Tribunal: TJES
Processo: 5018905-91.2023.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação; Penalidades; Suspensão; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2026-02-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. FRAUDE À COMPETITIVIDADE EM LICITAÇÕES PÚBLICAS. ATO LESIVO TIPIFICADO NA LEI ANTICORRUPÇÃO EMPRESARIAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA. APLICAÇÃO DE MULTA E IMPEDIMENTO DE LICITAR. ALEGAÇÃO DE NULIDADE POR EXCESSO DE PRAZO. INAPLICABILIDADE DA LEI Nº 9.873/99 A ESTADOS. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INVIABILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. DOSIMETRIA ADEQUADA ÀS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP e LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA - ME contra sentença de improcedência em ação anulatória de ato administrativo sancionador, proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual de Vitória/ES. As autoras buscaram a nulidade do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT, no qual foram penalizadas por frustração ao caráter competitivo de licitações públicas, com base no art. 5º, IV, "a", da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), sendo aplicadas multa pecuniária e sanção de impedimento de licitar com o Estado por 24 meses.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão:
(i) definir se a extrapolação do prazo para a decisão administrativa acarreta a nulidade do PAR;
(ii) estabelecer se a pretensão punitiva estatal estaria fulminada pela prescrição;
(iii) determinar se houve conduta típica apta a configurar responsabilidade administrativa das apelantes;
(iv) verificar se as sanções impostas observaram os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O prazo de 30 dias previsto no art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R/2016 tem natureza imprópria, não ensejando nulidade do ato administrativo, salvo se demonstrado prejuízo efetivo à parte, o que não ocorreu, pois o contraditório e a ampla defesa foram regularmente assegurados às apelantes.

4. A Lei nº 9.873/1999 é aplicável exclusivamente à Administração Pública Federal, conforme reiterada jurisprudência do STJ, não se estendendo aos entes estaduais sem previsão legal expressa. A legislação estadual (LC/ES nº 621/2012) não prevê prazos de prescrição intercorrente, inviabilizando seu reconhecimento.

5. A responsabilidade administrativa da pessoa jurídica, nos termos do art. 2º da Lei nº 12.846/2013, é objetiva e prescinde da demonstração de dolo, má-fé ou prejuízo ao erário, bastando a prática de ato lesivo em seu interesse ou benefício.

6. Os elementos constantes no processo administrativo – como uso de mesmo IP por empresas formalmente distintas, compartilhamento de endereço, sócios e estrutura física, e atuação coordenada em certames – evidenciam a tentativa de simular concorrência, tipificando a conduta prevista no art. 5º, IV, "a", da Lei nº 12.846/2013.

7. A fundamentação do ato sancionador é adequada, clara e suficiente, demonstrando o vínculo entre os fatos apurados e as penalidades aplicadas, em consonância com os princípios da legalidade, motivação e devido processo legal.

8. O controle judicial de mérito administrativo não permite reavaliação da conveniência, oportunidade ou juízo técnico da autoridade administrativa, salvo manifesta ilegalidade ou arbitrariedade, ausentes no caso.

9. A dosimetria das sanções – multa com base no faturamento do exercício anterior à instauração do PAR e impedimento de licitar por 24 meses – foi realizada com base nos critérios legais do art. 6º da Lei nº 12.846/2013, não se configurando desproporcionalidade ou excessos que justifiquem intervenção judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A inobservância do prazo impróprio previsto para decisão final no processo administrativo não enseja nulidade do ato, salvo demonstração de prejuízo à ampla defesa.

2. A Lei nº 9.873/1999 aplica-se apenas à Administração Pública Federal, não podendo ser aplicada aos entes estaduais na ausência de previsão legal específica.

3. A responsabilidade administrativa prevista na Lei nº 12.846/2013 é objetiva e independe da demonstração de dolo ou prejuízo ao erário.

4. É legítima a imposição de sanções administrativas quando demonstrada, com base em provas robustas, a prática de atos lesivos à competitividade em licitações, inclusive por meio de conluio entre empresas com identidade estrutural e operacional.

5. A dosimetria das penalidades administrativas deve observar os critérios legais e só pode ser revista judicialmente quando manifestamente desproporcional, o que não se verifica quando o ato está devidamente motivado e dentro dos limites normativos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º e 37, caput; Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, "a", e 6º; Lei nº 9.784/1999, art. 49; Decreto Estadual nº 3.956-R/2016, art. 18; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
:

STJ, AgInt no REsp nº 2.150.142/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 11.11.2024, DJe 14.11.2024.

STJ, AgInt no REsp nº 2.126.054/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 10.06.2024, DJe 12.06.2024.

STJ, REsp nº 1.115.078/RS, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, j. 24.03.2010, DJe 06.04.2010.

TJES, AC nº 0027401-49.2013.8.08.0024, Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho, 3ª Câmara Cível, DJES 26.08.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 5018905-91.2023.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: OSIRIS COMERCIO E SERVICOS LTDA e outros

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
MARIANNE JUDICE DE MATTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. FRAUDE À COMPETITIVIDADE EM LICITAÇÕES PÚBLICAS. ATO LESIVO TIPIFICADO NA LEI ANTICORRUPÇÃO EMPRESARIAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA PESSOA JURÍDICA. APLICAÇÃO DE MULTA E IMPEDIMENTO DE LICITAR. ALEGAÇÃO DE NULIDADE POR EXCESSO DE PRAZO. INAPLICABILIDADE DA LEI Nº 9.873/99 A ESTADOS. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. INVIABILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. DOSIMETRIA ADEQUADA ÀS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP e LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA - ME contra sentença de improcedência em ação anulatória de ato administrativo sancionador, proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual de Vitória/ES. As autoras buscaram a nulidade do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT, no qual foram penalizadas por frustração ao caráter competitivo de licitações públicas, com base no art. 5º, IV, "a", da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), sendo aplicadas multa pecuniária e sanção de impedimento de licitar com o Estado por 24 meses.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão:
(i) definir se a extrapolação do prazo para a decisão administrativa acarreta a nulidade do PAR;
(ii) estabelecer se a pretensão punitiva estatal estaria fulminada pela prescrição;
(iii) determinar se houve conduta típica apta a configurar responsabilidade administrativa das apelantes;
(iv) verificar se as sanções impostas observaram os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O prazo de 30 dias previsto no art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R/2016 tem natureza imprópria, não ensejando nulidade do ato administrativo, salvo se demonstrado prejuízo efetivo à parte, o que não ocorreu, pois o contraditório e a ampla defesa foram regularmente assegurados às apelantes.

4. A Lei nº 9.873/1999 é aplicável exclusivamente à Administração Pública Federal, conforme reiterada jurisprudência do STJ, não se estendendo aos entes estaduais sem previsão legal expressa. A legislação estadual (LC/ES nº 621/2012) não prevê prazos de prescrição intercorrente, inviabilizando seu reconhecimento.

5. A responsabilidade administrativa da pessoa jurídica, nos termos do art. 2º da Lei nº 12.846/2013, é objetiva e prescinde da demonstração de dolo, má-fé ou prejuízo ao erário, bastando a prática de ato lesivo em seu interesse ou benefício.

6. Os elementos constantes no processo administrativo – como uso de mesmo IP por empresas formalmente distintas, compartilhamento de endereço, sócios e estrutura física, e atuação coordenada em certames – evidenciam a tentativa de simular concorrência, tipificando a conduta prevista no art. 5º, IV, "a", da Lei nº 12.846/2013.

