Tribunal: TJES
Processo: 5004608-54.2023.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Controle de Constitucionalidade; Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-05-04

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5004608-54.2023.8.08.0000

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

ACÓRDÃO

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ALTERAÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIO DO PARALELISMO DAS FORMAS. CONFRONTO COM LEI ORGÂNICA. AUSÊNCIA DE PARÂMETRO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. INEXISTÊNCIA. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PARLAMENTAR. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. TEMA 682 DO STF. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. DESJUDICIALIZAÇÃO. TEMA 1184 DO STF. PEDIDO IMPROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito Municipal de Piúma/ES em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, sob a alegação de que a norma, ao alterar o Código Tributário Municipal, desrespeitou a reserva de lei complementar e gerou despesas excessivas ao Executivo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Questões em discussão: (i) definir se a alteração do Código Tributário Municipal exige a edição de lei complementar ou se pode ocorrer por meio de lei ordinária; (ii) se é cabível o controle concentrado de constitucionalidade estadual quando a norma municipal impugnada viola a Lei Orgânica do Município, mas não ofende diretamente a Constituição Estadual, nem norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória; (iii) definir se lei de iniciativa parlamentar que versa sobre matéria tributária invade a competência privativa do Chefe do Poder Executivo; (iv) estabelecer se a criação de etapa procedimental na cobrança de créditos pelo Legislativo configura violação ao princípio da separação dos poderes; (v) definir se o Município possui competência para legislar sobre procedimento administrativo de notificação prévia à inscrição em dívida ativa; (vi) estabelecer se a exigência de notificação viola o princípio da eficiência ao gerar despesas ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Constituição Federal estabelece, no art. 24, a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre direito tributário, cabendo aos Municípios, nos termos do art. 30, suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

2. A Carta Magna e a Constituição do Estado do Espírito Santo não reservam a instituição ou alteração de Código Tributário Municipal à lei complementar.

3. O Código Tributário Nacional possui status de lei complementar por força do disposto nas alíneas “a” a “d” do inciso III do art. 146 da CF/1988, que exige tal espécie normativa para o estabelecimento de normas gerais, o que não se confunde com a legislação municipal específica.

4. O Código Tributário do Município de Piúma (Lei nº 879/2000) ostenta natureza de lei ordinária, razão pela qual a alteração promovida pela Lei nº 2.244/2017, de mesma hierarquia, respeita o princípio do paralelismo das formas.

5. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que a instituição de Código Tributário Municipal não exige lei complementar, exceto se houver previsão expressa na legislação local, inexistente no caso.

6. A ofensa de lei municipal à Lei Orgânica configura crise de legalidade e não de inconstitucionalidade, devendo a solução ocorrer pelas vias ordinárias e não no controle abstrato, salvo se houver violação à norma de reprodução obrigatória (Tema 484 do STF).

7. A exigência de lei complementar para instituição ou alteração de Código Tributário Municipal decorre de opção política discricionária do legislador local, não constituindo norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal passível de internalização na Carta Estadual.

8. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 5.548, assentou que não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis municipais em face da respectiva Lei Orgânica.

9. A via da ADI estadual revela-se imprópria para verificar o descumprimento de norma da Lei Orgânica sem correspondência obrigatória na Constituição do Estado.

10. O processo legislativo municipal deve observar a simetria com as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo previstas no § 1º do art. 61 da Constituição Federal.

11. A reserva de iniciativa em matéria tributária prevista na alínea “b” do inciso II do § 1º do art. 61 da CF/1988 refere-se exclusivamente aos Territórios Federais, não se aplicando aos Municípios.

12. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 682 da Repercussão Geral, fixou a tese de que inexiste reserva de iniciativa para leis de natureza tributária na Constituição Federal de 1988, sendo a competência concorrente ou comum.

13. A Lei Municipal nº 2.244/2017 não cria cargos, não aumenta remuneração e não altera a estrutura administrativa, limitando-se a estabelecer regra de procedimento tributário (notificação prévia), o que permite a iniciativa parlamentar.

14. O Poder Legislativo exerce a função típica de inovar na ordem jurídica com normas gerais e abstratas. A instituição de marco legal para a cobrança de créditos não configura ato de gestão concreta nem interferência indevida na Administração.

15. O sistema de freios e contrapesos permite ao Legislativo delimitar o modo de atuação do Executivo na cobrança de créditos, sem subtrair a competência administrativa deste, em harmonia com o art. 2º da CF/1988.

16. O inciso III do art. 30 da Constituição Federal e o inciso III do art. 28 da Constituição do Estado do Espírito Santo conferem ao Município competência para instituir e arrecadar tributos, bem como aplicar rendas, o que abrange o poder de disciplinar o processo administrativo tributário indispensável à arrecadação.

17. A norma municipal possui caráter procedimental e exerce a competência suplementar do ente local, não havendo conflito com normas gerais tributárias da União ou do Estado, nem violação ao sistema de repartição de competências.

18. O princípio da eficiência na cobrança do crédito público não se resume à velocidade, mas à capacidade de recuperação com o menor custo social e econômico.

19. A exigência de notificação prévia não configura entrave burocrático, mas mecanismo de compliance cooperativo alinhado ao Tema 1184 da Repercussão Geral do STF (RE 1.355.208), que condiciona a execução fiscal à tentativa de conciliação ou solução administrativa.

20. A medida fomenta a desjudicialização e a solução consensual de conflitos, em consonância com a Resolução nº 547/2024 do CNJ, ao evitar os custos administrativos do protesto e os custos sistêmicos da execução fiscal, privilegiando a racionalidade e a economicidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Pedido improcedente.

Tese de julgamento:

1. A Constituição Federal não exige lei complementar para a instituição ou alteração de Código Tributário Municipal.

2. A alteração de Código Tributário Municipal instituído por lei ordinária pode ser realizada por norma de idêntica natureza, em observância ao princípio do paralelismo das formas.

3. O controle concentrado de constitucionalidade estadual não se presta a resolver conflitos entre lei ordinária municipal e Lei Orgânica do Município.

4. A reserva de lei complementar para matéria tributária prevista exclusivamente em Lei Orgânica não constitui norma de reprodução obrigatória, afastando a competência do Tribunal de Justiça para o controle abstrato.

5. Inexiste reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para leis de natureza tributária, exceto nos Territórios Federais (Tema 682 do STF).

6. Lei de iniciativa parlamentar que estabelece procedimentos administrativos tributários sem criar despesas ou reestruturar órgãos não viola o princípio da separação dos poderes.

7. O Município possui competência suplementar para legislar sobre normas procedimentais de cobrança administrativa tributária.

8. A exigência de notificação prévia à inscrição em dívida ativa não viola o princípio da eficiência, pois constitui meio de solução administrativa alinhado à política de desjudicialização e ao Tema 1184 do STF.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5004608-54.2023.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICIPIO DE PIÚMA e outros

REQUERIDO: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES e outros

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: Por maioria, julgar improcedente a ação, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - CARLOS SIMOES FONSECA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO CLEM DE OLIVEIRA - FABIO CLEM DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. Convocado ALDARY NUNES JUNIOR - CARLOS SIMOES FONSECA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (Vogal)
Impedido ou Suspeito

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 20/02/2025

R E L A T Ó R I O

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JUDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade apresentada pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES
em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da
CÂMARA MUNICIPAL

DE PIÚMA/ES
.

Segundo aduz o requerente a legislação em questão possui natureza de lei ordinária e foi editada com o objetivo de alterar o Código Tributário Municipal, daí porque desrespeitou a reserva de lei complementar estatuída pela Constituição Federal.

Além disso, sustenta que a norma impugnada, ao exigir que o município, após vencido o prazo para pagamento do crédito tributário ou não tributário, proceda a notificação do devedor quanto à possibilidade de inscrição em dívida ativa, assim como lhe conceda novo prazo para quitação do débito, gerará despesas e ônus excessivos ao ente municipal.

Por esses motivos, pleiteou a concessão da medida cautelar, com vistas à suspensão da eficácia da citada norma.

Oportunizada a manifestação da Câmara Municipal de Piúma/ES, esta permaneceu inerte (id. nº 6251925).

Remetidos os autos à Procuradoria de Justiça, foram devolvidos com parecer no sentido de que seja acolhido o pedido feito
in limine
(id. nº 6968530).

Por meio do acórdão id. nº 7614059, o Eg. Tribunal Pleno, à unanimidade de votos, entendeu por bem em indeferir o pedido cautelar de suspensão da norma municipal em questão.

Em nova manifestação, a Procuradoria de Justiça (id. nº 9320237) ratificou o parecer oferecido anteriormente, opinando pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.

É o relatório, do qual
determino
que sejam extraídas cópias para encaminhamento aos Em. Desembargadores deste Eg. Tribunal, nos termos do art. 170, do Regimento Interno desta Corte de Justiça.

É o relatório.
Inclua-se em pauta para julgamento
.

Vitória/ES, 22 de outubro de 2024.

*

V O T O

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JUDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade apresentada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES.

Segundo aduz o requerente que a legislação em questão possui natureza de lei ordinária e foi editada com o objetivo de alterar o Código Tributário Municipal, daí porque desrespeitou a reserva de lei complementar estatuída pela Constituição Federal.

Além disso, sustenta que a norma impugnada, ao exigir que o município, após vencido o prazo para pagamento do crédito tributário ou não tributário, proceda a notificação do devedor quanto à possibilidade de inscrição em dívida ativa, assim como lhe conceda novo prazo para quitação do débito, gerará despesas e ônus excessivos ao ente municipal.

Por esses motivos, pleiteou a concessão da medida cautelar, com vistas à suspensão da eficácia da citada norma.

Oportunizada a manifestação da Câmara Municipal de Piúma/ES, esta permaneceu inerte (id. nº 6251925).

Remetidos os autos à Procuradoria de Justiça, foram devolvidos com parecer no sentido de que seja acolhido o pedido feito
in limine
(id. nº 6968530).

Por meio do acórdão id. nº 7614059, o Eg. Tribunal Pleno, à unanimidade de votos, entendeu por bem em indeferir o pedido cautelar de suspensão da norma municipal em questão.

Em nova manifestação, a Procuradoria de Justiça (id. nº 9320237) ratificou o parecer oferecido anteriormente, opinando pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.

Muito bem. De plano, registro que segundo estatuem os art. 125, § 2º, da Constituição Federal e o art. 109, I, “e”, da Constituição Estadual do Espírito Santo, compete ao Tribunal de Justiça o conhecimento e julgamento das ações objetivas de inconstitucionalidade manejadas sob o modelo concentrado e propostas em decorrência de suposta violação da legislação estadual ou municipal em face da Constituição deste Estado.

Somado a isso, o art. 112, VII, da Constituição Estadual atribui ao Chefe do Poder Executivo Municipal a legitimidade concorrente para propor tais demandas.

Indo direto à questão meritória objeto desta ação direta de inconstitucionalidade, eis o teor da norma legal impugnada (Lei Municipal nº 2.244/2017), que peço vênia aos Em. Desembargadores para transcrevê-la especificamente nos pontos impugnados pelo autor:

Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

"Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional. Parágrafo único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em divida ativa do Município."

Art. 10. O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

"Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos: I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação; II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa; III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei; V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art.286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal”.

Dito isso, iniciando o exame da questão pela suposta existência de violação da regra de reserva à lei complementar, calha frisar que a Constituição Federal, em seu art. 24 estatui ser competência concorrente dos entes federados, no caso, a União, os Estados e o Distrito Federal, legislar sobre direito tributário.

Dessa maneira, tratando-se de competência concorrente, incumbe à União, no exercício do que a Suprema Corte vem nominando de federalismo cooperativo, promover a edição de normas gerais acerca da matéria, ao passo que, aos Estados e ao Distrito Federal, é atribuído o papel de editar normas de natureza suplementar às gerais.

Assim, em se tratando de competência legislativa concorrente, fica claro que a Constituição Federal criou um verdadeiro “
condomínio legislativo
” entre a União, os Estados e o Distrito Federal.

É evidente que os entes municipais não se encontram inseridos no rol do retrocitado art. 24 da CF/88.

Justamente por isso, a Carta Magna, em seu art. 30, estatui ser competência do Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, incluindo-se, neste ponto, a competência para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e Estados.

Ratificando esta ideia, a Constituição do Estado do Espírito Santo, ao disciplinar a matéria, estabeleceu no seu art. 19 ser competência do Estado “
exercer, no âmbito da legislação concorrente, a competente legislação suplementar e, quando couber, a plena, para atender às suas peculiaridades
”, ao passo que em seu art. 28 definiu ser da competência do Município “
suplementar a legislação federal e estadual no que couber
”.

Dessa maneira, o que se vê é que em ambas a cartas a ideia é a mesma: incumbe à União, por meio de lei complementar, estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária.

Por outro lado, a Carta Magna e mesmo a Constituição deste Estado não reservaram a matéria a cargo dos Municípios à lei complementar, aí compreendida a instituição ou mesmo a alteração do Código Tributário Municipal.

É certo que, no panorama nacional, valendo citar como exemplo o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66), o direito brasileiro, com o advento da Constituição Federal de 1988, adotou a teoria da recepção, segundo a qual as normas materialmente compatíveis com o novo cenário constitucional seriam recepcionadas, mas gozando, a partir daí, do mesmo status do tipo legislativo por ele exigido para cuidar do tema proposto.

Exatamente por isso, havendo a recepção de uma lei ordinária que trata de matéria cuja nova constituição confere competência à lei complementar, aquela passaria a ter a ter status de lei complementar, somente podendo ser alterada ou mesmo revogada por lei de mesma natureza.

Caminhando nesse sentido, o doutrinador RICARDO ALEXANDRE, em sua obra “Direito tributário”, defende ser “
correto afirmar que as normas gerais em matéria tributária constantes do CTN têm, hoje, status de lei complementar, só podendo ser alteradas por lei complementar
” (11. ed. Salvador - Ed. JusPodivm, 2017, p. 248).

Ainda em consonância com esta conclusão a Constituição Federal de 1988, no art. 146, III, “a” a “d”, disciplinou competir à lei complementar:

[...] estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239 (grifei).

Contudo, como visto anteriormente, em se tratando de competência legislativa municipal, não há respaldo constitucional ou mesmo legal para exigir que as normas municipais em matéria tributária estejam submetidas à reserva de lei complementar.

Demais disso, numa breve pesquisa no sítio eletrônico do Município de Piúma/ES, possível observar que o Código Tributário Municipal foi instituído pela Lei Municipal nº 879/2000, a qual não goza de status de lei complementar, mas sim de lei ordinária local, de modo que, em observância dos princípios da legalidade e mesmo do paralelismo das formas, torna-se ainda mais desnecessária a edição de lei complementar para sua alteração.

Por isso, do ponto de vista formal e mesmo material, a norma em questão se apresenta hígida, não havendo motivos para com relação a ela reconhecer a existência da mácula capaz de inquiná-la de inconstitucionalidade.

Precisamente ao tratar da temática objeto deste julgamento, o Supremo Tribunal Federal decidiu no seguinte sentido:

[...] 1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula 280/STF. 2. O legislador constituinte não reservou a matéria – instituição de Código Tributário Municipal – à lei complementar. Desse modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária a edição de lei complementar quando o próprio texto constitucional assim exige expressamente. [...] (ARE nº 662401 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, J. 30-09-2016, DJe 26-10-2016 - grifei).

