Tribunal: TJES
Processo: 5005396-87.2024.8.08.0047
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO. LEI MUNICIPAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL. EFEITOS EX TUNC. TETO CONSTITUCIONAL. DESNECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. TEMA 138 DO STF. DISTINÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação cível interposto por servidora pública contra sentença que rejeitou o pedido de manutenção de vencimentos baseados na Lei Municipal nº 2.142/2022, após o Município de São Mateus reduzir a remuneração para adequá-la à legislação anterior em virtude de declaração de inconstitucionalidade da referida norma pelo Tribunal de Justiça local.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a redução de vencimentos decorrente de cumprimento de decisão judicial que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal exige a instauração prévia de processo administrativo, sob a ótica do Tema 138 do STF; (ii) estabelecer se a suspensão nacional de processos determinada no Tema 1192 do STF impede a cessação imediata de pagamentos baseados em norma declarada inconstitucional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A gratuidade de justiça deve ser deferida à recorrente diante da comprovação documental da hipossuficiência financeira momentânea.

A declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.142/2022 pelo Tribunal Pleno, com efeitos
ex tunc
, retira a validade da norma desde a origem, impondo à Administração Pública o dever de cessar os pagamentos nela fundamentados em estrita observância ao princípio da legalidade.

O entendimento firmado no Tema 138 do STF, que exige processo administrativo prévio para a revogação de atos ilegais com efeitos concretos, aplica-se ao exercício da autotutela administrativa, não incidindo nas hipóteses de cumprimento de decisão judicial que reconhece a inconstitucionalidade de lei.

A suspensão de processos vinculada ao Tema 1192 do STF não possui o condão de restabelecer a validade de norma já declarada inconstitucional pela Corte Estadual, nem autoriza a continuidade de pagamentos que violem o teto remuneratório previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal de 1988.

A garantia da irredutibilidade de vencimentos não ampara o recebimento de valores fundados em legislação inconstitucional, tampouco aqueles que excedam o limite constitucionalmente estabelecido.

A redução da renda líquida da servidora decorre, em parte, de descontos voluntários (empréstimos e outros), não sendo a adequação ao teto constitucional a causa exclusiva de eventual comprometimento da subsistência, o que afasta a alegação de desproporcionalidade da medida administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A declaração de inconstitucionalidade de lei com efeitos
ex tunc
obriga a Administração a cessar pagamentos nela baseados, independentemente de processo administrativo prévio.

O Tema 138 do STF não se aplica aos casos de não aplicação de lei declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário.

A irredutibilidade de vencimentos não protege valores percebidos com base em norma inconstitucional ou que extrapolem o teto remuneratório constitucional.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, inciso XI. Lei Municipal nº 2.142/2022.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 138; STF, Tema 1192; TJES, ADI 5003808-26.2023.8.08.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5005396-87.2024.8.08.0047

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: JOELMA PINHEIRO BARCELLOS

APELADO: MUNICIPIO DE SAO MATEUS

RELATOR(A):
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO. LEI MUNICIPAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL. EFEITOS EX TUNC. TETO CONSTITUCIONAL. DESNECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. TEMA 138 DO STF. DISTINÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação cível interposto por servidora pública contra sentença que rejeitou o pedido de manutenção de vencimentos baseados na Lei Municipal nº 2.142/2022, após o Município de São Mateus reduzir a remuneração para adequá-la à legislação anterior em virtude de declaração de inconstitucionalidade da referida norma pelo Tribunal de Justiça local.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a redução de vencimentos decorrente de cumprimento de decisão judicial que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal exige a instauração prévia de processo administrativo, sob a ótica do Tema 138 do STF; (ii) estabelecer se a suspensão nacional de processos determinada no Tema 1192 do STF impede a cessação imediata de pagamentos baseados em norma declarada inconstitucional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A gratuidade de justiça deve ser deferida à recorrente diante da comprovação documental da hipossuficiência financeira momentânea.

A declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.142/2022 pelo Tribunal Pleno, com efeitos
ex tunc
, retira a validade da norma desde a origem, impondo à Administração Pública o dever de cessar os pagamentos nela fundamentados em estrita observância ao princípio da legalidade.

O entendimento firmado no Tema 138 do STF, que exige processo administrativo prévio para a revogação de atos ilegais com efeitos concretos, aplica-se ao exercício da autotutela administrativa, não incidindo nas hipóteses de cumprimento de decisão judicial que reconhece a inconstitucionalidade de lei.

