Tribunal: TJES
Processo: 0000643-62.2020.8.08.0032
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão julgador: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2026-05-14

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. NÃO OCORRÊNCIA. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. CARGOS PÚBLICOS SEM ATRIBUIÇÕES LEGAIS. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CARGOS EM COMISSÃO. CONTROLE PREVENTIVO MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Mimoso do Sul, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais para condenar o Ente Municipal a se abster de realizar contratações temporárias até a edição de Lei Municipal específica em conformidade com o artigo 37, IX, da Constituição da República e com o Tema 612/STF. O recurso busca a procedência dos pedidos remanescentes, consistentes na abstenção de prorrogação das Leis Municipais impugnadas ou de edição de novas normas que criem cargos sem atribuições legais definidas, bem como na imposição de obrigação para que os cargos em comissão sejam reservados apenas a funções de direção, chefia e assessoramento. Em contrarrazões, o Município suscitou preliminar de perda superveniente do objeto em razão da edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (I) definir se a edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021, que revogou as normas anteriormente impugnadas e disciplinou cargos no âmbito municipal, acarreta perda superveniente do objeto da Ação Civil Pública; (II) estabelecer se é cabível condenar o Município a se abster de prorrogar Leis já revogadas ou de editar, no futuro, Leis que criem cargos sem previsão legal de atribuições; e (III) determinar se é admissível impor ao Município obrigação judicial para que, quando da futura previsão normativa das atribuições de cargos, empregos e funções, reserve os cargos em comissão exclusivamente a funções de direção, chefia e assessoramento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

III.I. Preliminar de Perda Superveniente do Objeto

1. A Ação Civil Pública em apreço, quanto aos pedidos acolhidos pelo Juízo a quo, não veicula controle abstrato de constitucionalidade nem se confunde com Ação Direta de Inconstitucionalidade, razão pela qual a análise da perda do objeto deve considerar a tutela de relações jurídicas concretas e a cessação de condutas administrativas reiteradas.

2. A mera substituição legislativa não elimina, por si só, o interesse processual do Ministério Público, pois cabe ao Poder Judiciário examinar, à luz do artigo 493 do Código de Processo Civil, se a nova Legislação saneia os vícios apontados ou perpetua a prática questionada sob nova roupagem normativa.

3. O reconhecimento, na Sentença, da existência de “círculo vicioso” de contratações temporárias irregulares demonstra que a controvérsia não se resolve necessariamente com a edição de novo Diploma Legal.

4. Preliminar rejeitada.

III.II. Mérito

5. O pedido de abstenção de prorrogação das Leis Municipais nº 2.049/2013, nº 2.119/2013, nº 2.288/2016, nº 2.291/2016, Lei Complementar nº 001/2017, Lei Complementar nº 006/2017 e Lei Complementar nº 001/2019 encontra-se materialmente prejudicado, pois a Lei Complementar Municipal nº 003/2021 revogou expressamente as normas impugnadas, inexistindo utilidade prática em impedir a prorrogação de Leis já substituídas.

6. O pedido de vedação à edição futura de Leis municipais que criem cargos sem atribuições definidas configura controle preventivo material de constitucionalidade, inadmissível no sistema brasileiro, conforme orientação firmada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no MS 32.033/DF.

7. A imposição judicial de restrição prévia e genérica ao conteúdo de Legislação futura viola o princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 2º da Constituição da República, ainda que o pedido seja dirigido ao Chefe do Executivo no exercício de iniciativa privativa de Leis sobre cargos públicos.

8. A tutela jurisdicional adequada contra eventual norma municipal inconstitucional é o controle repressivo, a ser exercido após a edição da Lei, mediante os instrumentos processuais cabíveis.

9. O pedido relativo aos cargos em comissão, tal como formulado, não se dirige a atos administrativos concretos de nomeação, exoneração ou provimento, mas ao momento futuro de elaboração normativa das atribuições de cargos, empregos e funções.

10. A Ação Civil Pública pode veicular tutela inibitória e obrigações de fazer ou não fazer contra a Administração Pública, nos termos do artigo 497, parágrafo único, do Código de Processo Civil, desde que voltadas a condutas concretas, determinadas ou determináveis, e não à prévia definição do conteúdo material de Legislação futura.

11. O artigo 37, inciso V, da Constituição Federal já impõe diretamente que funções de confiança e cargos em comissão se destinem apenas a atribuições de direção, chefia e assessoramento, e o Tema 1.010/STF exige que tais cargos não se prestem a atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, pressuponham relação de confiança, observem proporcionalidade e tenham atribuições descritas de forma clara e objetiva na Lei instituidora.

12. Eventual inconstitucionalidade material da Lei Complementar Municipal nº 003/2021 quanto à criação de cargos de assessoria ou ao percentual de cargos reservados a Servidores efetivos desborda dos limites objetivos da demanda, pois a Petição Inicial não formulou pedido de anulação de nomeações, vedação de provimentos específicos ou controle incidental dessa Lei nos termos pretendidos no parecer.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1. A edição de nova Lei municipal não acarreta, por si só, perda superveniente do objeto de Ação Civil Pública voltada à cessação de condutas administrativas reiteradas, quando subsistir a necessidade de verificar se o novo Diploma saneia ou perpetua os vícios apontados.

2. O Poder Judiciário não pode impor ao Município vedação prévia e genérica à edição de Leis futuras com determinado conteúdo material, por configurar controle preventivo de constitucionalidade material incompatível com o princípio da separação dos poderes.

3. A tutela inibitória em Ação Civil Pública contra a Administração Pública deve incidir sobre condutas concretas, determinadas ou determináveis, e não sobre a conformação abstrata e futura da atividade legislativa municipal.