7. A fundamentação do ato sancionador é adequada, clara e suficiente, demonstrando o vínculo entre os fatos apurados e as penalidades aplicadas, em consonância com os princípios da legalidade, motivação e devido processo legal.

8. O controle judicial de mérito administrativo não permite reavaliação da conveniência, oportunidade ou juízo técnico da autoridade administrativa, salvo manifesta ilegalidade ou arbitrariedade, ausentes no caso.

9. A dosimetria das sanções – multa com base no faturamento do exercício anterior à instauração do PAR e impedimento de licitar por 24 meses – foi realizada com base nos critérios legais do art. 6º da Lei nº 12.846/2013, não se configurando desproporcionalidade ou excessos que justifiquem intervenção judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A inobservância do prazo impróprio previsto para decisão final no processo administrativo não enseja nulidade do ato, salvo demonstração de prejuízo à ampla defesa.

2. A Lei nº 9.873/1999 aplica-se apenas à Administração Pública Federal, não podendo ser aplicada aos entes estaduais na ausência de previsão legal específica.

3. A responsabilidade administrativa prevista na Lei nº 12.846/2013 é objetiva e independe da demonstração de dolo ou prejuízo ao erário.

4. É legítima a imposição de sanções administrativas quando demonstrada, com base em provas robustas, a prática de atos lesivos à competitividade em licitações, inclusive por meio de conluio entre empresas com identidade estrutural e operacional.

5. A dosimetria das penalidades administrativas deve observar os critérios legais e só pode ser revista judicialmente quando manifestamente desproporcional, o que não se verifica quando o ato está devidamente motivado e dentro dos limites normativos.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º e 37, caput; Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, "a", e 6º; Lei nº 9.784/1999, art. 49; Decreto Estadual nº 3.956-R/2016, art. 18; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
:

STJ, AgInt no REsp nº 2.150.142/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 11.11.2024, DJe 14.11.2024.

STJ, AgInt no REsp nº 2.126.054/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 10.06.2024, DJe 12.06.2024.

STJ, REsp nº 1.115.078/RS, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, j. 24.03.2010, DJe 06.04.2010.

TJES, AC nº 0027401-49.2013.8.08.0024, Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho, 3ª Câmara Cível, DJES 26.08.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS

Composição de julgamento: Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Relator / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5018905-91.2023.8.08.0024

SESSÃO DIA: 10/2/2026

R E L A T Ó R I O

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP
e
LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITORIO LTDA - ME
contra a r. sentença do id. 15125606, que julgou improcedente o pedido autoral, proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, nos autos da “Ação de Conhecimento pelo rito comum com pedido de tutela de urgência” manejada pelos apelantes em desfavor de
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
.

Em suas razões recursais (id. 15125612), alegam os apelantes, em síntese, que não foi observado o prazo legal para decisão administrativa, uma vez que a sanção foi imposta mais de dois anos após a conclusão do procedimento investigatório, ultrapassando o limite estabelecido no Decreto Estadual n. 3.956-R/2016.

Argumentam que deve ser reconhecida a prescrição da pretensão punitiva estatal, à luz da Lei nº 9.873/99 e da Lei Complementar Estadual nº 621/2012.

Afirmam que inexiste conduta dolosa, prejuízo ao erário ou fraude comprovada, sendo que eventual irregularidade decorreu de falha administrativa isolada.

Alegam que a penalidade imposta revela-se desproporcional, tanto pelo percentual aplicado (8%) quanto pela base de cálculo indevidamente considerada (faturamento atual, e não o do exercício anterior ao PAR), em afronta à Lei nº 12.846/2013.

Defendem que a sentença recorrida desconsiderou as provas testemunhais que evidenciaram a inexistência de conluio ou de atuação coordenada entre as empresas, sendo certo que possuem ramos de atividades distintos e estruturas físicas separadas, embora localizadas no mesmo prédio.

Com isso, requerem o provimento do recurso para anular o ato administrativo sancionador e reformar integralmente a sentença de improcedência.

Contrarrazões pelo apelado pugnando pelo desprovimento do recurso (id. 15125616).

Parecer da Procuradoria de Justiça em id. nº 15663830 opinando pela desnecessidade de sua intervenção.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta para julgamento.

*

O SR. ADVOGADO OTÁVIO JÚNIOR POSTAY:-

Cumprimento os eméritos julgadores Desembargador Fernando; Desembargadora Marianne; Desembargador Sérgio e Desembargador Aldary.

É necessário fazer uma contextualização breve, prometo ser sucinto, dado a hora, com base na concepção da lide, a lide em si. Antes de adentrarmos exatamente à sentença inicial de piso, quero falar sobre a lide em si.

A lide nasceu da concepção de um defeituoso PAR. PAR é um Processo de Responsabilização Administrativa, um PAR, julgado pela SECONT, Secretaria Estadual de Controle. Por que uso o termo defeituoso processo, um PAR? Porque esse foi um processo laboratório na SECONT Estadual, no Governo do estado do Espírito Santo, que é a nossa apelada. Por quê?

O fato gerador em si nasceu com a Lei nº 12.846 em 2013, friso isso: 2013. Foi onde veio a inovação legislativa com relação ao PAR. E o fato aqui, deste caso em específico, foi em 2014. Contudo, o que chamo a atenção dos senhores?

O próprio Decreto que regulamentou a eficácia e aplicação do PAR só nasceu na União nove anos depois, em 2022. E o Decreto no estado do Espírito Santo, que é o Decreto 5.569 só nasceu em 2023, dez anos depois. Nesse ínterim, nesse vácuo, muitos processos foram laboratórios. Por que friso isso com total segurança? Pela quantidade de vícios processuais que ocorreram nesse procedimento.

O PAR só foi autuado em 2019. Lembrando que os fatos são de 2014. O próprio PAR, em tese, era o seguinte. Ele alegava que duas empresas, do mesmo IP (que acho que é algo de internet) se cadastraram no mesmo pregão. Contudo, não disputaram o mesmo pregão. Elas se cadastraram. O fato foi esse.

O próprio PAR disse: absolvo as empresas da conduta de fraudar a licitação. O próprio PAR, repito, disse isso. Contudo, eu entendo que ela frustrou. Ora, elas apenas se cadastraram e uma das empresas disputou a licitação. Uma.

Por que fiz esse contexto com relação a essas datas, com relação a esses anos? Vamos à matéria processual em si da sentença. A pretensão sancionadora lá em 2022 quando veio a decisão estava prescrita. Repito: já estava prescrita a pretensão sancionadora e mesmo assim o Estado insiste em aplicar uma multa de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) a uma empresa com base em um PAR que foi “laboratório”.

A legislação no curso da instrução, nesse vácuo entre 2013 a 2023, era o Decreto 3956-R que regulamentava a Lei nº 9.784. E ele prevê de forma taxativa, artigo 49 um prazo expresso de trinta dias para decisão da autoridade julgadora. Trinta dias.

O próprio Governo do estado do Espírito Santo recepciona esse prazo no artigo 18 do Decreto Estadual, e repete: após parecer da PGE a autoridade julgadora terá até trinta dias. Prazo expresso.

Mesmo assim a apelada mantém uma decisão dois anos depois. Ela traz à luz uma decisão dois anos depois e diz: ora, meu prazo é impróprio. Então eu queria entender o que é um prazo próprio expresso. Se o próprio Decreto diz trinta dias para a decisão, eu não posso julgar dois anos depois e falar: meu prazo é impróprio. Por isso que digo que esse é um procedimento lotado de vícios.

