Tribunal: TJMT
Processo: 0008439-81.2015.8.11.0037
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2019-12-09
Data de publicação: 2020-07-24

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - PROCEDIMENTO DE CIRURGIA COLUNA - PESSOA HIPOSSUFICIENTE - ESTADO DE MATO GROSSO E MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA (TEMA No 793, REPERCUSSÃO GERAL NO STF) – INTELIGÊNCIA DO ART. 196 DA CF – PROCEDIMENTO CIRÚRGICO - PROCEDIMENTO DE CIRURGIA COLUNA LOMBO SACRAL - PROCEDIMENTO DE ALTO CUSTO - REALIZADO PELO ESTADO DE MATO GROSSO – JULGAMENTO IMPROCEDENTE EM RELAÇÃO AO MUNICÍPIO - RECURSO PROVIDO.
1. A saúde é direito de todos e dever do Estado, nos termos do artigo 196 da Constituição Federal, que deve garantir aos cidadãos o fornecimento de todos os meios indispensáveis para manutenção e restabelecimento da saúde.
2. Não é o caso de reconhecer a ilegitimidade passiva do Município Apelante, uma vez que a solidariedade é a viga mestra do Sistema Único de Saúde. O que verifico consiste na improcedência do pedido formulado na inicial em desfavor desse ente federado, ante a repartição de competências.
3. O Enunciado n. 60 do mencionado Fórum: A responsabilidade solidária dos entes da Federação não impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione inicialmente o seu cumprimento a um determinado ente, conforme as regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.
4. Apelo provido.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0008439-81.2015.8.11.0037
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Tratamento Médico-Hospitalar e/ou Fornecimento de Medicamentos]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK, DES(A). ALEXANDRE ELIAS FILHO, DES(A). ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). LUIZ CARLOS DA COSTA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[SALETE SEIDER TOIGO (APELADO), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0028-64 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (REPRESENTANTE), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (APELADO), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (REPRESENTANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (APELADO), RENATA CARRETO - CPF: 284.033.818-16 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL -

AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - PROCEDIMENTO DE CIRURGIA COLUNA - PESSOA HIPOSSUFICIENTE - ESTADO DE MATO GROSSO E MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA (TEMA No 793, REPERCUSSÃO GERAL NO STF) – INTELIGÊNCIA DO ART. 196 DA CF – PROCEDIMENTO CIRÚRGICO - PROCEDIMENTO DE CIRURGIA COLUNA LOMBO SACRAL - PROCEDIMENTO DE ALTO CUSTO - REALIZADO PELO ESTADO DE MATO GROSSO – JULGAMENTO IMPROCEDENTE EM RELAÇÃO AO MUNICÍPIO

- RECURSO PROVIDO.

1. A saúde é direito de todos e dever do Estado, nos termos do artigo 196 da Constituição Federal, que deve garantir aos cidadãos o fornecimento de todos os meios indispensáveis para manutenção e restabelecimento da saúde.

2. Não é o caso de reconhecer a ilegitimidade passiva do Município Apelante, uma vez que a solidariedade é a viga mestra do Sistema Único de Saúde. O que verifico consiste na improcedência do pedido formulado na inicial em desfavor desse ente federado, ante a repartição de competências.

3. O Enunciado n. 60 do mencionado Fórum: A responsabilidade solidária dos entes da Federação não impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione inicialmente o seu cumprimento a um determinado ente, conforme as regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.

4. Apelo provido.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE
em face da sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste, nos autos da Ação Cominatória de Obrigação de Fazer com pedido de tutela antecipada no 0008439-81.2015.8.11.0037 (Código 158666),
ajuizada por
SALETE SEIDER TOIGO
assistida pela Defensoria Pública Estadual em desfavor do Estado de Mato Grosso e do Município Apelante, para obtenção de procedimento cirúrgico
na coluna, em razão de Espondilolistese em L5S1 com compressão de raízes de S1 bilateralmente. Requereu seja viabilizado tratamento cirúrgico de descompressão de raízes em S1, além de outros tratamentos posteriores.

Liminar indeferida.

A referida sentença julgou procedente o pedido inicial em face dos Requeridos, para que providenciassem em 45 (quarenta e cinco) dias o procedimento cirúrgico à Autora.

Sem custas e honorários.