4. A reserva de cargos em comissão a funções de direção, chefia e assessoramento decorre diretamente do artigo 37, inciso V, da Constituição da República e dos parâmetros vinculantes do Tema 1.010/STF, cabendo controle repressivo diante de eventual descumprimento concreto.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º; 37, V e IX; 61, § 1º, II, “a”; CPC, arts. 493 e 497, parágrafo único.

Jurisprudência citada: STF, Tema 612 da Repercussão Geral, RE 658.026/MG; STF, MS 32.033/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 20.06.2013, DJe 18.02.2014; STF, MS 24.667, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 23.04.2004; STF, Tema 1.010 da Repercussão Geral, RE 1.041.210/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 27.09.2018, DJe 22.05.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

Apelação Cível nº 0000643-62.2020.8.08.0032

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADO: MUNICÍPIO DE MIMOSO DO SUL

RELATOR: DESEMBARGADOR SUBSTITUTO DÉLIO JOSÉ ROCHA SOBRINHO

RELATOR DESIGNADO: DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. NÃO OCORRÊNCIA. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. CARGOS PÚBLICOS SEM ATRIBUIÇÕES LEGAIS. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CARGOS EM COMISSÃO. CONTROLE PREVENTIVO MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Mimoso do Sul, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais para condenar o Ente Municipal a se abster de realizar contratações temporárias até a edição de Lei Municipal específica em conformidade com o artigo 37, IX, da Constituição da República e com o Tema 612/STF. O recurso busca a procedência dos pedidos remanescentes, consistentes na abstenção de prorrogação das Leis Municipais impugnadas ou de edição de novas normas que criem cargos sem atribuições legais definidas, bem como na imposição de obrigação para que os cargos em comissão sejam reservados apenas a funções de direção, chefia e assessoramento. Em contrarrazões, o Município suscitou preliminar de perda superveniente do objeto em razão da edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (I) definir se a edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021, que revogou as normas anteriormente impugnadas e disciplinou cargos no âmbito municipal, acarreta perda superveniente do objeto da Ação Civil Pública; (II) estabelecer se é cabível condenar o Município a se abster de prorrogar Leis já revogadas ou de editar, no futuro, Leis que criem cargos sem previsão legal de atribuições; e (III) determinar se é admissível impor ao Município obrigação judicial para que, quando da futura previsão normativa das atribuições de cargos, empregos e funções, reserve os cargos em comissão exclusivamente a funções de direção, chefia e assessoramento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

III.I. Preliminar de Perda Superveniente do Objeto

1. A Ação Civil Pública em apreço, quanto aos pedidos acolhidos pelo Juízo a quo, não veicula controle abstrato de constitucionalidade nem se confunde com Ação Direta de Inconstitucionalidade, razão pela qual a análise da perda do objeto deve considerar a tutela de relações jurídicas concretas e a cessação de condutas administrativas reiteradas.

2. A mera substituição legislativa não elimina, por si só, o interesse processual do Ministério Público, pois cabe ao Poder Judiciário examinar, à luz do artigo 493 do Código de Processo Civil, se a nova Legislação saneia os vícios apontados ou perpetua a prática questionada sob nova roupagem normativa.

3. O reconhecimento, na Sentença, da existência de “círculo vicioso” de contratações temporárias irregulares demonstra que a controvérsia não se resolve necessariamente com a edição de novo Diploma Legal.

4. Preliminar rejeitada.

III.II. Mérito

5. O pedido de abstenção de prorrogação das Leis Municipais nº 2.049/2013, nº 2.119/2013, nº 2.288/2016, nº 2.291/2016, Lei Complementar nº 001/2017, Lei Complementar nº 006/2017 e Lei Complementar nº 001/2019 encontra-se materialmente prejudicado, pois a Lei Complementar Municipal nº 003/2021 revogou expressamente as normas impugnadas, inexistindo utilidade prática em impedir a prorrogação de Leis já substituídas.

6. O pedido de vedação à edição futura de Leis municipais que criem cargos sem atribuições definidas configura controle preventivo material de constitucionalidade, inadmissível no sistema brasileiro, conforme orientação firmada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no MS 32.033/DF.

7. A imposição judicial de restrição prévia e genérica ao conteúdo de Legislação futura viola o princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 2º da Constituição da República, ainda que o pedido seja dirigido ao Chefe do Executivo no exercício de iniciativa privativa de Leis sobre cargos públicos.

8. A tutela jurisdicional adequada contra eventual norma municipal inconstitucional é o controle repressivo, a ser exercido após a edição da Lei, mediante os instrumentos processuais cabíveis.

9. O pedido relativo aos cargos em comissão, tal como formulado, não se dirige a atos administrativos concretos de nomeação, exoneração ou provimento, mas ao momento futuro de elaboração normativa das atribuições de cargos, empregos e funções.

10. A Ação Civil Pública pode veicular tutela inibitória e obrigações de fazer ou não fazer contra a Administração Pública, nos termos do artigo 497, parágrafo único, do Código de Processo Civil, desde que voltadas a condutas concretas, determinadas ou determináveis, e não à prévia definição do conteúdo material de Legislação futura.

11. O artigo 37, inciso V, da Constituição Federal já impõe diretamente que funções de confiança e cargos em comissão se destinem apenas a atribuições de direção, chefia e assessoramento, e o Tema 1.010/STF exige que tais cargos não se prestem a atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, pressuponham relação de confiança, observem proporcionalidade e tenham atribuições descritas de forma clara e objetiva na Lei instituidora.