No que se refere à alegação de que a previsão disposta no art. 10, da Lei Municipal nº 2.244/2017 é capaz de gerar despesas e ônus excessivos ao ente municipal, daí porque justificada a sua suspensão, entendo, mais uma vez, que não assiste razão ao autor.

Como dito alhures, a Constituição Federal de 1988 definiu ser da União a competência para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, o que não afasta a competência do Município para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e Estados.

Dessa maneira, ainda que a norma contestada na presente ação direta estabeleça, na cobrança de tributo, a exigência de que o município, após vencido o prazo para pagamento do crédito tributário ou não tributário, proceda à notificação do devedor quanto à possibilidade de inscrição em dívida ativa, não vejo que seja capaz de evidenciar a alegada inconstitucionalidade.

Isso porque, a competência legislativa suplementar conferida constitucionalmente ao Município no que tange à matéria tributária e que deu ensejo à edição da norma em questão não é capaz de conflitar com as normas definidoras de disposições gerais em matéria tributária editadas pela União e mesmo pelo Estado.

Pelo que vejo, o ente municipal editou uma norma de caráter eminentemente procedimental, logo, dentro da competência suplementar que lhe foi constitucionalmente outorgada.

Além disso, calha frisar que a previsão contida na Constituição Federal e na Constituição do Estado do Espírito Santo (art. art. 30, III e art. 28, III), ao estabelecerem a competência do Município para “
instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei
”, conduz à conclusão de estar aí incluso o poder conferido ao ente municipal de disciplinar acerca do processo administrativo tributário, eis que é ferramenta indispensável para a arrecadação tributária no âmbito municipal.

Destarte, Em. Pares, restando evidenciado que as diretrizes firmadas pela lei municipal ora questionada se limitam ao exercício da competência do Município para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e pelo Estado, não é possível evidenciar a existência de violação das normas gerais que tratam do tema em voga e muito menos desrespeito ao sistema constitucional de repartição de competências legislativas.

Por tais fundamentos, JULGO IMPROCEDENTE o pedido de inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, editada pelo Município de Piúma/ES, feito na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Senhor Presidente, acompanho o voto da eminente Relatora.

*

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Voto no mesmo sentido.

*

V I S T A

DESEMBARGADOR JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 27/02/2025

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

SR. DESEMBARGADOR JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA:-

Conforme destacado nos judiciosos votos proferidos pelos eminentes Desembargadores Marianne Júdice de Mattos
e
Fernando Estevam Bravin Ruy, reside
a
controvérsia em torno da inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de Piúma, que impuseram novas exigências procedimentais para a inscrição em dívida ativa e cobrança de créditos tributários e não tributários.

Pois bem. Após percuciente análise dos autos, hei por bem acompanhar o voto divergente apresentado pelo douto Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, a despeito do bem fundamentado voto condutor.

Interpretando o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no
Tema 1.184 da Repercussão Geral
, torna-se evidente a manifesta incompatibilidade dos dispositivos impugnados com o
precedente vinculante estabelecido pela Suprema Corte
.

O STF consolidou a
premissa fundamental de que a execução fiscal de créditos de baixo valor pode ser extinta por ausência de interesse de agir
, devendo a Administração Pública, antes de recorrer ao Judiciário,
priorizar meios administrativos eficientes
, tais como
o protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa (CDA)
.

Com efeito, e
sse entendimento parte do princípio de que
o ajuizamento de execuções fiscais irrelevantes do ponto de vista econômico sobrecarrega o Poder Judiciário, aumenta custos administrativos e compromete a razoável duração do processo
, sem proporcionar benefícios concretos à Fazenda Pública. A decisão da Suprema Corte reforça, portanto,
a necessidade de que a gestão fiscal seja pautada pela eficiência e economicidade
, garantindo que a cobrança dos tributos seja realizada
de forma célere, racional e proporcional aos custos administrativos envolvidos
.

Nesse contexto
, a imposição de novas etapas burocráticas que
não encontram respaldo constitucional ou infraconstitucional
implica retrocesso normativo, afrontando diretamente os princípios da
eficiência administrativa e da razoabilidade tributária
.

Ora
, ao impor a exigência de
notificação prévia adicional e concessão de novo prazo antes da inscrição do débito em dívida ativa
, a
Lei Municipal nº 2.244/2017 institui um entrave burocrático injustificado
, incompatível com a dinâmica arrecadatória constitucionalmente protegida. Tal exigência
desconsidera a própria natureza da inscrição em dívida ativa, que é procedimento meramente declaratório da inadimplência e não ato de constituição do crédito tributário
, conforme consolidado pela jurisprudência do STF e pelo
Código Tributário Nacional
.

A duplicidade de notificações e prazos conferidos ao devedor, longe de conferir maior proteção ao contribuinte,
cria obstáculos artificiais à atuação da Fazenda Pública
, dificultando a recuperação dos créditos e comprometendo a capacidade arrecadatória do ente municipal.

Vale ressaltar que o
princípio da eficiência administrativa
, insculpido no
artigo 37 da Constituição Federal
, exige que os mecanismos de cobrança tributária sejam estruturados para
promover arrecadação eficaz, célere e desprovida de formalismos excessivos
. A Administração Pública deve atuar com
racionalidade e economicidade
, evitando medidas que
onerem desnecessariamente a gestão tributária
e comprometam a capacidade de recuperação de créditos.

Assim,
qualquer exigência que prolongue indevidamente o processo arrecadatório sem justificativa constitucionalmente legítima configura violação direta a esse postulado fundamental
.

Ademais, a exigência imposta pela norma municipal
contradiz
o entendimento exarado pelo
Supremo Tribunal Federal na ADI 5135
, na qual restou consolidado que
o protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa constitui meio constitucionalmente legítimo, eficaz e suficiente para viabilizar a recuperação do crédito público, sem necessidade de exigências adicionais impostas pelo legislador municipal
.

Nesse julgamento, o STF reconheceu que
o protesto não apenas se coaduna com os princípios da eficiência e da razoável duração do processo,
como
também reforça a capacidade da Fazenda Pública de utilizar instrumentos céleres e menos onerosos para garantir a adimplência dos contribuintes
. Além disso, a Corte afastou qualquer alegação de que o protesto extrajudicial poderia ser considerado
sanção política
, ressaltando que a adoção como medida de cobrança
não restringe indevidamente o exercício de atividades econômicas, tampouco impõe constrangimentos desproporcionais aos devedores
.

Observa-se, na hipótese, que ao estabelecer
nova etapa burocrática antes da inscrição do débito em dívida ativa
, a norma impugnada
desconsidera deliberadamente a diretriz vinculante fixada pelo STF
, que já pacificou a
suficiência do protesto da CDA como mecanismo de cobrança extrajudicial
.

Essa exigência, além de afrontar a jurisprudência constitucional consolidada,
cria entrave administrativo sem respaldo normativo, impondo à Fazenda Pública ônus despropositado e contradições operacionais que não se justificam à luz do ordenamento jurídico vigente
.

Ao contrário do que dispõe a norma impugnada,
o protesto da CDA já é dotado de todos os elementos necessários para induzir a regularização do débito pelo contribuinte, sem necessidade de novas notificações ou prazos adicionais que apenas retardam a efetivação da cobrança
.

Logo, ao ignorar
o reconhecimento expresso pelo STF da plena eficácia do protesto da CDA
, a norma municipal
institui regramento incompatível com as diretrizes fixadas na Corte Constitucional
, criando uma exigência infundada que
atenta contra a segurança jurídica e desconsidera a racionalização administrativa inerente ao modelo de arrecadação tributária delineado pela jurisprudência vinculante
.

Portanto, a norma municipal
afronta não apenas o princípio da eficiência, mas também compromete gravemente a autonomia do Executivo na condução da arrecadação tributária
, ao impor restrições indevidas à atuação da Fazenda Pública Municipal.

Em outras palavras, a ingerência legislativa
ao estabelecer formalidades desnecessárias e prazos adicionais antes da inscrição em dívida ativa
resulta em interferência ilegítima sobre atribuições que competem exclusivamente ao Executivo, violando o princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 2º da Constituição Federal.

Nessa ótica, a formulação de critérios
burocraticamente excessivos para a inscrição de débitos em dívida ativa não apenas subverte a lógica do federalismo fiscal
, mas também
desvirtua o papel do Legislativo municipal, que não pode limitar a capacidade arrecadatória do ente federado em afronta direta aos preceitos constitucionais que regem a gestão tributária
.

O modelo constitucional vigente
confere aos Municípios autonomia para gerir
a própria
arrecadação, desde que observados os princípios da legalidade, proporcionalidade e razoabilidade
, o que não se verifica na norma ora impugnada, pois,
em vez de otimizar a arrecadação e garantir maior previsibilidade ao sistema tributário municipal, a norma impugnada introduz obstáculo à recuperação de créditos públicos
.

Do exposto,
e por tudo mais que dos autos consta,
acompanho
o
eminente
Fernando Estevam Bravin Ruy

para
julg
ar
procedente o pedido, declara
ndo
a inconstitucionalidade d
os arts. 9° e 10
Lei nº.
2.244
/201
4
, do Município de
Piúma
.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente, pela ordem. Em função desses dois votos divergentes, havia acompanhado a Eminente Relatora, mas gostaria de examinar essa questão e por isso, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR (PRESIDENTE):-

Pelo que consta nas anotações, o eminente Desembargador Fernando Bravin proferiu voto no Pje e o eminente Desembargador José Paulo fez referência ao voto do eminente Desembargador Bravin, que já se encontra no Pje. Não é isso Desembargador Bravin?

*

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY:-

Se Vossa Excelência autorizasse, gostaria, presencialmente, de ratificar meu voto, respeitando os eminentes colegas. Não obstante, antecipar de forma presencial esse voto que já consta registrado. Foi meu voto que iniciou no Pje a divergência.

Fica registrado meu voto presencialmente com a permissão dos eminentes colegas. Agradeço.

Rememoro aos nobres pares que a culta relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos, votou no sentido de julgar improcedente o pedido de inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, formulado pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA
.

A douta relatora pontuou que “
em se tratando de competência legislativa municipal, não há respaldo constitucional ou mesmo legal para exigir que as normas municipais em matéria tributária estejam submetidas à reserva de lei complementar
” e que “
numa breve pesquisa no sítio eletrônico do Município de Piúma/ES, possível observar que o Código Tributário Municipal foi instituído pela Lei Municipal nº 879/2000, a qual não goza de status de lei complementar, mas sim de lei ordinária local, de modo que, em observância dos princípios da legalidade e mesmo do paralelismo das formas, torna-se ainda mais desnecessária a edição de lei complementar para sua alteração
”.

Também fundamentou que “
a competência legislativa suplementar conferida constitucionalmente ao Município no que tange à matéria tributária e que deu ensejo à edição da norma em questão não é capaz de conflitar com as normas definidoras de disposições gerais em matéria tributária editadas pela União e mesmo pelo Estado. Pelo que vejo, o ente municipal editou uma norma de caráter eminentemente procedimental, logo, dentro da competência suplementar que lhe foi constitucionalmente outorgada
”.

Rogando vênia à preclara relatora, em que pese os fundamentos adotados, tenho por divergir do seu entendimento.

No caso dos autos, o
PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA
propôs ação direta de inconstitucionalidade arguindo a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017 que assim dispõem:

Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

"Art. 286 Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional.

Parágrafo Único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em dívida ativa do Município."

Art. 10 O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

"Art. 280 A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos:

I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação;

II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa;

III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei;

V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal."

De fato, a Constituição Federal estabelece ser competência concorrente dos entes federados legislar sobre direito tributário, competindo à União promover a edição de normas gerais acerca da matéria, ao passo que, aos Estados e ao Distrito Federal, é atribuído o papel de editar normas de natureza suplementar às gerais editadas pela União. Aos Municípios foi atribuída a competência para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e pelos Estados, o que foi reproduzido na Constituição Estadual.

Apesar de não haver previsão constitucional (nem em âmbito federal, nem em âmbito estadual) quanto à reserva da matéria a cargo especificamente dos Municípios à lei complementar, no âmbito do Município de Piúma, a Lei Orgânica expressamente previu:

Art. 86 As leis complementares e suas alterações somente serão aprovadas se obtiverem a maioria de 2/3 (dois terços) dos votos dos membros da Câmara Municipal.

Parágrafo Único. / § 1º
São leis complementares, dentre outras previstas nesta lei:
(Parágrafo Único transformado em § 1º pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

I - o Código Tributário do Município;

II - o Código de Obras e de Edificações do Município;

III - o Código de Posturas do Município;

IV - o Plano Diretor do Município;

V - o Código de Parcelamento do Solo do Município;

VI - o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município.

§ 2º A Câmara Municipal, através de suas comissões permanentes, na forma regimental e mediante prévia e ampla publicidade, convocará obrigatoriamente duas audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis complementares. (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

§ 3º Serão realizadas audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis ordinárias, medi­ante o requerimento de 0,1% (um décimo por cento) de eleitores do Município. (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

Desta feita, qualquer alteração promovida no Código Tributário Municipal deve observar a reserva de lei complementar, o que, inclusive, se coaduna com o princípio da simetria, eis que os textos das Constituições Estadual e Federal, exigem o quórum absolutamente proporcional no exercício das suas respectivas competências em matéria de legislação tributária.

Nesta oportunidade, considero que os dispositivos impugnados padecem de vício nomoestático de inconstitucionalidade, na medida em que a Corte Suprema, no recente julgamento do RE 1.355.208, definiu o tema 1.184 das repercussões gerais e fixou as seguintes teses:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis. (RE 1355208, Relatora: CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 01-04-2024 PUBLIC 02-04-2024)

Como visto, o STF no referido precedente vinculante entende que os entes públicos municipais – em regra – devem buscar a conciliação prévia na seara administrativa e o protesto do título antes do ajuizamento da execução fiscal.

Contudo, percebe-se que a Corte Suprema não condicionou o protesto a uma nova tentativa de notificação administrativa e pessoal do devedor para pagamento do tributo, tampouco ao transcurso do prazo de 30 (trinta) dias desta nova oportunidade de quitação do tributo, porquanto é contraproducente para a autoridade fazendária adotar procedimento que fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF).

Nota-se, a obrigação imposta pela lei municipal cria um entrave burocrático que dificulta a arrecadação tributária, além de impôr um prazo extra para quitação antes da inscrição em dívida ativa, tornando mais oneroso o procedimento de cobrança de tributos.

Na ação direta de inconstitucionalidade de nº 5.135, o STF definiu que: “
O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política
” (ADI 5135, Relator: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-11-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018).

Nesse contexto, reputo que a norma padece de vício de inconstitucionalidade material, ao impor medidas irrazoáveis e desproporcionais para que a fazenda pública municipal se valha dos mecanismos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos.

No que concerne ao vício de nomodinâmico de inconstitucionalidade, a norma hostilizada interfere nas atribuições da Procuradoria-Geral do Município e da Secretaria Municipal de Fazenda de Itapemirim, porque impõe uma série de novas diligências para o protesto de CDA e o ajuizamento de execução fiscal.

Assim, tenho que a lei em questão também violou o princípio da separação de Poderes (art. 17 da CE
1
), dado que incumbia à autoridade requerente iniciar o processo legislativo que tangencia atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal.