Inconformado,
MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE
recorre sustentando sua irresignação “ao observar a parcela de cada ente na cooperação à prestação da saúde, o julgador irá concretizar a prestação da saúde não negando a responsabilidade solidária, mas estabelecendo a parcela de cada um, com o objetivo de não onerar apenas o ente Municipal”

Consta dos autos parecer do NAT (id. 2133295 e 2133328)

Cita precedente jurisprudencial, em reforço a sua tese.

Ao final, pugna “para requer, no reconhecimento da responsabilidade solidária seja reformada a sentença para que seja reconhecida as ações municipais prestadas ao pacientes para obtenção da cura, tendo o município exaurido os meios que ele detém, para que assim se possa limiar que as penhoras sejam realizadas na Conta do Estado de Mato Grosso, visto se tratar de procedimento de alto custo não prestado n âmbito municipal, limitando-se a responsabilidade do Município ao transporte para os locais necessários à realização da cirurgias agendamentos médicos, conforme se constata das informações prestadas pela Secretaria da Saúde do Município de Primavera do Leste/MT.”

Nas contrarrazões, o Apelado rebate os argumentos do Apelante, pugnando “pelo não provimento do recurso interposto” (id 2133766).

A Procuradoria Geral de Justiça em parecer da lavra do Dra. Eunice Helena Rodrigues De Barros se manifestou pelo desprovimento do apelo (id 2602831).

É o relatório.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE
em face da sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste
.

Ação visava a obtenção do procedimento cirúrgico de procedimento cirúrgico
na coluna, em razão de Espondilolistese em L5S1 com compressão de raízes de S1 bilateralmente. Requer seja viabilizado tratamento cirúrgico de descompressão de raízes em S1, além de outros tratamentos posteriores.

Consta do caderno processual que a SMS informou que “as pretensões da possível cirurgia, posterior à consulta solicitada extrapola a competência do município, comprometendo e trazendo grave lesão às finanças do erário municipal, eis que o pedido aqui pleiteado, não está dentre as planejadas pela Secretaria Municipal de Saúde, já que estão fora do fluxo de atendimento e protocolos clínicos e de regulação”

A paciente substituída é regulada pelo SUS, através do no 700 5017 3731 1151 sendo pessoa hipossuficiente e, para firmar o seu diagnóstico, juntou cópia de laudos médicos, bem como 3 orçamentos do procedimento cirúrgico a ser realizado.

Parecer do NAT, informa que o “
quanto a doença alegada
: o paciente apresenta um quadro degenerativo da coluna lombo sacro;
quanto à necessidade da realização das cirurgias
: a artrodese de coluna pode ser uma cirurgia útil quando se constata a compressão de raiz neural por herniação e lesão de discos intervertebrais levando a dor intensa com prejuízo da função motora do paciente;
quanto ao pedido
: há pedido de artrodese de coluna lombar em dois níveis;
quanto a urgência do procedimento
: não há urgência, pode haver perda da oportunidade.”

Sabido que o direito à vida e à saúde são direitos fundamentais, sendo dever dos entes públicos proporcionarem o fornecimento de medicamentos, a realização de exames e o acompanhamento médico e cirúrgico indispensáveis à sobrevivência daqueles que não tem como adquiri-los sem prejuízo do sustento próprio e de sua família.

Inconformado, o Município “não está negando a responsabilidade solidária dos entres da federação quanto ao dever de prestação da saúde, mas limitando eu eventuais bloqueios e penhoras sejam realizadas de maneiras indistintas, o que tem engessado as políticas públicas voltados para a população local. ”

Destaca ainda que “é absolutamente incabível a afirmação de que o Município possui a responsabilidade de fornecer todo e qualquer medicamento, ainda que diversos dos previstos nas listas, já adquiridos pelo Poder Público e de alto custo, bem como realizar todo tipo de procedimento cirúrgico [....]”

Busca o Apelante “a observação de critérios para fixar a responsabilidade do município, seja pela complexidade da demanda, seja pelo custo elevadíssimo, ônus dos quais estão sendo indiretamente suportados pela população local. ”

A visão simplista da solidariedade dos entes federados nas ações e serviços de saúde merece maior atenção e um efetivo enfrentamento da questão, longe das amarras sentimentais que terminam permeando esse tipo de demanda.

Dada a sua especial relevância, esse tema deve ser objeto de debate, com o fim de servir como norte orientativo para os demais Magistrados vinculados a este e. Tribunal de Justiça, ante a necessidade de os tribunais manterem a jurisprudência estável, íntegra e coerente, nos termos do artigo 926 do Código de Processo Civil.

Com efeito, é de extrema importância tratar o direito como integridade e o Poder Judiciário deve ter uma só voz, de forma que seu agir seja coerente e fundamentado nos Princípios de Justiça e equidade.

