Tribunal: TJES
Processo: 0017201-07.2018.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AUTUAÇÃO ADMINISTRATIVA PELO PROCON/ES. PLANO DE SAÚDE. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE DE NORMA ESTADUAL. INAPLICABILIDADE DE NORMA SETORIAL. AUSÊNCIA DE INFRAÇÃO CONSUMERISTA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DO PROCON DESPROVIDO. RECURSO DA OPERADORA DE PLANO DE SAÚDE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas pelo Instituto Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON/ES e pela Unimed Vitória – Cooperativa de Trabalho Médico contra sentença que, em ação anulatória, reconheceu a legalidade da autuação administrativa, mas reduziu a multa aplicada de R$ 62.448,98 para R$ 30.000,00, por considerá-la desproporcional.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a sentença carece de fundamentação, nos termos do art. 93, IX, da CF/1988, e art. 489, §1º, do CPC, tornando-a nula; (ii) apurar se a multa aplicada à operadora de plano de saúde encontra respaldo jurídico válido.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença está suficientemente fundamentada, ao ponderar as circunstâncias fáticas e aplicar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade para reduzir a multa, em conformidade com o art. 93, IX, da CF/1988 e o art. 489 do CPC.

4. A autuação administrativa se baseou, em parte, na Lei Estadual nº 9.851/2012, posteriormente declarada inconstitucional pelo STF na ADI 4818, o que invalida qualquer sanção fundada nessa norma.

5. A Lei Estadual nº 9.926/2012, que trata da obrigatoriedade de cartaz sobre formas de pagamento, aplica-se apenas ao comércio varejista, não se estendendo a hospitais ou cooperativas médicas, cuja atividade possui natureza diversa.

6. Não houve lesividade concreta ao consumidor nem atraso no atendimento médico, conforme constatado pelos fiscais do PROCON/ES, o que esvazia a materialidade da infração e retira a legitimidade da sanção.

7. A ausência de correspondência entre a atividade da operadora e as normas invocadas para sancioná-la viola os princípios da legalidade e da tipicidade administrativa, impedindo a manutenção da penalidade.

8. Declarada a nulidade dos fundamentos jurídicos da autuação, resta prejudicada a discussão sobre dosimetria ou redução da multa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso do PROCON/ES desprovido. Recurso da Unimed Vitória provido.

Tese de julgamento
: A sentença está devidamente fundamentada quando analisa os elementos essenciais da controvérsia à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ainda que de forma concisa. É nulo o processo administrativo sancionador fundado em norma estadual declarada inconstitucional pelo STF. Normas estaduais que impõem obrigações a estabelecimentos varejistas não se aplicam automaticamente a instituições médico-hospitalares, por ausência de correspondência com o seu campo de incidência. A imposição de multa administrativa exige a perfeita subsunção da conduta à norma legal, sob pena de violação à legalidade e à tipicidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 22, I e VII; 93, IX; CPC, arts. 85, §§ 2º e 3º; 489, §1º; 371; Lei Estadual nº 9.851/2012; Lei Estadual nº 9.926/2012; Decreto nº 2.181/1997, art. 13, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 4818, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 14.02.2020, DJe 06.03.2020; STF, RE 1208580 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 06.08.2019; TJES, RemNec Cível nº 0007417-06.2018.8.08.0024, Rel. Des. Arthur José Neiva, j. 18.11.2024; TJMS, ApCív nº 0808583-62.2023.8.12.0021, Rel. Juíza Sandra Artioli, j. 26.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0017201-07.2018.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: UNIMED VITORIA COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO e outros (2)

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros (2)

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AUTUAÇÃO ADMINISTRATIVA PELO PROCON/ES. PLANO DE SAÚDE. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE DE NORMA ESTADUAL. INAPLICABILIDADE DE NORMA SETORIAL. AUSÊNCIA DE INFRAÇÃO CONSUMERISTA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DO PROCON DESPROVIDO. RECURSO DA OPERADORA DE PLANO DE SAÚDE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas pelo Instituto Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON/ES e pela Unimed Vitória – Cooperativa de Trabalho Médico contra sentença que, em ação anulatória, reconheceu a legalidade da autuação administrativa, mas reduziu a multa aplicada de R$ 62.448,98 para R$ 30.000,00, por considerá-la desproporcional.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a sentença carece de fundamentação, nos termos do art. 93, IX, da CF/1988, e art. 489, §1º, do CPC, tornando-a nula; (ii) apurar se a multa aplicada à operadora de plano de saúde encontra respaldo jurídico válido.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A sentença está suficientemente fundamentada, ao ponderar as circunstâncias fáticas e aplicar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade para reduzir a multa, em conformidade com o art. 93, IX, da CF/1988 e o art. 489 do CPC.