Oportuno mencionar que a Procuradoria de Justiça, no parecer do evento 6968530, alertou que a norma impugnada “
cria ônus à Fazenda Pública Municipal, exigindo notificações novas ao contribuinte já inscrito em dívida ativa de dívidas tributárias não especificadas, gerando despesas e excessivo ônus ao Município
”.

Assim, rogando vênia à culta relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos e aos eminentes desembargadores que a acompanharam, inauguro divergência para
JULG
AR
PROCEDENTE
o pedido formulado nesta ação de controle concentrado de constitucionalidade para
DECLARAR
a
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL E
MATERIAL
dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017 editados pelo Município de Piúma.

É, respeitosamente, como voto.

*

tnsr*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 05/06/2025

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente
. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Piúma objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10º da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da Câmara Municipal de Piúma, que alterou os artigos 280 e 286 da Lei Municipal nº 879/2000, que dispõe sobre o Código Tributário Municipal.

A Eminente Relatora julgou improcedente a pretensão deduzida na inicial sob o fundamento de que as normas em questão se apresentam hígidas do ponto de vista formal e material, não havendo motivos para reconhecer a existência de mácula capaz de inquiná-las de inconstitucionalidade.

Em razão da divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, que julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade de tais dispositivos legais, pedi vista dos autos e hoje trago meu voto para a continuação do julgamento.

As normas impugnadas nesta ação direta de inconstitucionalidade têm a seguinte redação:

“Art. 9º – O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional.

Parágrafo Único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em dívida ativa do Município.”

“Art. 10 – O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos:

I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação;

II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa;

III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei;

V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal.”

Sabe-se que o art. 24 da Constituição Federal confere competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para dispor sobre Direito Tributário. No exercício dessa competência, incumbe à União a edição de normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal suplementá-las por meio de legislação própria.

Os Municípios, embora não estejam abrangidos pelo dispositivo supramencionado, detêm competência expressa no art. 30, II, da Constituição Federal para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, na qual se insere a possibilidade de suplementação das normas de Direito Tributário, editadas pela União e pelos Estados, observados os limites da sua competência legislativa.

Esclareça-se, outrossim, que em observância ao princípio da simetria, a norma que prevê a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e estadual foi reproduzida no art. 28, II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

E as normas impugnadas na inicial têm caráter meramente procedimental, respeitando, por conseguinte, a competência suplementar conferida ao Município de Piúma para legislar sobre o tema, não havendo que se cogitar de inconstitucionalidade sobre este aspecto.

Não obstante, verifica-se que dispositivos legais questionados conflitam-se com o princípio da eficiência administrativa, positivado no art. 37 da Constituição Federal e no art. 32 da Constituição Estadual, na medida em que dificultam a cobrança extrajudicial de créditos tributários, criando exigências desarrazoadas para a inscrição em dívida ativa e ampliando demasiadamente o prazo para o recolhimento dos tributos Municipais.

Conflitam-se, também, com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 1.355.208, sob a sistemática da repercussão geral, tema nº 1.184, no qual foram fixadas as seguintes teses:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.

(RE nº 1.355.208, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2023, processo eletrônico – repercussão geral, divulgado no DJe de 01/04/2024)

Do inteiro teor do acórdão extraído do julgamento do RE nº 1.355.208 verifica-se que o Supremo Tribunal Federal destacou a necessidade de observância aos princípios da eficiência administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade, estabelecendo que, antes de judicializar a cobrança de débitos tributários de baixo valor, a Administração Pública deve buscar alternativas menos onerosas, a exemplo do protesto da Certidão de Dívida Ativa.

Tal diretriz visa compatibilizar o dever de arrecadação estatal com a economicidade e a proporcionalidade, de modo a incentivar e facilitar a adoção de medidas extrajudiciais para a cobrança de créditos tributários, evitando a judicialização de demandas em que o custo processual muitas vezes supera o valor do débito executado, promovendo, assim, uma gestão pública orientada por critérios de racionalidade e eficiência.

Ao criar entraves burocráticos à cobrança de créditos tributários pela via administrativa, exigindo que após o vencimento do prazo previsto para o recolhimento do tributo o contribuinte seja novamente notificado para promover o pagamento, com a concessão de 30 (trinta) dias adicionais para a quitação antes da inscrição em dívida ativa, os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, violaram o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal, prejudicando a arrecadação do ente federativo e, por conseguinte, o interesse público.

A duplicidade de notificações e de prazos concedidos ao sujeito passivo, em vez de constituir instrumento legítimo de proteção ao contribuinte, traduz óbice à atuação da Fazenda Pública, comprometendo a efetividade na recuperação do crédito tributário e afetando, de maneira direta, a capacidade de arrecadação do município.

Contrariamente o princípio constitucional da eficiência impõe à Administração Pública o dever de estruturar seus mecanismos de cobrança de forma racional, célere e desprovida de formalismos excessivos. Nessa perspectiva, a imposição de exigências desproporcionais ou desprovidas de amparo normativo legítimo configura afronta direta aos postulados da economicidade, da efetividade e da razoabilidade na gestão tributária.

Noutra parte, a exigência instituída pela norma municipal também contraria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 5135, no qual se consolidou a legitimidade constitucional do protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa como instrumento eficaz para a recuperação do crédito público, dispensando a imposição de formalidades adicionais por parte do legislador municipal.

No julgamento da ADI nº 5135 ficou definido que o protesto da CDA não apenas se harmoniza com o princípio da eficiência administrativa, como também fortalece a atuação da Fazenda Pública ao permitir o uso de mecanismos céleres e menos onerosos para assegurar o adimplemento de débitos fiscais.

Rechaçou-se, ainda, qualquer interpretação que equiparasse o protesto a sanção política, firmando-se o entendimento de que tal medida, por sua natureza, não inviabiliza o exercício de atividades econômicas nem viola os direitos fundamentais dos contribuintes.

Eis a ementa do julgado a que me refiro:

“Ementa: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade.

1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material.

2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI.

3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs.

3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício.

3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo.

4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade).

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

(ADI nº 5135, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, processo eletrônico, publicado no DJe de 06/02/2018).

À vista de tais fundamentos conclui-se que os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, contêm vício de inconstitucionalidade material por estabelecerem medidas irrazoáveis e desproporcionais à atuação da Fazenda Pública Municipal na utilização dos instrumentos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos, contrariando o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal.

Ante o exposto, com a mais respeitosa vênia a entendimentos contrários, da mesma forma que o fez o Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, julgo procedente o pedido deduzido na inicial para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR WILLIAN SILVA:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

tnsr*

DATA DA SESSÃO: 26/06/2025

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR WILLIAN SILVA:-

Senhor Presidente, após detida análise dos autos e em especial dos votos já proferidos pelos eminentes Desembargadores Fernando Estevam Bravin Ruy, José Paulo Calmon Nogueira da Gama e Fábio Clem de Oliveira, adiro com respeito à divergência para, igualmente, JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado nesta ação de controle concentrado de constitucionalidade e DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, do Município de Piúma/ES.

A razão de decidir está amparada no entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.355.208 (Tema 1.184 da Repercussão Geral), cuja tese fixada consolidou diretrizes obrigatórias para a cobrança
judicial de créditos tributários, exigindo, como condição de procedibilidade, a tentativa prévia de solução administrativa e o protesto da CDA, salvo justificativa de eficiência administrativa em sentido contrário. No mesmo
julgamento, a Corte Suprema reconheceu que execuções fiscais de baixo valor não evidenciam interesse de agir, à luz do princípio constitucional da eficiência
administrativa.

Recentemente, o STF voltou a reafirmar esse entendimento ao julgar o RE 1.551.817/MG, oportunidade em que destacou, novamente, a legitimidade da desjudicialização como política pública coerente com a racionalização da cobrança de créditos tributários. Ressaltou-se ali o impacto da sobrecarga das execuções fiscais no Judiciário (34% do acervo nacional, com taxa de congestionamento de 88%), bem como a necessidade de adoção de providências pré-processuais menos onerosas.

Ao lado do pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, destaca-se ainda a Resolução CNJ nº 547/2024, que institucionalizou, no âmbito do Poder Judiciário, diretrizes para a desjudicialização da cobrança da dívida ativa.

Trata-se de política judiciária construída com base em dados concretos e evidências empíricas, orientada pelos princípios da eficiência, economicidade e
celeridade da atuação estatal. O Conselho Nacional de Justiça tem impulsionado iniciativas para que os entes federativos racionalizem o uso do aparelho judiciário, com ênfase em soluções extrajudiciais como o protesto e a
conciliação tributária.

Desse modo, os dispositivos da Lei Municipal nº 2.244/2017 que impõem ao Executivo Municipal exigências procedimentais adicionais e desprovidas de amparo constitucional ou infraconstitucional (como nova notificação pessoal e dilação de prazo antes da inscrição em dívida ativa) criam entraves normativos que não apenas afrontam o princípio da eficiência (CF, art. 37), como também
esvaziam o núcleo de autodeterminação administrativa do Executivo (CF, art. 2º), implicando interferência legislativa indevida sobre a dinâmica arrecadatória municipal.

Assim, entendo que os artigos impugnados padecem de inconstitucionalidade formal, por violação à reserva de iniciativa legislativa do Executivo Municipal, e de inconstitucionalidade material, por contrariar frontalmente os princípios da eficiência administrativa e da separação dos poderes, além de afrontar jurisprudência constitucional vinculante.

Por tais fundamentos, acompanho a divergência para JULGAR PROCEDENTE o pedido e DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017.

É como voto.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR CARLOS SIMÕES FONSECA:-

É como voto, eminente Presidente.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

mmv

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:
17/07/25

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO:-

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos, no intuito de examinar as matérias vertidas na
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de liminar
, proposta pelo Excelentíssimo Senhor
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PIUMA
, tendo por objeto os
artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017
, que modificam dispositivos do Código Tributário Municipal (Lei nº 879/2000), instituindo novas exigências para a cobrança de créditos tributários e não tributários, especialmente no que se refere ao procedimento de inscrição em dívida ativa e ao protesto da respectiva CDA.

Na compreensão da
Eminente Relatora, Desembargadora MARIANNE JÚDICE DE MATTOS
, não se tem por configurada a alegada inconstitucionalidade formal e material, devendo ser julgados
improcedentes os pedidos iniciais
,
no que foi inicialmente acompanhada pelos
Eminentes Desembargadores PEDRO VALLS FEU ROSA e FÁBIO CLEM DE OLIVEIRA
.

Após, a
divergência foi inaugurada pelo Eminente Desembargador FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
, que votou no sentido de pronunciar a
inconstitucionalidade formal e material
dos dispositivos impugnados, sendo acompanhado pelos
Eminentes Desembargadores JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA, FÁBIO CLEM DE OLIVEIRA (em reformulação de Voto), WILLIAN SILVA e CARLOS SIMÕES FONSECA
.

Traçado esse breve panorama, passo efetivamente ao exame da controvérsia constitucional estabelecida na hipótese, na qual se impugna, como visto, os
artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017
, que assim dispõem,
in litteris:

“
Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único
:

"Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional. Parágrafo único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em divida ativa do Município."

Art. 10. O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação
:

"Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos: I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação; II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa; III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei; V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art.286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal”.”.

Com efeito, no que concerne à tese de
inconstitucionalidade formal
, não perfilho, com a devida vênia, da compreensão firmada pela divergência.

Na espécie, considero que
não há na Constituição Federal e na Constituição Estadual qualquer norma que exija que os Municípios editem Lei Complementar para a instituição ou alteração do Código Tributário Municipal
.

A propósito, destaca-se a orientação do
Excelso Supremo Tribunal Federal
firmada acerca da matéria,
in litteris
:

EMENTA
: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. EXIGIBILIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. INSTITUIÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR. INCIDÊNCIA NOS CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO.

1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula 280/STF.

2.
O legislador constituinte não reservou a matéria – instituição de Código Tributário Municipal – à lei complementar. Desse modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária a edição de lei complementar quando o próprio texto constitucional assim exige expressamente
.

3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.

(
STF
- ARE 662401 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 30-09-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-228 DIVULG 25-10-2016 PUBLIC 26-10-2016)

Atrelado a isso, importa realçar que ainda que a
Lei Orgânica do Município de Piúma
eventualmente disponha que o Código Tributário deva ser objeto de Lei Complementar,
não é possível utilizá-la como parâmetro de controle de constitucionalidade em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade neste âmbito Estadual
, conforme entendimento pacífico do
Excelso Supremo Tribunal Federal
,
in verbis
:

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

I –
Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente
.

II - Não compete ao Poder Legislativo de qualquer das esferas federativas suspender a eficácia de ato normativo declarado inconstitucional em controle concentrado de constitucionalidade. Precedente.

III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

(
STF
- ADI 5548, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17-08-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 23-08-2021 PUBLIC 24-08-2021)

Superado o aludido aspecto,
cabe examinar se tais dispositivos ostentam o vício da inconstitucionalidade material
.

Neste particular, impõe-se assentar, sem maiores digressões, que as exigências criadas pelas normas, ao condicionarem o protesto da Certidão de Dívida Ativa à realização de nova notificação pessoal ao Devedor e à concessão de prazo adicional de 30 (trinta) dias para pagamento, representam
medida desproporcional e incompatível com os princípios constitucionais da eficiência administrativa, da isonomia e da justiça fiscal
.

Conforme assinalado pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal
no julgamento da
ADI 5135
,
o protesto da CDA é meio legítimo e eficaz para a recuperação de créditos públicos, não configurando sanção política nem ferindo direitos fundamentais dos contribuintes
. Ao contrário, trata-se de instrumento que confere publicidade à inadimplência e estimula o adimplemento de maneira menos onerosa que a execução judicial,
in litteris:

Ementa
: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade.

1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material.

2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI.

3.
Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs
.

3.1.
Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício
.

3.2.
Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo
.

4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade).

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

(
STF
- ADI 5135, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-11-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018)

Nesta ordem de ideias, constata-se que os dispositivos impugnados desvirtuam a lógica de que o protesto da CDA constitui meio legítimo e eficaz para a recuperação de créditos públicos.

Deveras, a exigência de nova notificação e a concessão de prazo extra antes do protesto
criam entraves burocráticos desarrazoados
, que retardam indevidamente o uso de mecanismo legal e eficiente. Em vez de contribuir para a efetividade da cobrança, institui obstáculo que compromete a arrecadação tributária, em clara
afronta ao princípio da eficiência
(artigo 37,
caput,
da Constituição Federal).

Ademais,
as medidas ferem a isonomia tributária e desvirtuam a justiça fiscal
, ao favorecer injustificadamente o Devedor inadimplente, concedendo-lhe um benefício (prazo adicional para pagamento) que não se funda em nenhuma exceção legítima prevista em Lei. O sistema já assegura ampla ciência do Contribuinte sobre o lançamento tributário, bem como nova intimação pelo Cartório no momento do protesto. Uma terceira notificação, criada pela norma local, redunda em sobreposição inútil e protelatória.

Isto posto, com a devida vênia da Eminente Relatora e dos Eminentes Pares que comungam de entendimento diverso, ACOMPANHO EM PARTE A CONCLUSÃO DA DIVERGÊNCIA inaugurada pelo Eminente Desembargador FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY para pronunciar tão somente a inconstitucionalidade material dos artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017, do MUNICÍPIO DE PIUMA, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto
,
respeitosamente.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 31/07/2025

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente, por razão técnica eu não consegui lançar voto nesse caso no PJe.