A suspensão de processos vinculada ao Tema 1192 do STF não possui o condão de restabelecer a validade de norma já declarada inconstitucional pela Corte Estadual, nem autoriza a continuidade de pagamentos que violem o teto remuneratório previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal de 1988.

A garantia da irredutibilidade de vencimentos não ampara o recebimento de valores fundados em legislação inconstitucional, tampouco aqueles que excedam o limite constitucionalmente estabelecido.

A redução da renda líquida da servidora decorre, em parte, de descontos voluntários (empréstimos e outros), não sendo a adequação ao teto constitucional a causa exclusiva de eventual comprometimento da subsistência, o que afasta a alegação de desproporcionalidade da medida administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A declaração de inconstitucionalidade de lei com efeitos
ex tunc
obriga a Administração a cessar pagamentos nela baseados, independentemente de processo administrativo prévio.

O Tema 138 do STF não se aplica aos casos de não aplicação de lei declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário.

A irredutibilidade de vencimentos não protege valores percebidos com base em norma inconstitucional ou que extrapolem o teto remuneratório constitucional.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, inciso XI. Lei Municipal nº 2.142/2022.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 138; STF, Tema 1192; TJES, ADI 5003808-26.2023.8.08.0000.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5005396-87.2024.8.08.0047

APELANTE: JOELMA PINHEIRO BARCELLOS

APELADO: MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS

JUIZ DE DIREITO: DR. LUCAS MODENESI VICENTE

RELATOR: DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Trata-se de recurso de apelação cível interposto por
JOELMA PINHEIRO BARCELLOS
em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de São Mateus/ES, que, nos autos da Ação ordinária ajuizada em desfavor do
MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS
, rejeitou os pedidos iniciais.

De início, diante dos documentos apresentados pela Recorrente (15991071), entendo presentes os pressupostos a
deferir a Parte a gratuidade da justiça
.

No caso dos autos, o Município de São Mateus em 12/12/2022, editou a Lei 2.142, aumentando o vencimento do Chefe do Executivo Local, Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais.

Tal Lei acarretou aumento vencimental dos servidores, entre eles, a Autora-Apelante, que passou a perceber vencimentos para além do limite Constitucional, o que, portanto, lhe era suprimido pelo chamado “abate teto”, conforme disposto no artigo 37, inciso XI da CF/88.

Ocorre que a Lei Municipal nº 2.142/2022 fora objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (5003808-26.2023.8.08.0000) maneja pelo Chefe do Executivo Municipal de São Mateus, em razão da previsão de aumento de vencimentos para Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários na mesma legislatura em que foi editada.

Na referida ação o Tribunal Pleno desta Corte reconheceu a inconstitucionalidade da Lei 2.142/2022 e conferiu efeito
ex tunc
à sua decisão, oportunidade em que o Município de São Mateus, em 09/05/2024, comunicou a Autora por meio de um “Termo de Ciência”, de que em função da decisão tomada na ADI 5003808-26.2023.8.08.0000, seus vencimentos seriam, a partir de então, pagos de acordo com a legislação anterior, impondo, assim, segundo alega a Apelante, redução de seus vencimentos sem observância do devido processo legal.

Acresce a Recorrente que a ADI 5003808-26.2023.8.08.0000 ainda não havia transitado em julgado, sobrevindo decisão do então Relator em 23/07/2024, suspendendo seu curso em função de ordem emanada pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Tema 1192, que suspendeu nacionalmente as ações referentes a Leis que previam a revisão geral anual do subsídio de prefeitos e vice-prefeitos.

A sentença recorrida rejeitou os pedidos, sob o fundamento de que a Lei Municipal nº 2.142/2022 foi declarada inconstitucional, e, portanto, que não há que se falar em restituição de valores. Consignou que a Autora visa extrair efeitos em lei inconstitucional, o que afirma ser temerário e violar o princípio da legalidade. Ressaltou a impossibilidade de falar em violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa com base em norma inconstitucional, já que a inconstitucionalidade foi declarada com efeito
erga omnes
. Afirmou-se, ainda, que não há violação ao Tema nº 138 do STF, por não se tratar de precedente que analisasse a mera não aplicação de norma declaradamente inconstitucional. Conclui, assim, inexistir ilegalidade no ato da Administração e impossibilidade de restabelecimento de vencimentos com base em lei inconstitucional.

