Tribunal: TJES
Processo: 0000449-85.2019.8.08.0068
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Dano Ambiental
Data de julgamento: 2026-02-26

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). DANO AMBIENTAL. DEVER DE REPARAÇÃO INTEGRAL. PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS (PRAD). RESERVA DO POSSÍVEL. TEORIA DO RISCO INTEGRAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que, em Ação Civil Pública, julgou procedente o pedido para compeli-lo ao cumprimento integral de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC nº 02/2013), notadamente a apresentação e execução de Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) em lixão desativado.

2. O apelante sustenta a violação à separação dos poderes, o cumprimento substancial da obrigação (mera cessação da disposição de resíduos) e a impossibilidade fática de execução do PRAD por hipossuficiência financeira (reserva do possível).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a alegação de hipossuficiência financeira (reserva do possível) e a tese de cumprimento substancial (interrupção da atividade degradante) são suficientes para afastar a obrigação do Município de cumprir integralmente o TAC, especificamente quanto à reparação do dano ambiental mediante apresentação e execução do PRAD, e se tal determinação judicial viola a separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A intervenção judicial para assegurar o cumprimento de TAC voluntariamente firmado pelo Município (título executivo extrajudicial) e garantir a efetivação de dever constitucional (art. 225, CF) e legal (Lei nº 12.305/2010) não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas sim controle de omissão administrativa (STJ, Tema 698).

5. O cumprimento da obrigação ambiental exige a cessação da degradação, o controle dos danos e a reparação dos passivos. A mera cessação da disposição irregular de resíduos, sem a execução do PRAD (reparação), não caracteriza cumprimento substancial do TAC.

6. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e rege-se pela Teoria do Risco Integral (art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81), impondo ao poluidor o dever de reparação absoluta. Tal regime não admite a invocação de excludentes de responsabilidade, como a hipossuficiência financeira (reserva do possível) ou força maior.

7. A alegação de reserva do possível, além de juridicamente inaplicável à espécie (risco integral), foi desacompanhada de qualquer comprovação fática da incapacidade orçamentária (art. 373, II, CPC), especialmente considerando o lapso temporal de 12 anos desde a assinatura do TAC para adequação orçamentária.

8. É inviável ao Poder Judiciário determinar a celebração de novo TAC em substituição às obrigações do acordo anterior, por se tratar de negócio jurídico que exige a voluntariedade das partes, notadamente do Ministério Público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação cível conhecida e desprovida.

10. Tese de julgamento: "1. Não viola a separação dos poderes a decisão judicial que determina ao Município o cumprimento de obrigação de reparação ambiental (PRAD) prevista em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) voluntariamente firmado, visando assegurar a efetividade do art. 225 da CF/1988. 2. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e informada pela Teoria do Risco Integral (art. 14, § 1º, Lei nº 6.938/81), não admitindo a alegação de hipossuficiência financeira (reserva do possível) como excludente do dever de reparação integral do dano. 3. O encerramento de lixão (obrigação de cessar a degradação) não configura cumprimento substancial do TAC se desacompanhado da execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (obrigação de reparar o dano)."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 2º e 225; Lei nº 7.347/85, art. 5º, § 6º; Lei nº 6.938/81, art. 14, § 1º; Lei nº 12.305/2010; CPC, art. 373, II.
Jurisprudência relevante citada:
STJ, Tema Repetitivo nº 698; STJ, REsp 1.816.808/SP.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000449-85.2019.8.08.0068

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE AGUA DOCE DO NORTE

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

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EMENTA

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). DANO AMBIENTAL. DEVER DE REPARAÇÃO INTEGRAL. PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS (PRAD). RESERVA DO POSSÍVEL. TEORIA DO RISCO INTEGRAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que, em Ação Civil Pública, julgou procedente o pedido para compeli-lo ao cumprimento integral de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC nº 02/2013), notadamente a apresentação e execução de Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) em lixão desativado.