4. A autuação administrativa se baseou, em parte, na Lei Estadual nº 9.851/2012, posteriormente declarada inconstitucional pelo STF na ADI 4818, o que invalida qualquer sanção fundada nessa norma.

5. A Lei Estadual nº 9.926/2012, que trata da obrigatoriedade de cartaz sobre formas de pagamento, aplica-se apenas ao comércio varejista, não se estendendo a hospitais ou cooperativas médicas, cuja atividade possui natureza diversa.

6. Não houve lesividade concreta ao consumidor nem atraso no atendimento médico, conforme constatado pelos fiscais do PROCON/ES, o que esvazia a materialidade da infração e retira a legitimidade da sanção.

7. A ausência de correspondência entre a atividade da operadora e as normas invocadas para sancioná-la viola os princípios da legalidade e da tipicidade administrativa, impedindo a manutenção da penalidade.

8. Declarada a nulidade dos fundamentos jurídicos da autuação, resta prejudicada a discussão sobre dosimetria ou redução da multa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso do PROCON/ES desprovido. Recurso da Unimed Vitória provido.

Tese de julgamento
: A sentença está devidamente fundamentada quando analisa os elementos essenciais da controvérsia à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ainda que de forma concisa. É nulo o processo administrativo sancionador fundado em norma estadual declarada inconstitucional pelo STF. Normas estaduais que impõem obrigações a estabelecimentos varejistas não se aplicam automaticamente a instituições médico-hospitalares, por ausência de correspondência com o seu campo de incidência. A imposição de multa administrativa exige a perfeita subsunção da conduta à norma legal, sob pena de violação à legalidade e à tipicidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 22, I e VII; 93, IX; CPC, arts. 85, §§ 2º e 3º; 489, §1º; 371; Lei Estadual nº 9.851/2012; Lei Estadual nº 9.926/2012; Decreto nº 2.181/1997, art. 13, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 4818, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 14.02.2020, DJe 06.03.2020; STF, RE 1208580 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 06.08.2019; TJES, RemNec Cível nº 0007417-06.2018.8.08.0024, Rel. Des. Arthur José Neiva, j. 18.11.2024; TJMS, ApCív nº 0808583-62.2023.8.12.0021, Rel. Juíza Sandra Artioli, j. 26.02.2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso interposto pelo Instituto Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor do Espírito Santo (Procon/ES) e conhecer e dar provimento ao recurso interposto pela Unimed Vitória - Cooperativa de Trabalho Médico , nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado,
t
rata-se de Apelações Cíveis interpostas pelo
INSTITUTO ESTADUAL DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR – PROCON/ES
e pela
UNIMED VITÓRIA – COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO
contra a r. sentença proferida pelo douto Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Am
biente e Saúde de Vitória/ES,
que, nos autos da ação anulatória, julgou parcialmente procedente o pedido autoral
, reconhecendo a legalidade da autuação
administrativa
, mas entendendo pela desproporcionalidade do
quantum
fixado, o que culminou na
redução da multa
de R$ 62.448,98 para
R$ 30.000,00
(trinta mil reais).

Nas razões recursais, o
INSTITUTO ESTADUAL DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR – PROCON/ES
sustenta, em síntese:
(I)
a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, alegando violação ao Art. 93, IX, da CF/88, e ao Art. 489, §1º, II e III, do CPC;
(II)
defende a manutenção do valor original da multa, alegando que a dosimetria foi aplicada em estrita observância aos parâmetros legais do Art. 57 do CDC e Art. 28 do Decreto Federal nº 2.181/97, considerando a gravidade da infração, a condição econômica da Apelada e o fator agravante da reincidência.

