Tribunal: TJES
Processo: 5002789-77.2026.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-07-06

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5002789-77.2026.8.08.0000

REQUERENTE:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

REQUERIDO:
GUARAPARI CÂMARA MUNICIPAL

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DO "BANCO MUNICIPAL DE RAÇÕES E UTENSÍLIOS PARA ANIMAIS". PROGRAMA DE BEM-ESTAR ANIMAL. DIRETRIZES GERAIS E NATUREZA PROGRAMÁTICA CONFIGURADAS. VALIDADE DAS NORMAS GERAIS. POTENCIAL AUMENTO DE DESPESA QUE NÃO REVELA VÍCIO DE INICIATIVA (TEMA 917/STF). INGERÊNCIA OPERACIONAL E ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA EXCLUSIVAMENTE NO ARTIGO 4º. OFENSA À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Município de Guarapari em face da Lei Municipal nº 5.069, de 04 de julho de 2025, editada e promulgada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal local, que instituiu o "Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais". O requerente postula a declaração de inconstitucionalidade integral do diploma sob o fundamento de que a norma padece de vício formal de iniciativa, por usurpar a competência privativa e a reserva de administração do Chefe do Poder Executivo, além de violar o artigo 113 do ADCT ante a ausência de prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão:

(i) saber se a instituição de programa voltado à proteção da fauna doméstica e ao bem-estar animal por meio de lei de iniciativa parlamentar, dotada de comandos programáticos e que acarrete potencial criação de despesa ou careça de dotação orçamentária prévia, importa em vício formal de iniciativa legislativa; e

(ii) saber se o artigo 4º da referida lei municipal avança indevidamente sobre a gestão administrativa e a organização dos serviços públicos do Município, configurando interferência nas atribuições privadas do Prefeito e violação ao princípio da separação de poderes.

III. Razões de decidir

3. Conforme a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da Repercussão Geral (ARE nº 878.911/RJ), as hipóteses de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo devem ser interpretadas de maneira restritiva, de sorte que a mera possibilidade de geração de despesa para a Administração Pública não eiva de inconstitucionalidade o projeto de origem parlamentar, desde que a norma não altere o regime jurídico de servidores, nem trate da estrutura ou da atribuição direta de órgãos públicos.

4. Os artigos 1º, 2º, 3º, 5º e 6º da Lei Municipal nº 5.069/2025 revestem-se de caráter nitidamente programático, limitando-se a estabelecer diretrizes gerais, objetivos e princípios para a implementação de política pública protetiva inserida na competência material comum e no interesse local (artigos 30, I, e 225 da Constituição Federal), preservando o espaço de conveniência do Poder Executivo para sua futura regulamentação.

5. Segundo a orientação jurisprudencial pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, a falta de indicação de fonte de custeio ou de estimativa de impacto orçamentário-financeiro constitui óbice de natureza eminentemente de execução orçamentária no respectivo exercício financeiro, sendo insuficiente para conduzir à declaração de inconstitucionalidade da norma.

6. Diversamente, o artigo 4º da legislação objurgada incide em nítido vício de iniciativa ao impor obrigações de natureza eminentemente executiva e prestacional ao Poder Executivo ("organizar e estruturar o Banco", "fornecer o apoio administrativo, técnico e operacional", "realizar o cadastramento"), transpondo o campo abstrato das diretrizes para disciplinar atos de gestão e ordenamento administrativo de serviços, invadindo a reserva de iniciativa assegurada ao Prefeito.

7. Diante da autonomia normativa e conceitual do artigo 4º, viabiliza-se a declaração de inconstitucionalidade parcial sem prejuízo da higidez do restante do diploma legal, salvaguardando a subsistência do programa no plano jurídico abstrato e devolvendo ao Chefe do Poder Executivo a primazia política para deliberar sobre o momento de sua efetiva estruturação operacional.

IV. Dispositivo e tese

8. Pedido parcialmente procedente.

Tese de julgamento:

"1. Não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo a lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa de proteção e bem-estar animal por meio de diretrizes gerais e programáticas, ainda que dela decorra potencial repercussão financeira.

2. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa e violação à separação de poderes, o preceito legal de origem parlamentar que impõe ao Poder Executivo deveres operacionais e específicos de organização, estruturação física e apoio administrativo para a execução de políticas públicas."