2. O apelante sustenta a violação à separação dos poderes, o cumprimento substancial da obrigação (mera cessação da disposição de resíduos) e a impossibilidade fática de execução do PRAD por hipossuficiência financeira (reserva do possível).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a alegação de hipossuficiência financeira (reserva do possível) e a tese de cumprimento substancial (interrupção da atividade degradante) são suficientes para afastar a obrigação do Município de cumprir integralmente o TAC, especificamente quanto à reparação do dano ambiental mediante apresentação e execução do PRAD, e se tal determinação judicial viola a separação dos poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A intervenção judicial para assegurar o cumprimento de TAC voluntariamente firmado pelo Município (título executivo extrajudicial) e garantir a efetivação de dever constitucional (art. 225, CF) e legal (Lei nº 12.305/2010) não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas sim controle de omissão administrativa (STJ, Tema 698).

5. O cumprimento da obrigação ambiental exige a cessação da degradação, o controle dos danos e a reparação dos passivos. A mera cessação da disposição irregular de resíduos, sem a execução do PRAD (reparação), não caracteriza cumprimento substancial do TAC.

6. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e rege-se pela Teoria do Risco Integral (art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81), impondo ao poluidor o dever de reparação absoluta. Tal regime não admite a invocação de excludentes de responsabilidade, como a hipossuficiência financeira (reserva do possível) ou força maior.

7. A alegação de reserva do possível, além de juridicamente inaplicável à espécie (risco integral), foi desacompanhada de qualquer comprovação fática da incapacidade orçamentária (art. 373, II, CPC), especialmente considerando o lapso temporal de 12 anos desde a assinatura do TAC para adequação orçamentária.

8. É inviável ao Poder Judiciário determinar a celebração de novo TAC em substituição às obrigações do acordo anterior, por se tratar de negócio jurídico que exige a voluntariedade das partes, notadamente do Ministério Público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação cível conhecida e desprovida.

10. Tese de julgamento: "1. Não viola a separação dos poderes a decisão judicial que determina ao Município o cumprimento de obrigação de reparação ambiental (PRAD) prevista em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) voluntariamente firmado, visando assegurar a efetividade do art. 225 da CF/1988. 2. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e informada pela Teoria do Risco Integral (art. 14, § 1º, Lei nº 6.938/81), não admitindo a alegação de hipossuficiência financeira (reserva do possível) como excludente do dever de reparação integral do dano. 3. O encerramento de lixão (obrigação de cessar a degradação) não configura cumprimento substancial do TAC se desacompanhado da execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (obrigação de reparar o dano)."

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 2º e 225; Lei nº 7.347/85, art. 5º, § 6º; Lei nº 6.938/81, art. 14, § 1º; Lei nº 12.305/2010; CPC, art. 373, II.
Jurisprudência relevante citada:
STJ, Tema Repetitivo nº 698; STJ, REsp 1.816.808/SP.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MUNICÍPIO DE ÁGUA DOCE DO NORTE contra a r. Sentença (id. 15942851) proferida pelo MM. Juízo da Vara Única da Comarca de ÁGUA DOCE DO NORTE/ES que, nos autos da
Ação Civil Pública nº 0000449-85.2019.8.08.0068
ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, julgou procedente o pedido inicial, confirmando integralmente a decisão liminar anteriormente deferida, para determinar ao Município o cumprimento de todas as obrigações estabelecidas no Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) nº 02/2013, incluindo a apresentação e execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD). O Município foi condenado ao pagamento das custas processuais, sendo dispensados os honorários advocatícios.

Em suas razões (id. 15942853), sustenta o apelante, em síntese, que teria ocorrido violação ao princípio da separação dos poderes, sob o fundamento de que a decisão adentrou indevidamente na esfera de competência do Poder Executivo. Alega, ainda, a impossibilidade de cumprimento integral das obrigações, especificamente a execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), devido a limitações orçamentárias e à reserva do possível. Defende ter demonstrado boa-fé ao buscar uma solução consensual, como a celebração de um novo TAC para viabilizar a compensação ambiental, e afirma ter cumprido substancialmente as obrigações ao encerrar os lixões e implementar a destinação final adequada dos resíduos.

Pede, assim, a reforma da sentença com a extinção do feito ou, subsidiariamente, a autorização para a celebração de novo acordo.

Contrarrazões no id. 15942856, pugnando pelo desprovimento do recurso.

A douta Procuradoria de Justiça, em parecer carreado no id. 16995190, opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso, notadamente ante a aplicação da Teoria do Risco Integral e a inocorrência de violação à separação dos poderes.