Em suma, é necessário garantir a coerência e integridade das decisões judiciais.

Estabelecida essa premissa, observo que o Sistema Único de SAÚDE é composto por uma rede regionalizada e hierarquizada, nos termos do artigo 198 da Constituição Federal:

Art. 198. As ações e serviços públicos de SAÚDE integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

Essa rede, em que pese à solidariedade, deve ser entendida em sua ordem de hierarquia, ante as diversas esferas de atuação, que se consubstancia, em síntese, em alta, média e baixa complexidade. A regionalização e a hierarquização se extraem da alínea ‘b’ do inciso IX do artigo 7o da Lei n. 8.080/90:

“Art. 7o as ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o sistema único de saúde (sus), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da constituição federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:

(...)

IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo:

(...)

b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de SAÚDE;

A rede de atenção à saúde se caracteriza no conjunto de ações e serviços articulados em níveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência. essa é a previsão do inciso vi do artigo 2o do decreto n. 7.508/2011:

art. 2o para efeito deste decreto, considera-se:

(...)

VI - rede de atenção à saúde - conjunto de ações e serviços de saúde articulados em níveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência à saúde;

Essa repartição de competência tem a finalidade de evitar que se imponha a determinado ente federado uma responsabilidade que é de outro. Deve-se evitar impor ao município a obrigação de prestar um serviço, por exemplo, de alta complexidade, sob pena de lhe causar seríssimos prejuízos financeiros que, sem dúvida, irão comprometer sua organização político institucional, atingindo diretamente àquela parte da população que mais necessita.

É necessária uma visão macro nas demandas de saúde. O ingresso indiscriminado de ações contra o Município, ente sabidamente mais frágil no pacto federativo, pode ensejar um sério desequilíbrio em suas contas, pois é imprescindível compreender que toda prestação pública demanda, de forma antecedente, a correspondente previsão orçamentária.

O fato é
que ‘levar a sério os direitos significam levar a sério a escassez’, conforme leciona HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass. The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes. WW Norton & Company: Nova Iorque, 1999
. A proteção jurídica do direito à saúde enseja a alocação de recursos orçamentários, recursos esses que, como se sabe, são limitados, sendo imprescindível a adoção de uma decisão política sobre como utilizá-los.

É imprescindível compreender que inexistem direitos absolutos e nas palavras de
Sunstein e Holmes:

"Direitos são usualmente descritos como invioláveis, peremptórios e conclusivos. Mas isso é mero floreio retórico. Nada que custa dinheiro pode ser absoluto. Nenhum direito cuja aplicação pressupõe um gasto seletivo de dinheiro dos contribuintes pode, no fim das contas, ser protegido pelo Judiciário sem considerar as consequências orçamentárias sobre as quais os outros poderes têm responsabilidade." (SUSTEIN; HOLMES, 1999, p. 97)

E é esse o ponto em que reside minha preocupação.
A banalização da solidariedade nas ações e serviços de saúde tem ensejado a imposição indiscriminada de obrigações de altíssimo valor contra os municípios, situação essa que se agrava de forma considerável quando tratamos daqueles com menor previsão orçamentária.

E nesse aspecto devemos balizar esse entendimento, com o fim de dar vazão aos conceitos estabelecidos na Lei n.o 8.080/90, bem como na normativa de sua regulamentação, qual seja, o Decreto n. 7.508/2011.

No caso dos autos, a situação relatada seria resolvida caso a demanda tivesse sido proposta apenas contra o Estado de Mato Grosso, responsável pelo tratamento de Alta Complexidade. Ao Município requerido não se pode impor a obrigação com o frágil argumento de ‘solidariedade’.

A competência comum, nos termos do artigo 23, inciso II, da Constituição Federal, deve ser analisada na perspectiva da capacidade e do direito da União, Estados, Distrito Federal e municípios em legislar e praticar os atos administrativos necessários para o cuidado com a SAÚDE. Em outras palavras, a Constituição Federal multiplicou as ações e responsabilidades no que se refere à saúde pública, porém isso não significa que a repartição de competências não deve ser observada.