Por sua vez, a
UNIMED VITÓRIA – COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO,
defende no seu recurso:
(I)

a i
naplicabilidade da Lei Estadual nº 9.926/2012 (placa de pagamento), por se destinar apenas ao comércio varejista, não se enquadrando a cooperativa médica nesta categoria;
(II)

a i
n
ocorrência de violação ao dever de informação em relação à Lei Estadual nº 9.851/2012 (nome/CRM na senha).
Assim,
requer
a anulação da multa imposta e, alternativamente, pede
a redução para R$ 5.000,00, afirmando que o valor de R$ 30.000,00 ainda é excessivo.

Contrarrazões no ID 8794813 e ID 8794818, pugnando pelo desprovimento dos recursos.

Conforme se depreende dos autos,
a
controvérsia tem origem no Processo Administrativo nº 114.053.567-7, instaurado pelo PROCON/ES em decorrência de ato fiscalizatório realizado em 19 de novembro de 2014, no Hospital Cias Unimed, motivado por solicitação da 35ª Promotoria de Justiça Cível de Vitória/ES, com o objetivo inicial de apurar o tempo de espera para atendimento médico em hospitais particulares (fls.
175/183).

Na ocasião, os fiscais lavraram o Auto de Constatação nº 0886-D e o Auto de Infração nº 0540-D, imputando à Unimed Vitória a prática de infrações a normas de defesa do consumidor, especificamente:

Violação ao Art. 2º, II e III da Lei Estadual nº 9.851/2012:
Por não constar na senha de atendimento o nome do médico, o número do seu registro no CRM e o CNPJ do estabelecimento.

Violação ao Art. 1º da Lei Estadual nº 9.926/2012:
Por não haver placa afixada com informações acerca das formas e condições de pagamento adotadas pelo estabelecimento.

Violação ao Art. 13, I do Decreto Federal nº 2.181/97:
Por ofertar produtos ou serviços sem as informações corretas, claras e ostensivas.

Na esfera administrativa, a penalidade foi consolidada no montante de 19.082,37 VRTEs, o que equivalia, à época da propositura da ação, a R$ 62.448,98, após o reconhecimento da reincidência. O magistrado de primeiro grau, ao sentenciar o feito, entendeu que as infrações restaram configuradas, porém considerou o valor da multa desproporcional à luz das circunstâncias fáticas — notadamente o fato de não haver consumidores aguardando atendimento no momento da fiscalização —, reduzindo o quantum para R$ 30.000,00.

I. Da Preliminar de Nulidade da Sentença (Apelação PROCON/ES)

O Apelante PROCON/ES suscitou a nulidade da sentença por alegada ausência de fundamentação, argumentando que o Juízo
a quo
teria se limitado a empregar conceitos jurídicos indeterminados, como proporcionalidade e razoabilidade, sem apontar erro nos critérios de cálculo da multa, violando o Art. 93, IX, da Constituição Federal, e o Art. 489, §1º, II e III, do Código de Processo Civil.

A sentença, de fato, utilizou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade como fundamentos para a redução do valor da multa imposta. Contudo, uma análise detida do
decisum
revela que o Juízo de primeiro grau não se eximiu do dever constitucional de fundamentação. Pelo contrário, a sentença analisou o contexto da autuação, a natureza das infrações cometidas pela Unimed Vitória, e concluiu que, embora a conduta fosse legalmente passível de multa, o valor final arbitrado pelo PROCON/ES, após a majoração por reincidência, era excessivo e desnecessário para o fim pedagógico e repressivo da sanção, especialmente considerando a ausência de comprovação de dano grave ou de efetivo prejuízo generalizado causado pelas falhas formais.

O dever de fundamentação exige que o magistrado decline os motivos que formaram seu convencimento, o que foi feito pelo juízo
de primeiro grau
. A menção aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, neste contexto, não se configura como o mero emprego de conceitos jurídicos indeterminados sem explicação, mas sim como a aplicação de balizas inerentes ao controle de legalidade e legitimidade dos atos administrativos, inclusive no que tange à dosimetria de penalidades. O Juízo fundamentou a redução ao ponderar os elementos fáticos (natureza da infração, ausência de fila na fiscalização, porte da empresa) em contraposição aos valores da penalidade, indicando expressamente que o
quantum
de R$ 30.000,00 seria o patamar adequado.