Só que a PGE cumpriu o prazo. A PGE dentro do prazo da instrução correu para que não findassem os trinta dias e deu o parecer. Mas a autoridade julgadora, o Secretário de Estado de Controle, demorou dois anos para julgar. E no final afastou, dizendo: não sou obrigado a respeitar o prazo porque ele é impróprio. Peço vênia mas é um total descabimento.

Ainda no curso do PAR não se comprovou a conduta, porque julgou-se de forma genérica e disse: olha, eu te absolvo da questão da fraude, mas eu entendo que você frustrou. De forma genérica não delimitou-se uma conduta, não se comprovou a conduta. Aplicou-se a penalidade de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) de multa à empresa e vinte e quatro meses a empresa sem poder participar de contratos públicos de licitação, Sendo que é uma empresa no mercado há mais de vinte anos que só vive disso, que tem 95% (noventa e cinco por cento) de seu faturamento e seus mais de cem colaboradores, simplesmente, de origem que fazem contratos públicos, sem que nunca tenha tido uma penalidade, uma advertência, uma sanção ou sequer um impedimento, sendo totalmente desproporcional a decisão.

Por isso, trazendo esses fatos à luz e mostrando exatamente que é um procedimento que veio eivado de vícios em sua concepção, em sua origem, rogamos o provimento da apelação com a reforma integral da sentença que, em tese, também não atacou diretamente esses pontos. A sentença não atacou esses pontos com relação a essa lacuna de prazos, esses vícios de prazo que ocorreram e esse julgamento, em tese, que nasceu nulo desde a origem do PAR. Era o que continha. Agradeço aos senhores. Desejo uma boa tarde.

*

RETORNO DOS AUTOS

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

tnsr
*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 24/2/2026

V O T O

(RETORNO DOS AUTOS)

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS (RELATORA):-

Verificados os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal,
conheço do recurso
.

Conforme relatado, trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP
e
LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITORIO LTDA - ME
contra a r. sentença do id. 15125606, que julgou improcedente o pedido autoral, proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, nos autos da “Ação de Conhecimento pelo rito comum com pedido de tutela de urgência” manejada pelos apelantes em desfavor de
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
.

Em suas razões recursais (id. 15125612), alegam os apelantes, em síntese, que não foi observado o prazo legal para decisão administrativa, uma vez que a sanção foi imposta mais de dois anos após a conclusão do procedimento investigatório, ultrapassando o limite estabelecido no Decreto Estadual n. 3.956-R/2016.

Argumentam que deve ser reconhecida a prescrição da pretensão punitiva estatal, à luz da Lei nº 9.873/99 e da Lei Complementar Estadual nº 621/2012.

Afirmam que inexiste conduta dolosa, prejuízo ao erário ou fraude comprovada, sendo que eventual irregularidade decorreu de falha administrativa isolada.

Alegam que a penalidade imposta revela-se desproporcional, tanto pelo percentual aplicado (8%) quanto pela base de cálculo indevidamente considerada (faturamento atual, e não o do exercício anterior ao PAR), em afronta à Lei nº 12.846/2013.

Defendem que a sentença recorrida desconsiderou as provas testemunhais que evidenciaram a inexistência de conluio ou de atuação coordenada entre as empresas, sendo certo que possuem ramos de atividades distintos e estruturas físicas separadas, embora localizadas no mesmo prédio.

Com isso, requerem o provimento do recurso para anular o ato administrativo sancionador e reformar integralmente a sentença de improcedência.

Contrarrazões pelo apelado pugnando pelo desprovimento do recurso (id. 15125616).

Parecer da Procuradoria de Justiça em id. nº 15663830 opinando pela desnecessidade de sua intervenção.

Muito bem.

Necessário contextualizar que as autoras ajuizaram a demanda em primeira instância narrando que foram alvo de Processo Administrativo de Responsabilização nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT para apurar supostas condutas de frustração ao caráter competitivo em licitações ocorridas em 2014 e 2016, tendo a acusação se baseado no fato de as pessoas jurídicas terem se cadastrado simultaneamente em 05 procedimentos licitatórios.

Consta na exordial que o cadastramento exacerbado derivou de "mero erro interno" de um funcionário, sem qualquer má-fé, dolo ou prejuízo ao erário, uma vez que as empresas não competiram entre si, ou seja, a empresa LUXOR não ofertou lances nos certames em que ambas se registraram. Sustentam, assim, a ausência de conduta ilícita e a desproporcionalidade das sanções aplicadas (multa de R$ 81.875,96 para LUXOR e R$ 217.642,20 para OSIRIS, além de impedimento de licitar com o Estado por 24 meses).

Nesses termos, os apelantes invocam a nulidade do processo administrativo por inobservância do prazo legal para decisão (art. 49 da Lei Federal nº 9.784/99 e art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R), a prescrição da pretensão punitiva (art. 1º da Lei nº 9.873/99), a ausência de dolo e de prejuízo ao erário como requisitos para a configuração do ilícito, bem como a violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade na aplicação das sanções.

Após a regular tramitação do feito, o juízo
a quo
julgou improcedentes os pedidos autorais, o que motivou a interposição do presente recurso.

Sem delongas, entendo que não há razões para modificar o posicionamento do julgador originário.

A controvérsia devolvida a este órgão
ad quem
cinge-se a verificar a legalidade do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT, que culminou na aplicação de sanções às apelantes por frustração ao caráter competitivo de procedimentos licitatórios, nos termos da Lei nº 12.846/2013.

As teses recursais gravitam em torno de quatro eixos principais: (i) nulidade por excesso de prazo para a decisão administrativa; (ii) prescrição da pretensão punitiva; (iii) atipicidade da conduta por ausência de dolo e de prejuízo; e (iv) desproporcionalidade das sanções.

No tocante ao primeiro ponto, as apelantes argumentam que a decisão final foi proferida mais de dois anos após a conclusão da instrução e o parecer da Procuradoria Geral do Estado, violando o prazo de 30 dias previsto no art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R.

A tese não merece prosperar.

Isso porque o prazo previsto na legislação estadual é impróprio, devendo ser analisado à luz dos princípios da proporcionalidade e da duração razoável do processo, levando-se em consideração, por exemplo, o volume de trabalho a que está submetida a Administração.

A extrapolação do prazo, embora indesejável, não acarreta a nulidade automática do ato, exigindo-se, para tanto, a demonstração de efetivo prejuízo à parte (cerceamento de defesa, indeferimento de provas relevantes, surpresa decisória, dentre outros), em observância ao princípio “pas de nullité sans grief”, também aplicável aos processos administrativos, limitando-se as recorrentes à invocação abstrata de excesso de prazo.

No caso dos autos, as apelantes não demonstraram qualquer prejuízo concreto ao seu direito de defesa decorrente da dilação do prazo para julgamento. O contraditório e a ampla defesa foram devidamente assegurados ao longo de todo o procedimento, tendo as empresas apresentado suas defesas e recursos na via administrativa.

Nesse cenário, o Colendo Superior Tribunal de Justiça posicionou-se no mesmo sentido ao analisar o artigo 49 da Lei Federal nº 9.784/99 mencionado pelos apelantes, vejamos:

[...] 3.
Além disso, acerca do alegada demora no feito administrativo, cumpre dizer que a falta de atendimento ao período previsto no art. 49 da Lei 9.784/99 não acarreta nulidade, pois se trata de prazo de natureza imprópria.
Precedentes. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.150.142/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 11/11/2024, DJe de 14/11/2024.)