12. Eventual inconstitucionalidade material da Lei Complementar Municipal nº 003/2021 quanto à criação de cargos de assessoria ou ao percentual de cargos reservados a Servidores efetivos desborda dos limites objetivos da demanda, pois a Petição Inicial não formulou pedido de anulação de nomeações, vedação de provimentos específicos ou controle incidental dessa Lei nos termos pretendidos no parecer.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1. A edição de nova Lei municipal não acarreta, por si só, perda superveniente do objeto de Ação Civil Pública voltada à cessação de condutas administrativas reiteradas, quando subsistir a necessidade de verificar se o novo Diploma saneia ou perpetua os vícios apontados.

2. O Poder Judiciário não pode impor ao Município vedação prévia e genérica à edição de Leis futuras com determinado conteúdo material, por configurar controle preventivo de constitucionalidade material incompatível com o princípio da separação dos poderes.

3. A tutela inibitória em Ação Civil Pública contra a Administração Pública deve incidir sobre condutas concretas, determinadas ou determináveis, e não sobre a conformação abstrata e futura da atividade legislativa municipal.

4. A reserva de cargos em comissão a funções de direção, chefia e assessoramento decorre diretamente do artigo 37, inciso V, da Constituição da República e dos parâmetros vinculantes do Tema 1.010/STF, cabendo controle repressivo diante de eventual descumprimento concreto.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º; 37, V e IX; 61, § 1º, II, “a”; CPC, arts. 493 e 497, parágrafo único.

Jurisprudência citada: STF, Tema 612 da Repercussão Geral, RE 658.026/MG; STF, MS 32.033/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 20.06.2013, DJe 18.02.2014; STF, MS 24.667, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 23.04.2004; STF, Tema 1.010 da Repercussão Geral, RE 1.041.210/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 27.09.2018, DJe 22.05.2019.

ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da Ata e Notas Taquigráficas da Sessão, que integram este julgado, em votação unânime, rejeitar a Preliminar de Perda Superveniente do Objeto e, por maioria de Votos, negar provimento à Apelação Cível, consoante Voto do Eminente Desembargador NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (designado para redigir Acórdão), acompanhado pelos Eminentes Desembargadores JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, EDER PONTES DA SILVA e ALEXANDRE PUPPIM, ficando vencido o Eminente Desembargador Substituto DÉLIO JOSÉ ROCHA SOBRINHO que se pronunciou pelo provimento do recurso.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: Julgado, por maioria de votos, nos termos do voto do Exmo. Des. Namyr Carlos de Souza Filho designado relator para a elaboração do acórdão.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - DELIO JOSE ROCHA SOBRINHO - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

APELAÇÃ
O CÍVEL Nº
0000643-62.2020.8.08.0032

RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RECORRIDO: MUNICÍPIO DE MIMOSO DO SUL

RELATOR: DESEMBARGADOR SUBSTITUTO DÉLIO JOSÉ ROCHA SOBRINHO

VOTO VISTA

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos para melhor exame da matéria versada nesta
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face da
SENTENÇA
proferida pelo
Juízo da 1ª Vara da Comarca de Mimoso do Sul
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
ajuizada contra o
MUNICÍPIO DE MIMOSO DO SUL
, nos seguintes termos de sua parte dispositiva,
in litteris
:

“Ante o exposto, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo extinta fase de cognição do processo e acolho em parte o pedido inicial, para condenar o Município de Mimoso do Sul a se abster de realizar contratações até que seja sancionada lei municipal que regulamente as entabulações temporárias e sua consequente justificava sob o interesse público emergencial, consoante tese delimitada pelo tema 612 do STF, ratificando a decisão de ff. 311/313.”

Com efeito, cabe rememorar que a demanda subjacente a este recurso cuida-se de
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
ajuizada pelo
Parquet
Estadual em face do referido Município, na qual se busca, em síntese, o
reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.049/2013 e das demais que a alteraram (Leis nº 2.119/2013, 2.288/2016, 2.291/2016, LC 001/2017, LC 006/2017 e LC 001/2019)
, as quais instituíram
cargos públicos sem a previsão legal de suas respectivas atribuições
— os denominados "cargos ocos" —, viabilizando
contratações temporárias
reiteradas em desconformidade com os parâmetros fixados pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema 612 da Repercussão Geral (RE 658.026/MG)
.

Neste contexto, o Órgão Ministerial formulou, ao final da
Petição Inicial
(fls. 13/14), os seguintes
pedidos de mérito
, que, para a adequada compreensão da controvérsia, merecem transcrição,
in verbis
:

"c) a procedência dos pedidos para efeito de confirmar a tutela provisória de urgência e, reconhecendo incidentalmente a inconstitucionalidade da lei 2049/13 e todas as demais que a alteraram (leis 2119/13; 2.288/16; 2291/16; LC 001/17; LC 006/17; 001/19):

a)
condenar o Município de Mimoso do Sul na obrigação de não fazer consistente na não prorrogação dos efeitos das citadas leis ou edição de outras que criem cargos sem previsão legal de atribuições;

b)
condenar o Município de Mimoso do Sul na obrigação de não fazer consistente em se abster de realizar contratações temporárias até que seja sancionada lei específica com observância do art. 37, IX, da CRFB e as balizas sedimentadas no entendimento do STF no RE 658026 (Repercussão Geral nº 612);

c)
condenar o Município de Mimoso do Sul na obrigação de fazer para que, quando da previsão das atribuições de cargos, empregos e funções, reserve aos cargos de confiança e comissionados somente funções de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CRFB)."

Neste passo, a
Sentença recorrida acolheu exclusivamente o pedido da alínea "b"
— vedação de novas contratações temporárias até a edição de lei municipal específica em conformidade com o Tema 612/STF —,
rejeitando os pedidos das alíneas "a" e "c"
.

Deveras, o Magistrado de Primeiro Grau
reconheceu a existência de um "círculo vicioso" de contratações temporárias irregulares no âmbito municipal
, porém entendeu que os demais pedidos representariam indevida ingerência do Poder Judiciário sobre as funções do Legislativo e do Executivo Municipais.