Em seu recurso, a Apelante sustenta que a Administração Pública procedeu à redução de sua remuneração de forma unilateral, sem instaurar processo administrativo. Invoca o Tema 138 do STF, que exige procedimento prévio quando o ato estatal gera efeitos concretos na esfera jurídica do servidor. Alega que a ausência de modulação dos efeitos da decisão que declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 2.142/2022 compromete a segurança jurídica, pois os valores foram pagos por 16 meses consecutivos, e foram incorporados à realidade econômica da Apelante. Destaca a determinação do STF para suspensão nacional de processos sobre teto remuneratório em situações similares (Tema 1192). Argumenta que tal suspensão reforça a necessidade de cautela e análise individualizada das situações já consolidadas. Afirma que a medida administrativa foi desproporcional e irrazoada, sem transição ou alternativa menos gravosa, violando o direito à remuneração digna.

Pois bem.

A controvérsia recursal cinge-se à análise da legalidade da redução dos vencimentos da Apelante pelo Município de São Mateus, após a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.142/2022, e a consequente possibilidade de restituição de valores ou modulação dos efeitos da decisão.

Em que pesem as razões da Apelante, entendo que a sentença objurgada não merece reparos, porquanto os fundamentos nela lançados alinham-se à pacífica jurisprudência desta Corte e dos Tribunais Superiores em casos análogos, notadamente no que concerne aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

De início, o fato concreto que há de ser considerado no caso presente é que há decisão do Tribunal Pleno desta Corte que, baseada no entendimento que se pode dizer sedimentado do Supremo Tribunal Federal e também desta neste mesmo Tribunal Estadual, reconhece a
inconst
i
tucionalidade da Lei Municipal 2.142/2022, sendo expresso, ademais, o
decisum,
quanto aos efeitos
ex tunc
da inconstitucionalidade reconhecida
,
ou seja, desde a origem, o que implica que a norma nunca produziu efeitos válidos no mundo jurídico
.

Diante dessa realidade, tenho claro que o ato administrativo municipal que, em 09/05/2024, informou à Apelante a redução de seus vencimentos em conformidade com a legislação anterior, em razão da decisão na ADI 5003808-26.2023.8.08.0000, é legítimo e encontra amparo no princípio da legalidade.

A toda evidência, a Administração Pública agiu corretamente, pois ação outra não lhe cabia, ao cessar o pagamento de valores com base em uma lei declarada inconstitucional, não havendo margem a que o Ente público continuasse fazer surtir efeitos o ato inconstitucional.

Portanto, comungo do pensamento do Juízo
a quo
ao afirmar que a pretensão Autoral pretende extrair efeitos de Lei declarada inconstitucional pelo órgão máximo deste Tribunal.

Nesse contexto, o ato administrativo que sustou o pagamento de vencimentos de acordo com os valores previstos na Lei 2.142/2022, parece-me adequado à realidade da legislação vigente no Município, agindo a Administração a teor do princípio da legalidade, não lhe sendo dado prosseguir com os efeitos de ato declarado inconstitucional, como dito.

De igual modo, decorre a ausência de ilegalidade na supressão do pagamento dos valores previstos na Lei inconstitucional, sem prévio contraditório e ampla defesa, pois, ao fim e ao cabo, trata-se de ato que decorre de decisão Judicial que reconhece a inconstitucionalidade da lei que fundava o pagamento.

Logo, sendo previamente comunicada a Agravante da decisão judicial que extirpa do mundo jurídico a lei que previa o aumento vencimental, não lhe socorre a alegação de violação ao devido processo legal e submissão a prévio processo administrativo, para só então fazer valer a decisão judicial, sob pena de violação aos mais comezinhos princípios que regem a Administração Pública, notadamente o princípio da legalidade.

Não me parece lógico que diante da inconstitucionalidade reconhecida, o Município continuasse a aplicar a lei, aguardando o desfecho de processo administrativo, em manifesta ofensa à legalidade e própria decisão desta Corte.

Tal realidade, a toda evidência, estaria apta a impor manifesta ofensa aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, notadamente o efeito
erga omnes
, o efeito
ex tunc
atribuído à decisão, e o seu efeito vinculante.

No mais, a tese da Apelante de que a redução salarial, sem processo administrativo prévio, violaria o Tema 138 do STF, não se sustenta.

Segundo o Tema 138: "
Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo
".

Ora, a realidade vertida pelo Município no caso presente não impõe ofensa ao disposto no Tema referido, que aplica-se à simples revogação de atos ilegais praticados e não à não aplicação de norma já declarada inconstitucional.

No caso, a lei que embasava o aumento dos vencimentos teve reconhecida a sua inconstitucionalidade, com efeitos
ex tunc
, o que significa que o direito vindicado pela Apelante nunca se consolidou de forma legítima.

Portanto, não está o Município a revogar um ato administrativo, mas a cumprir decisão judicial, da qual
não emana a prévia necessidade de submissão do agir Administrativo ao contraditório e à ampla defesa
.