A lei processual exige que a decisão seja fundamentada, e não que ela seja prolixa ou que exaure todas as teses possíveis, desde que os fundamentos adotados sejam suficientes e pertinentes para justificar a conclusão, o que se verificou no presente caso
.
Nesse sentido:

[...] Não existe violação do art. 93, IX, da Constituição Federal.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o referido dispositivo constitucional exige a explicitação, pelo órgão jurisdicional, das razões do seu convencimento. Enfrentadas todas as causas de pedir veiculadas pela parte capazes de, em tese, influenciar o resultado da demanda, fica dispensado o exame detalhado de cada argumento suscitado
, considerada a compatibilidade entre o que alegado e o entendimento fixado pelo órgão julgador. [...] (
STF,
RE 1208580 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 06/08/2019).

Assim,
verifica-se
que a r. sentença expressa de maneira clara o entendimento exarado pelo julgador, com o enfrentamento dos argumentos jurídicos necessários e suficientes à formação do livre convencimento motivado (CPC, art. 371).
Portanto, não há que se falar em nulidade da sentença por ausência de fundamentação
.

II – Da Apelação da UNIMED VITÓRIA (Anulação ou Redução
da Penalidade
)

O ponto
central
para o deslinde da controvérsia reside, inicialmente, na verificação do
fundamento jurídico que deu suporte à autuação administrativa
, especialmente no que se refere à aplicação da
Lei Estadual nº 9.851/2012
. Conforme se extrai do
Auto de Constatação nº 0886-D
, a atuação fiscalizatória do PROCON/ES decorreu de
requisição da 35ª Promotoria de Justiça Cível de Vitória
, tendo como objetivo
principal

apurar eventual descumprimento das normas relativas ao tempo de espera para atendimento em hospitais particulares
, isto é, a regularidade e a celeridade da prestação do serviço de saúde.

Tal circunstância é relevante porque o próprio documento administrativo é categórico ao consignar que,
no momento da diligência
,
não se verificou atraso ou desorganização no atendimento
. Ao contrário, os fiscais registraram que
não havia sequer pacientes aguardando na recepção do pronto-socorro
, bem como que o hospital utilizava
painel eletrônico e protocolo de triagem
, evidenciando a regularidade da prestação do serviço sob o aspecto que motivou a fiscalização. Assim, desde a origem,
restou afastado o núcleo material da infração que justificaria a intervenção estatal
, qual seja, a demora excessiva no atendimento ao consumidor/usuário do plano de saúde da segunda Apelante.

Não obstante a inexistência de irregularidade quanto ao tempo de espera, a Administração acabou por
deslocar o eixo da autuação
para outros aspectos, notadamente a
ausência do nome do médico e do número do CRM nas senhas de atendimento
, exigência extraída do artigo 2º da Lei Estadual nº 9.851/2012, bem como a
suposta ausência de cartaz informando formas de pagamento
, à luz da Lei Estadual nº 9.926/2012, conforme explicitado no
Auto de Infração nº 540-D
e reiterado na
Decisão Administrativa
.

Ocorre que a
Lei Estadual nº 9.851/2012
, utilizada como um dos pilares normativos da sanção, foi posteriormente
declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal
, no julgamento da
ADI nº 4.818
. A Suprema Corte firmou entendimento de que os Estados-membros
não detêm competência legislativa para disciplinar obrigações administrativas que interfiram diretamente na execução de contratos de planos de saúde e na prestação de serviços de saúde suplementar
, matérias inseridas na competência privativa da União para legislar sobre
Direito Civil e política de seguros
(art. 22, I e VII, da Constituição da República). Confira-se:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI 9.851/2012 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
. TEMPO MÁXIMO PARA ATENDIMENTO DE USUÁRIOS DE PLANOS DE SAÚDE. ALTERAÇÃO CONTRATUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL, COMERCIAL E POLÍTICA DE SEGUROS. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
1. A orientação majoritária do Supremo Tribunal Federal assentou que a alteração das obrigações contratuais celebradas entre usuários e operadoras de plano de saúde não são abarcadas pela competência suplementar estadual para dispor sobre proteção à saúde e ao consumidor. Precedentes. 2. É competência privativa da União legislar sobre direito civil, comercial e política de seguros (art. 22, I e VII, CF). Inconstitucionalidade formal de legislação estadual. 3. Pedido na Ação direta de inconstitucionalidade julgado procedente.
(ADI 4818, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 14-02-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020)

Nesse cenário, não subsiste suporte jurídico válido para a manutenção da penalidade fundada na exigência de constar, na senha de atendimento, o nome do médico e o respectivo CRM. A Administração Pública não pode conservar a validade de um título sancionatório amparado em norma que foi afastada do ordenamento jurídico por vício de competência, sob pena de frontal violação ao princípio da legalidade e à supremacia da Constituição.