Inconformado com a procedência apenas parcial,
o Ministério Público interpôs Recurso de Apelação
(fls. 325/329), sustentando, em síntese, que os pedidos remanescentes — alíneas "a" e "c" — não configuram ingerência na atividade legislativa, porquanto direcionados ao Chefe do Executivo em sua competência privativa de iniciativa de leis sobre cargos públicos (artigo 61, parágrafo primeiro, inciso II, alínea "a", da Constituição da República, por simetria), e que o caráter crônico das irregularidades justifica o acolhimento integral da pretensão ministerial.

Em
Contrarrazões
(fls. 330/333), o MUNICÍPIO DE MIMOSO DO SUL suscitou
Preliminar de Perda Superveniente do Objeto Recursal
em razão da edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021, que teria revogado as normas questionadas e suprido as carências apontadas pelo
Parquet
.

Diante do explicitado cenário, o
Eminente Relator, Desembargador Substituto DÉLIO JOSÉ ROCHA SOBRINHO
, em Voto fundamentado,
rejeitou a Preliminar arguida
e, no Mérito, proferiu voto pelo provimento integral do Recurso de Apelação Cível
, reformando a Sentença para julgar procedentes todos os pedidos levados a efeito na Petição Inicial, inclusive, com declaração incidental de inconstitucionalidade das Leis Municipais impugnadas e da própria Lei Complementar Municipal nº 003/2021 nos pontos em que incorre nos mesmos vícios.

Fixadas essas premissas, infere-se que a controvérsia submetida a este Órgão Colegiado cinge-se a 02 (dois) núcleos: (
I
) se a edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021 implica perda superveniente do objeto da Ação Civil Pública; e (
II
) se os pedidos das alíneas "a" e "c", não acolhidos pela Sentença recorrida, comportam procedência.

DA PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO

No que concerne à matéria em comento, cabe realçar, de início, que a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA não veicula controle abstrato de constitucionalidade — tampouco se confunde com ação direta de inconstitucionalidade —, de modo que
os precedentes relativos à "
fraude processual legislativa
" em sede de ADI, mencionados pelo Eminente Relator, devem ser recebidos com a devida cautela, porquanto oriundos de sistema processual-constitucional distinto (processo objetivo de controle concentrado)
.

Sob o prisma próprio da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, a razão para a rejeição da Preliminar em testilha decorre, substancialmente, da circunstância de que
o objeto desta demanda coletiva não se esgota na vigência ou revogação de uma norma específica, mas reside na tutela de relações jurídicas concretas
— vale dizer, na cessação de condutas administrativas reiteradas que violam a regra constitucional do concurso público e os parâmetros vinculantes fixados pelo Excelso Supremo Tribunal Federal.

Nessa perspectiva,
a mera substituição Legislativa não elimina, por si só, o interesse processual do
Parquet
. Cumpre ao Poder Judiciário examinar se a nova Legislação efetivamente saneia os vícios constitucionais apontados na Exordial ou se, ao revés, perpetua a mesma prática sob nova roupagem normativa. Essa análise é imposição do
artigo 493 do Código de Processo Civil
, que estabelece,
in litteris
:

"
Art. 493
. Se, depois da propositura da ação, algum fato constitutivo, modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão."

Importa registrar que a própria Sentença recorrida já reconheceu a existência de um "
círculo vicioso que se reproduz por considerável parcela das gestões municipais
" (fls. 320), circunstância que, por definição, não se resolve com a mera edição de novo Diploma Legal.

Ademais, o próprio Recorrente reconhece que parte do vício narrado na Exordial foi sanado pela Lei Complementar Municipal nº 003/2021, sem que isso esvazie a totalidade do objeto.

Isto posto, REJEITO A PRELIMINAR, acompanhando o Eminente Relator neste particular.

MÉRITO

Superada a questão preliminar, passo a examinar a pretensão recursal do Ministério Público, que se restringe ao acolhimento dos pedidos identificados como alíneas "a" e "c" na Petição Inicial, uma vez que o pedido da alínea "b" — abstenção de contratações temporárias até edição de Lei válida — foi acolhido pela Sentença recorrida e não sofreu impugnação por nenhuma das partes.

Do pedido da alínea "a"

Abstenção de prorrogar as Leis impugnadas ou

editar nova Lei que crie cargos sem previsão legal de atribuições

Deveras, o pedido formulado na alínea "a" da Petição Inicial contém, na verdade,
02 (duas) pretensões distintas
:
a primeira
, voltada à abstenção de prorrogação dos efeitos das Leis Municipais já existentes (Lei nº 2.049/2013 e suas alterações); e
a segunda
, direcionada a vedar a edição futura de qualquer Lei Municipal que crie cargos sem previsão legal de atribuições.

No que concerne à
primeira pretensão
— abstenção de prorrogação —, observo que
se afigura
incontroverso
que ela se encontra
materialmente prejudicada
.

Neste ponto, confirmado pelo
Parquet
em suas razões recursais (fls. 327), a
Lei Complementar nº 003/2021 revogou expressamente as normas aludidas na Exordial.
A rigor, não há o que prorrogar: as Leis já foram substituída
s
. Portanto, a condenação em obrigação de não fazer relativa a normas já revogadas careceria de utilidade prática, requisito indispensável à tutela jurisdicional
.

De outra banda, quanto à
segunda pretensão
— vedação de
edição futura de Leis Municipais
que criem cargos sem atribuições definidas —,
infere-se que óbice é de natureza constitucional
.