[...] VII -
Em relação ao alegado descumprimento de prazos (art. 49 da Lei n. 9.784/99, merece registro que esta Corte já se posicionou no sentido de que o art. 49 da Lei n. 9.784/99 é impróprio
, considerando a ausência de qualquer penalidade prevista na citada lei ante o seu descumprimento [...] (AgInt no REsp 2.126.054/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/6/2024, DJe de 12/6/2024.)

A mora na decisão, por si só, não tem o condão de invalidar um ato administrativo que se formou de maneira hígida em seus demais aspectos. Portanto, deve ser afastada a alegação de nulidade do processo administrativo por excesso de prazo.

No tocante à prescrição, as recorrentes apontam que entre os fatos imputados às empresas e a conclusão do processo administrativo transcorreu um prazo superior a cinco anos.

Sem razão, contudo, pois o Colendo Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento, sob o rito dos recursos repetitivos, nos autos do REsp 1115078/RS, no sentido de que a prescrição intercorrente dos processos administrativos paralisados por mais de três anos, prevista na Lei nº 9.873/99, aplica-se apenas aos procedimentos relativos à Administração Pública Federal, não estendendo seu âmbito de incidência aos Estados e Municípios, vejamos:

[...] Pode-se afirmar que somente as ações administrativas punitivas desenvolvidas no plano da Administração Federal, seja direta, seja indireta, recebem a incidência do disposto nesta lei, como fica claro da parte inicial do seu art. 1º [...] (REsp n. 1.115.078/RS, relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 24/3/2010, DJe de 6/4/2010.)

No mesmo sentido:

[...] 1.
A aplicação da prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99 encontra limitações de natureza espacial
(
relações jurídicas havidas entre particulares e os entes sancionadores que componham a administração federal direta ou indireta, excluindo-se estados e municípios
) e material (inaplicabilidade da regra às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária, conforme disposto no art. 5º da Lei 9.873/99). [...] (REsp n. 2.147.578/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 12/3/2025, DJEN de 27/3/2025.)

[...] (ii) conquanto o Decreto n. 20.910/1992 não discipline a prescrição intercorrente,
a previsão constante do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 - concernente à fluência do prazo prescricional trienal na pendência de julgamento ou despacho em processo administrativo sancionador - é aplicável tão somente no âmbito da Administração Pública Federal.
[...] (AgInt no REsp n. 2.125.785/MT, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 13/5/2024, DJe de 16/5/2024.)

Nesse particular, não se desconhece que a Corte Superior afetou a temática e, no âmbito do Tema n. 1294 irá decidir “
se, na falta de previsão em lei específica nos Estados e Municípios, o Decreto n. 20.910/1932 pode ser aplicado para reconhecer a prescrição intercorrente no processo administrativo”
(REsp 2002589/PR e REsp 2137071/MG). Entretanto, a questão ainda não foi objeto de julgamento, tampouco há determinação de sobrestamento dos feitos que tramitam nesta segunda instância, razão pela qual é possível o julgamento do presente recurso.

Assim, a legislação estadual não versa sobre a prescrição da pretensão punitiva administrativa, tampouco faz referência à aplicação do diploma federal, impossibilitando, assim, a aplicação da prescrição intercorrente a que alude a Lei Federal nº 9.873/99.

Ainda que se considerasse a legislação, vê-se que os fatos ocorreram entre 2014 e 2016, ao passo que o Procedimento Investigatório Preliminar, marco inicial da apuração formal pela Administração, foi instaurado por meio da Portaria nº 007/2019, em 08 de março de 2019, ou seja, antes do decurso do prazo de 5 (cinco) anos, mesmo se considerado o fato mais antigo, de modo que não há falar em prescrição.

Adentrando à tipicidade da conduta e à legalidade da sanção, as apelantes defendem que não praticaram nenhum ilícito, sob o argumento de que o cadastramento simultâneo em licitações foi fruto de "mero erro interno", sem dolo de fraudar, e que não houve competição efetiva entre si, tampouco prejuízo ao erário ou benefício próprio.

Convém ressaltar que a regra constitucional da separação de poderes (CF, art. 2º) prevê que o exame das decisões proferidas em sede de Processo Administrativo pelo Poder Judiciário deve ser realizado de forma restritiva, sendo pacífico o entendimento dos tribunais pátrios, seguindo o posicionamento adotado pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, que “a análise deve-se limitar a aferir se foram observados os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sendo vedado, ao Poder Judiciário, analisar o conjunto probatório ou as conclusões a que chegou a Administração.” (TJES; AC 0027401-49.2013.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho; DJES 26/08/2022).

Ao Poder Judiciário, no exercício do controle dos atos administrativos, compete a análise da legalidade e da legitimidade do ato, não sendo permitida a incursão no mérito administrativo para reavaliar a conveniência e a oportunidade da decisão ou para substituir o juízo de valor da autoridade competente. Sobre a questão, o entendimento deste Órgão Fracionário:

[...] 4.
O ato administrativo goza de presunção de legitimidade e veracidade, apenas podendo ser afastada por meio de recurso com elementos robustos o suficiente a configurar a verossimilhança das alegações de ilegalidade
. 5. Destarte, a leitura das razões recursais e dos documentos carreados aos autos não foram suficientes, ao menos neste juízo de cognição sumária em que se encontra o processo, para comprovar, de plano, as alegações de ausência de intenção de fraudar o pacto entabulado com o agravado, especialmente porque alterar a conclusão da autoridade administrativa julgadora, para decidir que não houve a prática da infração, além de ensejar incursão no juízo do mérito administrativo, demandaria dilação probatória, ensejando o aguardo da instrução processual. 6. Conforme precedentes do STJ, “[ ...] a ultrapassagem do prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar não caracteriza nulidade capaz de invalidar o procedimento, principalmente porque não demonstrado o prejuízo. Precedentes. [...]” (REsp 585.156/RN, Rel. Ministro PAULO GALLOTTI, SEXTA TURMA, julgado em 02/10/2008, DJe 24/11/2008). 7 . Sem embargo das demais supostas nulidades apontadas nos autos do Procedimento Administrativo de Responsabilização (PAR) que foram suscitadas pela recorrente e que certamente deverão ser enfrentadas pelo juízo a quo por ocasião do julgamento do mérito,
observo que, aparentemente, ao longo do processo administrativo indicado, foi respeitado o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, inclusive sendo incontroverso que a agravante foi devidamente notificada e apresentou as correspondentes impugnações, de modo que não é possível constatar, também, a presença de eventual ilegalidade ou desproporcionalidade na aplicação das sanções questionadas pela recorrente. 8. Ao verificar irregularidades na execução do contrato de arrendamento, tinha o Administrador Público o dever de tomar a providência cabível, de modo que ele agiu nos estritos termos dos princípios da legalidade e da autotutela
, não havendo que se falar, neste momento, em boa-fé objetiva. 9 . Recurso conhecido e desprovido. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5000492-10.2020.8 .08.0000, Relator.: TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO, 3ª Câmara Cível)

No caso dos autos, a Administração Pública apontou uma série de elementos que, analisados em conjunto, formam um quadro probatório coeso e suficiente para afastar a tese de "mero erro" e caracterizar a existência de um expediente destinado a frustrar o caráter competitivo dos certames.

Compulsando os documentos juntados, consoante já constatado ainda em sede de cognição incipiente, nos autos do recurso de Agravo de Instrumento n. 5006711-34.2023.8.08.0000, que analisou a tutela provisória de urgência, as apelantes foram sancionadas no Processo Administrativo de Responsabilização n° 86002422-2019/SECONT-SUBINT, deflagrado a partir de denúncia acerca de supostas fraudes em múltiplos certames licitatórios promovidos pelo Estado, envolvendo as empresas LUXOR COMERCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA – ME, OSIRIS COMERCIO E SERVIÇOS LTDA e uma terceira, E ESCOTA ALUGUEL DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO - ME.