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal de 1988, arts. 30, I, 113 do ADCT, e 225; Constituição do Estado do Espírito Santo, arts. 17 e 63, parágrafo único, incisos III e VI.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 878.911 RG/RJ, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016 (Tema 917); STF, ADI nº 6.102/DF, Relatora Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020; TJ-SP, Direta de Inconstitucionalidade nº 2090001-26.2025.8.26.0000, Relator Des. Figueiredo Gonçalves, Órgão Especial, julgado em 10/09/2025; TJ-GO, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5668262-41.2020.8.09.0000, Relator Des. Zacarias Neves Coelho, Órgão Especial, julgado em 14/02/2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5002789-77.2026.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MUNICIPIO DE GUARAPARI

REQUERIDO: GUARAPARI CAMARA MUNICIPAL

RELATOR(A):
DES. ALDARY NUNES JUNIOR

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5002789-77.2026.8.08.0000

REQUERENTE:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

REQUERIDO:
GUARAPARI CÂMARA MUNICIPAL

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DO "BANCO MUNICIPAL DE RAÇÕES E UTENSÍLIOS PARA ANIMAIS". PROGRAMA DE BEM-ESTAR ANIMAL. DIRETRIZES GERAIS E NATUREZA PROGRAMÁTICA CONFIGURADAS. VALIDADE DAS NORMAS GERAIS. POTENCIAL AUMENTO DE DESPESA QUE NÃO REVELA VÍCIO DE INICIATIVA (TEMA 917/STF). INGERÊNCIA OPERACIONAL E ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA EXCLUSIVAMENTE NO ARTIGO 4º. OFENSA À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Município de Guarapari em face da Lei Municipal nº 5.069, de 04 de julho de 2025, editada e promulgada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal local, que instituiu o "Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais". O requerente postula a declaração de inconstitucionalidade integral do diploma sob o fundamento de que a norma padece de vício formal de iniciativa, por usurpar a competência privativa e a reserva de administração do Chefe do Poder Executivo, além de violar o artigo 113 do ADCT ante a ausência de prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão:

(i) saber se a instituição de programa voltado à proteção da fauna doméstica e ao bem-estar animal por meio de lei de iniciativa parlamentar, dotada de comandos programáticos e que acarrete potencial criação de despesa ou careça de dotação orçamentária prévia, importa em vício formal de iniciativa legislativa; e

(ii) saber se o artigo 4º da referida lei municipal avança indevidamente sobre a gestão administrativa e a organização dos serviços públicos do Município, configurando interferência nas atribuições privadas do Prefeito e violação ao princípio da separação de poderes.

III. Razões de decidir

3. Conforme a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da Repercussão Geral (ARE nº 878.911/RJ), as hipóteses de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo devem ser interpretadas de maneira restritiva, de sorte que a mera possibilidade de geração de despesa para a Administração Pública não eiva de inconstitucionalidade o projeto de origem parlamentar, desde que a norma não altere o regime jurídico de servidores, nem trate da estrutura ou da atribuição direta de órgãos públicos.

4. Os artigos 1º, 2º, 3º, 5º e 6º da Lei Municipal nº 5.069/2025 revestem-se de caráter nitidamente programático, limitando-se a estabelecer diretrizes gerais, objetivos e princípios para a implementação de política pública protetiva inserida na competência material comum e no interesse local (artigos 30, I, e 225 da Constituição Federal), preservando o espaço de conveniência do Poder Executivo para sua futura regulamentação.

5. Segundo a orientação jurisprudencial pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, a falta de indicação de fonte de custeio ou de estimativa de impacto orçamentário-financeiro constitui óbice de natureza eminentemente de execução orçamentária no respectivo exercício financeiro, sendo insuficiente para conduzir à declaração de inconstitucionalidade da norma.

6. Diversamente, o artigo 4º da legislação objurgada incide em nítido vício de iniciativa ao impor obrigações de natureza eminentemente executiva e prestacional ao Poder Executivo ("organizar e estruturar o Banco", "fornecer o apoio administrativo, técnico e operacional", "realizar o cadastramento"), transpondo o campo abstrato das diretrizes para disciplinar atos de gestão e ordenamento administrativo de serviços, invadindo a reserva de iniciativa assegurada ao Prefeito.

7. Diante da autonomia normativa e conceitual do artigo 4º, viabiliza-se a declaração de inconstitucionalidade parcial sem prejuízo da higidez do restante do diploma legal, salvaguardando a subsistência do programa no plano jurídico abstrato e devolvendo ao Chefe do Poder Executivo a primazia política para deliberar sobre o momento de sua efetiva estruturação operacional.

IV. Dispositivo e tese

8. Pedido parcialmente procedente.

Tese de julgamento:

"1. Não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo a lei municipal de iniciativa parlamentar que institui programa de proteção e bem-estar animal por meio de diretrizes gerais e programáticas, ainda que dela decorra potencial repercussão financeira.

2. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa e violação à separação de poderes, o preceito legal de origem parlamentar que impõe ao Poder Executivo deveres operacionais e específicos de organização, estruturação física e apoio administrativo para a execução de políticas públicas."