De sorte que eu me manifesto nesse ensejo, oralmente; e o faço acompanhando e aderindo integralmente a divergência inaugurada pelo Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho.

É o meu voto.

*

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Senhor Presidente, eu gostaria de fazer um reforço de fundamentação em meu voto. É possível?

*

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR (PRESIDENTE):-

Com a palavra.

*

RATIFICAÇÃO DE VOTO

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Em. Pares, com a mais elevada estima e respeito, peço vênia, diante da complexidade e profundidade do debate jurídico travado neste Eg. Tribunal Pleno, para apresentar um breve reforço de fundamentação do voto por mim proferido na data de 20 de fevereiro do corrente ano, acerca do controle de constitucionalidade da Lei Municipal de Piúma nº 2.244/2017.

Inicialmente, a primeira tese de inconstitucionalidade, arguida pelo autor da ação e acolhida em parte da divergência, sustenta que a Lei Ordinária nº 2.244/2017 seria formalmente inválida por ter alterado o Código Tributário Municipal, matéria que, segundo o artigo 86, § 1º, I, da Lei Orgânica do Município de Piúma, é reservada à lei complementar.

Embora este argumento se ancore em uma literal violação da legislação local, uma análise técnica mais aprofundada, à luz da sistemática do controle concentrado de constitucionalidade, revela a correção da posição adotada em meu voto, inclusive acompanhada pelo Em. Des. Namyr Carlos de Souza Filho, ao rechaçar tal vício.

É sabido que a Ação Direta de Inconstitucionalidade é o instrumento por excelência do controle abstrato, que visa a expurgar do ordenamento jurídico normas incompatíveis com a Constituição.

Conforme dispõe o artigo 125, § 2º, da Constituição Federal, e replicado no artigo 109, I, “e”, da Constituição do Estado do Espírito Santo, a competência dos Tribunais de Justiça para julgar uma ADI é estritamente definida, uma vez que o objeto da ação deve ser uma lei ou ato normativo estadual ou municipal, e o parâmetro de confronto deve ser, exclusivamente, a Constituição Estadual.

Isso significa que, em sede de ADI perante este Eg. TJES, a pergunta a ser respondida não é “
a lei municipal fere a Lei Orgânica?
”, mas sim “
a lei municipal fere a Constituição do Estado do Espírito Santo?
”.

Uma afronta da lei municipal à sua própria Lei Orgânica constitui um vício de ilegalidade, não de inconstitucionalidade, no âmbito da jurisdição concentrada estadual. A solução para tal conflito deveria ser buscada em vias ordinárias, e não no controle abstrato de constitucionalidade.

E digo mais. Poder-se-ia questionar, Em. Pares, se a exigência de lei complementar, prevista na Lei Orgânica do Município de Piúma, não seria uma norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal, o que permitiria o controle por este Eg. TJES, conforme a tese fixada pelo STF no Tema de Repercussão Geral nº 484. A resposta é negativa.

Peço vênia para esclarecer que normas de reprodução obrigatória são aqueles princípios e regras fundamentais estabelecidos da Constituição Federal que os Estados e Municípios são compelidos a seguir, como os que estruturam a separação de poderes ou o processo legislativo básico.

Ocorre que, como bem esclarecido no voto por mim proferido, a Constituição Federal de 1988, ao tratar da competência tributária municipal, não exigiu que a instituição ou alteração de Códigos Tributários Municipais se desse por meio de lei complementar. Essa foi uma opção política discricionária do legislador do Município de Piúma, inserida em sua Lei Orgânica.

Por não ser uma norma de reprodução obrigatória, essa exigência não se “
internaliza
” na Constituição Estadual do Espírito Santo.

Portanto, quando este Eg. TJES não realiza a análise do conflito entre uma lei ordinária e a Lei Orgânica do Município, ele não está a ignorar a autonomia municipal, mas a respeitar a sua própria competência constitucional.

Como bem assentado pelo STF no julgamento da ADI nº 5.548, “
não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato
s
normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva
”.

Sendo assim, com a devida vênia aos judiciosos votos divergentes, entendo que a via da ADI estadual se mostra imprópria para a verificação de eventual descumprimento de uma norma da Lei Orgânica do Município que não possui correspondência obrigatória na Carta Estadual.

Mais ainda, com relação ao entendimento no sentido de que a Lei Municipal nº 2.244/2017 seria inconstitucional por violação à “
reserva de iniciativa legislativa do Executivo Municipal
”, pedindo vênia aos Em. Desembargadores que assim entendem, vejo que, muito embora se trate de tese zele pela fundamental separação dos poderes, não se aplica à hipótese em comento.

É premissa correta e inafastável que o processo legislativo nos estados, no Distrito Federal e nos municípios deve, por simetria, observar os princípios e as regras básicas estabelecidas na Constituição Federal. Entre estas regras, destacam-se as hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, arroladas no artigo 61, § 1º, da Constituição de 1988.

Esse rol é taxativo e estabelece que compete exclusivamente ao Presidente da República e, simetricamente, a Governadores e Prefeitos, a iniciativa de leis que, por exemplo, disponham sobre a criação de cargos e o aumento de remuneração de servidores, a organização de órgãos da administração pública e o regime jurídico dos servidores públicos.

A finalidade desta reserva é clara, qual seja, proteger a gestão administrativa e financeira do Poder Executivo, evitando que o Legislativo imponha, por iniciativa própria, novas despesas ou alterações estruturais na máquina administrativa.

Já com relação ao disposto no art. 61, § 1º, II, “b”, da CF/88, trata-se de dispositivo que assegura a iniciativa privativa do Presidente às leis que disponham sobre “
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios
”.

Nesse ponto, a jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal é pacífica em esclarecer que a expressão matéria tributária contida nesta alínea refere-se, exclusiva e restritivamente, aos Territórios Federais.

Essa reserva de iniciativa, portanto, não se aplica aos demais entes da federação (inclusive os municípios), que gozam de autonomia política, administrativa e financeira, de modo que a regra geral é a iniciativa concorrente ou comum em matéria tributária.

Isso significa que qualquer parlamentar, o Chefe do Poder Executivo, e até mesmo um cidadão, por meio de iniciativa popular, podem propor projetos de lei para criar, alterar ou extinguir tributos, bem como para estabelecer regras procedimentais para sua cobrança e fiscalização.

Saliento que esta questão foi definitivamente pacificada pelo STF no julgamento do Tema nº 682 da Repercussão Geral, que fixou a seguinte tese, de observância obrigatória por todas as instâncias do Poder Judiciário:

Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária [...].

A clareza da tese é solar e não deixa margem para dúvidas. A Corte Suprema reafirmou que o processo legislativo tributário é um campo aberto à deliberação democrática ampla, não estando sujeito ao monopólio do Poder Executivo.

Ao se aplicar este entendimento consolidado ao caso da Lei Municipal nº 2.244/2017, a conclusão é inequívoca: não há vício de iniciativa.

A lei impugnada não cria cargos, não aumenta remuneração, não extingue órgãos nem altera a estrutura administrativa da Prefeitura de Piúma. Tais matérias, sim, seriam de iniciativa privativa do Prefeito.

O que a lei faz é estabelecer uma regra de procedimento tributário, isto é, a obrigatoriedade de uma notificação prévia à inscrição em dívida ativa.

Trata-se de matéria eminentemente tributária, inserida no campo da legislação sobre a administração tributária, cuja iniciativa para legislar é comum, podendo perfeitamente partir de um projeto de lei de autoria do Poder Legislativo local.

Da mesma maneira como até aqui venho procedendo, no que se refere à defendida inconstitucionalidade material da lei municipal multicitada, peço uma vez mais vênia aos Em. Pares, para ratificar o posicionamento defendido no voto de relatoria por mim proferido.

Ao contrário do entendimento manifestado pelos Em. Julgadores que até este momento registraram seus votos, vejo que a Lei Municipal nº 2.244/2017, ao instituir uma nova etapa procedimental na cobrança de créditos, não criou um entrave burocrático e uma interferência indevida na gestão executiva, mas sim vem dotada de uma interpretação que considera a teleologia das normas constitucionais e a evolução da política de administração da justiça fiscal.

A Constituição Federal, em seu artigo 2º, consagra a separação dos Poderes como pilar do Estado Democrático de Direito. No entanto, o exercício das funções estatais se dá em um sistema de freios e contrapesos (
checks and balances
), no qual os Poderes se controlam e se limitam mutuamente, sem que isso configure, por si só, uma violação.

A função precípua do Poder Legislativo é a de inovar na ordem jurídica, criando leis de caráter geral e abstrato que pautarão a conduta da Administração Pública e dos cidadãos. Ao estabelecer um procedimento de notificação prévia à inscrição em dívida ativa, a Câmara Municipal de Piúma não está a praticar um ato de gestão concreto, não está a decidir quais débitos inscrever ou a nomear os servidores responsáveis.

Ao contrário disso, está simplesmente a exercer seu
munus
público de legislar, estabelecendo um marco legal dentro do qual o Poder Executivo deverá atuar.

Como já detalhado, a competência para legislar sobre matéria tributária, o que inegavelmente inclui normas de procedimento fiscal, é comum e não privativa do Chefe do Executivo.

Assim, a Câmara Municipal atuou dentro da esfera de suas atribuições constitucionais, não tendo a lei aprovada subtraído do Prefeito sua competência para administrar, mas apenas delimitado o modo como essa administração, no ponto específico da cobrança de créditos, deverá ser exercida, em nome do interesse público definido pelos representantes do povo.

Portanto, com a mais respeitosa vênia, não se vislumbra ofensa ao princípio da separação de poderes, mas sim o seu regular funcionamento, no qual o Legislativo cria a norma e o Executivo a executa, em harmonia e com respeito às competências instituídas constitucionalmente.

De mais a mais, nem mesmo afronta ao princípio da eficiência é possível vislumbrar, Em. Pares, uma vez que a norma municipal caminha no sentido das mais modernas diretrizes de eficiência e racionalidade do sistema de justiça fiscal.

Importante, nesse momento, levantar um relevante questionamento: o que é, de fato, eficiência na cobrança de um crédito público? Seria meramente a velocidade com que se avança nas etapas coercitivas, ou seria a capacidade de recuperar o crédito com o menor custo social e econômico possível? A jurisprudência recente do Excelso Supremo Tribunal Federal e as políticas adotadas pelo Conselho Nacional de Justiça apontam para a segunda opção.

O Tema nº 1184 da Repercussão Geral (RE 1.355.208), ao ser analisado em sua inteireza, revela uma profunda preocupação com a desjudicialização e com a busca por soluções alternativas.

A tese fixada pelo STF estabelece que o ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção de “
a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título [...]
”.

Ora, Em. Pares, o que é a notificação prévia com prazo para quitação, instituída pela Lei Municipal de Piúma, senão uma forma de solução administrativa legalmente estruturada? Ela pode ser vista não como um entrave à cobrança do débito tributário, mas como um mecanismo de compliance cooperativo, uma última oportunidade formal para que o contribuinte regularize sua situação de forma voluntária, antes que seu nome seja inscrito em um cadastro de devedores e o crédito seja protestado.

A Resolução nº 547/2024 do CNJ, que imbuída do espírito da Política de Desjudicialização amplamente implementada pelo Conselho Nacional de Justiça, reforça essa visão ao fomentar a conciliação e outros meios adequados de solução de conflitos na seara fiscal.

A eficiência, sob essa ótica, não é sinônimo de pressa ou açodamento, mas de inteligência. Se a notificação adicional, com seu prazo de 30 dias, lograr êxito em converter um percentual de dívidas em pagamento, evitando os custos administrativos do protesto e os custos sistêmicos de uma futura e provável execução fiscal, ela não terá sido ineficiente, mas, ao contrário, um investimento em economicidade.

A norma municipal, portanto, pode ser interpretada não como uma afronta, mas como uma concretização, em âmbito local, do espírito do Tema nº 1184. Ela representa uma escolha política do legislador municipal que, ponderando a realidade local, entendeu ser válido e eficiente apostar em uma última tentativa de diálogo e conciliação antes de escalar as medidas de cobrança.

Dessa forma, com o devido respeito aos Em. Desembargadores que entendem em sentido contrário, ratifico o entendimento por mim já manifestado nesta Corte de Justiça de que a lei impugnada não se revela incompatível com o princípio da eficiência ou com qualquer outro princípio constitucional, apresentando-se como um instrumento alinhado às políticas judiciárias mais avançadas, que valorizam a solução consensual e a racionalidade na utilização da máquina pública, tanto administrativa quanto judicial.

Por todos esses fundamentos, pedindo vênia aos Em. Desembargadores prolatores dos votos divergentes,
ratifico
a posição por mim registrada no voto de relatoria, no sentido de
JULGAR IMPROCEDENTE
o pedido de inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, editada pelo Município de Piúma/ES.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente, eu já votei nesse processo duas vezes, mas eu gostaria de reexaminá-lo.

*

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR (PRESIDENTE):-

Então julgamento suspenso com o retorno dos autos ao Desembargador Fabio Clem.

*

ts*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 28/08/2025

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA:-

Senhor Presidente
. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Piúma objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10º da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da Câmara Municipal de Piúma, que alterou os artigos 280 e 286 da Lei Municipal nº 879/2000, que dispõe sobre o Código Tributário Municipal.

A Eminente Relatora julgou improcedente a pretensão deduzida na inicial sob o fundamento de que as normas em questão se apresentam hígidas do ponto de vista formal e material, não havendo motivos para reconhecer a existência de mácula capaz de inquiná-las de inconstitucionalidade.

Em razão da divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, que julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade de tais dispositivos legais sob o aspecto formal e material, pedi vista dos autos e, em sessão pretérita, proferi voto no sentido de reconhecer apenas a inconstitucionalidade material dos arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, por estabelecerem medidas irrazoáveis e desproporcionais à atuação da Fazenda Pública Municipal na utilização dos instrumentos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos, violando, por conseguinte, o princípio da eficiência, positivado no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal.

Na sessão do dia 31/07/2025, após a criteriosa manifestação da Eminente Relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos, que reforçou a fundamentação do voto proferido ao início do julgamento, reafirmando seu entendimento pela inexistência de vício de inconstitucionalidade formal e material na norma impugnada, pedi o retorno dos autos para reapreciar o caso e hoje trago meu voto para a continuação do julgamento.

O art. 24 da Constituição Federal confere competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para dispor sobre Direito Tributário. No exercício dessa competência, incumbe à União a edição de normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal suplementá-las por meio de legislação própria.

Os Municípios, embora não estejam abrangidos pelo dispositivo supramencionado, detêm competência expressa no art. 30, II, da Constituição Federal para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, na qual se insere a possibilidade de suplementação das normas de Direito Tributário, editadas pela União e pelos Estados, observados os limites da sua competência legislativa.

E em observância ao princípio da simetria a norma que prevê a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e estadual foi reproduzida no art. 28, II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

Como as normas impugnadas na inicial têm caráter meramente procedimental, na medida em que se limitam a definir prazos e critérios a serem observados na cobrança de créditos tributários, respeitando, por conseguinte, a competência suplementar conferida ao Município de Piúma para legislar sobre o tema, inexiste inconstitucionalidade formal sobre este aspecto.

Noutra parte, não há, na Constituição Federal ou na Constituição Estadual, nenhuma disposição que imponha aos Municípios a edição de
lei complementar
para a instituição ou alteração do Código Tributário Municipal.