A apuração conduzida pela Secretaria de Controle e Transparência (SECONT), por intermédio da Subsecretaria de Estado de Integridade Governamental e Empresarial (SUBINT), resultou em um minucioso Relatório de Investigação (Id. 15125068, pp. 14/31), o qual revelou que distintas empresas se valeram de um mesmo Internet Protocol (IP) para apresentar propostas e registrar lances em pregões eletrônicos, o que, em tese, vulnera o sigilo das propostas.

A investigação demonstrou, ainda, que as empresas LUXOR e E ESCOTA utilizaram o mesmo IP em, ao menos, quatro licitações estaduais: Pregão nº 0041/2014 (PMES), Pregão nº 0069/2014 (HIMABA), Pregão nº 0001/2016 (SUPPIN) e Pregão nº 0024/2016 (SEG).

Destaca-se, ainda, que havia um padrão de conduta nos procedimentos das empresas, qual seja, embora a empresa E ESCOTA se sagrasse vencedora na fase de lances dos referidos pregões, a adjudicação era invariavelmente cancelada por sua inabilitação, decorrente da não apresentação dos documentos exigidos. Tal fato, em três dessas ocasiões, resultou na convocação e contratação da empresa LUXOR, segunda colocada.

Especificamente sobre a E ESCOTA, apurou-se que, apesar de ter participado e arrematado diversas licitações, jamais logrou ser contratada, sendo sistematicamente inabilitada. Essa constatação, aliada ao fato de que sua representante nos certames, a Sra. ELISANGELA ESCOTA, era, concomitantemente, sua proprietária formal e empregada registrada da empresa LUXOR, robustece os indícios de se tratar de uma "empresa de fachada". A própria Sra. ELISANGELA, em sede administrativa, declarou desconhecer sua condição de proprietária da pessoa jurídica, o que corrobora tal inferência.

Ademais, no Pregão nº 0002/2014 (SECTTI), verificou-se a participação conjunta das três empresas (LUXOR, E ESCOTA e OSIRIS), sagrando-se vencedora em todos os lotes a empresa OSIRIS. Tal circunstância é sobremaneira relevante, pois as apelantes LUXOR e OSIRIS não apenas compartilham os mesmos sócios (GILCILENE BUTK e PEDRO ERNESTO RANGEL ALVES JUNIOR), mas também operavam no mesmo endereço, utilizavam o mesmo contato telefônico e contavam com os serviços do mesmo profissional de contabilidade.

Constatou-se, ainda, que a Sra. ESTHER VICTOR DE LIMA, enquanto funcionária da OSIRIS, representou a LUXOR nos certames de 2014. As próprias apelantes, em suas defesas administrativas conjuntas, admitiram o compartilhamento da mesma rede de internet, afirmando que, por essa razão, “é inegável que o endereço de IP sempre será o mesmo”.

Dito isso, nota-se um conjunto probatório contundente indicando que as empresas apelantes atuavam em conluio, com evidente proximidade administrativa e operacional, utilizando-se da empresa E ESCOTA para frustrar o caráter competitivo dos procedimentos licitatórios. Tal conduta amolda-se perfeitamente ao tipo infracional previsto no artigo 5º, inciso IV, alínea “a”, da Lei 12.846/2013:

Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º , que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: [...]

IV - no tocante a licitações e contratos:

a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público;

Destarte, não vislumbro ilegalidade na decisão do Secretário de Estado da SECONT (Id. 15125071, pp. 03/24), que, com base em fundamentação sólida, condenou as autoras nas sanções previstas nos artigos 6º, I e II, da Lei 12.846/2013 e 7º da Lei 10.520/2002, porquanto ausente nos autos qualquer elemento de prova capaz de afastar a presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo.

O ato sancionatório indica, de forma compreensível e suficiente, os elementos fáticos e jurídicos que embasaram a conclusão da autoridade, com remissão a comportamentos reputados restritivos à competitividade em pregões eletrônicos, inclusive quanto à participação sem oferta de lances e à atuação coordenada entre empresas em grupos. A fundamentação atende ao dever de motivar (CF, art. 37, caput; Lei 9.784/1999, art. 2º), afastando qualquer hipótese para se proceder com o controle jurisdicional de legalidade.

Desse modo, não se trata de presunções vazias, mas de dados extraídos do histórico dos pregões e do comportamento dos licitantes, analisados na motivação administrativa.

De seu turno, as apelantes não carrearam prova técnica robusta capaz de infirmar a materialidade ou afastar a tipicidade administrativa, tampouco demonstraram que a dinâmica de participação sem lances decorreu de fator alheio à estratégia competitiva, a ponto de neutralizar o juízo sancionatório.

Registro que a oitiva das testemunhas deve ser examinada com reservas, dada a condição dos depoentes como funcionários das empresas, o que coloca xeque a imparcialidade de seus depoimentos, os quais devem ser valorados em conjunto com os demais elementos probatórios, que, no caso, apontam de forma veemente para a atuação coordenada. Ainda que assim não o fosse, a sua narrativa não foi capaz de elidir os fortes indícios documentais e técnicos, pois as pessoas ouvidas confirmaram a existência de uma rede única, tal como apontado no processo administrativo.

Nesse contexto, mostra-se inadmissível o exame do dolo ou da má-fé, uma vez que a Lei nº 12.846/2013, marco legislativo no combate à corrupção, estabeleceu em seu artigo 2º que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício.

Isso significa que, para a configuração da infração, é irrelevante a perquirição acerca do elemento subjetivo da conduta e a discussão sobre ter havido um "mero erro interno" ou a ausência de "má-fé" torna-se, portanto, juridicamente inócua para afastar a responsabilidade das apelantes. O legislador optou por um modelo em que a ocorrência do ato lesivo, por si só, atrai a sanção, cabendo à empresa o dever de vigilância e a implementação de mecanismos de integridade para coibir tais práticas.

Por fim, as apelantes questionam a proporcionalidade e a razoabilidade das sanções aplicadas, que, segundo alegam, levariam ao encerramento de suas atividades.

O controle judicial sobre a dosimetria das sanções administrativas é excepcional, cabível apenas em hipóteses de flagrante e manifesta ilegalidade, ausência de razoabilidade ou desproporcionalidade, quando o ato administrativo se distancia por completo dos parâmetros legais.

No presente caso, foram aplicadas sanções pecuniárias no valor de R$ 81.875,96 à LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA e de R$ 217.642,20 à OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA, além do impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública Estadual pelo período de 24 meses.

Ocorre que as sanções de multa e de impedimento de licitar e contratar com o Poder Público estão expressamente previstas na Lei nº 12.846/2013, de modo que a decisão administrativa que as aplicou considerou a gravidade da conduta, a reiteração em diferentes certames e a capacidade econômica das infratoras, em estrita observância aos critérios legais.

Ademais, não procede a alegação de violação ao artigo 6º, I, da Lei 12.846/13, pois a multa imposta não observou o faturamento atual das empresas, mas, rigorosamente, o “faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo”, qual seja, o ano de 2018, na medida em que o PAR 86002422/2019 foi instaurado em maio de 2019.

As penalidades instituídas, ainda que severas, não se mostram teratológicas ou desprovidas de amparo legal, inserindo-se na margem de discricionariedade conferida à autoridade administrativa para a repressão de ilícitos dessa natureza, notadamente porque precedidas do devido processo legal administrativo.