Na espécie, acolher tal pedido equivaleria a impor ao Poder Público Municipal uma
rest
rição prévia e genérica sobre o conteúdo de legislação futur
a
, configurando modalidade de
cont
role preventivo de constitucionalidade material que o ordenamento jurídico brasileiro não admite
.

A propósito, o
Excelso Supremo Tribunal Federal
, no julgamento paradigmático do
MS 32.033/DF (Red. p/ acórdão Min. TEORI ZAVASCKI, Plenário, j. 20/06/2013)
, assentou que o
Poder Judiciário não pode exercer controle material de constitucionalidade sobre normas em processo de formação, ressalvada a hipótese excepcionalíssima de Mandado de Segurança de Parlamentar contra vícios formais do Processo Legislativo
,
in litteris:

Ementa:
CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE.

1.
Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não
.

2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança.

3.
A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade
. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido.

(
STF
- MS 32033, Relator(a): GILMAR MENDES, Relator(a) p/ Acórdão: TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 20-06-2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-033 DIVULG 17-02-2014 PUBLIC 18-02-2014 RTJ VOL-00227-01 PP-00330)

Nessa ordem de ideias, determinar que o Município se abstenha de editar Lei futura com determinado conteúdo — ainda que esse conteúdo seja inconstitucional — significa
proibir,
ex ante
, o exercício da competência Legislativa Municipal, o que colide frontalmente com o princípio da separação dos poderes insculpido no artigo 2º da Constituição da República
.

Cumpre registrar que não se olvida a gravidade do histórico de irregularidades narrado nos autos. Todavia,
a tutela jurisdicional adequada para o caso é o controle repressivo
, exercido após a edição de eventual norma inconstitucional, sendo o
Parquet
Estadual detentor de instrumentos jurídicos eficazes para tal mister.

Além disso,
não se desconhece o argumento do Recorrente de que o pedido não se dirige ao Poder Legislativo em sua atividade típica, mas ao Chefe do Executivo
quando da elaboração de projetos de Lei com base em sua iniciativa privativa (artigo 61, parágrafo primeiro, inciso II, alínea "a", da Constituição da República, por simetria).

Contudo, a distinção, embora engenhosa, não altera a essência da questão, notadamente porque
impedir que o Prefeito proponha Projetos de Lei com determinado conteúdo constitui, igualmente, controle prévio sobre a formação de atos normativos, vedado pela jurisprudência consolidada da Corte Suprema
.

Por tais razões, o
pedido da alínea "a" não comporta acolhimento
— seja pela prejudicialidade material da primeira pretensão (abstenção de prorrogação de Leis já revogadas), seja pela vedação constitucional ao controle preventivo material embutida na segunda pretensão (proibição de edição de Lei futura).

Do pedido da alínea "c":

Obrigação de reservar aos cargos comissionados somente

funções de direção, chefia e assessoramento

Para a adequada compreensão desta questão, revela-se imperioso transcrever, uma vez mais, o
exato teor do pedido da alínea “c”
, tal como deduzido na Petição Inicial (fls. 14):

"
c)
condenar o Município de Mimoso do Sul na obrigação de fazer para que, quando da previsão das atribuições de cargos, empregos e funções, reserve aos de confiança e comissionados somente os pertinentes a funções de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CRFB)."

Neste particular, infere-se da leitura do pedido, que
o
Parquet
não postulou uma obrigação de não fazer dirigida a atos administrativos concretos
— como, por exemplo, a não nomeação de Servidores em cargos comissionados específicos cujas atribuições já se encontrassem definidas em Lei vigente com contornos inconstitucionais.
Tampouco se requereu a exoneração de ocupantes de cargos comissionados determinados ou a anulação de nomeações específicas já efetivadas
.

Deste modo,
o que se pretende, na substância do pedido, é algo diverso e de natureza qualitativamente distinta
:
requer que o Poder Judiciário determine ao Município que, por ocasião da futura elaboração de norma jurídica que discipline cargos comissionados, observe as balizas constitucionais do artigo 37, inciso V, da Constituição da República
.

Em outros termos,
a pretensão ministerial projeta-se sobre o momento de criação normativa
— isto é, sobre o exercício da Competência Legislativa Municipal —,
e não sobre atos administrativos concretos de nomeação ou provimento já consumados ou em vias de consumação
.

Essa distinção é fundamental, pois, como é cediço, a Ação Civil Pública, como instrumento de tutela de direitos coletivos, pode veicular pedidos de
obrigação de fazer ou não fazer dirigidos à Administração Pública
— inclusive
tutela inibitória
, nos termos do artigo 497, parágrafo único, do Código de Processo Civil —, desde que referidos a
condutas concretas, determinadas ou determináveis
.

Em sendo assim, seria perfeitamente admissível, em tese, o pedido de obrigação de não fazer consistente em não nomear Servidores para cargos comissionados específicos cujas atribuições, descritas em Lei vigente, ostentassem natureza em desconformidade com o
artigo 37, inciso V, da Constituição da República
e com a tese fixada pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal no Tema 1.010 da Repercussão Geral (RE 1.041.210/SP)
.

Nessa hipótese, o pedido teria por objeto um
ato administrativo concreto
— a nomeação — praticado com fundamento em norma cuja
inconstitucionalidade
seria arguida
incidentalmente como causa de pedir
.

Todavia,
não é essa a conformação do pedido deduzido na alínea "c" da Exordial
. A expressão "
quando da previsão das atribuições de cargos
" revela, de maneira inequívoca, que
a pretensão não incide sobre atos de nomeação ou provimento — atos administrativos por excelência —, mas sobre a atividade normativa futura do Município
.

O que se pede é que o Ente Federativo, ao legislar sobre cargos comissionados, reserve a estes apenas as funções de direção, chefia e assessoramento. Cuida-se, portanto, de
condicionamento prévio do conteúdo material de legislação vindoura
.