Nesse sentido:

“Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. EXIGIBILIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. INSTITUIÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR. INCIDÊNCIA NOS CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO.

[...]

2. O legislador constituinte não reservou a matéria – instituição de Código Tributário Municipal – à lei complementar. Desse modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária a edição de lei complementar quando o próprio texto constitucional assim exige expressamente.

3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973”.

(STF - ARE nº 662401, Relator Ministro Roberto Barroso, 1ª Turma, julgado em 30/09/2016, processo eletrônico – DJe 228, divulgado em 25/10/2016 e publicado em 26/10/2016)

E ainda que a Lei Orgânica do Município de Piúma estabeleça que o Código Tributário Municipal deva ser instituído por lei complementar, tal norma não pode servir como parâmetro de controle de concentrado de constitucionalidade, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal.

Deste juízo cito o seguinte precedente:

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

I – Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente.

[...]

III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”.

(STF, ADI nº 5548, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 17/08/2021 e publicado em 24/08/2021)

Acresça-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911, sob a sistemática da repercussão geral, tema nº 917, firmou tese de que: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo Lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (STF, ARE nº 878.911/RG, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016, processo eletrônico com repercussão geral – DJe de 10/10/2016).

No mesmo sentido eis os seguintes precedentes do STF, de julgados recentes:

“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INSTALAÇÃO DE FRALDÁRIOS EM PRAÇAS E PARQUES. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que não há usurpação de competência do Poder Executivo quando a lei, embora crie despesa, não trata da estrutura ou atribuição de órgãos da administração, nem do regime jurídico de servidores públicos (Tema 917 da Repercussão Geral).

2. A lei municipal em questão não se imiscui na estrutura ou atribuição de órgãos da administração pública, mas determina a instalação de fraldários, respeitando a autonomia do Poder Executivo para regulamentar e executar a obra.

3. Agravo interno conhecido e não provido”.

(ARE 1.510.313, Relator Ministro Flávio Dino, Tribunal Pleno, julgado em 31/03/2025, processo eletrônico, divulgado em 10/04/2025 e publicado em 11/04/2025)

“Recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional e Administrativo. Lei Municipal de iniciativa parlamentar que determina a transmissão, ao vivo e via internet, das licitações do Poder Legislativo e Executivo do Município de Itapecerica da Serra. 3. Tema 917 da repercussão geral. Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Precedentes. 4. Recurso extraordinário provido”.

(RE nº 1.498.771, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 31/03/2025, processo eletrônico, divulgado em 09/04/2025 e publicado em 10/04/2025)

A Lei Municipal nº 2.244/2017 não interfere no regime jurídico dos servidores públicos do Município de Piúma e não modifica a estrutura ou atribuições já existentes dos órgãos da Administração Municipal, tendo apenas alterado o procedimento definido para a cobrança extrajudicial de créditos tributários, não havendo que se falar em desrespeito à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, razão pela qual improcede a alegação de inconstitucionalidade formal deduzida pelo autor.

Não obstante, verifica-se que os dispositivos legais questionados conflitam-se com o princípio da eficiência administrativa, positivado no art. 37 da Constituição Federal e no art. 32 da Constituição Estadual, na medida em que dificultam a cobrança extrajudicial de créditos tributários, criando exigências desarrazoadas para a inscrição em dívida ativa e ampliando demasiadamente o prazo para o recolhimento dos tributos municipais.

Contrapõem-se, também, com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 1.355.208, sob a sistemática da repercussão geral, tema nº 1.184, no qual foram fixadas as seguintes teses:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.

(RE nº 1.355.208, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2023, processo eletrônico – repercussão geral, divulgado no DJe de 01/04/2024)

Do inteiro teor do acórdão extraído do julgamento do RE nº 1.355.208 verifica-se que o Supremo Tribunal Federal destacou a necessidade de observância aos princípios da eficiência administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade, estabelecendo que, antes de judicializar a cobrança de débitos tributários de baixo valor, a Administração Pública deve buscar alternativas menos onerosas, a exemplo do protesto da Certidão de Dívida Ativa.

Tal diretriz visa compatibilizar o dever de arrecadação estatal com a economicidade e a proporcionalidade, de modo a incentivar e facilitar a adoção de medidas extrajudiciais para a cobrança de créditos tributários, evitando a judicialização de demandas em que o custo processual muitas vezes supera o valor do débito executado, promovendo, assim, uma gestão pública orientada por critérios de racionalidade e eficiência.

Ao criar entraves burocráticos à cobrança de créditos tributários pela via administrativa, exigindo que após o vencimento do prazo previsto para o recolhimento do tributo o contribuinte seja novamente notificado para promover o pagamento, com a concessão de 30 (trinta) dias adicionais para a quitação antes da inscrição em dívida ativa, os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, violaram o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal, prejudicando a arrecadação do ente federativo e, por conseguinte, o interesse público.

A duplicidade de notificações e de prazos concedidos ao sujeito passivo, em vez de constituir instrumento legítimo de proteção ao contribuinte, traduz óbice à atuação da Fazenda Pública, comprometendo a efetividade na recuperação do crédito tributário e afetando, de maneira direta, a capacidade de arrecadação do município.

Contrariamente, o princípio constitucional da eficiência impõe à Administração Pública o dever de estruturar seus mecanismos de cobrança de forma racional, célere e desprovida de formalismos excessivos. Nessa perspectiva, a imposição de exigências desproporcionais ou desprovidas de amparo normativo legítimo configura afronta direta aos postulados da economicidade, da efetividade e da razoabilidade na gestão tributária.

Noutra parte, a exigência instituída pela norma municipal também contraria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 5135, no qual se consolidou a legitimidade constitucional do protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa como instrumento eficaz para a recuperação do crédito público, dispensando a imposição de formalidades adicionais por parte do legislador municipal.

No julgamento da ADI nº 5135 ficou definido que o protesto da CDA não apenas se harmoniza com o princípio da eficiência administrativa, como também fortalece a atuação da Fazenda Pública ao permitir o uso de mecanismos céleres e menos onerosos para assegurar o adimplemento de débitos fiscais.

Rechaçou-se, ainda, qualquer interpretação que equiparasse o protesto a sanção política, firmando-se o entendimento de que tal medida, por sua natureza, não inviabiliza o exercício de atividades econômicas nem viola os direitos fundamentais dos contribuintes.

Eis a ementa do julgado a que me refiro:

“Ementa: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade.

1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material.

2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI.

3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs.

3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício.

3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo.

4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade).

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

(ADI nº 5135, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, processo eletrônico, publicado no DJe de 06/02/2018).

À vista de tais fundamentos conclui-se que os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, contêm vício de inconstitucionalidade material por estabelecerem medidas irrazoáveis e desproporcionais à atuação da Fazenda Pública Municipal na utilização dos instrumentos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos, contrariando o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal.

Ante o exposto, com a mais respeitosa vênia a entendimentos contrários, ratifico o voto que proferi anteriormente para julgar procedente o pedido deduzido na inicial e declarar a inconstitucionalidade material dos arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma.

É como voto.

*

V O T O

A SRA. DESEMBARGADORA ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA:-Acompanho a relatora.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO OS EMINENTES DESEMBARGADORES:-

ROBSON LUIZ ALBANEZ;

WALACE PANDOLPHO KIFFER;

EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR;

*

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ZARDINI ANTONIO:-

Acompanho a divergência.

*

O SR. DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA:-

Acompanho a relatora.

*

O SR. DESEMBARGADOR JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Acompanho a relatora.

Só que me deram como impedido no sistema . Tem que retirar esse impedimento que não existe.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADO JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA.

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

vfc*

CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO: 25/09/25

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR JULIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA:-

E. Pares,

Pedi vista dos autos para uma análise mais aprofundada da complexa questão constitucional aqui posta, notadamente diante da formação de três correntes de pensamento neste Egrégio Tribunal Pleno.

Trata-se, como sabido, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Piúma em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa parlamentar, que alteraram o Código Tributário local para instituir um novo procedimento de notificação prévia à inscrição de débitos em dívida ativa.

A
eminente relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos
, proferiu voto pela improcedência da ação, não vislumbrando vícios de natureza formal ou material na norma impugnada. Foi inicialmente acompanhada pelos Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa e Fabio Clem de Oliveira. Posteriormente, alinharam-se a este entendimento os Desembargadores Eliana Junqueira Munhos Ferreira, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Ewerton Schwab Pinto Junior, Arthur José Neiva de Almeida e Jorge Henrique Valle dos Santos.

A
primeira divergência
foi inaugurada pelo
eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy,
que votou pela procedência integral da ação, para declarar a inconstitucionalidade formal (por violação à reserva de lei complementar e por vício de iniciativa) e material (por ofensa à eficiência) dos dispositivos. Acompanharam esta corrente os Desembargadores José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Fabio Clem de Oliveira (em reanálise), Willian Silva, Carlos Simões Fonseca e Fernando Zardini Antonio. Posteriormente, em reanálise da questão na sessão do dia 05/06/2025, o Des. Ewerton Schwab Pinto Junior, reformulou o posicionamento e acompanhou a divergência.

Uma
terceira
via foi aberta pelo e
minente Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho
, que, em nova divergência, votou por acompanhar parcialmente a primeira divergência, pronunciando tão somente a inconstitucionalidade material da lei. Este posicionamento foi seguido pelo Eminente Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira.

Para apreciar a questão com maior acuidade, solicitei vista dos autos.

Pois bem.

Após analisar detidamente os autos, não tenho dúvidas em acompanhar o entendimento o voto proferido pela e. relatora.

O voto condutor, a meu ver, acertadamente, afasta a tese de inconstitucionalidade formal. Como bem salientado pela e. relatora: “a Constituição Federal de 1988, ao tratar da competência tributária municipal, não exigiu que a instituição ou alteração de Códigos Tributários Municipais se desse por meio de lei complementar. Essa foi uma opção política discricionária do legislador do Município de Piúma, inserida em sua Lei Orgânica” e que “a via da ADI estadual se mostra imprópria para a verificação de eventual descumprimento de uma norma da Lei Orgânica do Município que não possui correspondência obrigatória na Carta Estadual”.

No que se refere à alegada inconstitucionalidade material da lei municipal, também compartilho o entendimento do voto condutor de que “a Lei Municipal nº 2.244/2017, ao instituir uma nova etapa procedimental na cobrança de créditos, não criou um entrave burocrático e uma interferência indevida na gestão executiva, mas sim vem dotada de uma interpretação que considera a teleologia das normas constitucionais e a evolução da política de administração da justiça fiscal”.

Desse modo, por considerar hígida a lei municipal tanto no aspecto formal quanto no material, não há como prosperar a pretensão autoral.

Ante o exposto, rogando a mais respeitosa vênia às correntes divergentes,
ACOMPANHO INTEGRALMENTE O VOTO DA EMINENTE RELATORA
para
JULGAR IMPROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

*

V O T O

A SRA. DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:-

Acompanho o voto da eminente Relatora.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR HELIMAR PINTO:-

Respeitosamente, peço vista dos autos.

*

lsl*

DATA DA SESSÃO: 16/10/2025

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR HELIMAR PINTO:-

Senhor Presidente. Eminentes pares.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Piúma em face dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal nº 2.244/2017.

Na sessão pretérita, pedi vista dos autos para proceder a uma análise mais detida da questão jurídica debatida e, após examinar as alegações apresentadas pela parte requerente, o parecer da douta Procuradoria de Justiça e os votos proferidos pelos eminentes Desembargadores, concluo no sentido de ACOMPANHAR a divergência inaugurada pelo e. Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy para julgar procedente o pedido.

É como voto, respeitosamente.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR EDER PONTES DA SILVA:-

Acompanho o relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR RAPHAEL AMERICANO CÂMARA:-

Acompanho o relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Voto com o relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR FABIO BRASIL NERY:-

Acompanho a divergência.

*

A SRA, DESEMBARGADORA HELOÍSA CARIELLO:-

Acompanho o voto do relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR ALEXANDRE PUPPIM:-

Acompanho a divergência.

*

Vfc*

1
Art. 17. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Parágrafo único. É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições de sua competência exclusiva. Quem for investido na função de um deles não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

TRIBUNAL PLENO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5004608-54.2023.8.08.0000

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade apresentada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES.

Segundo aduz o requerente que a legislação em questão possui natureza de lei ordinária e foi editada com o objetivo de alterar o Código Tributário Municipal, daí porque desrespeitou a reserva de lei complementar estatuída pela Constituição Federal.

Além disso, sustenta que a norma impugnada, ao exigir que o município, após vencido o prazo para pagamento do crédito tributário ou não tributário, proceda a notificação do devedor quanto à possibilidade de inscrição em dívida ativa, assim como lhe conceda novo prazo para quitação do débito, gerará despesas e ônus excessivos ao ente municipal.

Por esses motivos, pleiteou a concessão da medida cautelar, com vistas à suspensão da eficácia da citada norma.

Oportunizada a manifestação da Câmara Municipal de Piúma/ES, esta permaneceu inerte (id. nº 6251925).

Remetidos os autos à Procuradoria de Justiça, foram devolvidos com parecer no sentido de que seja acolhido o pedido feito in limine (id. nº 6968530).

Por meio do acórdão id. nº 7614059, o Eg. Tribunal Pleno, à unanimidade de votos, entendeu por bem em indeferir o pedido cautelar de suspensão da norma municipal em questão.

Em nova manifestação, a Procuradoria de Justiça (id. nº 9320237) ratificou o parecer oferecido anteriormente, opinando pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.

Muito bem. De plano, registro que segundo estatuem os art. 125, § 2º, da Constituição Federal e o art. 109, I, “e”, da Constituição Estadual do Espírito Santo, compete ao Tribunal de Justiça o conhecimento e julgamento das ações objetivas de inconstitucionalidade manejadas sob o modelo concentrado e propostas em decorrência de suposta violação da legislação estadual ou municipal em face da Constituição deste Estado.

Somado a isso, o art. 112, VII, da Constituição Estadual atribui ao Chefe do Poder Executivo Municipal a legitimidade concorrente para propor tais demandas.

Indo direto à questão meritória objeto desta ação direta de inconstitucionalidade, eis o teor da norma legal impugnada (Lei Municipal nº 2.244/2017), que peço vênia aos Em. Desembargadores para transcrevê-la especificamente nos pontos impugnados pelo autor:

Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

"Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional. Parágrafo único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em divida ativa do Município."

Art. 10. O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

"Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos: I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação; II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa; III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei; V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art.286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal”.

Dito isso, iniciando o exame da questão pela suposta existência de violação da regra de reserva à lei complementar, calha frisar que a Constituição Federal, em seu art. 24 estatui ser competência concorrente dos entes federados, no caso, a União, os Estados e o Distrito Federal, legislar sobre direito tributário.

Dessa maneira, tratando-se de competência concorrente, incumbe à União, no exercício do que a Suprema Corte vem nominando de federalismo cooperativo, promover a edição de normas gerais acerca da matéria, ao passo que, aos Estados e ao Distrito Federal, é atribuído o papel de editar normas de natureza suplementar às gerais.

Assim, em se tratando de competência legislativa concorrente, fica claro que a Constituição Federal criou um verdadeiro “condomínio legislativo” entre a União, os Estados e o Distrito Federal.

É evidente que os entes municipais não se encontram inseridos no rol do retrocitado art. 24 da CF/88.