Isso posto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo inalterada a sentença recorrida.

Em atenção ao disposto no § 11 do artigo 85 do Código de Processo Civil,
majoro
os honorários advocatícios de sucumbência para 15% (quinze por cento), ante a complexidade da questão posta à apreciação.

É como voto.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Acompanho o voto da Eminente Relatora.

*

A SRA. DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CHRISTINA ALMEIDA COSTA:-

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
.

Outrossim, majorar os honorários advocatícios para o importe de 15% (quinze por cento).

*

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 5018905-91.2023.8.08.0024

APELANTES:
OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP e LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITORIO LTDA - ME

APELADO:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATORA
: DESª MARIANNE JÚDICE DE MATTOS

VOTO

Verificados os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade recursal,
conheço do recurso
.

Conforme relatado, trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA - EPP
e
LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITORIO LTDA - ME
contra a r. sentença do id. 15125606, que julgou improcedente o pedido autoral, proferida pelo d. Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, nos autos da “Ação de Conhecimento pelo rito comum com pedido de tutela de urgência” manejada pelos apelantes em desfavor de
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
.

Em suas razões recursais (id. 15125612), alegam os apelantes, em síntese, que não foi observado o prazo legal para decisão administrativa, uma vez que a sanção foi imposta mais de dois anos após a conclusão do procedimento investigatório, ultrapassando o limite estabelecido no Decreto Estadual n. 3.956-R/2016.

Argumentam que deve ser reconhecida a prescrição da pretensão punitiva estatal, à luz da Lei nº 9.873/99 e da Lei Complementar Estadual nº 621/2012.

Afirmam que inexiste conduta dolosa, prejuízo ao erário ou fraude comprovada, sendo que eventual irregularidade decorreu de falha administrativa isolada.

Alegam que a penalidade imposta revela-se desproporcional, tanto pelo percentual aplicado (8%) quanto pela base de cálculo indevidamente considerada (faturamento atual, e não o do exercício anterior ao PAR), em afronta à Lei nº 12.846/2013.

Defendem que a sentença recorrida desconsiderou as provas testemunhais que evidenciaram a inexistência de conluio ou de atuação coordenada entre as empresas, sendo certo que possuem ramos de atividades distintos e estruturas físicas separadas, embora localizadas no mesmo prédio.

Com isso, requerem o provimento do recurso para anular o ato administrativo sancionador e reformar integralmente a sentença de improcedência.

Contrarrazões pelo apelado pugnando pelo desprovimento do recurso (id. 15125616).

Parecer da Procuradoria de Justiça em id. nº 15663830 opinando pela desnecessidade de sua intervenção.

Muito bem.

Necessário contextualizar que as autoras ajuizaram a demanda em primeira instância narrando que foram alvo de Processo Administrativo de Responsabilização nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT para apurar supostas condutas de frustração ao caráter competitivo em licitações ocorridas em 2014 e 2016, tendo a acusação se baseado no fato de as pessoas jurídicas terem se cadastrado simultaneamente em 05 procedimentos licitatórios.

Consta na exordial que o cadastramento exacerbado derivou de "mero erro interno" de um funcionário, sem qualquer má-fé, dolo ou prejuízo ao erário, uma vez que as empresas não competiram entre si, ou seja, a empresa LUXOR não ofertou lances nos certames em que ambas se registraram. Sustentam, assim, a ausência de conduta ilícita e a desproporcionalidade das sanções aplicadas (multa de R$ 81.875,96 para LUXOR e R$ 217.642,20 para OSIRIS, além de impedimento de licitar com o Estado por 24 meses).

Nesses termos, os apelantes invocam a nulidade do processo administrativo por inobservância do prazo legal para decisão (art. 49 da Lei Federal nº 9.784/99 e art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R), a prescrição da pretensão punitiva (art. 1º da Lei nº 9.873/99), a ausência de dolo e de prejuízo ao erário como requisitos para a configuração do ilícito, bem como a violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade na aplicação das sanções.

Após a regular tramitação do feito, o juízo
a quo
julgou improcedentes os pedidos autorais, o que motivou a interposição do presente recurso.

Sem delongas, entendo que não há razões para modificar o posicionamento do julgador originário.

A controvérsia devolvida a este órgão
ad quem
cinge-se a verificar a legalidade do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 86002422-2019/SECONT-SUBINT, que culminou na aplicação de sanções às apelantes por frustração ao caráter competitivo de procedimentos licitatórios, nos termos da Lei nº 12.846/2013.

As teses recursais gravitam em torno de quatro eixos principais: (i) nulidade por excesso de prazo para a decisão administrativa; (ii) prescrição da pretensão punitiva; (iii) atipicidade da conduta por ausência de dolo e de prejuízo; e (iv) desproporcionalidade das sanções.

No tocante ao primeiro ponto, as apelantes argumentam que a decisão final foi proferida mais de dois anos após a conclusão da instrução e o parecer da Procuradoria Geral do Estado, violando o prazo de 30 dias previsto no art. 18 do Decreto Estadual nº 3.956-R.

A tese não merece prosperar.

Isso porque o prazo previsto na legislação estadual é impróprio, devendo ser analisado à luz dos princípios da proporcionalidade e da duração razoável do processo, levando-se em consideração, por exemplo, o volume de trabalho a que está submetida a Administração.

A extrapolação do prazo, embora indesejável, não acarreta a nulidade automática do ato, exigindo-se, para tanto, a demonstração de efetivo prejuízo à parte (cerceamento de defesa, indeferimento de provas relevantes, surpresa decisória, dentre outros), em observância ao princípio “pas de nullité sans grief”, também aplicável aos processos administrativos, limitando-se as recorrentes à invocação abstrata de excesso de prazo.

No caso dos autos, as apelantes não demonstraram qualquer prejuízo concreto ao seu direito de defesa decorrente da dilação do prazo para julgamento. O contraditório e a ampla defesa foram devidamente assegurados ao longo de todo o procedimento, tendo as empresas apresentado suas defesas e recursos na via administrativa.

Nesse cenário, o Colendo Superior Tribunal de Justiça posicionou-se no mesmo sentido ao analisar o artigo 49 da Lei Federal nº 9.784/99 mencionado pelos apelantes, vejamos:

[...] 3.
Além disso, acerca do alegada demora no feito administrativo, cumpre dizer que a falta de atendimento ao período previsto no art. 49 da Lei 9.784/99 não acarreta nulidade, pois se trata de prazo de natureza imprópria.
Precedentes. 4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.150.142/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 11/11/2024, DJe de 14/11/2024.)

[...] VII -
Em relação ao alegado descumprimento de prazos (art. 49 da Lei n. 9.784/99, merece registro que esta Corte já se posicionou no sentido de que o art. 49 da Lei n. 9.784/99 é impróprio
, considerando a ausência de qualquer penalidade prevista na citada lei ante o seu descumprimento [...] (AgInt no REsp 2.126.054/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/6/2024, DJe de 12/6/2024.)

A mora na decisão, por si só, não tem o condão de invalidar um ato administrativo que se formou de maneira hígida em seus demais aspectos. Portanto, deve ser afastada a alegação de nulidade do processo administrativo por excesso de prazo.

No tocante à prescrição, as recorrentes apontam que entre os fatos imputados às empresas e a conclusão do processo administrativo transcorreu um prazo superior a cinco anos.