Sob tal perspectiva, o
pedido da alínea "c" padece do mesmo vício estrutural identificado no pedido da alínea "a"
, porquanto constitui
típico exercício de controle prévio de constitucionalidade
, na medida em que pretende vincular,
ex ante
, o conteúdo da produção normativa Municipal, determinando ao Legislador o que pode e o que não pode dispor em matéria de cargos comissionados. Esse tipo de provimento jurisdicional não encontra amparo no ordenamento constitucional brasileiro, conforme já assentado pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal no MS 32.033/DF
.

Outrossim, é de se notar que o
artigo 37, inciso V, da Constituição da República
é norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, cujo comando vincula diretamente a Administração Pública,
in litteris
:

"
V
- as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;"

A Constituição da República já impõe tal obrigação de forma direta e vinculante. O
Excelso Supremo Tribunal Federal
, ao julgar o
Tema 1.010 da Repercussão Geral (RE 1.041.210/SP, Plenário)
, fixou tese segundo a qual a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, exigindo-se que as atribuições estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei instituidora,
in litteris
:

EMENTA
Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema.

1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição.

2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria.

3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário.

4.
Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir
.

(
STF
- RE 1041210 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27-09-2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-107 DIVULG 21-05-2019 PUBLIC 22-05-2019)

Desta feita,
a eventual condenação pretendida pelo Recorrente nada acrescentaria ao quadro normativo vigente
, constituindo mera reprodução, em sede de comando judicial, de dever que já decorre diretamente da Constituição da República e dos precedentes vinculantes do Excelso Supremo Tribunal Federal.

Diante da precisa delimitação do pedido da alínea "c" — que, como visto, volta-se à atividade normativa futura e não a atos administrativos concretos —,
não há se falar, no âmbito deste recurso, em exame incidental da constitucionalidade da Lei Complementar nº 003/2021 quanto à disciplina normativa dos cargos comissionados nela estabelecida
.

Isto porque,
em nenhum momento da Petição Inicial, o
Parquet
postulou a anulação de nomeações já efetivadas ou a vedação de nomeações específicas em cargos comissionados
decorrentes do regramento vigente no âmbito da Administração Pública Municipal de Mimoso do Sul.

Nessa senda,
eventual inconstitucionalidade material da LC nº 003/2021
— no que tange à criação de cargos de "assessoria" para atividades supostamente burocráticas ou à fixação de percentual alegadamente irrisório de cargos reservados a servidores efetivos, conforme apontado pela douta Procuradoria de Justiça — embora possa ser questão relevante e passível de impugnação autônoma,
constitui matéria que desborda dos limites objetivos desta demanda
.

Em apertada síntese,
o Magistrado sentenciante agiu com acerto ao acolher apenas o pedido da alínea "b"
— vedação de contratações temporárias irregulares —, porquanto se trata de comando concreto, executável e voltado à cessação de conduta ilícita já consumada e em vias de reiteração. Os
pedidos das alíneas "a" e "c", porém, projetam-se sobre a futura atividade normativa do Município
, buscando condicionar
ex ante
o conteúdo de Legislação ainda não editada, o que contraria a vedação ao controle preventivo material de constitucionalidade e o Princípio da Separação dos Poderes.

Por derradeiro, apenas para evitar inadvertida objeção, cabe consignar que
a improcedência dos referidos pedidos não deixa desguarnecida a tutela do interesse público
.

De fato, os parâmetros vinculantes dos
Temas 612 e 1.010 da Repercussão Geral do Excelso Supremo Tribunal Federal
impõem ao Município obrigações constitucionais claras e autoexecutáveis. Eventual descumprimento futuro desafiará, como sempre, os
instrumentos de controle repressivo à disposição do Ministério Público e de qualquer Legitimado — inclusive nova Ação Civil Pública com pedidos concretos ou Representação para fins de ADI estadual
.

Isto posto, rejeito a
Preliminar de Perda Superveniente do Objeto e, no mérito,
DIVIRJO DO VOTO DO EMINENTE RELATOR para NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO CÍVEL, mantendo a Sentença recorrida, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto, respeitosamente.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Técnica de julgamento.

Após detida análise dos autos, pedindo vênia ao ilustre relator, entendo, respeitosamente, por acompanhar integralmente a divergência inaugurada pelo Des.
NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO.

É como voto.

ALEXANDRE PUPPIM

DESEMBARGADOR

- DA PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO

O Município apelado sustenta que a ação perdeu o objeto com a edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021, publicada em 30/06/2021, que teria revogado as leis questionadas na inicial e sanado os vícios de inconstitucionalidade.

A preliminar não merece acolhida.

O cerne da questão prejudicial submetida a este Colegiado reside em definir se a revogação formal das leis municipais atacadas na inicial, sucedida pela edição da Lei Complementar nº 003/2021, possui o condão de esvaziar o interesse processual do
Parquet
e impedir o julgamento do mérito recursal.

A resposta, à luz da mais atualizada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e desta própria Corte, é
negativa
.

É cediço que, pela regra clássica, a revogação da norma impugnada conduz à prejudicialidade da ação (STF, ADI 1.203 QO).

Todavia, tal entendimento não é absoluto.

Ele cede espaço quando se verifica que a alteração legislativa constitui manobra para evitar o pronunciamento judicial ("Fraude Processual Legislativa") ou quando, a despeito da mudança formal, o comando normativo inconstitucional permanece inalterado ("Continuidade Normativo-Típica").

Não se pode admitir que a jurisdição constitucional seja manipulada por artifícios legislativos.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento paradigmático da
ADI 3.306/DF
(Rel. Min. Gilmar Mendes), consagrou o entendimento de que a revogação de norma impugnada, quando realizada com o intuito de burlar a jurisdição, não prejudica o curso da ação.