É evidente que não se pretende negar a solidariedade dos entes da federação nas questões relativas à SAÚDE, conforme estabelecido no julgamento do Recurso Extraordinário n. 195.192-3/RS que recebeu a seguinte ementa:

"MANDADO DE SEGURANÇA - ADEQUAÇÃO - INCISO LXIX, DO ARTIGO 5o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Uma vez assentado no acórdão proferido o concurso da primeira condição da ação mandamental - direito líquido e certo - descabe concluir pela transgressão ao inciso LXIX do artigo 5o da Constituição Federal. SAÚDE - AQUISIÇÃO E FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS - DOENÇA RARA. Incumbe ao Estado (gênero) proporcionar meios visando a alcançar a SAÚDE, especialmente quando envolvida criança e adolescente. O Sistema Único de SAÚDE torna a responsabilidade linear alcançando a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios".

A pretensão consiste em avançar nesse tema e observar o delineamento legal da matéria adotando, sempre que possível, que cada ente da federação assuma suas responsabilidades. A solidariedade, a meu ver, deve prevalecer para aqueles casos situados na zona cinzenta em que não se sabe a qual ente impor a obrigação, e não naqueles onde a responsabilidade é evidente.

O delineamento da matéria, em especial a repartição de competências, é extraído do artigo 15, inciso II, da Lei n. 8.080/90:

Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições:

(...)

II - administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à SAÚDE;

É impensável admitir que se a cada ente da federação cabe, em seu âmbito de regência, a atribuição de administrar os recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde, ainda assim se possa fechar os olhos a essa clara repartição de competências.

Aliado a isso, ao tratar das competências no Sistema Único de Saúde, a Lei n. 8.080/90 estabelece em seus artigos 16, 17 e 18, entre outros pontos, os seguintes:

Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da SAÚDE (SUS) compete:

(...)

III - definir e coordenar os sistemas:

a) de redes integradas de assistência de alta complexidade;

b) de rede de laboratórios de SAÚDE pública;

c) de vigilância epidemiológica; e

d) vigilância sanitária;

Art. 17. À direção estadual do Sistema Único de SAÚDE (SUS) compete:

(...)

IX - identificar estabelecimentos hospitalares de referência e gerir sistemas públicos de alta complexidade, de referência estadual e regional;

Art. 18. À direção municipal do Sistema de SAÚDE (SUS) compete:

I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de SAÚDE e gerir e executar os serviços públicos de SAÚDE;

Com o fim de regulamentar a matéria, o artigo 8o do Decreto n. 7.508/2011 estabelece que o acesso aos serviços de saúde se ‘completa na rede regionalizada e hierarquizada, de acordo com a complexidade do serviço’. O artigo 15, por sua vez, prevê que ‘o processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de saúde, compatibilizando-se as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros’.

Em síntese, a responsabilidade dos entes da federação é repartida, em regra, da seguinte forma: (I) União – procedimentos de alta complexidade/alto custo; (II) Estados – alta e média complexidade; (III) municípios – ações básicas e as de baixa complexidade.

Essa divisão de competências, dada a sua importância, foi reconhecida no Enunciado n. 8 do Fórum Nacional de Saúde do Conselho Nacional de Justiça:

Nas condenações judiciais sobre ações e serviços de Saúde devem ser observadas, quando possível, as regras administrativas de repartição de competência entre os gestores.

Nesse sentido, o Enunciado n. 60 do mencionado Fórum:

A responsabilidade solidária dos entes da Federação não impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione inicialmente o seu cumprimento a um determinado ente, conforme as regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.

Precisamos fixar o entendimento no sentido de que a par da solidariedade nas ações e serviços de saúde deve ser observado a repartição de competências, dando vazão as disposições da Lei n. 8.080/90, do Decreto n. 7.508/2011 e dos Enunciados 8 e 60 do Fórum Nacional de SAÚDE do Conselho Nacional de Justiça.

A solidariedade somente será aplicada naqueles casos onde, dada à complexidade da matéria, não seja possível averiguar qual o ente federado responsável pela assistência à saúde.

Assim,
considerando a repartição de competências
, concluo no sentido de demonstrar que o Município Apelante não deveria ter sido responsabilizado pelo tratamento requerido em favor da autora.

Entretanto, também entendo que não é o caso de reconhecer a ilegitimidade passiva do Município Apelante, uma vez que a solidariedade é a viga mestra do Sistema Único de Saúde. O que verifico consiste na improcedência do pedido.

Por essas considerações,
DOU PROVIMENTO ao RECURSO DO MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE,
para julgar improcedente o pedido em relação a este ente federado, a par da repartição de competências que rege o SUS, sendo que o fornecimento da cirurgia, no presente caso, é de alto custo devendo ser disponibilizado, tão somente, pelo ESTADO DE MATO GROSSO.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/12/2019