Sem razão, contudo, pois o Colendo Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento, sob o rito dos recursos repetitivos, nos autos do REsp 1115078/RS, no sentido de que a prescrição intercorrente dos processos administrativos paralisados por mais de três anos, prevista na Lei nº 9.873/99, aplica-se apenas aos procedimentos relativos à Administração Pública Federal, não estendendo seu âmbito de incidência aos Estados e Municípios, vejamos:

[...] Pode-se afirmar que somente as ações administrativas punitivas desenvolvidas no plano da Administração Federal, seja direta, seja indireta, recebem a incidência do disposto nesta lei, como fica claro da parte inicial do seu art. 1º [...] (REsp n. 1.115.078/RS, relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 24/3/2010, DJe de 6/4/2010.)

No mesmo sentido:

[...] 1.
A aplicação da prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99 encontra limitações de natureza espacial
(
relações jurídicas havidas entre particulares e os entes sancionadores que componham a administração federal direta ou indireta, excluindo-se estados e municípios
) e material (inaplicabilidade da regra às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária, conforme disposto no art. 5º da Lei 9.873/99). [...] (REsp n. 2.147.578/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 12/3/2025, DJEN de 27/3/2025.)

[...] (ii) conquanto o Decreto n. 20.910/1992 não discipline a prescrição intercorrente,
a previsão constante do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 - concernente à fluência do prazo prescricional trienal na pendência de julgamento ou despacho em processo administrativo sancionador - é aplicável tão somente no âmbito da Administração Pública Federal.
[...] (AgInt no REsp n. 2.125.785/MT, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 13/5/2024, DJe de 16/5/2024.)

Nesse particular, não se desconhece que a Corte Superior afetou a temática e, no âmbito do Tema n. 1294 irá decidir
“se, na falta de previsão em lei específica nos Estados e Municípios, o Decreto n. 20.910/1932 pode ser aplicado para reconhecer a prescrição intercorrente no processo administrativo”
(REsp 2002589/PR e REsp 2137071/MG). Entretanto, a questão ainda não foi objeto de julgamento, tampouco há determinação de sobrestamento dos feitos que tramitam nesta segunda instância, razão pela qual é possível o julgamento do presente recurso.

Assim, a legislação estadual não versa sobre a prescrição da pretensão punitiva administrativa, tampouco faz referência à aplicação do diploma federal, impossibilitando, assim, a aplicação da prescrição intercorrente a que alude a Lei Federal nº 9.873/99.

Ainda que se considerasse a legislação, vê-se que os fatos ocorreram entre 2014 e 2016, ao passo que o Procedimento Investigatório Preliminar, marco inicial da apuração formal pela Administração, foi instaurado por meio da Portaria nº 007/2019, em 08 de março de 2019, ou seja, antes do decurso do prazo de 5 (cinco) anos, mesmo se considerado o fato mais antigo, de modo que não há falar em prescrição.

Adentrando à tipicidade da conduta e à legalidade da sanção, as apelantes defendem que não praticaram nenhum ilícito, sob o argumento de que o cadastramento simultâneo em licitações foi fruto de "mero erro interno", sem dolo de fraudar, e que não houve competição efetiva entre si, tampouco prejuízo ao erário ou benefício próprio.

Convém ressaltar que a regra constitucional da separação de poderes (CF, art. 2º) prevê que o exame das decisões proferidas em sede de Processo Administrativo pelo Poder Judiciário deve ser realizado de forma restritiva, sendo pacífico o entendimento dos tribunais pátrios, seguindo o posicionamento adotado pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, que “a análise deve-se limitar a aferir se foram observados os princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sendo vedado, ao Poder Judiciário, analisar o conjunto probatório ou as conclusões a que chegou a Administração.” (TJES; AC 0027401-49.2013.8.08.0024; Terceira Câmara Cível; Rel. Des. Telemaco Antunes de Abreu Filho; DJES 26/08/2022).

Ao Poder Judiciário, no exercício do controle dos atos administrativos, compete a análise da legalidade e da legitimidade do ato, não sendo permitida a incursão no mérito administrativo para reavaliar a conveniência e a oportunidade da decisão ou para substituir o juízo de valor da autoridade competente. Sobre a questão, o entendimento deste Órgão Fracionário:

[...] 4.
O ato administrativo goza de presunção de legitimidade e veracidade, apenas podendo ser afastada por meio de recurso com elementos robustos o suficiente a configurar a verossimilhança das alegações de ilegalidade
. 5. Destarte, a leitura das razões recursais e dos documentos carreados aos autos não foram suficientes, ao menos neste juízo de cognição sumária em que se encontra o processo, para comprovar, de plano, as alegações de ausência de intenção de fraudar o pacto entabulado com o agravado, especialmente porque alterar a conclusão da autoridade administrativa julgadora, para decidir que não houve a prática da infração, além de ensejar incursão no juízo do mérito administrativo, demandaria dilação probatória, ensejando o aguardo da instrução processual. 6. Conforme precedentes do STJ, “[ ...] a ultrapassagem do prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar não caracteriza nulidade capaz de invalidar o procedimento, principalmente porque não demonstrado o prejuízo. Precedentes. [...]” (REsp 585.156/RN, Rel. Ministro PAULO GALLOTTI, SEXTA TURMA, julgado em 02/10/2008, DJe 24/11/2008). 7 . Sem embargo das demais supostas nulidades apontadas nos autos do Procedimento Administrativo de Responsabilização (PAR) que foram suscitadas pela recorrente e que certamente deverão ser enfrentadas pelo juízo a quo por ocasião do julgamento do mérito,
observo que, aparentemente, ao longo do processo administrativo indicado, foi respeitado o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, inclusive sendo incontroverso que a agravante foi devidamente notificada e apresentou as correspondentes impugnações, de modo que não é possível constatar, também, a presença de eventual ilegalidade ou desproporcionalidade na aplicação das sanções questionadas pela recorrente. 8. Ao verificar irregularidades na execução do contrato de arrendamento, tinha o Administrador Público o dever de tomar a providência cabível, de modo que ele agiu nos estritos termos dos princípios da legalidade e da autotutela
, não havendo que se falar, neste momento, em boa-fé objetiva. 9 . Recurso conhecido e desprovido. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5000492-10.2020.8 .08.0000, Relator.: TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO, 3ª Câmara Cível)

No caso dos autos, a Administração Pública apontou uma série de elementos que, analisados em conjunto, formam um quadro probatório coeso e suficiente para afastar a tese de "mero erro" e caracterizar a existência de um expediente destinado a frustrar o caráter competitivo dos certames.

Compulsando os documentos juntados, consoante já constatado ainda em sede de cognição incipiente, nos autos do recurso de Agravo de Instrumento n. 5006711-34.2023.8.08.0000, que analisou a tutela provisória de urgência, as apelantes foram sancionadas no Processo Administrativo de Responsabilização n° 86002422-2019/SECONT-SUBINT, deflagrado a partir de denúncia acerca de supostas fraudes em múltiplos certames licitatórios promovidos pelo Estado, envolvendo as empresas LUXOR COMERCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA – ME, OSIRIS COMERCIO E SERVIÇOS LTDA e uma terceira, E ESCOTA ALUGUEL DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO - ME.

A apuração conduzida pela Secretaria de Controle e Transparência (SECONT), por intermédio da Subsecretaria de Estado de Integridade Governamental e Empresarial (SUBINT), resultou em um minucioso Relatório de Investigação (Id. 15125068, pp. 14/31), o qual revelou que distintas empresas se valeram de um mesmo Internet Protocol (IP) para apresentar propostas e registrar lances em pregões eletrônicos, o que, em tese, vulnera o sigilo das propostas.