Justamente por isso, a Carta Magna, em seu art. 30, estatui ser competência do Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, incluindo-se, neste ponto, a competência para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e Estados.

Ratificando esta ideia, a Constituição do Estado do Espírito Santo, ao disciplinar a matéria, estabeleceu no seu art. 19 ser competência do Estado “exercer, no âmbito da legislação concorrente, a competente legislação suplementar e, quando couber, a plena, para atender às suas peculiaridades”, ao passo que em seu art. 28 definiu ser da competência do Município “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”.

Dessa maneira, o que se vê é que em ambas a cartas a ideia é a mesma: incumbe à União, por meio de lei complementar, estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária.

Por outro lado, a Carta Magna e mesmo a Constituição deste Estado não reservaram a matéria a cargo dos Municípios à lei complementar, aí compreendida a instituição ou mesmo a alteração do Código Tributário Municipal.

É certo que, no panorama nacional, valendo citar como exemplo o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66), o direito brasileiro, com o advento da Constituição Federal de 1988, adotou a teoria da recepção, segundo a qual as normas materialmente compatíveis com o novo cenário constitucional seriam recepcionadas, mas gozando, a partir daí, do mesmo status do tipo legislativo por ele exigido para cuidar do tema proposto.

Exatamente por isso, havendo a recepção de uma lei ordinária que trata de matéria cuja nova constituição confere competência à lei complementar, aquela passaria a ter a ter status de lei complementar, somente podendo ser alterada ou mesmo revogada por lei de mesma natureza.

Caminhando nesse sentido, o doutrinador RICARDO ALEXANDRE, em sua obra “Direito tributário”, defende ser “correto afirmar que as normas gerais em matéria tributária constantes do CTN têm, hoje, status de lei complementar, só podendo ser alteradas por lei complementar” (11. ed. Salvador - Ed. JusPodivm, 2017, p. 248).

Ainda em consonância com esta conclusão a Constituição Federal de 1988, no art. 146, III, “a” a “d”, disciplinou competir à lei complementar:

[...] estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239 (grifei).

Contudo, como visto anteriormente, em se tratando de competência legislativa municipal, não há respaldo constitucional ou mesmo legal para exigir que as normas municipais em matéria tributária estejam submetidas à reserva de lei complementar.

Demais disso, numa breve pesquisa no sítio eletrônico do Município de Piúma/ES, possível observar que o Código Tributário Municipal foi instituído pela Lei Municipal nº 879/2000, a qual não goza de status de lei complementar, mas sim de lei ordinária local, de modo que, em observância dos princípios da legalidade e mesmo do paralelismo das formas, torna-se ainda mais desnecessária a edição de lei complementar para sua alteração.

Por isso, do ponto de vista formal e mesmo material, a norma em questão se apresenta hígida, não havendo motivos para com relação a ela reconhecer a existência da mácula capaz de inquiná-la de inconstitucionalidade.

Precisamente ao tratar da temática objeto deste julgamento, o Supremo Tribunal Federal decidiu no seguinte sentido:

[...] 1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula 280/STF. 2. O legislador constituinte não reservou a matéria – instituição de Código Tributário Municipal – à lei complementar. Desse modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária a edição de lei complementar quando o próprio texto constitucional assim exige expressamente. [...] (ARE nº 662401 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, J. 30-09-2016, DJe 26-10-2016 - grifei).

No que se refere à alegação de que a previsão disposta no art. 10, da Lei Municipal nº 2.244/2017 é capaz de gerar despesas e ônus excessivos ao ente municipal, daí porque justificada a sua suspensão, entendo, mais uma vez, que não assiste razão ao autor.

Como dito alhures, a Constituição Federal de 1988 definiu ser da União a competência para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, o que não afasta a competência do Município para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e Estados.

Dessa maneira, ainda que a norma contestada na presente ação direta estabeleça, na cobrança de tributo, a exigência de que o município, após vencido o prazo para pagamento do crédito tributário ou não tributário, proceda à notificação do devedor quanto à possibilidade de inscrição em dívida ativa, não vejo que seja capaz de evidenciar a alegada inconstitucionalidade.

Isso porque, a competência legislativa suplementar conferida constitucionalmente ao Município no que tange à matéria tributária e que deu ensejo à edição da norma em questão não é capaz de conflitar com as normas definidoras de disposições gerais em matéria tributária editadas pela União e mesmo pelo Estado.

Pelo que vejo, o ente municipal editou uma norma de caráter eminentemente procedimental, logo, dentro da competência suplementar que lhe foi constitucionalmente outorgada.

Além disso, calha frisar que a previsão contida na Constituição Federal e na Constituição do Estado do Espírito Santo (art. art. 30, III e art. 28, III), ao estabelecerem a competência do Município para “instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”, conduz à conclusão de estar aí incluso o poder conferido ao ente municipal de disciplinar acerca do processo administrativo tributário, eis que é ferramenta indispensável para a arrecadação tributária no âmbito municipal.

Destarte, Em. Pares, restando evidenciado que as diretrizes firmadas pela lei municipal ora questionada se limitam ao exercício da competência do Município para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e pelo Estado, não é possível evidenciar a existência de violação das normas gerais que tratam do tema em voga e muito menos desrespeito ao sistema constitucional de repartição de competências legislativas.

Por tais fundamentos, JULGO IMPROCEDENTE o pedido de inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, editada pelo Município de Piúma/ES, feito na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

VOTO REFORÇO DE FUNDAMENTAÇÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5004608-54.2023.8.08.0000

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Em. Pares, com a mais elevada estima e respeito, peço vênia, diante da complexidade e profundidade do debate jurídico travado neste Eg. Tribunal Pleno, para apresentar um breve reforço de fundamentação do voto por mim proferido na data de 20 de fevereiro do corrente ano, acerca do controle de constitucionalidade da Lei Municipal de Piúma nº 2.244/2017.

Inicialmente, a primeira tese de inconstitucionalidade, arguida pelo autor da ação e acolhida em parte da divergência, sustenta que a Lei Ordinária nº 2.244/2017 seria formalmente inválida por ter alterado o Código Tributário Municipal, matéria que, segundo o artigo 86, § 1º, I, da Lei Orgânica do Município de Piúma, é reservada à lei complementar.

Embora este argumento se ancore em uma literal violação da legislação local, uma análise técnica mais aprofundada, à luz da sistemática do controle concentrado de constitucionalidade, revela a correção da posição adotada em meu voto, inclusive acompanhada pelo Em. Des. Namyr Carlos de Souza Filho, ao rechaçar tal vício.

É sabido que a Ação Direta de Inconstitucionalidade é o instrumento por excelência do controle abstrato, que visa a expurgar do ordenamento jurídico normas incompatíveis com a Constituição.

Conforme dispõe o artigo 125, § 2º, da Constituição Federal, e replicado no artigo 109, I, “e”, da Constituição do Estado do Espírito Santo, a competência dos Tribunais de Justiça para julgar uma ADI é estritamente definida, uma vez que o objeto da ação deve ser uma lei ou ato normativo estadual ou municipal, e o parâmetro de confronto deve ser, exclusivamente, a Constituição Estadual.

Isso significa que, em sede de ADI perante este Eg. TJES, a pergunta a ser respondida não é “a lei municipal fere a Lei Orgânica?”, mas sim “a lei municipal fere a Constituição do Estado do Espírito Santo?”.

Uma afronta da lei municipal à sua própria Lei Orgânica constitui um vício de ilegalidade, não de inconstitucionalidade, no âmbito da jurisdição concentrada estadual. A solução para tal conflito deveria ser buscada em vias ordinárias, e não no controle abstrato de constitucionalidade.

E digo mais. Poder-se-ia questionar, Em. Pares, se a exigência de lei complementar, prevista na Lei Orgânica do Município de Piúma, não seria uma norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal, o que permitiria o controle por este Eg. TJES, conforme a tese fixada pelo STF no Tema de Repercussão Geral nº 484. A resposta é negativa.

Peço vênia para esclarecer que normas de reprodução obrigatória são aqueles princípios e regras fundamentais estabelecidos da Constituição Federal que os Estados e Municípios são compelidos a seguir, como os que estruturam a separação de poderes ou o processo legislativo básico.

Ocorre que, como bem esclarecido no voto por mim proferido, a Constituição Federal de 1988, ao tratar da competência tributária municipal, não exigiu que a instituição ou alteração de Códigos Tributários Municipais se desse por meio de lei complementar. Essa foi uma opção política discricionária do legislador do Município de Piúma, inserida em sua Lei Orgânica.

Por não ser uma norma de reprodução obrigatória, essa exigência não se “internaliza” na Constituição Estadual do Espírito Santo.

Portanto, quando este Eg. TJES não realiza a análise do conflito entre uma lei ordinária e a Lei Orgânica do Município, ele não está a ignorar a autonomia municipal, mas a respeitar a sua própria competência constitucional.

Como bem assentado pelo STF no julgamento da ADI nº 5.548, “não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva”.

Sendo assim, com a devida vênia aos judiciosos votos divergentes, entendo que a via da ADI estadual se mostra imprópria para a verificação de eventual descumprimento de uma norma da Lei Orgânica do Município que não possui correspondência obrigatória na Carta Estadual.

Mais ainda, com relação ao entendimento no sentido de que a Lei Municipal nº 2.244/2017 seria inconstitucional por violação à “reserva de iniciativa legislativa do Executivo Municipal”, pedindo vênia aos Em. Desembargadores que assim entendem, vejo que, muito embora se trate de tese zele pela fundamental separação dos poderes, não se aplica à hipótese em comento.

É premissa correta e inafastável que o processo legislativo nos estados, no Distrito Federal e nos municípios deve, por simetria, observar os princípios e as regras básicas estabelecidas na Constituição Federal. Entre estas regras, destacam-se as hipóteses de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, arroladas no artigo 61, § 1º, da Constituição de 1988.

Esse rol é taxativo e estabelece que compete exclusivamente ao Presidente da República e, simetricamente, a Governadores e Prefeitos, a iniciativa de leis que, por exemplo, disponham sobre a criação de cargos e o aumento de remuneração de servidores, a organização de órgãos da administração pública e o regime jurídico dos servidores públicos.

A finalidade desta reserva é clara, qual seja, proteger a gestão administrativa e financeira do Poder Executivo, evitando que o Legislativo imponha, por iniciativa própria, novas despesas ou alterações estruturais na máquina administrativa.

Já com relação ao disposto no art. 61, § 1º, II, “b”, da CF/88, trata-se de dispositivo que assegura a iniciativa privativa do Presidente às leis que disponham sobre “organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios”.

Nesse ponto, a jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal é pacífica em esclarecer que a expressão matéria tributária contida nesta alínea refere-se, exclusiva e restritivamente, aos Territórios Federais.

Essa reserva de iniciativa, portanto, não se aplica aos demais entes da federação (inclusive os municípios), que gozam de autonomia política, administrativa e financeira, de modo que a regra geral é a iniciativa concorrente ou comum em matéria tributária.

Isso significa que qualquer parlamentar, o Chefe do Poder Executivo, e até mesmo um cidadão, por meio de iniciativa popular, podem propor projetos de lei para criar, alterar ou extinguir tributos, bem como para estabelecer regras procedimentais para sua cobrança e fiscalização.

Saliento que esta questão foi definitivamente pacificada pelo STF no julgamento do Tema nº 682 da Repercussão Geral, que fixou a seguinte tese, de observância obrigatória por todas as instâncias do Poder Judiciário:

Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária [...].

A clareza da tese é solar e não deixa margem para dúvidas. A Corte Suprema reafirmou que o processo legislativo tributário é um campo aberto à deliberação democrática ampla, não estando sujeito ao monopólio do Poder Executivo.

Ao se aplicar este entendimento consolidado ao caso da Lei Municipal nº 2.244/2017, a conclusão é inequívoca: não há vício de iniciativa.

A lei impugnada não cria cargos, não aumenta remuneração, não extingue órgãos nem altera a estrutura administrativa da Prefeitura de Piúma. Tais matérias, sim, seriam de iniciativa privativa do Prefeito.

O que a lei faz é estabelecer uma regra de procedimento tributário, isto é, a obrigatoriedade de uma notificação prévia à inscrição em dívida ativa.

Trata-se de matéria eminentemente tributária, inserida no campo da legislação sobre a administração tributária, cuja iniciativa para legislar é comum, podendo perfeitamente partir de um projeto de lei de autoria do Poder Legislativo local.

Da mesma maneira como até aqui venho procedendo, no que se refere à defendida inconstitucionalidade material da lei municipal multicitada, peço uma vez mais vênia aos Em. Pares, para ratificar o posicionamento defendido no voto de relatoria por mim proferido.

Ao contrário do entendimento manifestado pelos Em. Julgadores que até este momento registraram seus votos, vejo que a Lei Municipal nº 2.244/2017, ao instituir uma nova etapa procedimental na cobrança de créditos, não criou um entrave burocrático e uma interferência indevida na gestão executiva, mas sim vem dotada de uma interpretação que considera a teleologia das normas constitucionais e a evolução da política de administração da justiça fiscal.

A Constituição Federal, em seu artigo 2º, consagra a separação dos Poderes como pilar do Estado Democrático de Direito. No entanto, o exercício das funções estatais se dá em um sistema de freios e contrapesos (checks and balances), no qual os Poderes se controlam e se limitam mutuamente, sem que isso configure, por si só, uma violação.

A função precípua do Poder Legislativo é a de inovar na ordem jurídica, criando leis de caráter geral e abstrato que pautarão a conduta da Administração Pública e dos cidadãos. Ao estabelecer um procedimento de notificação prévia à inscrição em dívida ativa, a Câmara Municipal de Piúma não está a praticar um ato de gestão concreto, não está a decidir quais débitos inscrever ou a nomear os servidores responsáveis.

Ao contrário disso, está simplemente a exercer seu munus público de legislar, estabelecendo um marco legal dentro do qual o Poder Executivo deverá atuar.

Como já detalhado, a competência para legislar sobre matéria tributária, o que inegavelmente inclui normas de procedimento fiscal, é comum e não privativa do Chefe do Executivo.

Assim, a Câmara Municipal atuou dentro da esfera de suas atribuições constitucionais, não tendo a lei aprovada subtraído do Prefeito sua competência para administrar, mas apenas delimitado o modo como essa administração, no ponto específico da cobrança de créditos, deverá ser exercida, em nome do interesse público definido pelos representantes do povo.

Portanto, com a mais respeitosa vênia, não se vislumbra ofensa ao princípio da separação de poderes, mas sim o seu regular funcionamento, no qual o Legislativo cria a norma e o Executivo a executa, em harmonia e com respeito às competências instituídas constitucionalmente.

De mais a mais, nem mesmo afronta ao princípio da eficiência é possível vislumbrar, Em. Pares, uma vez que a norma municipal caminha no sentido das mais modernas diretrizes de eficiência e racionalidade do sistema de justiça fiscal.

Importante, nesse momento, levantar um relevante questionamento: o que é, de fato, eficiência na cobrança de um crédito público? Seria meramente a velocidade com que se avança nas etapas coercitivas, ou seria a capacidade de recuperar o crédito com o menor custo social e econômico possível? A jurisprudência recente do Excelso Supremo Tribunal Federal e as políticas adotadas pelo Conselho Nacional de Justiça apontam para a segunda opção.

