Tribunal: TJES
Processo: 5000173-25.2025.8.08.0046
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-06-17

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PEDIDO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. REALIZAÇÃO DE PROCESSO SELETIVO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE LESIVIDADE EFETIVA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por LUANA ALBERTINA REZENDE GLÓRIA DA SILVA contra sentença que julgou extinta, sem resolução do mérito, ação popular ajuizada em face do MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO e ANTÔNIO COIMBRA DE ALMEIDA, com o objetivo de suspender os efeitos da Lei Municipal nº 2.490/2025 de São José do Calçado e impor ao ente público a obrigação de realizar processo seletivo para contratações temporárias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a ação popular é via processual adequada para pleitear a suspensão abstrata de efeitos de lei municipal e a imposição de obrigação de fazer ao Município; e (ii) determinar se as contratações temporárias fundamentadas na legislação local configuram lesividade efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular, regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, destina-se à anulação de atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural, não servindo como substituta de ação direta de inconstitucionalidade para o controle abstrato de normas.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo veda o uso da ação popular para questionar lei em tese ou projetos de lei, admitindo a análise de constitucionalidade apenas de forma incidental como causa de pedir, o que torna inadequado o pedido principal de suspensão dos efeitos de norma municipal.

A procedência do pedido em sede de ação popular exige a prova da ilegalidade e da lesividade efetiva ao erário, conforme o disposto no art. 1º da Lei nº 4.717/1965 e precedentes desta Corte.

As contratações temporárias realizadas com suporte na Lei Municipal nº 2.490/2025 visam assegurar a continuidade de serviços essenciais de saúde e educação, não restando comprovado prejuízo ao patrimônio público, mas sim benefício à coletividade mediante a prestação dos serviços.

A manutenção da sentença de extinção impõe-se diante da inadequação da via eleita e da ausência de demonstração de lesividade concreta que fundamente o processamento da demanda.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos municipais, sob pena de inadequação da via eleita.

A invalidação de atos em sede de ação popular pressupõe a demonstração concomitante de ilegalidade e lesividade efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

A continuidade de serviços essenciais mediante contratação temporária amparada em lei local, na ausência de prova de dano, afasta a caracterização de lesividade necessária ao prosseguimento da ação popular.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000173-25.2025.8.08.0046

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: LUANA ALBERTINA REZENDE GLORIA DA SILVA

APELADO: ANTONIO COIMBRA DE ALMEIDA e outros

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PEDIDO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. REALIZAÇÃO DE PROCESSO SELETIVO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE LESIVIDADE EFETIVA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por LUANA ALBERTINA REZENDE GLÓRIA DA SILVA contra sentença que julgou extinta, sem resolução do mérito, ação popular ajuizada em face do MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO e ANTÔNIO COIMBRA DE ALMEIDA, com o objetivo de suspender os efeitos da Lei Municipal nº 2.490/2025 de São José do Calçado e impor ao ente público a obrigação de realizar processo seletivo para contratações temporárias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a ação popular é via processual adequada para pleitear a suspensão abstrata de efeitos de lei municipal e a imposição de obrigação de fazer ao Município; e (ii) determinar se as contratações temporárias fundamentadas na legislação local configuram lesividade efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular, regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, destina-se à anulação de atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural, não servindo como substituta de ação direta de inconstitucionalidade para o controle abstrato de normas.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo veda o uso da ação popular para questionar lei em tese ou projetos de lei, admitindo a análise de constitucionalidade apenas de forma incidental como causa de pedir, o que torna inadequado o pedido principal de suspensão dos efeitos de norma municipal.

A procedência do pedido em sede de ação popular exige a prova da ilegalidade e da lesividade efetiva ao erário, conforme o disposto no art. 1º da Lei nº 4.717/1965 e precedentes desta Corte.

As contratações temporárias realizadas com suporte na Lei Municipal nº 2.490/2025 visam assegurar a continuidade de serviços essenciais de saúde e educação, não restando comprovado prejuízo ao patrimônio público, mas sim benefício à coletividade mediante a prestação dos serviços.

A manutenção da sentença de extinção impõe-se diante da inadequação da via eleita e da ausência de demonstração de lesividade concreta que fundamente o processamento da demanda.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos municipais, sob pena de inadequação da via eleita.

A invalidação de atos em sede de ação popular pressupõe a demonstração concomitante de ilegalidade e lesividade efetiva ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.

A continuidade de serviços essenciais mediante contratação temporária amparada em lei local, na ausência de prova de dano, afasta a caracterização de lesividade necessária ao prosseguimento da ação popular.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000173-25.2025.8.08.0046

APELANTE:
LUANA ALBERTINA REZENDE GLÓRIA DA SILVA

APELADOS:
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO e ANTÔNIO COIMBRA DE ALMEIDA

RELATORA: DESª. MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de recurso de
Apelação Cível
interposto por
LUANA ALBERTINA REZENDE GLÓRIA DA SILVA
em face da r. sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José do Calçado/ES na
ação popular
por ela ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO CALÇADO e de ANTÔNIO COIMBRA DE ALMEIDA
, que julgou extinta a ação por inadequação da via eleita, na forma do artigo 485, VI, do CPC.