É o breve relatório. Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

Vitória/ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº 0000449-85.2019.8.08.0068

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE AGUA DOCE DO NORTE

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de Recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MUNICÍPIO DE ÁGUA DOCE DO NORTE
contra a r. Sentença (id. 15942851) proferida pelo MM. Juízo da Vara Única da Comarca de ÁGUA DOCE DO NORTE/ES que, nos autos da
Ação Civil Pública nº 0000449-85.2019.8.08.0068
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, julgou procedente o pedido inicial, confirmando integralmente a decisão liminar anteriormente deferida, para determinar ao Município o cumprimento de todas as obrigações estabelecidas no Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) nº 02/2013, incluindo a apresentação e execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD). O Município foi condenado ao pagamento das custas processuais, sendo dispensados os honorários advocatícios.

o cerne da controvérsia recursal reside em definir se o cumprimento parcial das obrigações assumidas no TAC nº 02/2013 (fls. 18/30) – especificamente a cessação da disposição irregular de resíduos sólidos – é suficiente para extinguir a Ação Civil Pública, e se a alegação de hipossuficiência financeira (reserva do possível) é capaz de afastar a obrigação de reparação integral do dano, consubstanciada na apresentação e execução do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD).

1)
Da violação
ao Princípio da

S
eparação dos
P
oderes

O apelante sustenta que a sentença, ao confirmar a liminar e impor obrigações de fazer detalhadas, teria violado o princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF) e a discricionariedade administrativa. Tal argumento, contudo, não prospera.

Em primeiro lugar, o Poder Judiciário não está atuando de forma originária, criando políticas públicas. A intervenção judicial, no caso, visa assegurar o cumprimento de obrigações que o próprio Município Apelante, no exercício de sua autonomia administrativa, voluntariamente assumiu ao firmar o Termo de Ajustamento de Conduta nº 02/2013.

O TAC, nos termos do art. 5º, § 6º, da Lei nº 7.347/85, é título executivo extrajudicial. As obrigações ali contidas (georreferenciamento, cercamento, drenagem, apresentação de PRAD, etc.) foram pactuadas em 2013. A presente ação, ajuizada em 2019, decorre da inércia e do inadimplemento prolongado de um acordo firmado anos antes.

Em segundo lugar, a obrigação de gerir adequadamente os resíduos sólidos e de reparar danos ambientais não é mera faculdade da Administração, mas um dever constitucional (art. 225, CF) e legal (Lei nº 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos).

Conforme bem pontuado pelo culto colega magistrado, Dr. Rafael Murad Brumana em sua
r. sentença e pelo parecer da douta Procuradoria de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, no Tema Repetitivo nº 698 e em outros julgados (REsp 1.804.607/MS), já pacificou o entendimento de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, diante de omissão grave ou inércia do Poder competente, não viola a separação dos poderes, mas sim assegura a efetivação de direitos fundamentais.

No caso dos autos, a omissão do Município em implementar o PRAD legitima a atuação judicial para determinar o cumprimento da obrigação.

Rejeito, pois, a tese de violação à separação dos poderes.

2)
Do
c
umprimento
s
ubstancial e da
a
legação de
h
ipossuficiência
f
inanceira (
r
eserva do
p
ossível)

O apelante alega ter cumprido substancialmente o objeto da ação, pois comprovou o fechamento dos lixões e a contratação de destinação final em aterro licenciado. Concomitantemente, pondera não ter cumprido o Item III da liminar (apresentação e execução do PRAD), alegando impossibilidade financeira.

A tese de cumprimento substancial não se sustenta. A obrigação ambiental de gestão de resíduos sólidos é complexa, devendo o ente público cessar a degradação, controlar os danos existentes e reparar os passivos ambientais. O apelante demonstrou avanços na cessação do dano (Item I e IV da liminar), mas falhou em comprovar o controle integral (Item II) e admite o inadimplemento total da reparação (item III – PRAD).

O PRAD é a medida central para a reparação do dano ambiental histórico, de maneira que não há que se falar em cumprimento substancial quando a obrigação de reparar o dano sequer foi iniciada.