O Tema nº 1184 da Repercussão Geral (RE 1.355.208), ao ser analisado em sua inteireza, revela uma profunda preocupação com a desjudicialização e com a busca por soluções alternativas.

A tese fixada pelo STF estabelece que o ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção de “a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título [...]”.

Ora, Em. Pares, o que é a notificação prévia com prazo para quitação, instituída pela Lei Municipal de Piúma, senão uma forma de solução administrativa legalmente estruturada? Ela pode ser vista não como um entrave à cobrança do débito tributário, mas como um mecanismo de compliance cooperativo, uma última oportunidade formal para que o contribuinte regularize sua situação de forma voluntária, antes que seu nome seja inscrito em um cadastro de devedores e o crédito seja protestado.

A Resolução nº 547/2024 do CNJ, que imbuída do espírito da Política de Desjudicialização amplamente implementada pelo Conselho Nacional de Justiça, reforça essa visão ao fomentar a conciliação e outros meios adequados de solução de conflitos na seara fiscal.

A eficiência, sob essa ótica, não é sinônimo de pressa ou açodamento, mas de inteligência. Se a notificação adicional, com seu prazo de 30 dias, lograr êxito em converter um percentual de dívidas em pagamento, evitando os custos administrativos do protesto e os custos sistêmicos de uma futura e provável execução fiscal, ela não terá sido ineficiente, mas, ao contrário, um investimento em economicidade.

A norma municipal, portanto, pode ser interpretada não como uma afronta, mas como uma concretização, em âmbito local, do espírito do Tema nº 1184. Ela representa uma escolha política do legislador municipal que, ponderando a realidade local, entendeu ser válido e eficiente apostar em uma última tentativa de diálogo e conciliação antes de escalar as medidas de cobrança.

Dessa forma, com o devido respeito aos Em. Desembargadores que entendem em sentido contrário, ratifico o entendimento por mim já manifestado nesta Corte de Justiça de que a lei impugnada não se revela incompatível com o princípio da eficiência ou com qualquer outro princípio constitucional, apresentando-se como um instrumento alinhado às políticas judiciárias mais avançadas, que valorizam a solução consensual e a racionalidade na utilização da máquina pública, tanto administrativa quanto judicial.

Por todos esses fundamentos, pedindo vênia aos Em. Desembargadores prolatores dos votos divergentes, ratifico a posição por mim registrada no voto de relatoria, no sentido de JULGAR IMPROCEDENTE o pedido de inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, editada pelo Município de Piúma/ES.

É como voto.

MARIANNE JÚDICE DE MATTOS
Desembargadora Relatora

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS
(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão do dia 05.06.2025

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Reanalisando a questão, em especial com a divergência inaugurada pelo e. Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, entendo por bem reconsiderar minha proposição inicial para acompanhar a DIVERGÊNCIA, a fim de julgar procedente o pedido autoral.

VOTO DE VISTA – DIVERGIR

Rememoro aos nobres pares que a culta relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos, votou no sentido de julgar improcedente o pedido de inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, formulado pelo
PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA
.

A douta relatora pontuou que “
em se tratando de competência legislativa municipal, não há respaldo constitucional ou mesmo legal para exigir que as normas municipais em matéria tributária estejam submetidas à reserva de lei complementar
” e que “
numa breve pesquisa no sítio eletrônico do Município de Piúma/ES, possível observar que o Código Tributário Municipal foi instituído pela Lei Municipal nº 879/2000, a qual não goza de status de lei complementar, mas sim de lei ordinária local, de modo que, em observância dos princípios da legalidade e mesmo do paralelismo das formas, torna-se ainda mais desnecessária a edição de lei complementar para sua alteração
”.

Também fundamentou que “
a competência legislativa suplementar conferida constitucionalmente ao Município no que tange à matéria tributária e que deu ensejo à edição da norma em questão não é capaz de conflitar com as normas definidoras de disposições gerais em matéria tributária editadas pela União e mesmo pelo Estado. Pelo que vejo, o ente municipal editou uma norma de caráter eminentemente procedimental, logo, dentro da competência suplementar que lhe foi constitucionalmente outorgada
”.

Rogando vênia à preclara relatora, em que pese os fundamentos adotados, tenho por divergir do seu entendimento.

No caso dos autos, o
PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA
propôs ação direta de inconstitucionalidade arguindo a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017 que assim dispõem:

Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

"Art. 286 Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional.

Parágrafo Único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em dívida ativa do Município."

Art. 10 O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

"Art. 280 A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos:

I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação;

II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa;

III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei;

V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal."

De fato, a Constituição Federal estabelece ser competência concorrente dos entes federados legislar sobre direito tributário, competindo à União promover a edição de normas gerais acerca da matéria, ao passo que, aos Estados e ao Distrito Federal, é atribuído o papel de editar normas de natureza suplementar às gerais editadas pela União. Aos Municípios foi atribuída a competência para suplementar as normas sobre direito tributário editadas pela União e pelos Estados, o que foi reproduzido na Constituição Estadual.

Apesar de não haver previsão constitucional (nem em âmbito federal, nem em âmbito estadual) quanto à reserva da matéria a cargo especificamente dos Municípios à lei complementar, no âmbito do Município de Piúma, a Lei Orgânica expressamente previu:

Art. 86 As leis complementares e suas alterações somente serão aprovadas se obtiverem a maioria de 2/3 (dois terços) dos votos dos membros da Câmara Municipal.

Parágrafo Único. / § 1º
São leis complementares, dentre outras previstas nesta lei:
(Parágrafo Único transformado em § 1º pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

I - o Código Tributário do Município;

II - o Código de Obras e de Edificações do Município;

III - o Código de Posturas do Município;

IV - o Plano Diretor do Município;

V - o Código de Parcelamento do Solo do Município;

VI - o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município.

§ 2º A Câmara Municipal, através de suas comissões permanentes, na forma regimental e mediante prévia e ampla publicidade, convocará obrigatoriamente duas audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis complementares. (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

§ 3º Serão realizadas audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis ordinárias, medi­ante o requerimento de 0,1% (um décimo por cento) de eleitores do Município. (Dispositivo incluído pela Emenda à Lei Orgânica nº 14, de 03 de setembro de 1998)

Desta feita, qualquer alteração promovida no Código Tributário Municipal deve observar a reserva de lei complementar, o que, inclusive, se coaduna com o princípio da simetria, eis que os textos das Constituições Estadual e Federal, exigem o quórum absolutamente proporcional no exercício das suas respectivas competências em matéria de legislação tributária.

Nesta oportunidade, considero que os dispositivos impugnados padecem de vício nomoestático de inconstitucionalidade, na medida em que a Corte Suprema, no recente julgamento do RE 1.355.208, definiu o tema 1.184 das repercussões gerais e fixou as seguintes teses:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis. (RE 1355208, Relatora: CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 01-04-2024 PUBLIC 02-04-2024)

Como visto, o STF no referido precedente vinculante entende que os entes públicos municipais – em regra – devem buscar a conciliação prévia na seara administrativa e o protesto do título antes do ajuizamento da execução fiscal.

Contudo, percebe-se que a Corte Suprema não condicionou o protesto a uma nova tentativa de notificação administrativa e pessoal do devedor para pagamento do tributo, tampouco ao transcurso do prazo de 30 (trinta) dias desta nova oportunidade de quitação do tributo, porquanto é contraproducente para a autoridade fazendária adotar procedimento que fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF).

Nota-se, a obrigação imposta pela lei municipal cria um entrave burocrático que dificulta a arrecadação tributária, além de impôr um prazo extra para quitação antes da inscrição em dívida ativa, tornando mais oneroso o procedimento de cobrança de tributos.

Na ação direta de inconstitucionalidade de nº 5.135, o STF definiu que: “
O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política
” (ADI 5135, Relator: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-11-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018).

Nesse contexto, reputo que a norma padece de vício de inconstitucionalidade material, ao impor medidas irrazoáveis e desproporcionais para que a fazenda pública municipal se valha dos mecanismos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos.

No que concerne ao vício de nomodinâmico de inconstitucionalidade, a norma hostilizada interfere nas atribuições da Procuradoria-Geral do Município e da Secretaria Municipal de Fazenda de Itapemirim, porque impõe uma série de novas diligências para o protesto de CDA e o ajuizamento de execução fiscal.

Assim, tenho que a lei em questão também violou o princípio da separação de Poderes (art. 17 da CE
1
), dado que incumbia à autoridade requerente iniciar o processo legislativo que tangencia atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal.

Oportuno mencionar que a Procuradoria de Justiça, no parecer do evento 6968530, alertou que a norma impugnada “
cria ônus à Fazenda Pública Municipal, exigindo notificações novas ao contribuinte já inscrito em dívida ativa de dívidas tributárias não especificadas, gerando despesas e excessivo ônus ao Município
”.

Assim, rogando vênia à culta relatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos e aos eminentes desembargadores que a acompanharam, inauguro divergência para
JULG
AR
PROCEDENTE
o pedido formulado nesta ação de controle concentrado de constitucionalidade para
DECLARAR
a
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL E
MATERIAL
dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017 editados pelo Município de Piúma.

É, respeitosamente, como voto.

Desembargador
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

1
Art. 17. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Parágrafo único. É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições de sua competência exclusiva. Quem for investido na função de um deles não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.

Acompanho o voto da em. Desª. Relatora.

Senhor Presidente. Eminentes pares.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Piúma em face dos artigos 9º e 10, da Lei Municipal nº 2.244/2017.

Na sessão pretérita, pedi vista dos autos para proceder a uma análise mais detida da questão jurídica debatida e, após examinar as alegações apresentadas pela parte requerente, o parecer da douta Procuradoria de Justiça e os votos proferidos pelos eminentes Desembargadores,
concluo no sentido de ACOMPANHAR a divergência inaugurada pelo e. Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy para julgar procedente o pedido
.

É como voto,
respeitosamente.

DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Acompanhar voto de relatoria.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora, no sentido de
JULGAR IMPROCEDENTE
o pedido de inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10, da Lei Municipal Ordinária nº 2.244/2017, editada pelo Município de Piúma/ES.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Cuidam os autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Piúma em face dos artigos 9º e 10 da Lei 2.244/2017 que alteraram a redação do Código Tributário Municipal.

Em apertada síntese, a parte autora sustenta a existência de inconstitucionalidade formal, pois a norma objurgada tem natureza jurídica de Lei Ordinária e versa sobre matéria que seria reservada à Lei Complementar.

Também sustenta que a legislação em comento traz excessivo ônus à Administração Pública, uma vez que o município fica obrigado a notificar o contribuinte acerca da inscrição em dívida ativa.

A eminente Relatora proferiu judicioso voto julgando improcedente o pleito autoral e não vejo razões para nenhuma divergência.

Como bem explanado por Sua Excelência, no modelo de federalismo cooperativo pátrio, a União fica responsável pela edição de normas gerais e aos entes regionais e locais compete a harmônica suplementação. No que toca à matéria tributária, a reserva à Lei Complementar diz respeito tão somente às normas gerais (de competência do ente central).

Desse modo, por inferência lógica, a legislação municipal acerca do tema possui natureza jurídica de Lei Ordinária, o que infirma a tese autoral sobre a inconstitucionalidade formal.

Quanto à alegação de ônus excessivo à Administração Pública, penso também não prosperar a tese autoral. Aliás, entendo que o legislador municipal, nesse caso, adotou providência que se alinha à inteligência da tese firmada no Tema 1184 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF) que transcrevo abaixo:

Tema 1184 - Extinção de execução fiscal de baixo valor, por falta de interesse de agir, haja vista modificação legislativa posterior ao julgamento do RE 591.033 (Tema 109), que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto (Lei 12.767/2012), e a desproporção dos custos de prosseguimento da ação judicial.

Tese:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis

Portanto, não prospera a alegação do ente municipal acerca do ônus excessivo à Administração Pública, uma vez que o legislador local busca, a meu sentir, solucionar o problema da cobrança de débitos fiscais de forma extrajudicial, deixando a jurisdição como ultima ratio, conforme ensina unânime doutrina de Teoria Geral do Processo.

Por essas razões, acompanho a eminente Relatora para julgar improcedente o pedido formulado na presente ADI e, tendo em vista a natureza dúplice desta ação, declarar a constitucionalidade dos artigos 9º e 10 da Lei 2.244/2017 do município de Piúma.

É como voto.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 5004608-54.2023.8.08.0000

REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PIÚMA

REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA

RELATORA: DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO: DESEMBARGADOR FABIO CLEM DE OLIVEIRA

VOTO

Senhor Presidente
. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Piúma objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 9º e 10º da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa da Câmara Municipal de Piúma, que alterou os artigos 280 e 286 da Lei Municipal nº 879/2000, que dispõe sobre o Código Tributário Municipal.

A Eminente Relatora julgou improcedente a pretensão deduzida na inicial sob o fundamento de que as normas em questão se apresentam hígidas do ponto de vista formal e material, não havendo motivos para reconhecer a existência de mácula capaz de inquiná-las de inconstitucionalidade.

Em razão da divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, que julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade de tais dispositivos legais, pedi vista dos autos e hoje trago meu voto para a continuação do julgamento.

As normas impugnadas nesta ação direta de inconstitucionalidade têm a seguinte redação:

“Art. 9º – O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único:

Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional.

Parágrafo Único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em dívida ativa do Município.”

“Art. 10 – O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação:

Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos:

I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação;

II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa;

III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei;

V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal.”

Sabe-se que o art. 24 da Constituição Federal confere competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para dispor sobre Direito Tributário. No exercício dessa competência, incumbe à União a edição de normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal suplementá-las por meio de legislação própria.

Os Municípios, embora não estejam abrangidos pelo dispositivo supramencionado, detêm competência expressa no art. 30, II, da Constituição Federal para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, na qual se insere a possibilidade de suplementação das normas de Direito Tributário, editadas pela União e pelos Estados, observados os limites da sua competência legislativa.

Esclareça-se, outrossim, que em observância ao princípio da simetria, a norma que prevê a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e estadual foi reproduzida no art. 28, II, da Constituição do Estado do Espírito Santo.

E as normas impugnadas na inicial têm caráter meramente procedimental, respeitando, por conseguinte, a competência suplementar conferida ao Município de Piúma para legislar sobre o tema, não havendo que se cogitar de inconstitucionalidade sobre este aspecto.

Não obstante, verifica-se que dispositivos legais questionados conflitam-se com o princípio da eficiência administrativa, positivado no art. 37 da Constituição Federal e no art. 32 da Constituição Estadual, na medida em que dificultam a cobrança extrajudicial de créditos tributários, criando exigências desarrazoadas para a inscrição em dívida ativa e ampliando demasiadamente o prazo para o recolhimento dos tributos Municipais.

Conflitam-se, também, com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 1.355.208, sob a sistemática da repercussão geral, tema nº 1.184, no qual foram fixadas as seguintes teses:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.

(RE nº 1.355.208, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2023, processo eletrônico – repercussão geral, divulgado no DJe de 01/04/2024)

Do inteiro teor do acórdão extraído do julgamento do RE nº 1.355.208 verifica-se que o Supremo Tribunal Federal destacou a necessidade de observância aos princípios da eficiência administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade, estabelecendo que, antes de judicializar a cobrança de débitos tributários de baixo valor, a Administração Pública deve buscar alternativas menos onerosas, a exemplo do protesto da Certidão de Dívida Ativa.

