Tribunal: TJES
Processo: 0001072-16.2020.8.08.0004
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Fiscalização; Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-01-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CERTIFICADO DE ENSINO MÉDIO IRREGULAR. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO PARA CONFIGURAÇÃO DO ILÍCITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada contra servidor nomeado para cargo comissionado, com fundamento na ausência de dolo específico na conduta de apresentar certificado de conclusão do ensino médio emitido por instituição de ensino inidônea. A sentença reconheceu a irregularidade do documento, mas afastou a caracterização de improbidade administrativa por inexistência de prova de má-fé do agente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a apresentação de certificado de conclusão de ensino médio emitido por instituição irregular configura ato de improbidade administrativa nos termos do artigo 11 da LIA; e (ii) estabelecer se há nos autos prova suficiente do dolo específico exigido pelo novo regime jurídico da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do dolo específico, caracterizado pela vontade livre e consciente do agente de alcançar o resultado ilícito, conforme previsão expressa dos §§ 1º e 2º do art. 1º da LIA, incluídos pela Lei nº 14.230/2021.

A materialidade da irregularidade do certificado de ensino médio é incontroversa, sendo demonstrada documentalmente e reconhecida pelo juízo de origem.

A caracterização do ato de improbidade não se confunde com a simples ilegalidade. É necessária a demonstração da má-fé, do desvio ético e da intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública.

O ônus probatório da demonstração do dolo recai sobre o autor da ação, sendo possível o uso de indícios, desde que robustos, convergentes e concludentes.

No caso, os elementos apresentados – como o curto tempo de realização do curso e a ausência de deslocamento do aluno – são insuficientes para demonstrar, com segurança jurídica, que o Apelado tinha ciência da ilicitude e aderiu intencionalmente à fraude.

A boa-fé do agente é presumida e não foi ilidida por provas que demonstrem sua participação consciente em eventual fraude documental, sendo razoável concluir que o Apelado pode ter sido vítima do esquema irregular.

A ausência de prova do dolo específico impede o enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa, não sendo possível presumir má-fé a partir da simples irregularidade formal do certificado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A caracterização de ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração exige, nos termos da Lei nº 14.230/2021, a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou a existência de dolo genérico.

A apresentação de documento inválido para investidura em cargo público não configura, por si só, improbidade administrativa, quando ausente prova cabal da má-fé do agente e de sua adesão consciente à fraude.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, e 11; CF/1988, art. 37, caput.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp nº 2.302.529/PE, rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 26.05.2025, DJEN 29.05.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0001072-16.2020.8.08.0004

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: LEONARDO SILVA DE OLIVEIRA

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CERTIFICADO DE ENSINO MÉDIO IRREGULAR. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO PARA CONFIGURAÇÃO DO ILÍCITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público Estadual contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada contra servidor nomeado para cargo comissionado, com fundamento na ausência de dolo específico na conduta de apresentar certificado de conclusão do ensino médio emitido por instituição de ensino inidônea. A sentença reconheceu a irregularidade do documento, mas afastou a caracterização de improbidade administrativa por inexistência de prova de má-fé do agente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a apresentação de certificado de conclusão de ensino médio emitido por instituição irregular configura ato de improbidade administrativa nos termos do artigo 11 da LIA; e (ii) estabelecer se há nos autos prova suficiente do dolo específico exigido pelo novo regime jurídico da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do dolo específico, caracterizado pela vontade livre e consciente do agente de alcançar o resultado ilícito, conforme previsão expressa dos §§ 1º e 2º do art. 1º da LIA, incluídos pela Lei nº 14.230/2021.

A materialidade da irregularidade do certificado de ensino médio é incontroversa, sendo demonstrada documentalmente e reconhecida pelo juízo de origem.

A caracterização do ato de improbidade não se confunde com a simples ilegalidade. É necessária a demonstração da má-fé, do desvio ético e da intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública.

O ônus probatório da demonstração do dolo recai sobre o autor da ação, sendo possível o uso de indícios, desde que robustos, convergentes e concludentes.

No caso, os elementos apresentados – como o curto tempo de realização do curso e a ausência de deslocamento do aluno – são insuficientes para demonstrar, com segurança jurídica, que o Apelado tinha ciência da ilicitude e aderiu intencionalmente à fraude.

A boa-fé do agente é presumida e não foi ilidida por provas que demonstrem sua participação consciente em eventual fraude documental, sendo razoável concluir que o Apelado pode ter sido vítima do esquema irregular.