Esse entendimento, inclusive, já foi adotado por este Tribunal de Justiça em caso similar:

DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO ORDINÁRIA. NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO. LEI ESTADUAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA.
I. CASO EM EXAME
Remessa Necessária em Ação Ordinária ajuizada por hospital contra autos de infração lavrados pelo PROCON/ES. O juízo de primeira instância julgou procedente o pedido para declarar a nulidade dos Autos de Infração, com fundamento na inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 9.851/12, declarada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da ADI 4.818/ES.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em definir se, diante da inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 9.851/12 declarada pelo STF, deve ser mantida a nulidade dos Autos de Infração aplicados pelo PROCON/ES.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A Lei Estadual nº 9.851/12, que fundamentou a emissão dos Autos de Infração, foi declarada inconstitucional pelo STF no julgamento da ADI 4.818/ES, por invadir competência privativa da União para legislar sobre direito civil e política de seguros (art. 22, I e VII, CF). Com a inconstitucionalidade formal da referida legislação, a base legal que sustentava os Autos de Infração emitidos pelo PROCON/ES deixa de

existir, tornando inválidos os atos administrativos decorrentes.
O STF assentou que a competência estadual suplementar sobre proteção à saúde e ao consumidor não abarca alterações contratuais entre usuários e operadoras de planos de saúde, reforçando a procedência do pedido de nulidade dos autos.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Sentença confirmada em sede de Remessa Necessária.
Tese de julgamento
: A declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 9.851/12 pelo STF acarreta a nulidade de Autos de Infração baseados nessa norma. Compete privativamente à União legislar sobre direito civil e política de seguros, não podendo os estados-membros dispor sobre questões contratuais entre operadoras de plano de saúde e seus usuários.
Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 22, I e VII; CPC, art. 496, I.
Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 4818, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 14.02.2020, DJe 06.03.2020.(TJES - 4ª Câmara Cível - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL n.º 0007417-06.2018.8.08.0024 - Relator: Des. Arthur José Neiva de Almeida - Julgado em: 18/11/2024)

No que concerne à imputação fundada na Lei Estadual nº 9.926/2012, igualmente se constata a inadequação do enquadramento jurídico promovido pelo órgão fiscalizador. A própria decisão administrativa reconhece que o diploma legal em questão circunscreve o dever de afixação de cartaz informativo às “formas de pagamento” aos estabelecimentos do
comércio varejista
, delimitando, de modo expresso, o seu campo de incidência normativa.

Sucede que uma instituição médico-hospitalar, ainda que sujeita à incidência das normas da Agência Nacional de Saúde Suplementar, bem como às disposições do Código Civil e do Código de Defesa do Consumidor no que concerne à regulação contratual e à proteção do usuário dos serviços de saúde, não se subsume ao conceito jurídico de comércio varejista. A atividade hospitalar possui natureza eminentemente assistencial e técnico-profissional, voltada à prestação de serviços de saúde, e não à comercialização direta de mercadorias.

Nesse contexto, a tipificação de infração administrativa com aplicação de penalidade pecuniária fundada em legislação estadual cujo âmbito de incidência foi expressamente delimitado aos estabelecimentos varejistas revela-se juridicamente inadequada, por ausência de correspondência entre o sujeito passivo da norma e a atividade efetivamente desempenhada pelo autuado.

A submissão das operadoras e prestadores de serviços de saúde às regras consumeristas e civis
não autoriza a transposição automática de obrigações legais setorialmente restritas
, sob pena de violação ao
princípio da legalidade estrita
, que veda a criação ou ampliação de deveres sancionáveis por analogia ou interpretação extensiva em desfavor do administrado. Em matéria sancionatória, a Administração Pública encontra-se vinculada aos limites objetivos e subjetivos traçados pelo legislador, sendo inadmissível a aplicação de penalidade com base em norma que
não disciplina de forma genérica a atividade hospitalar
, mas apenas
segmento econômico específico diverso
, qual seja, o comércio varejista.