Quanto à alegação de reserva do possível (hipossuficiência financeira), ela é duplamente improcedente. Isto porque, no plano fático, o apelante não produziu nenhuma prova de sua alegada incapacidade financeira. A simples alegação em petição, desacompanhada de qualquer demonstrativo orçamentário, balanço ou prova de recusa de despesa, não tem o condão de afastar sua obrigação (art. 373, II, CPC). Ademais, no plano jurídico, a jurisprudência pátria, fundada no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, consolidou que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e informada pela Teoria do Risco Integral. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL, AMBIENTAL E URBANÍSTICO. CONSTRUÇÃO DE OITO CONDOMÍNIOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL . ASSOREAMENTO DE LAGOA, DECORRENTE DE OBRA EM SEU ENTORNO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA, SOLIDÁRIA E ILIMITADA. ART. 14, § 1º, DA LEI 6 .938/1981. INAPLICABILIDADE DO ART. 403 DO CÓDIGO CIVIL. FATO DE TERCEIRO . OBRIGAÇÃO CUMULADA DE FAZER CONSISTENTE NA RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL E INDENIZAÇÃO DOS PREJUÍZOS PROVOCADOS. 1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo visando obter provimento jurisdicional que obrigue a empresa, ora recorrente, a promover medidas de reparação do dano ambiental consistente no assoreamento da "Lagoa da Guardinha", localizada no Município de Campinas-SP.Segundo o Tribunal de origem, "inconteste o dano ambiental e a responsabilidade pelas medidas destinadas à recomposição da área" .Acrescenta que "não é possível que a adoção das medidas necessárias à recomposição dos danos ambientais fique à mercê da conveniência da particular, em prejuízo do meio ambiente, razão pela qual cabe ao Poder Judiciário a imposição das obrigações advindas do ilícito praticado". A recorrente, por sua vez, expressamente reconhece sua obrigação de promover o desassoreamento da lagoa. 2. Segundo consolidada jurisprudência do STJ, nos termos do art . 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, a responsabilidade civil pelo dano ambiental tem natureza objetiva, solidária e ilimitada, lastreada na teoria do risco integral. Se ilimitada e não sujeita a prévia restrição, afasta-se por óbvio a incidência do art. 403 do Código Civil . Ao responsável pelo dano ambiental - irrelevante a titularidade do bem atingindo - incumbe não só recuperar e indenizar a degradação como também fazê-lo de acordo com termos, condições e compensações fixados em licença ou autorização administrativa para tanto. É de resultado (= restabelecimento do statu quo ante) e não de meio a obrigação de sanar lesão ao meio ambiente, qualidade implícita que se projeta no conteúdo de decisão judicial ou Termo de Ajustamento de Conduta - TAC. Sobre o tema, confira-se: "o princípio que rege as condenações por lesões ao meio ambiente é o da máxima recuperação do dano, não incidindo nessa situação, nenhuma excludente de responsabilidade." (AREsp 1 .093.640/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 21/5/2018) . No mais, incide a Súmula 7/STJ. 3. Recurso Especial não provido. (STJ - REsp: 1816808 SP 2019/0119792-4, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 03/10/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/09/2020)

Isso significa que o dever de reparar é absoluto, não admitindo a invocação de excludentes de responsabilidade civil, como a reserva do possível, a hipossuficiência financeira, o caso fortuito ou a força maior. O poluidor tem o dever de reparar integralmente o dano que causou. Nesse sentido, inclusive, é o parecer da douta Procuradoria de Justiça.

Ademais, o Município firmou o TAC em 2013. Teve, portanto, 12 (doze) anos para incluir a execução do PRAD em seus planejamentos orçamentários (PPA, LDO, LOA). A inércia prolongada não pode ser premiada com a aceitação da tese de reserva do possível.

Por fim, o apelante requer, subsidiariamente, a reforma da sentença para que seja autorizado a celebrar novo TAC, substituindo a obrigação do PRAD por outra medida compensatória.

O pedido não pode ser acolhido. O Termo de Ajustamento de Conduta é, por sua natureza, um negócio jurídico, um acordo. Não pode o Poder Judiciário impor ao Ministério Público, titular da Ação Civil Pública, a celebração de um novo acordo, mormente quando o órgão ministerial se opõe expressamente à repactuação.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
NEGO-LHE PROVIMENTO
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)