A essa realidade acresça-se toda a sorte de consequências jurídicas ao Administrador que, diante de uma Lei reconhecida como inconstitucional, continua a emanar os efeitos jurídicos da norma nela contida, mormente em detrimento ao erário, no aguardo de prévio procedimento administrativo.

Assim, tenho por certo que o precedente (Tema 138), não volta-se à aplicação de norma declarada inconstitucional.

Em outras palavras, i
nviável invocar princípios constitucionais para a aplicação de norma inconstitucional.

Sobre o Tema 1192 e a suspensão da ADI 5003808-26.2023.8.08.0000, que se encontra pendente de julgamento de embargos de declaração, creio que tal fato não altera a realidade da inconstitucionalidade já reconhecida.

Notadamente, a decisão da Suprema Corte não extirpa os efeitos da decisão até então proferida por este Tribunal, ou seja, não repristina a constitucionalidade da Lei Municipal, mas apenas suspende o curso do processo, devendo ser destacado, mais uma vez, por oportuno e relevante, que a decisão de nossa Corte está em sintonia com o entendimento do Supremo Tribunal Federal em casos que tais.

A suspensão de processos pelo STF no Tema 1192 visa a preservar a segurança jurídica e a isonomia no tratamento de questões constitucionais relevantes, evitando decisões divergentes.

Contudo, não se confunde a suspensão de processos para aguardar a modulação dos efeitos de uma decisão com a pretensão de restabelecimento de um direito que

nunca existiu validamente.
Assim como
também
não se confunde a suspensão do processo no aguardo de decisão da Suprema Corte em repercussão geral, com o reestabelecimento da constitucionalidade da norma já reconhecida inconstitucional.

A conduta da Administração Pública municipal pauta-se no princípio da legalidade, e não há que se falar em violação de direito da Apelante, tampouco em restituição de valores cortados com base no teto constitucional.

A irredutibilidade de vencimentos, que a Apelante busca resguardar, possui ressalvas, justamente nos casos em que a remuneração do servidor ultrapassa o teto remuneratório estabelecido constitucionalmente.

E mais. Embora a apelante invoque precedentes sobre irredutibilidade, estes se aplicam a situações em que o valor nominal do vencimento foi estabelecido de acordo com a legislação vigente, válida e eficaz, que observava o limite constitucional pré-definido, o que difere do caso em tela, onde a lei base é inconstitucional.

Em suma, a Administração Pública agiu em estrita observância à legalidade, e a alegação de violação a princípios como o devido processo legal não se sustenta diante da nulidade absoluta da norma que fundamentava a pretensão.

Portanto, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.142/2022, com efeitos
ex tunc
, fulmina a pretensão da Apelante de manter o aumento de vencimentos, assim como, reveste de legalidade a restituição de valores pagos com base na lei inconstitucional.

Por fim, também não vejo pertinência no argumento da Apelante quanto a forma de restituição imposta pela Municipalidade, que impõe descontos nos vencimentos da Parte de tal grau a tornar prejudicado o mínimo de razoabilidade.

Demonstram os contracheques da Autora que para efeito de dar o devido cumprimento à ordem legal, aqui ratificada, o Município de São Mateus impõe à Recorrente descontos mensais, que correspondem ao indevido aumento salarial imposto pela pela declarada inconstitucional.

Para além do fato de que não cuida a Apelante em demonstrar nos autos como a Administração calcula os descontos a serem operados mês a mês, para efeito de aferir sua regularidade/irregularidade, o fato é que dos referidos contracheques e das fichas financeiras se vê que com clarividência que os descontos operados objeto da presente lide, não são capazes de porr si só, impor à Autora prejuízos ao mínimo necessário à manutenção de sua subsistência, havendo, em verdade, lançamentos de alguns descontos de ordem significativa, como empréstimos e pagamentos que contribuem, sobremaneira, para a significativa diminuição da renda da Parte, que portanto, não ser atribuída exclusivamente à redução do art. 37, XI, da CF/88, do que aliás, não pode abdicar a Administração Municipal, sob pena de manifesta ofensa à ilegalidade e sob pena de responsabilidade do Administrador.

Diante de todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo a sentença recorrida em todos os seus termos.

A título de sucumbência recursal, majoro em 5% os honorários advocatícios em desfavor da Recorrente, considerando a razoável complexidade da causa, o trabalho exigido e realizado, ponderados ainda, os demais pressupostos do §2º, do artigo 85, do CPC.

Defiro, contudo, à Autora-Apelante a assistência judiciária gratuita

É como voto.

DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator para negar provimento ao recurso.