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal de 1988, arts. 30, I, 113 do ADCT, e 225; Constituição do Estado do Espírito Santo, arts. 17 e 63, parágrafo único, incisos III e VI.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 878.911 RG/RJ, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 29/09/2016 (Tema 917); STF, ADI nº 6.102/DF, Relatora Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020; TJ-SP, Direta de Inconstitucionalidade nº 2090001-26.2025.8.26.0000, Relator Des. Figueiredo Gonçalves, Órgão Especial, julgado em 10/09/2025; TJ-GO, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5668262-41.2020.8.09.0000, Relator Des. Zacarias Neves Coelho, Órgão Especial, julgado em 14/02/2022.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar parcialmente procedente a ação, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 5002789-77.2026.8.08.0000

REQUERENTE:
MUNICÍPIO DE GUARAPARI

REQUERIDO:
GUARAPARI CÂMARA MUNICIPAL

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

A presente controvérsia diz respeito a definir se a Lei Municipal nº 5.069, de 04 de julho de 2025, do Município de Guarapari, que instituiu o "Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais", padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa legislativa e invasão da reserva de administração pertencente ao Chefe do Poder Executivo, bem como por ausência de prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo artigo 113 do ADCT.

Para o adequado exame da questão posta em julgamento, faz-se necessária a transcrição integral da legislação municipal impugnada:

LEI Nº 5.069, DE 4 JULHO DE 2025

INSTITUI O BANCO MUNICIPAL DE RAÇÕES E UTENSÍLIOS PARA ANIMAIS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.

A PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAPARI, Estado do Espírito Santo, no uso de suas atribuições legais, consoante ao estabelecido no Art. 67, § 7º da LOM – Lei Orgânica do Município faço saber que o Plenário APROVOU e EU PROMULGO a seguinte: LEI:

Art. 1º
Fica instituído, no âmbito do Município, o Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais, com a finalidade de promover a arrecadação e a distribuição gratuita de alimentos, medicamentos, utensílios e demais produtos destinados ao atendimento de animais em situação de abandono, risco ou sob tutela de protetores independentes e organizações da sociedade civil.

Parágrafo único.
Também poderão ser beneficiadas pelo Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais famílias cadastradas que comprovem baixa renda, nenhuma renda ou condição de vulnerabilidade social, alimentar e nutricional, assistidas ou não por entidades assistenciais e que possuam animais, na forma do regulamento.

Art. 2º
O Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais atuará de forma articulada com entidades de proteção animal, voluntários e instituições públicas ou privadas, com base nos seguintes princípios:

I – proteção da vida e do bem-estar animal;

II – estímulo à solidariedade e ao engajamento comunitário;

III – transparência na gestão de doações;

IV – priorização de famílias em situação de vulnerabilidade social.

Art. 3º
São objetivos do Banco:

I – receber doações de rações, medicamentos veterinários, materiais de higiene, brinquedos, camas, coleiras e utensílios;

II – realizar a triagem, o armazenamento e a adequada destinação dos produtos arrecadados;

III – fornecer insumos a protetores cadastrados, abrigos e famílias carentes com animais sob sua guarda.

Art. 4º
Caberá ao Executivo Municipal, por meio de seus órgãos competentes, organizar e estruturar o Banco de Ração e Utensílios para Animais, fornecendo o apoio administrativo, técnico e operacional, determinando os critérios de coleta, de distribuição e de fiscalização, bem como realizando o cadastramento e o acompanhamento dos beneficiários do programa.

Art. 5º
O Poder Executivo poderá, mediante regulamento próprio:

I – regulamentar os critérios para cadastramento de beneficiários;

II – estabelecer parcerias com organizações da sociedade civil para operacionalização do banco;

III – designar unidade administrativa existente para gerenciar as atividades do Banco;

IV – dispor sobre outras medidas complementares que se mostrarem necessárias para a fiel execução desta Lei.

Art. 6º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Sessões, 04 de julho de 2025.

SABRINA BUBACH ASTORI Presidente da Câmara Municipal de Guarapari.

Inicialmente, cumpre registrar que oart. 63, parágrafo único, III, da Constituição do Estado do Espírito Santo reserva ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre organização administrativa e pessoal do Poder Executivo. Por força do princípio da simetria, essa prerrogativa também se estende aos Municípios, cabendo exclusivamente ao Prefeito a iniciativa de projetos de lei que tratem da estrutura e da organização da Administração Pública municipal.

Em continuidade, como consabido, a ação direta de inconstitucionalidade, no âmbito da Justiça Estadual, é proposta contra lei ou ato normativo estadual ou municipal incompatíveis com a Constituição Estadual, bem como suprir omissões que comprometam a eficácia de normas ou princípios constitucionais.

Segundo a doutrina,
“é ação que visa a declarar inconstitucional, lei ou ato normativo federal ou estadual (no todo ou em parte), que tenha sido editado posteriormente à entrada em vigor da CF e, em face dessa, contestado”
(Georges Abboud. Processo constitucional brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2021, livro eletrônico).

