARLOS DA COSTA
Órgão colegiado: SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-09

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – REPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A mera ilegalidade do ato ou inabilidade do agente público que o pratica nem sempre constitui improbidade administrativa. Destarte, ausente provas que indiquem, de forma segura, a ocorrência de má-fé em sua conduta, elemento indispensável para a configuração do ato ímprobo, a improcedência dos pedidos deve ser ratificada.

Inteiro teor:
APELANTE(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO
APELADO(S):
XISTO CARDOSO DA SILVA

Número do Protocolo: 146692/2014
Data de Julgamento: 04-03-2020

E M E N T A

APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – REPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TCE – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A mera ilegalidade do ato ou inabilidade do agente público que o pratica nem sempre constitui improbidade administrativa. Destarte, ausente provas que indiquem, de forma segura, a ocorrência de má-fé em sua conduta, elemento indispensável para a configuração do ato ímprobo, a improcedência dos pedidos deve ser ratificada.

APELANTE(S):
MINISTÉRIO PÚBLICO
APELADO(S):
XISTO CARDOSO DA SILVA

R E L A T Ó R I O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES
Egrégia Câmara:
Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Diamantino que, nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa c.c. Ressarcimento ao Erário proposta em face de XISTO CARDOSO DA SILVA (proc. n. 0002362-94.2011.8.11.0005), julgou improcedentes os pedidos.
Em suas razões, aduz a contradição no comportamento do magistrado de Instância ordinária, que julgou o feito de forma imediata mas prolatou um juízo de improcedência dos pedidos ao argumento de falta de provas das condutas apontadas na inicial.
Afirma que a peça vestibular foi lastreada com documentos regidos de robustez probatória suficiente acerca das irregularidades verificadas, aferidas em processo técnico e por profissionais habilitados, sendo que para a configuração da prática de improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/92 basta a presença de dolo genérico, o qual restou demonstrado.
Pugna pelo provimento do recurso, com a reforma integral da sentença, para que seja reconhecida a prática de atos ímprobos do Apelado (arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/92), com sua condenação às sanções descritas no art. 12, II e III da Lei de Improbidade.
Contrarrazões pelo desprovimento às fls. 277/280.
A Procuradoria Geral de Justiça, no parecer de fls. 287/288, opina pelo provimento do apelo.

É o relatório.
Inclua-se em pauta.
Intimem-se.

Cuiabá, 14 de fevereiro de 2019.

Marcio Aparecido Guedes
Relator

P A R E C E R (ORAL)
O EXMO. SR. DR. FLÁVIO CÉSAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA)
Ratifico o parecer escrito.