Em seu recurso (id. 17835801), o apelante alega: (i) a pretensão de anulação dos atos administrativos decorrentes da Lei Municipal nº 2.490/2025 alinha-se perfeitamente com a natureza da Ação Popular, sendo equivocada a interpretação do juízo a quo de que a demanda seria apenas condenatória; (ii) a imposição de realizar processo seletivo não é o objetivo principal da ação, mas sim uma medida corretiva para restabelecer a legalidade na gestão municipal; (iii) há demonstração de lesividade à moralidade administrativa, inclusive com apontamentos de irregularidades por órgãos de controle; (iv) a extinção do processo sem resolução de mérito, com base na suposta inadequação da via eleita, configura erro de julgamento; (v) a contratação temporária sem processo seletivo viola o artigo 37, incisos II e IX, da Constituição Federal.

Com isso, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença para reconhecer a adequação da Ação Popular como via eleita, retornando com os Autos à Vara Única de São José do Calçado com determinação para prosseguimento do Feito até a análise final do mérito e determinar a suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 2.490/2025, que autoriza contratações temporárias sem prévio processo seletivo.

Contrarrazões do Município de São José do Calçado pugnando pelo desprovimento do recurso (Id 18104009).

Parecer Ministerial em que a Procuradoria de Justiça opinou pela manutenção integral da sentença (Id 18923081).

Pois bem.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da adequação da via da ação popular como instrumento processual apto a veicular as pretensões deduzidas pela autora, notadamente a suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 2.490/25 e a imposição ao ente público da obrigação de realizar processo seletivo.

De início, importa consignar que o Pedido de Efeito Suspensivo à Apelação nº 5006993-04.2025.8.08.0000 manejado pela apelante sequer foi conhecido, já que este Tribunal entendeu que a sentença já não produz efeitos imediatos, conforme regra do art. 1.012 do CPC e do art. 19 da Lei nº 4.717/65, sendo, portanto, incabível o pleito.

Nesse sentido, a ação popular é regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, a qual prevê o seu cabimento na hipótese de anulação de atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico-cultural.

No caso dos autos, verifica-se que a parte autora pretende, a suspensão abstrata da lei municipal, com nítido caráter de controle de constitucionalidade, o que não se alinha com a via eleita.

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que a ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade, admitindo-se apenas a análise incidental da matéria como causa de pedir, e não como pedido principal.

No mesmo sentido, confira-se julgado desta 3ª Câmara Cível:

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. PROJETO DE LEI DE FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DE TODOS OS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS PARA O MANDATO SEGUINTE. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DA LEI E DO PROJETO DE LEI 010/2022. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SENTENÇA CONFIRMADA EM REMESSA NECESSÁRIA. PREJUDICADA A REMESSA NECESSÁRIA. 1. No caso em comento, a pretensão do autor da ação equivale justamente à declaração de inconstitucionalidade propriamente dita. 2. Sendo a ação popular um instrumento de controle judicial dos atos ilegais e lesivos ao patrimônio público, emanados da administração pública, de fato, descabido o seu ajuizamento contra lei em tese ou “atos e projeto de lei”. 3.

No caso dos projetos de lei supostamente eivados de vícios em sua tramitação, apenas os parlamentares possuiriam legitimidade para questioná-lo via mandado de segurança, em razão do direito líquido e certo.
4. Em relação à lei em tese, o seu julgamento seria reservado à ação direta de inconstitucionalidade, não podendo esta via ser substituída, por implicar violação ao rol taxativo dos legitimados a sua propositura.

5.
Sentença confirmada em reexame necessário. Prejudicada a remessa necessária. (TJES, AC e RN nº 5000256-66.2022.8.08.0007, Rel. Des. Sérgio Ricardo de Souza, 3ª Câmara Cível, julgado em 28/02/2023).

Portanto, é evidente que ao pleitear liminarmente a suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 2.490/2025, a parte autora desvirtua a finalidade da ação popular, utilizando-a como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, o que evidencia a inadequação da via eleita.

De igual modo, o interesse de agir que embasa o manejo da ação popular está relacionado à demonstração de ilegalidade e lesividade efetiva ao patrimônio público, todavia, na hipótese, as contratações temporárias baseadas na Lei Municipal nº 2.490/2025 visam garantir a continuidade de serviços essenciais como saúde e educação.

Nesse sentido, vejamos:

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. RECEBIMENTO DE PROVENTOS PAGOS PELA UNIÃO CUMULADO COM SUBSÍDIO DO CARGO PÚBLICO DE PREFEITO. REPOSIÇÃO ESTATUTÁRIA. REVERSÃO COMPLETA DOS VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE ACIMA DO TETO CONSTITUCIONAL. ÍNDICE DE ATUALIZAÇÃO PREVISTO EM LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.
I. O ajuizamento de Ação Popular pressupõe a demonstração concreta dos indícios da prática de ato lesivo ao patrimônio público, nos termos do artigo 1º, da Lei nº 4717/1965.
[...]
III. A procedência da Ação Popular exige a demonstração da efetiva existência de ato lesivo, não bastando a mera indicação de irregularidades formais do ato administrativo e suposições quanto a possíveis prejuízos causados ao patrimônio público material e imaterial, sem qualquer embasamento argumentativo ou probatório. VI. Recurso conhecido e desprovido.
(TJ-ES - APL: 00051226520158080035, Relator: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, Data de Julgamento: 29/09/2020, SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/10/2020)

Logo, não se evidencia prejuízo, mas sim a prestação de serviços em benefício da coletividade, visto que a suspensão imediata dos efeitos da norma municipal implicaria grave risco à continuidade dos serviços públicos.

Por tais razões,
nego provimento ao recurso
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto proferido pela eminente Relatora, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
.