A investigação demonstrou, ainda, que as empresas LUXOR e E ESCOTA utilizaram o mesmo IP em, ao menos, quatro licitações estaduais: Pregão nº 0041/2014 (PMES), Pregão nº 0069/2014 (HIMABA), Pregão nº 0001/2016 (SUPPIN) e Pregão nº 0024/2016 (SEG).

Destaca-se, ainda, que havia um padrão de conduta nos procedimentos das empresas, qual seja, embora a empresa E ESCOTA se sagrasse vencedora na fase de lances dos referidos pregões, a adjudicação era invariavelmente cancelada por sua inabilitação, decorrente da não apresentação dos documentos exigidos. Tal fato, em três dessas ocasiões, resultou na convocação e contratação da empresa LUXOR, segunda colocada.

Especificamente sobre a E ESCOTA, apurou-se que, apesar de ter participado e arrematado diversas licitações, jamais logrou ser contratada, sendo sistematicamente inabilitada. Essa constatação, aliada ao fato de que sua representante nos certames, a Sra. ELISANGELA ESCOTA, era, concomitantemente, sua proprietária formal e empregada registrada da empresa LUXOR, robustece os indícios de se tratar de uma "empresa de fachada". A própria Sra. ELISANGELA, em sede administrativa, declarou desconhecer sua condição de proprietária da pessoa jurídica, o que corrobora tal inferência.

Ademais, no Pregão nº 0002/2014 (SECTTI), verificou-se a participação conjunta das três empresas (LUXOR, E ESCOTA e OSIRIS), sagrando-se vencedora em todos os lotes a empresa OSIRIS. Tal circunstância é sobremaneira relevante, pois as apelantes LUXOR e OSIRIS não apenas compartilham os mesmos sócios (GILCILENE BUTK e PEDRO ERNESTO RANGEL ALVES JUNIOR), mas também operavam no mesmo endereço, utilizavam o mesmo contato telefônico e contavam com os serviços do mesmo profissional de contabilidade.

Constatou-se, ainda, que a Sra. ESTHER VICTOR DE LIMA, enquanto funcionária da OSIRIS, representou a LUXOR nos certames de 2014. As próprias apelantes, em suas defesas administrativas conjuntas, admitiram o compartilhamento da mesma rede de internet, afirmando que, por essa razão, “é inegável que o endereço de IP sempre será o mesmo”.

Dito isso, nota-se um conjunto probatório contundente indicando que as empresas apelantes atuavam em conluio, com evidente proximidade administrativa e operacional, utilizando-se da empresa E ESCOTA para frustrar o caráter competitivo dos procedimentos licitatórios. Tal conduta amolda-se perfeitamente ao tipo infracional previsto no artigo 5º, inciso IV, alínea “a”, da Lei 12.846/2013:

Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º , que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: [...]

IV - no tocante a licitações e contratos:

a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público;

Destarte, não vislumbro ilegalidade na decisão do Secretário de Estado da SECONT (Id. 15125071, pp. 03/24), que, com base em fundamentação sólida, condenou as autoras nas sanções previstas nos artigos 6º, I e II, da Lei 12.846/2013 e 7º da Lei 10.520/2002, porquanto ausente nos autos qualquer elemento de prova capaz de afastar a presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo.

O ato sancionatório indica, de forma compreensível e suficiente, os elementos fáticos e jurídicos que embasaram a conclusão da autoridade, com remissão a comportamentos reputados restritivos à competitividade em pregões eletrônicos, inclusive quanto à participação sem oferta de lances e à atuação coordenada entre empresas em grupos. A fundamentação atende ao dever de motivar (CF, art. 37, caput; Lei 9.784/1999, art. 2º), afastando qualquer hipótese para se proceder com o controle jurisdicional de legalidade.

Desse modo, não se trata de presunções vazias, mas de dados extraídos do histórico dos pregões e do comportamento dos licitantes, analisados na motivação administrativa.

De seu turno, as apelantes não carrearam prova técnica robusta capaz de infirmar a materialidade ou afastar a tipicidade administrativa, tampouco demonstraram que a dinâmica de participação sem lances decorreu de fator alheio à estratégia competitiva, a ponto de neutralizar o juízo sancionatório.

Registro que a oitiva das testemunhas deve ser examinada com reservas, dada a condição dos depoentes como funcionários das empresas, o que coloca xeque a imparcialidade de seus depoimentos, os quais devem ser valorados em conjunto com os demais elementos probatórios, que, no caso, apontam de forma veemente para a atuação coordenada. Ainda que assim não o fosse, a sua narrativa não foi capaz de elidir os fortes indícios documentais e técnicos, pois as pessoas ouvidas confirmaram a existência de uma rede única, tal como apontado no processo administrativo.

Nesse contexto, mostra-se inadmissível o exame do dolo ou da má-fé, uma vez que a Lei nº 12.846/2013, marco legislativo no combate à corrupção, estabeleceu em seu artigo 2º que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício.

Isso significa que, para a configuração da infração, é irrelevante a perquirição acerca do elemento subjetivo da conduta e a discussão sobre ter havido um "mero erro interno" ou a ausência de "má-fé" torna-se, portanto, juridicamente inócua para afastar a responsabilidade das apelantes. O legislador optou por um modelo em que a ocorrência do ato lesivo, por si só, atrai a sanção, cabendo à empresa o dever de vigilância e a implementação de mecanismos de integridade para coibir tais práticas.

Por fim, as apelantes questionam a proporcionalidade e a razoabilidade das sanções aplicadas, que, segundo alegam, levariam ao encerramento de suas atividades.

O controle judicial sobre a dosimetria das sanções administrativas é excepcional, cabível apenas em hipóteses de flagrante e manifesta ilegalidade, ausência de razoabilidade ou desproporcionalidade, quando o ato administrativo se distancia por completo dos parâmetros legais.

No presente caso, foram aplicadas sanções pecuniárias no valor de R$ 81.875,96 à LUXOR COMÉRCIO E SERVIÇOS DE EQUIPAMENTOS DE ESCRITÓRIO LTDA e de R$ 217.642,20 à OSIRIS COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA, além do impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública Estadual pelo período de 24 meses.

Ocorre que as sanções de multa e de impedimento de licitar e contratar com o Poder Público estão expressamente previstas na Lei nº 12.846/2013, de modo que a decisão administrativa que as aplicou considerou a gravidade da conduta, a reiteração em diferentes certames e a capacidade econômica das infratoras, em estrita observância aos critérios legais.

Ademais, não procede a alegação de violação ao artigo 6º, I, da Lei 12.846/13, pois a multa imposta não observou o faturamento atual das empresas, mas, rigorosamente, o “faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo”, qual seja, o ano de 2018, na medida em que o PAR 86002422/2019 foi instaurado em maio de 2019.

As penalidades instituídas, ainda que severas, não se mostram teratológicas ou desprovidas de amparo legal, inserindo-se na margem de discricionariedade conferida à autoridade administrativa para a repressão de ilícitos dessa natureza, notadamente porque precedidas do devido processo legal administrativo.

Isso posto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo inalterada a sentença recorrida.

Em atenção ao disposto no § 11 do artigo 85 do Código de Processo Civil,
majoro
os honorários advocatícios de sucumbência para 15% (quinze por cento), ante a complexidade da questão posta à apreciação.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

GABINETE DA DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

(DESEMBARGADORA SUBSTITUTA CHRISTINA ALMEIDA COSTA)

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
.

Outrossim, majorar os honorários advocatícios para o importe de 15% (quinze por cento).