Tal diretriz visa compatibilizar o dever de arrecadação estatal com a economicidade e a proporcionalidade, de modo a incentivar e facilitar a adoção de medidas extrajudiciais para a cobrança de créditos tributários, evitando a judicialização de demandas em que o custo processual muitas vezes supera o valor do débito executado, promovendo, assim, uma gestão pública orientada por critérios de racionalidade e eficiência.

Ao criar entraves burocráticos à cobrança de créditos tributários pela via administrativa, exigindo que após o vencimento do prazo previsto para o recolhimento do tributo o contribuinte seja novamente notificado para promover o pagamento, com a concessão de 30 (trinta) dias adicionais para a quitação antes da inscrição em dívida ativa, os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, violaram o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal, prejudicando a arrecadação do ente federativo e, por conseguinte, o interesse público.

A duplicidade de notificações e de prazos concedidos ao sujeito passivo, em vez de constituir instrumento legítimo de proteção ao contribuinte, traduz óbice à atuação da Fazenda Pública, comprometendo a efetividade na recuperação do crédito tributário e afetando, de maneira direta, a capacidade de arrecadação do município.

Contrariamente o princípio constitucional da eficiência impõe à Administração Pública o dever de estruturar seus mecanismos de cobrança de forma racional, célere e desprovida de formalismos excessivos. Nessa perspectiva, a imposição de exigências desproporcionais ou desprovidas de amparo normativo legítimo configura afronta direta aos postulados da economicidade, da efetividade e da razoabilidade na gestão tributária.

Noutra parte, a exigência instituída pela norma municipal também contraria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 5135, no qual se consolidou a legitimidade constitucional do protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa como instrumento eficaz para a recuperação do crédito público, dispensando a imposição de formalidades adicionais por parte do legislador municipal.

No julgamento da ADI nº 5135 ficou definido que o protesto da CDA não apenas se harmoniza com o princípio da eficiência administrativa, como também fortalece a atuação da Fazenda Pública ao permitir o uso de mecanismos céleres e menos onerosos para assegurar o adimplemento de débitos fiscais.

Rechaçou-se, ainda, qualquer interpretação que equiparasse o protesto a sanção política, firmando-se o entendimento de que tal medida, por sua natureza, não inviabiliza o exercício de atividades econômicas nem viola os direitos fundamentais dos contribuintes.

Eis a ementa do julgado a que me refiro:

“Ementa: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade.

1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material.

2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI.

3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs.

3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício.

3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo.

4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade).

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

(ADI nº 5135, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, processo eletrônico, publicado no DJe de 06/02/2018).

À vista de tais fundamentos conclui-se que os arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma, contêm vício de inconstitucionalidade material por estabelecerem medidas irrazoáveis e desproporcionais à atuação da Fazenda Pública Municipal na utilização dos instrumentos previstos na legislação federal para a cobrança de seus créditos, contrariando o disposto no art. 32 da Constituição Estadual e no art. 37 da Constituição Federal.

Ante o exposto, com a mais respeitosa vênia a entendimentos contrários, da mesma forma que o fez o Eminente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, julgo procedente o pedido deduzido na inicial para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 9º e 10 da Lei nº 2.244/2017 do Município de Piúma.

É como voto.

Desembargador Fabio Clem de Oliveira

Voto com a eminente Relatora

Em se tratando de Ação Direta de Inconstitucionalidade,
AVERBO
o meu
IMPEDIMENTO
para atuar no presente feito, nos termos do artigo 5º, §1º, do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

DES. SUBSTITUTO LUIZ GUILHERME RISSO

Acompanho a E. Relatora quanto a improcedência do pedido.

VOTO VISTA

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos, no intuito de examinar as matérias vertidas na
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de liminar
, proposta pelo Excelentíssimo Senhor
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PIUMA
, tendo por objeto os
artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017
, que modificam dispositivos do Código Tributário Municipal (Lei nº 879/2000), instituindo novas exigências para a cobrança de créditos tributários e não tributários, especialmente no que se refere ao procedimento de inscrição em dívida ativa e ao protesto da respectiva CDA.

Na compreensão da
Eminente Relatora, Desembargadora MARIANNE JÚDICE DE MATTOS
, não se tem por configurada a alegada inconstitucionalidade formal e material, devendo ser julgados
improcedentes os pedidos iniciais
,
no que foi inicialmente acompanhada pelos
Eminentes Desembargadores PEDRO VALLS FEU ROSA e FÁBIO CLEM DE OLIVEIRA
.

Após, a
divergência foi inaugurada pelo Eminente Desembargador FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
, que votou no sentido de pronunciar a
inconstitucionalidade formal e material
dos dispositivos impugnados, sendo acompanhado pelos
Eminentes Desembargadores JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA, FÁBIO CLEM DE OLIVEIRA (em reformulação de Voto), WILLIAN SILVA e CARLOS SIMÕES FONSECA
.

Traçado esse breve panorama, passo efetivamente ao exame da controvérsia constitucional estabelecida na hipótese, na qual se impugna, como visto, os
artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017
, que assim dispõem,
in litteris:

“
Art. 9º O art. 286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, passa a ter a seguinte redação com o acréscimo do parágrafo único
:

"Art. 286. Os débitos inscritos em dívida ativa cujo valor não exceda a 192 (cento e noventa e dois) UFMPs, considerados o principal devidamente atualizado e os acessórios - juros e multa - não serão levados a cobrança judicial, por ser a execução notoriamente antieconômica, mas deverão ser cobrados administrativamente e protestados na forma desta lei, inclusive com inscrição do devedor no cadastro de inadimplentes Municipal, e nos órgãos de proteção ao crédito a nível local, estadual e nacional. Parágrafo único. O limite previsto no caput deve ser considerado em relação a cada sujeito passivo e a todos os débitos que possua inscritos em divida ativa do Município."

Art. 10. O art. 280 da Lei nº 879/2000, passa a ter a seguinte redação
:

"Art. 280. A cobrança da dívida do Município de Piúma, observará os seguintes procedimentos: I - vencido o prazo para o pagamento do crédito tributário ou não tributário, será notificado o devedor da eminente inscrição na Dívida Ativa, dando-lhe um prazo de 30 (trinta) dias para quitação; II - não havendo o pagamento, proceder-se-á a inscrição obrigatória do débito em dívida ativa, emitindo-se a respectiva Certidão de Dívida Ativa; III - vencido o prazo do inciso I sem o pagamento, a Certidão de Dívida Ativa será obrigatoriamente remetida para protesto na forma desta Lei; V - após 90 (noventa) dias do protesto da Certidão de Dívida Ativa, não havendo pagamento ou parcelamento do débito, em valor igual ou superior ao fixado no Art.286 da Lei nº 879 de 20 de dezembro de 2000, a Secretaria Municipal de Finanças e Fazenda, providenciará, o imediato, encaminhamento do título à Procuradoria-Geral do Município para o ajuizamento da necessária ação de execução fiscal”.”.

Com efeito, no que concerne à tese de
inconstitucionalidade formal
, não perfilho, com a devida vênia, da compreensão firmada pela divergência.

Na espécie, considero que
não há na Constituição Federal e na Constituição Estadual qualquer norma que exija que os Municípios editem Lei Complementar para a instituição ou alteração do Código Tributário Municipal
.

A propósito, destaca-se a orientação do
Excelso Supremo Tribunal Federal
firmada acerca da matéria,
in litteris
:

EMENTA
: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. EXIGIBILIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. INSTITUIÇÃO DE CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR. INCIDÊNCIA NOS CASOS TAXATIVAMENTE INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO.

1. Para concluir sobre a necessidade de lei complementar para instituição do Código Tributário Municipal seria necessária a análise da Constituição Estadual, da Lei Orgânica Municipal, bem como de outras normas infraconstitucionais de regência, providências vedadas em sede de recurso excepcional. O caso atrai a incidência da Súmula 280/STF.

2.
O legislador constituinte não reservou a matéria – instituição de Código Tributário Municipal – à lei complementar. Desse modo, do ponto de vista formal, o aludido Código Tributário não violou qualquer dispositivo da Magna Carta. Só se faz necessária a edição de lei complementar quando o próprio texto constitucional assim exige expressamente
.

3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.

(
STF
- ARE 662401 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 30-09-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-228 DIVULG 25-10-2016 PUBLIC 26-10-2016)

Atrelado a isso, importa realçar que ainda que a
Lei Orgânica do Município de Piúma
eventualmente disponha que o Código Tributário deva ser objeto de Lei Complementar,
não é possível utilizá-la como parâmetro de controle de constitucionalidade em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade neste âmbito Estadual
, conforme entendimento pacífico do
Excelso Supremo Tribunal Federal
,
in verbis
:

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

I –
Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente
.

II - Não compete ao Poder Legislativo de qualquer das esferas federativas suspender a eficácia de ato normativo declarado inconstitucional em controle concentrado de constitucionalidade. Precedente.

III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

(
STF
- ADI 5548, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 17-08-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 23-08-2021 PUBLIC 24-08-2021)

Superado o aludido aspecto,
cabe examinar se tais dispositivos ostentam o vício da inconstitucionalidade material
.

Neste particular, impõe-se assentar, sem maiores digressões, que as exigências criadas pelas normas, ao condicionarem o protesto da Certidão de Dívida Ativa à realização de nova notificação pessoal ao Devedor e à concessão de prazo adicional de 30 (trinta) dias para pagamento, representam
medida desproporcional e incompatível com os princípios constitucionais da eficiência administrativa, da isonomia e da justiça fiscal
.

Conforme assinalado pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal
no julgamento da
ADI 5135
,
o protesto da CDA é meio legítimo e eficaz para a recuperação de créditos públicos, não configurando sanção política nem ferindo direitos fundamentais dos contribuintes
. Ao contrário, trata-se de instrumento que confere publicidade à inadimplência e estimula o adimplemento de maneira menos onerosa que a execução judicial,
in litteris:

Ementa
: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade.

1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material.

2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI.

3.
Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs
.

3.1.
Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício
.

3.2.
Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo
.

4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade).

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

(
STF
- ADI 5135, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09-11-2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 06-02-2018 PUBLIC 07-02-2018)

Nesta ordem de ideias, constata-se que os dispositivos impugnados desvirtuam a lógica de que o protesto da CDA constitui meio legítimo e eficaz para a recuperação de créditos públicos.

Deveras, a exigência de nova notificação e a concessão de prazo extra antes do protesto
criam entraves burocráticos desarrazoados
, que retardam indevidamente o uso de mecanismo legal e eficiente. Em vez de contribuir para a efetividade da cobrança, institui obstáculo que compromete a arrecadação tributária, em clara
afronta ao princípio da eficiência
(artigo 37,
caput,
da Constituição Federal).

Ademais,
as medidas ferem a isonomia tributária e desvirtuam a justiça fiscal
, ao favorecer injustificadamente o Devedor inadimplente, concedendo-lhe um benefício (prazo adicional para pagamento) que não se funda em nenhuma exceção legítima prevista em Lei. O sistema já assegura ampla ciência do Contribuinte sobre o lançamento tributário, bem como nova intimação pelo Cartório no momento do protesto. Uma terceira notificação, criada pela norma local, redunda em sobreposição inútil e protelatória.

Isto posto, com a devida vênia da Eminente Relatora e dos Eminentes Pares que comungam de entendimento diverso, ACOMPANHO EM PARTE A CONCLUSÃO DA DIVERGÊNCIA inaugurada pelo Eminente Desembargador FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY para pronunciar tão somente a inconstitucionalidade material dos artigos 9º e 10, da

Lei nº 2.244/2017, do MUNICÍPIO DE PIUMA, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto
,
respeitosamente.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5004608-54.2023.8.08.0000

REQUERENTE: PREFEITO MUNICIPAL DE PIÚMA/ES REQUERIDA: CÂMARA MUNICIPAL DE PIÚMA/ES

VOGAL: DES. JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO - VISTA

E. Pares,

Pedi vista dos autos para uma análise mais aprofundada da complexa questão constitucional aqui posta, notadamente diante da formação de três correntes de pensamento neste Egrégio Tribunal Pleno.

Trata-se, como sabido, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Piúma em face dos artigos 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.244/2017, de iniciativa parlamentar, que alteraram o Código Tributário local para instituir um novo procedimento de notificação prévia à inscrição de débitos em dívida ativa.

A
e
minente
r
elatora, Desembargadora Marianne Júdice de Mattos
, proferiu voto pela improcedência da ação, não vislumbrando vícios de natureza formal ou material na norma impugnada. Foi inicialmente acompanhada pelos Desembargadores Pedro Valls Feu Rosa e Fabio Clem de Oliveira. Posteriormente, alinharam-se a este entendimento os Desembargadores Eliana Junqueira Munhos Ferreira, Robson Luiz Albanez, Walace Pandolpho Kiffer, Ewerton Schwab Pinto Junior, Arthur José Neiva de Almeida e Jorge Henrique Valle dos Santos.

A
primeira divergência
foi inaugurada pelo
e
minente Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy,
que votou pela procedência integral da ação, para declarar a inconstitucionalidade formal (por violação à reserva de lei complementar e por vício de iniciativa) e material (por ofensa à eficiência) dos dispositivos. Acompanharam esta corrente os Desembargadores José Paulo Calmon Nogueira da Gama, Fabio Clem de Oliveira (em reanálise), Willian Silva, Carlos Simões Fonseca e Fernando Zardini Antonio. Posteriormente, em reanálise da questão na sessão do dia 05/06/2025, o Des. Ewerton Schwab Pinto Junior, reformulou o posicionamento e acompanhou a divergência.

Uma
terceira
via foi aberta pelo e
minente Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho
, que, em nova divergência, votou por acompanhar parcialmente a primeira divergência, pronunciando tão somente a inconstitucionalidade material da lei. Este posicionamento foi seguido pelo Eminente Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira.

Para apreciar a questão com maior acuidade, solicitei vista dos autos.

Pois bem.

Após analisar detidamente os autos, não tenho dúvidas em acompanhar o entendimento o voto proferido pela e. relatora.

O voto condutor, a meu ver, acertadamente, afasta a tese de inconstitucionalidade formal. Como bem salientado pela e. relatora: “a Constituição Federal de 1988, ao tratar da competência tributária municipal, não exigiu que a instituição ou alteração de Códigos Tributários Municipais se desse por meio de lei complementar. Essa foi uma opção política discricionária do legislador do Município de Piúma, inserida em sua Lei Orgânica” e que “a via da ADI estadual se mostra imprópria para a verificação de eventual descumprimento de uma norma da Lei Orgânica do Município que não possui correspondência obrigatória na Carta Estadual”.

No que se refere à alegada inconstitucionalidade material da lei municipal, também compartilho o entendimento do voto condutor de que “a Lei Municipal nº 2.244/2017, ao instituir uma nova etapa procedimental na cobrança de créditos, não criou um entrave burocrático e uma interferência indevida na gestão executiva, mas sim vem dotada de uma interpretação que considera a teleologia das normas constitucionais e a evolução da política de administração da justiça fiscal”.

Desse modo, por considerar hígida a lei municipal tanto no aspecto formal quanto no material, não há como prosperar a pretensão autoral.

Ante o exposto, rogando a mais respeitosa vênia às correntes divergentes,
ACOMPANHO INTEGRALMENTE O VOTO DA EMINENTE RELATORA
para
JULGAR IMPROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

É como voto.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

DESEMBARGADOR

Declaro o meu impedimento para funcionar nestes autos.