Nessa perspectiva, a imposição de penalidade administrativa exige perfeita subsunção do fato à norma, sob pena de violação também aos princípios da tipicidade administrativa e da segurança jurídica. Ausente essa correspondência exata entre a conduta imputada e o comando legal, como ocorre no caso concreto, não se revela juridicamente válida a manutenção da sanção aplicada, impondo-se o reconhecimento da ilegalidade do enquadramento adotado pelo órgão fiscalizador. A propósito:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. PROCON MUNICIPAL. DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. NULIDADE. RECURSO IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. [...]
2 – Embora seja vedado ao Poder Judiciário adentrar no mérito do ato administrativo, tal limitação não o exime de averiguar a legalidade do ato, que compreende, além da devida motivação, com respaldo em legislação cabível, o respeito ao corolário constitucional da ampla defesa que pressupõe a análise das teses defensivas.

3 – Com efeito, resta evidente que o ato administrativo impugnado deixou de analisar as teses defensivas e, em última análise, se furtou à análise do caso concreto. 4. É sabido que a motivação constitui fundamental pressuposto de legitimidade não somente dos atos judiciais, mas, igualmente dos atos administrativos, a fim de possibilitar, inclusive, o seu controle na esfera judicial. Assim, sem que tenha sido apontado em que fatos estavam as irregularidades atribuídas à apelada, não há como imputar-lhe o pagamento de multa. 5 – Recurso improvido. (TJES. Data: 26/Sep/2023. Órgão julgador: 3ª Câmara Cível. Número: 0015383-93.2013.8.08.0024. Magistrado: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA. Classe: APELAÇÃO CÍVEL. Assunto: Multas e demais Sanções).

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. REVISÃO DE CLÁUSULA CONTRATUAL . INCOMPETÊNCIA DO ÓRGÃO ADMINISTRATIVO PARA REVISÃO DOS CONTRATOS. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO INDEVIDA. SENTENÇA REFORMADA . I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Banco Safra S.A. contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de multa administrativa imposta pelo Procon do Município de Três Lagoas . A penalidade decorreu de suposta falha na prestação de serviços financeiros, com exigência de cancelamento de contrato e restituição de valores. O juízo de primeiro grau manteve a sanção imposta pelo órgão consumerista. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o Procon possui competência para revisar cláusulas contratuais e impor penalidade com base nessa interpretação; (ii) analisar se a sanção aplicada foi devidamente fundamentada e se respeitou os princípios da legalidade, proporcionalidade e motivação . III. RAZÕES DE DECIDIR O Procon tem competência para fiscalizar relações de consumo e aplicar sanções administrativas quando comprovada violação às normas consumeristas, mas não pode interpretar cláusulas contratuais ou impor penalidades com base nessa interpretação, função reservada ao Poder Judiciário.
A aplicação de penalidade administrativa exige fundamentação clara e objetiva, demonstrando a infração cometida e sua correlação com as normas de proteção ao consumidor
. No caso concreto, o banco atendeu às notificações do Procon, apresentou defesa administrativa, forneceu documentação pertinente e compareceu às audiências conciliatórias, demonstrando boa-fé e colaboração com o processo administrativo . A negativa da instituição financeira em cancelar contrato válido sem restituição dos valores creditados não configura infração consumerista, pois a anulação de contratos e a devolução de valores são matérias que exigem dilação probatória e devem ser apreciadas pelo Poder Judiciário.
A decisão administrativa que aplicou a multa não apresentou motivação suficiente para justificar a penalidade, limitando-se a considerar indevida a conduta da instituição financeira sem análise aprofundada dos fatos e sem previsão legal específica para a sanção imposta
.
Diante da ausência de fundamentação adequada e da incompetência do Procon para revisar contratos, impõe-se a reforma da sentença para afastar a multa administrativa aplicada ao banco.
IV . DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: O Procon não tem competência para revisar cláusulas contratuais ou impor sanções baseadas na interpretação unilateral de contratos bancários, cabendo essa análise exclusivamente ao Poder Judiciário. A aplicação de multa administrativa deve estar devidamente fundamentada, demonstrando, de forma objetiva, a infração cometida e sua correlação com as normas consumeristas. A negativa do fornecedor em aceitar acordo proposto pelo Procon não caracteriza, por si só, infração passível de sanção administrativa, especialmente quando envolve matérias contratuais sujeitas à revisão judicial . Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXV; Lei nº 8.078/1990 ( CDC), arts. 55, § 4º, e 56, I; Decreto nº 2 .181/1997, arts. 4º, II, 18, I, e 33; CPC, art. 85, § 11. Jurisprudência relevante citada: TJMS, Apelação Cível nº 0800909-48 .2019.8.12.0029, Rel . Des. Geraldo de Almeida Santiago, j. 30.01 .2024; TJMS. (TJ-MS - Apelação Cível: 08085836220238120021 Três Lagoas, Relator.: Juíza Sandra Regina da Silva Ribeiro Artioli, Data de Julgamento: 26/02/2025, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 28/02/2025)