A ausência de prova do dolo específico impede o enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa, não sendo possível presumir má-fé a partir da simples irregularidade formal do certificado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A caracterização de ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da Administração exige, nos termos da Lei nº 14.230/2021, a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou a existência de dolo genérico.

A apresentação de documento inválido para investidura em cargo público não configura, por si só, improbidade administrativa, quando ausente prova cabal da má-fé do agente e de sua adesão consciente à fraude.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, e 11; CF/1988, art. 37, caput.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp nº 2.302.529/PE, rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 26.05.2025, DJEN 29.05.2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0001072-16.2020.8.08.0004

APELANTE
: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL

APELADA:
LEONARDO SILVA DE OLIVEIRA

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se de Apelação Cível em razão da sentença por meio da qual o MM Juiz julgou improcedente a pretensão deduzida na presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada contra o Apelado, sob o fundamento de que “
a hipótese permite o reconhecimento, apenas e tão somente, da irregularidade verificada na expedição do referido documento. E, o referido fato, por óbvio, não pode ser imputado ao aluno que, aparentemente, concluiu o Ensino Médio de boa-fé
”.

A caracterização de um ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública, conforme previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), exige o preenchimento de requisitos específicos, que foram significativamente alterados pela Lei nº 14.230/2021.

Atualmente, para que um agente público seja condenado com base neste artigo, é indispensável a comprovação de quatro elementos fundamentais: a conduta estar expressamente prevista em lei, a violação de deveres principiológicos, o dolo específico do agente e a ausência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito como requisitos autônomos. Neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. APLICABILIDADE DA LEI 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. CONDENAÇÃO POR IMPROBIDADE COM BASE EM DOLO GENÉRICO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO ACOLHIDO COM EFEITOS INFRINGENTES.
1. Os embargos de declaração, nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, são cabíveis quando há obscuridade, contradição, omissão ou erro material no julgado. Em hipóteses excepcionais, o Superior Tribunal de Justiça permite que a eles se empreste efeitos infringentes. 2. Acórdão originário a manter a condenação do embargante por ter deixado de apresentar os relatórios de gestão fiscal ao órgão responsável pela fiscalização das contas (TCE/PE), atentando, contra os princípios da administração (art. 11, caput e inciso IV, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA). 3. Os arts. 1º, §2º, e 11, §1º, da LIA, com as alterações feitas pela Lei 14.230/2021, passaram a exigir o dolo específico para a configuração da improbidade administrativa, não bastando a mera voluntariedade do agente. Caso concreto em que o acórdão é categórico ao reconhecer a presença do dolo genérico apenas. 4. Embargos de declaração acolhidos com efeitos infringentes para dar provimento ao agravo interno e prover o recurso especial, julgando improcedente o pedido condenatório por improbidade administrativa. (STJ, EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 2.302.529/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 26/5/2025, DJEN de 29/5/2025.)

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO
. I. CASO EM EXAME Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra sentença da 1ª Vara Cível da Comarca de Viçosa, que julgou improcedentes os pedidos em ação civil pública por improbidade administrativa movida contra o ex-prefeito e a empresa de engenharia, sob o fundamento de ausência de comprovação de dolo específico. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar se houve dolo específico na conduta do ex-prefeito ao suspender e inaugurar uma obra pública inacabada, implicando em prejuízo ao erário; e (ii) avaliar se a empresa de engenharia incorreu em improbidade administrativa ao se beneficiar das irregularidades no processo licitatório e na execução da obra. III. RAZÕES DE DECIDIR A configuração de improbidade administrativa, conforme a Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de dolo específico, consistindo na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade do agente . No caso concreto, não restou comprovado o dolo específico do ex-prefeito nem da empresa ré, apesar das irregularidades apontadas no processo licitatório e na execução da obra pública. A prova técnica demonstrou falhas administrativas e de execução, mas não evidenciou a intenção dolosa de causar prejuízo ao erário ou de obter vantagem indevida. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido . Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a vigência da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, sendo insuficiente a mera ocorrência de irregularidades formais ou de dolo genérico. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8 .429/1992, arts. 9º, 10, 11; CF/1988, art. 5º, XXXVI. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843 .989/PR, Tema 1.199, j. 03.11 .2022; T JMG, Apelação Cível nº 1.0701.13.035585-5/001, j . 03.11.2022; TJMG, Apelação Cível nº 1.0144 .14.003405-5/002, j. 16.05 .2023 (TJ-MG - Apelação Cível: 07941241420088130713, Relator.: Des.(a) Juliana Campos Horta, Data de Julgamento: 15/10/2024, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/10/2024).