V O T O
EXMO. SR. DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (RELATOR SUBSTITUTO)
Egrégia Câmara:
Ressai dos autos que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou Ação de Improbidade Administrativa contra XISTO CARDOSO DA SILVA visando sua condenação nas penas da Lei n. 8.429/92 pela prática de atos ímprobos ocorridos durante o desempenho do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraguai-MT no ano de 2007, com o ressarcimento dos danos ao erário no montante total de R$ 38.511,40.
A peça inicial foi escorada no Relatório da Auditoria do Tribunal de Contas Estadual Referente a Análise de Contas Anuais, e demais documentos a ele correlatos, no qual foram constatadas diversas irregularidades, a saber: (i) repasse a maior do duodécimo, em ofensa ao art. 29-A, da CF; (ii) ciência prévia das conclusões sobre o parecer de controle interno; (iii) remessa de informações do orçamento inicial, referentes aos meses de janeiro, março e abril fora do prazo legal; (iv) pagamento de sessões extraordinárias a vereadores, em ofensa ao art. 57, §7°, da CF; (v) prestação de contas deficiente das diárias (relatórios de viagem); (vi) ausência de controle interno nos gastos com telefone; (vii) divergência na contabilidade relativa a obrigações patronais; (viii) contratação de servidores contábeis mediante licitação e (ix) ausência de controle dos gastos com combustível.
Sobreveio contestação pelo Réu e a corresponde impugnação pelo Parquet, requerendo o julgamento antecipado da lide (fls. 221/227).
Na decisão de fl. 228 o Juízo dispensou a produção probatória, intimando as partes para apresentarem memoriais finais, ocasião em que o Autor se limitou a reiterar a necessidade de julgamento antecipado da lide (fls. 230/232).
Por derradeiro, fora prolatada sentença meritória, de improcedência dos pedidos, por entender o julgador singular “que o autor não logrou êxito em comprovar a prática dos atos de improbidade narrados na petição inicial, sobretudo no que tange ao elemento subjetivo do requerido.” (fl. 259)
Pois bem. Diante da breve exposição fática acima indicada, não se verifica incompatibilidade entre o julgamento antecipado da lide e a improcedência dos pedidos por falta de prova, notadamente quando o próprio Autor requer o veredito antecipado.
Ora, se o próprio Autor/Apelante, que possui o ônus de comprovar os fatos narrados na inicial, dispensa a produção probatória, assume o risco de o julgador não considerar a documentação por ele apresentada como suficiente para o acolhimento de sua pretensão, haja vista que a possibilidade de julgamento antecipado da lide não acarreta, necessariamente, na necessidade de procedência dos pedidos.
Superada tal questão, à mingua de produção probatória, e considerando que o Autor/Apelante, na exordial, limitou-se a reproduzir as irregularidades apontadas no Relatório Referente a Análise de Contas Anuais realizado pelo TCE, o cerne da controvérsia reside em saber se referido documento é, por si só, suficiente para comprovar a prática de improbidade administrativa pelo Apelado.
E, nos termos da jurisprudência deste Sodalício, tenho que a resposta para tal indagação deve ser negativa, senão vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – REPROVAÇÃO DE CONTAS ANUAIS PELO TCE – SUPOSTO RETARDAMENTO DE ATO DE OFÍCIO OU OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS – JUSTIFICATIVAS PRESTADAS A DESTEMPO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DANO, ALÉM DO ELEMENTO SUBJETIVO, MÁ-FÉ OU DOLO – PRECEDENTES DO STJ – ATOS NÃO CARACTERIZADOS COMO ÍMPROBOS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. A jurisprudência, especialmente a do Superior Tribunal de Justiça, consolidou entendimento sobre a indispensabilidade da efetiva demonstração de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou violação dos princípios que regem a atuação da Administração Pública, bem como da presença de dolo, nos casos dos artigos 9o e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, ou, ao menos, culpa grave, quando tratar-se de modalidade tipificada no artigo 10 da Lei no. 8.429/92. O tipo descrito no art. 11, incisos II e VI, da Lei no. 8.429/92, dizem respeito, expressamente, ao retardamento indevido de ato de ofício e à falta de prestação de contas, e não à sua extemporaneidade, ou à sua rejeição por defeitos documentais, ou à aprovação com ressalvas, não se admitindo uma interpretação extensiva para impingir ao agente público sanção decorrente de conduta que o legislador não previu como ímproba. A mera ilegalidade do ato ou inabilidade do agente público que o pratica nem sempre pode ser enquadrada como improbidade administrativa. O ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé. Precedentes do STJ. (Ap. 68353/2015, DESA. ANTONIO SIQUEIRA GONÇALVES, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 04/09/2018, Publicado DJE em 26/09/2018)

REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PEDRO DA CIPA E CONTADOR – REPROVAÇÃO DAS CONTAS DE GESTÃO PELO TCE – EXCESSO DE GASTOS COM FOLHA DE PAGAMENTO E CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS PARA CARGOS DE NATUREZA PERMANENTE, SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – ILEGALIDADE RECONHECIDA – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO – NÃO CONSTATAÇÃO DE MA-FÉ OU DOLO – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – IMPROCEDÊNCIA - RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. 1. O Poder Judiciário não fica adstrito ao entendimento do Tribunal de Contas do Estado, cabendo analisar e emitir o seu próprio juízo de valor sobre a caracterização de eventual ato doloso de improbidade administrativa. 2. Não há confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Assim, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei 8.429/92, é indispensável, para a caracterização de improbidade, que o agente tenha agido com culpa ou dolo, ainda que genérico. 3. O descumprimento ao princípio da legalidade, por si só, não caracteriza o ato ímprobo, havendo a necessidade de que o agente tenha agido com dolo, visando a pratica do ato lesivo ao ente público sob pena de, não demonstrada a intenção do agente, o ato ser ilegal, mas não ímprobo, porque a lei visa punir o administrador desonesto e não o inapto. (Ap. 45332/2017, DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 30/07/2018, Publicado DJE em 08/08/2018)