A atuação sancionatória do PROCON, embora legítima quando destinada à tutela efetiva do consumidor, não pode se converter em instrumento de punição meramente formal ou arrecadatória, descolada da finalidade protetiva que informa o sistema consumerista. No caso, a própria documentação administrativa revela que o serviço estava sendo prestado de forma regular, célere e organizada, inexistindo dano, risco concreto ou vantagem indevida que justificasse a imposição da penalidade.

Diante desse contexto, a conclusão que se impõe é a de que a autuação administrativa encontra-se maculada por vício insanável, seja pela inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 9.851/2012, seja pela inaplicabilidade da Lei Estadual nº 9.926/2012 ao setor médico-hospitalar, seja, ainda, pela ausência de lesividade material apta a sustentar a sanção com base genérica no Decreto nº 2.181/1997.

Desconstituído o próprio fato infracional, torna-se despicienda qualquer discussão acerca da dosimetria, redução do valor ou reincidência, pois inexiste infração válida a amparar a multa. Nesse ponto, a sentença, embora prudente ao mitigar o montante da penalidade, deixou de reconhecer que os fundamentos jurídicos da sanção já não subsistem ou foram indevidamente aplicados ao caso concreto, impondo-se a anulação integral da autuação.

Portanto, firme nas razões expostas:
a)
CONHEÇO

do recurso
interposto pelo Instituto Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor do Espírito Santo (Procon/ES), mas, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO;

b)
CONHEÇO
do
recurso interposto pela Unimed Vitória – Cooperativa de Trabalho Médico

e, no mérito,
DOU-LHE PROVIMENTO
para reformar a r. sentença e julgar totalmente procedente o pedido inicial, declarando a nulidade do Processo Administrativo nº 0114.053.567-7, desconstituindo a multa administrativa aplicada.

Como consequência, redimensiono o ônus da sucumbência, para condenar exclusivamente o requerido (Procon/ES) ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o proveito econômico obtido pela parte autora, correspondente ao valor da multa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

Ressalto, ainda, a isenção do Procon/ES quanto ao pagamento de custas processuais, na forma do art. 20, inciso V, da Lei Estadual nº 9.974/2013.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de
CONHECER
do recurso interposto pelo Instituto Estadual de Proteção e Defesa do Consumidor do Espírito Santo (Procon/ES), mas, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
; e
CONHECER
do recurso interposto pela Unimed Vitória – Cooperativa de Trabalho Médico e, no mérito,
DAR-LHE PROVIMENTO
para reformar a r. sentença e julgar totalmente procedente o pedido inicial, declarando a nulidade do Processo Administrativo nº 0114.053.567-7, desconstituindo a multa administrativa aplicada.

Como consequência, redimensionam-se o ônus da sucumbência, para condenar exclusivamente o requerido (Procon/ES) ao pagamento de honorários advocatícios, em 10% (dez por cento) sobre o proveito econômico obtido pela parte autora, correspondente ao valor da multa, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

Ressalte-se, ainda, a isenção do Procon/ES quanto ao pagamento de custas processuais, na forma do art. 20, inciso V, da Lei Estadual nº 9.974/2013.