No caso em análise, a controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a perquirir se a conduta do Apelado — consistente na apresentação de certificado de conclusão de ensino médio formalmente inválido para tomar posse em cargo comissionado — subsume-se ao tipo previsto no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, notadamente no que tange à comprovação do elemento subjetivo doloso.

Impende registrar, de início, que a materialidade da irregularidade documental é fato incontroverso nos autos, reconhecida, inclusive, pelo juízo
a quo
.

Com efeito, o acervo probatório, amealhado a partir do Inquérito Civil nº 2019.0022.0296-87, demonstra de forma cabal a inidoneidade do certificado emitido pelo Jardim Escola Triunfo.

A instituição teve suas atividades encerradas em 11/08/2016 ao passo que o documento do Apelado foi emitido em 11/10/2016 e não possuía autorização para operar no Estado do Espírito Santo ou para ofertar cursos na modalidade EAD fora de sua sede no Rio de Janeiro e, além disso, estava envolvida em notório esquema de fraude documental objeto da "Operação Nota Zero".

Não obstante a gravidade de tais fatos, a questão central para o deslinde da causa reside em outro plano: o da aferição do dolo na conduta do agente.

Como cediço, a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade. O ato ímprobo é, em essência, uma ilegalidade qualificada pela desonestidade, pela má-fé, pela ausência de probidade do agente público. Exige-se, para sua configuração, a demonstração de que o agente atuou com a vontade livre e consciente de violar os princípios e deveres que regem a Administração Pública.

Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, tal exigência tornou-se ainda mais expressa e rigorosa. O § 1º do artigo 1º da LIA passou a dispor que "
consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas
", e o § 2º definiu o dolo como "
a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente
".

Desse modo, o ônus da prova recai sobre o autor da ação, a quem compete demonstrar, de forma inequívoca, que o Apelado, ao apresentar o documento, tinha ciência de sua invalidade e agiu com o propósito deliberado de burlar a exigência legal para investidura no cargo.

É certo, como sustenta o Apelante, que a prova do dolo pode se dar por meio de indícios e circunstâncias que circundam a conduta do agente. Todavia, para que tais indícios conduzam a um decreto condenatório, devem ser robustos, convergentes e concludentes, a ponto de superarem a presunção de boa-fé.

Na hipótese, o conjunto fático-probatório, embora revele a flagrante irregularidade do certificado, não se mostra suficiente para assentar, com a segurança jurídica necessária, a presença do dolo na conduta do Apelado.

A tese acusatória se ampara em inferências, como o curto lapso temporal para a conclusão do curso (seis meses) e a ausência de deslocamento ao Rio de Janeiro. Tais circunstâncias, conquanto suspeitas, não são, por si sós, aptas a comprovar que o Apelado detinha pleno conhecimento da complexa teia de irregularidades administrativas e fraudes que envolviam a instituição de ensino.

A defesa, por sua vez, argumenta que é irrazoável exigir do cidadão comum, na condição de aluno, a expertise técnica para auditar a regularidade dos atos autorizativos de uma instituição de ensino perante os diversos conselhos de educação.

De fato, não se pode olvidar que o Apelado, assim como tantos outros, pode ter sido vítima do esquema fraudulento perpetrado pela entidade, acreditando na legitimidade do curso que lhe foi ofertado. A boa-fé é presumida; a má-fé, ao contrário, deve ser cabalmente provada e os autos não fornecem elementos concretos que permitam concluir que o Apelado aderiu conscientemente à fraude.

O que se tem é a invalidade objetiva do documento, o que, por si só, não caracteriza o ato de improbidade.

A irregularidade na expedição do certificado é fato que, como bem ponderou o magistrado sentenciante, não pode ser automaticamente imputado ao aluno que, à míngua de provas em sentido contrário, presume-se ter agido de boa-fé.

A ausência de um lastro probatório mínimo a evidenciar que o Apelado tinha ciência da ilicitude e deliberadamente intentou lesar os princípios administrativos impede a qualificação de sua conduta como ímproba.

DO EXPOSTO
, conheço do recurso e NEGO PROVIMENTO ao recurso.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de Relatoria para negar provimento ao recurso.