Conforme assentado pela Corte Suprema:

[...]

Configurada a fraude processual com a revogação dos atos normativos impugnados na ação direta, o curso procedimental e o julgamento final da ação não ficam prejudicados. [...] Quadro fático que sugere a intenção de burlar a jurisdição constitucional da Corte
. (STF - ADI 3306, Rel. Min. Gilmar Mendes).

No caso em tela, o cenário fático se amolda com perfeição ao precedente da Suprema Corte.

O Município apelado, ciente da sentença e da iminência do julgamento deste recurso, editou a LC nº 003/2021.

Contudo, conforme bem apontado pela douta Procuradoria de Justiça, a nova lei mantém a essência do regramento viciado: reserva percentual irrisório (5%) de cargos comissionados para efetivos e cria cargos de "assessoria" para funções meramente operacionais, além de remeter contratações temporárias a uma lei de 2008 já considerada inconstitucional.

A coincidência temporal e a manutenção do vício material revelam que a revogação não decorreu de uma mudança de política pública, mas de uma estratégia processual para impedir a formação da coisa julgada material.

Acolher a preliminar, neste cenário, seria premiar a astúcia em detrimento da legalidade.

Ainda que se afastasse a intenção subjetiva de fraude, a preliminar haveria de ser rejeitada sob o prisma objetivo da
continuidade normativa
.

O Superior Tribunal de Justiça, especialmente na interpretação da Lei de Improbidade e em Ações Civis Públicas, aplica a tese de que a sucessão de leis não acarreta a perda de objeto se a conduta ou o comando normativo continuam presentes no novo diploma (AgInt no AREsp 2.031.414/MG).

A lógica é a da preservação da tutela jurisdicional: se a Ação Civil Pública ataca a prática de contratações ilegais ("círculo vicioso"), e a nova lei apenas altera a roupagem jurídica dessa mesma prática, a lide persiste.

O objeto da ação é a validade da conduta administrativa à luz da Constituição, e não a mera vigência formal da Lei "A" ou "B".

Dessarte, aceitar a tese da perda de objeto seria chancelar uma espécie de "imunidade pela revogação", permitindo que o Ente Público edite normas inconstitucionais temporárias e as revogue apenas quando contestado judicialmente, num ciclo infinito de lesão à ordem jurídica.

Do exposto, verificada a identidade material entre o ato revogado e o ato revogador quanto aos vícios apontados, e amparado nos prefalados precedentes,
rejeito
a preliminar de perda superveniente do objeto.

- MÉRITO

Cinge-se a controvérsia a definir se o Poder Judiciário pode impor ao Município obrigações de não fazer consistentes na abstenção de: (i) editar leis que criem cargos em comissão fora das hipóteses constitucionais; (ii) realizar contratações temporárias baseadas em legislação genérica, impondo-se a observância estrita dos Temas 612 e 1010 do STF.

A sentença recorrida, embora tenha reconhecido o cenário de ilegalidade, entendeu que acolher integralmente os pedidos implicaria ingerência indevida na função legislativa.

Com a máxima vênia ao douto magistrado sentenciante, a gravidade e a reiteração dos fatos exigem uma postura mais enérgica do Judiciário, sob pena de ineficácia da tutela coletiva.

1. Da Violação Sistemática ao Concurso Público e a Necessidade de Tutela Inibitória

O próprio Juízo
a quo
diagnosticou com precisão a realidade fática local, descrevendo-a como um
"círculo vicioso que se reproduz por considerável parcela das gestões municipais"
, mediante sucessivas leis temporárias e contratações precárias.

Verifica-se a existência de uma cadeia sucessiva de diplomas legais — especificamente as
Leis Municipais nº 2.049/13, 2.119/13, 2.288/16, 2.291/16, LC 001/17, LC 006/17 e LC 001/19
— que criaram cargos públicos apenas com a denominação, delegando a definição de suas atribuições para decretos futuros jamais editados ou insuficientes.

Diante de um quadro de
ilícito continuado
, a tutela inibitória (art. 497, parágrafo único, do CPC) é o instrumento processual adequado.

O pedido do
Parquet
não visa ditar o conteúdo positivo da lei (o que feriria a separação de poderes), mas sim estabelecer um
limite negativo
(obrigação de não fazer), balizado pela própria Constituição Federal.

Não se trata de legislar pelo Município, mas de determinar que o Chefe do Executivo se abstenha de deflagrar processos legislativos ou atos administrativos que, sabidamente, afrontam precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal.

Como é cediço, o cargo público é, por essência, um conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor.

A criação de cargos apenas "de nome", sem a descrição clara e prévia de suas funções na lei criadora, viola frontalmente o
Princípio da Reserva Legal
(art. 37,
caput
e incisos I e II, da CF).

Tal prática impede o controle de desvio de função, frustra a exigência de concurso público específico (pois não se sabe para
o que
se está concursando) e favorece o apadrinhamento político, permitindo que o nomeado seja alocado ao alvedrio do gestor.

O STF, na
ADI 5.088/TO
, foi taxativo ao decidir que
"contraria o art. 37, caput e incisos II e V, da Constituição da República medida provisória que crie cargos e funções comissionadas sem descrição das atribuições destes"
.

Nesse contexto, a reforma da sentença é medida que se impõe para declarar, incidentalmente, a inconstitucionalidade material das referidas leis e determinar a abstenção de reiteração dessa prática, inclusive via diplomas supervenientes que mantenham o mesmo vício.