Com efeito, é cediço que a Lei de Improbidade deve ser aplicada quando configurada a má-fé, propósitos maldosos ou a desonestidade funcional por do agente público, e não sua mera inabilidade na condução da máquina pública.
Deveras, “A má-fé é premissa do ímprobo. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, traduz a falta de boa-fé, a desonestidade, que revestem o elemento subjetivo do tipo.” (TJMT – N.U. 0008409-49.2006.8.11.0041).
Não por outra razão, é exigida a presença de dolo, nos casos dos arts. 9o e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, ou, ao menos, culpa grave, quando tratar-se de modalidade tipificada no art. 10 do citado diploma legal.
Como se vê, a constatação, pelo órgão técnico, de remessa de informações fora do prazo legal, divergência na contabilidade relativa a obrigações patronais, prestação de contas deficiente das diárias (relatórios de viagem) e ausência de controle dos gastos com telefone e combustível, desprovida da comprovação quanto ao elemento subjetivo do Apelado, por si só, não conduz à responsabilização por ato de improbidade administrativa.
No que tange ao pagamento de sessões extraordinárias a vereadores no ano de 2007, tem-se que o recebimento de valores, pelos membros do Legislativo, para comparecimento às referidas sessões foi vedado a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional no 50, de 14 de fevereiro de 2006, de modo que, ausente prova do animus, não há como afirmar nos autos se o pagamento foi praticado de má-fé ou realizado diante do desconhecimento da modificação ocorrida na legislação constitucional.
Insta salientar que o Apelado procedeu com a devolução do valor recebido (R$ 498,23), bem como notificou os demais vereadores para assim fazê-lo, o que já sido feito por alguns deles quando da interposição do recurso contra o acórdão n. 2.019/2018 do TCE, que julgou irregulares as contas da Câmara Municipal no exercício de 2007 (fls. 93/94).
Por fim, quanto ao repasse a maior do duodécimo, irregularidade ordem “gravíssima” pelo TCE, tem-se que o cálculo do valor foi efetuado pela Prefeitura Municipal e referendado pela Câmara Municipal, o que, a princípio, traduziria responsabilidade maior do próprio Poder Executivo.
Para sustentar a improbidade do Apelado, defende o Recorrente, a partir de informações do TCE, de que ele tinha prévia conhecimento dos fatos.
De fato, consignou o TCE em seu relatório, e posteriormente na análise do recurso interposto contra acórdão n. 2.019/2018, que o Recorrido havia sido notificado na data de 23 de maio de 2007 sobre a infringência ao art. 29-A, da CF, de forma que teria tempo para se adequar ao limite imposto pela Constituição e proceder com sua correção junto à Prefeitura, sendo que a aprovação dos cálculos pelo Legislativo não se reveste de certeza (fls. 54/56 e 90/91).
Todavia, ausente demonstração do elemento subjetivo, não há como precisar se tal correção não fora realizada por má-fé do Apelado, inabilidade na gestão, confiança nos valores repassados pelo Poder Executivo ou mera desorganização administrativa, comum nos Municípios interioranos.
Deve ser frisado que, consoante informações do TCE (fl. 91), o valor recebido a maior está sendo devolvido aos cofres municipais, mensalmente, por meio de compensação, consoante recibos de repasse, o que sinaliza contrariamente à existência de propósitos maldosos.
Em suma, como salientado pelo Juízo a quo, não se está a afirmar a licitude dos atos apontados ao Apelado, mas apenas a ausência de provas que indiquem, de forma segura, a ocorrência de má-fé em sua conduta, elemento indispensável para a configuração do de ato de improbidade administrativa, de forma que a sentença não carece de reforma.
Ante todo o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso, mantendo a sentença pelos seus próprios fundamentos.
É como voto.

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência da DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Câmara Julgadora, composta pelo DR. MARCIO APARECIDO GUEDES (Relator convocado), DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (1o Vogal convocado) e DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO (2a Vogal), proferiu a seguinte decisão: À UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

Cuiabá, 4 de março de 2020.

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DOUTOR MARCIO APARECIDO GUEDES - RELATOR