2. Dos Cargos em Comissão (Violação ao Tema 1.010/STF)

Ademais, a prova dos autos demonstra que o Município, mesmo após a sentença, editou a LC 03/2021 criando cargos de "assessoria" para atividades burocráticas.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o
Tema 1.010
da Repercussão Geral (RE 1.041.210), fixou a tese de que
"a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais"
.

Ao manter cargos comissionados para funções como "agendamento de reuniões" ou atividades técnicas ordinárias, o Município viola frontalmente o art. 37, V, da CF.

A recusa em conceder a ordem judicial para cessar essa prática equivale a permitir que a Constituição seja descumprida de forma crônica.

Portanto, impõe-se a reforma da sentença para acolher o pedido de obrigação de não fazer, vedando a criação ou manutenção de cargos comissionados que não possuam atribuições reais de chefia, direção ou assessoramento superior.

3. Das Contratações Temporárias (Violação ao Tema 612/STF)

No que tange às contratações temporárias, a nova legislação municipal (LC 03/2021) remete expressamente à Lei Municipal nº 1.752/2008 para realizar processos seletivos.

Ocorre que a referida lei de 2008 elenca como "necessidade temporária" atividades permanentes e ordinárias, como saúde e educação regulares.

Tal sistemática afronta o
Tema 612 do STF
(RE 658.026), que veda a contratação temporária para
"serviços ordinários permanentes do Estado e que devam estar sob o espectro das contingências normais da Administração"
.

A manutenção da sentença apenas neste ponto, sem a amplitude requerida pelo MP (de vincular a abstenção à edição de lei
estritamente
conforme o Tema 612), permitiria que o Município continuasse contratando com base na lei antiga e genérica de 2008, esvaziando a eficácia do comando judicial.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele
dou
provimento para reformar a sentença, julgando
procedentes
os pedidos formulados na inicial, para:

1. D
eclarar
,
incidenter tantum
, a inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 2.049/13, 2.119/13, 2.288/16, 2.291/16, LC 001/17, LC 006/17 e LC 001/19, bem como dos dispositivos da LC nº 03/2021 que incorram nos mesmos vícios, por violação ao princípio da reserva legal e do concurso público;

2. C
ondenar
o
Município de Mimoso do Sul
à obrigação de não fazer, consistente em
abster-se de prorrogar os efeitos
das leis supracitadas ou de
editar/aplicar novas leis
que criem cargos públicos sem a previsão legal, expressa e detalhada de suas atribuições no próprio corpo da lei;

3. C
ondenar
o
Município
à obrigação de não fazer, consistente em
abster-se de realizar contratações temporárias
até que possua lei municipal específica que atenda rigorosamente aos requisitos do
Tema 612 do STF
, vedando-se a contratação para serviços ordinários permanentes;

4. C
ondenar
o
Município
à obrigação de fazer, consistente em, ao criar ou reestruturar cargos,
reservar a modalidade de provimento em comissão
exclusivamente para as atribuições de
direção, chefia e assessoramento
, nos termos do art. 37, V, da CF e ao
Tema 1.010 do STF
.

Inverto o ônus de sucumbência. Sem honorários (Art. 18, Lei 7.347/85).

É como voto.

VOTO-VISTA

Acompanho, inicialmente, a compreensão convergente de Vossas Excelências quanto à rejeição da preliminar de perda superveniente do objeto recursal. A edição da Lei Complementar Municipal nº 003/2021 não tem o condão de esvaziar o interesse de agir do Ministério Público, porquanto a novel legislação, ao fixar a reserva irrisória de apenas 5% das vagas de cargos comissionados para servidores efetivos, perpetua a conduta administrativa eivada de inconstitucionalidade material outrora impugnada na exordial.

No mérito, todavia, peço vênia ao Eminente Relator para alinhar-me aos fundamentos lançados no Voto Divergente.

A pretensão recursal do
Parquet
, consubstanciada no acolhimento das alíneas "a" e "c" da inicial, busca impor ao Município de Mimoso do Sul a obrigação inibitória de não editar novas leis que criem cargos desprovidos de atribuições e a obrigação de, em legislações vindouras, limitar as funções de confiança e os cargos em comissão às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Conforme pontuado pela divergência, o acolhimento de tais pleitos traduz-se em autêntico controle jurisdicional preventivo de inconstitucionalidade material. Ao se pretender ditar,
ex ante
, o conteúdo que o Chefe do Executivo Municipal pode ou não inserir em futuros projetos de lei, estar-se-ia engessando o próprio exercício da função legiferante.

O ordenamento jurídico brasileiro repudia essa modalidade de intervenção jurisdicional. O Supremo Tribunal Federal, notadamente no julgamento do MS 32.033/DF, cristalizou o entendimento de que a intervenção prematura do Judiciário no domínio jurídico e político de formação dos atos normativos fere o Princípio da Separação dos Poderes, consubstanciado no art. 2º da Constituição Federal.

Não se descura da gravidade do cenário delineado nos autos, marcado pela burla à regra do concurso público mediante a criação do que se convencionou chamar de "cargos ocos", em flagrante inobservância aos ditames do Tema 1.010 da Repercussão Geral do STF. Contudo, a via processual vocacionada para debelar tais irregularidades no âmbito da produção normativa é o controle repressivo. Cabe ao Ministério Público, munido de suas prerrogativas constitucionais, postular a invalidação de atos administrativos concretos de nomeação eivados de desvio de finalidade ou instaurar o competente controle concentrado de constitucionalidade em face da lei efetivamente promulgada.

O que se afigura juridicamente inviável é transformar o Poder Judiciário em um censor prévio e genérico da atividade legislativa municipal, ainda que sob a roupagem de tutela inibitória.

Forte nestas razões,
peço vênia ao Eminente Relator para
acompanhar o entendimento divergente
e negar provimento ao recurso.

É, respeitosamente, como voto.