No caso concreto, entendo que o pedido formulado na presente ação direta de inconstitucionalidade merece parcial procedência.

Como visto, a ADI foi proposta contra a Lei Municipal nº 5.069/2025 de Guarapari que instituiu o "Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais".

É cediço que a proteção da fauna e a promoção do bem-estar animal constituem valores expressamente resguardados pela Constituição Federal, que impõe ao Poder Público o dever de proteger e preservar os animais, nos termos do art. 225. Trata-se, ainda, de matéria inserida no âmbito dos interesses locais, cuja disciplina legislativa compete ao Município, na forma do art. 30, I, da Constituição da República.

O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que as hipóteses de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo comportam interpretação restritiva, não se admitindo a ampliação de seu alcance para além das matérias expressamente previstas na Constituição. Nessa perspectiva, revela-se legítima a atuação do Poder Legislativo na formulação de políticas públicas e na fixação de diretrizes voltadas à concretização de interesses coletivos, desde que a iniciativa parlamentar não importe em ingerência na organização administrativa, nas competências dos órgãos públicos ou no regime jurídico dos servidores.

Acerca do tema, o Pretório Excelso, ao julgar o ARE nº 878.911/RJ, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 917), firmou a compreensão de que não há vício de iniciativa em lei de origem parlamentar que, embora possa acarretar repercussões financeiras para a Administração Pública, não disponha sobre sua estrutura ou funcionamento, não altere atribuições de órgãos administrativos nem discipline o regime jurídico de servidores públicos. Veja-se a ementa do referido julgado:

“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido" (ARE nº 878.911 RG/RJ, Relator Ministro Gilmar Mendes - grifei).

Assim, a mera possibilidade de geração de despesas não é suficiente, por si só, para caracterizar usurpação da competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Aplicando-se essa orientação ao caso concreto, não se verifica vício de iniciativa na instituição do Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais, nem na definição de suas finalidades, beneficiários e objetivos gerais.

No caso, portanto, verifica-se que os arts. 1º, 2º, 3º, 5º e 6º da Lei Municipal nº 5.069/2025 limitam-se a instituir a política pública denominada Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais, estabelecendo seus objetivos, princípios, beneficiários e finalidades. Tais dispositivos possuem conteúdo eminentemente programático, voltado à definição de diretrizes e metas de interesse público, sem impor alterações à estrutura administrativa municipal, criar atribuições específicas para órgãos públicos ou instituir despesas obrigatórias de forma direta. Por essa razão, mostram-se compatíveis com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral, não se evidenciando vício de iniciativa quanto a esses preceitos.

A jurisprudência pátria, em hipótese de lei municipal similar à presente, tem assentado que a criação, por iniciativa parlamentar, de programas destinados à proteção e ao bem-estar animal não incorre em vício de iniciativa quando a norma veicula apenas diretrizes gerais da política pública, delimitando seus objetivos e beneficiários. A inconstitucionalidade somente se configura quando o diploma legislativo avança sobre matérias afetas à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, disciplinando a execução administrativa do programa ou impondo obrigações específicas à estrutura administrativa estatal. Por oportuno, confira-se:

Direito Constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Criação no âmbito do Município de Caçapava, do "Banco de Ração e Utensílios para Proteção de Animais"
, Competência Legislativa Concorrente e não Privativa do Chefe do Poder Executivo. Improcedência . I. Caso em Exame: A ação direta foi ajuizada para a declaração de inconstitucionalidade da Lei n.º 6.177 de 15 de julho de 2024, do Município de Caçapava, que institui o Banco de Ração e Utensílios para Proteção de Animais . O autor argumenta que a lei viola o princípio da independência e harmonia entre os poderes, sendo matéria de competência privativa do Chefe do Executivo, em conformidade com a Constituição do Estado e a Lei Orgânica do Município. II. Questão em Discussão: A questão em discussão consiste em determinar se a Lei n.º 6 .177, que institui o Banco de Ração e Utensílios para Proteção de Animais, usurpa a competência privativa do Chefe do Executivo municipal, ao criar despesas para a Administração Pública sem tratar da sua estrutura ou atribuição de seus órgãos. III. Razões de Decidir: A Constituição do Estado de São Paulo é parâmetro exclusivo no controle de constitucionalidade das leis municipais, inviabilizando o controle abstrato da constitucionalidade da lei em face da legislação local do Município de Caçapava. A Lei n .º 6.177 não trata de assunto relacionado à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, sendo lícito ao Poder Legislativo instituir políticas públicas desde que não tangenciem o núcleo da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo. IV. Dispositivo e Tese: Ação julgada improcedente . Tese de julgamento: 1.
Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trate da sua estrutura ou da atribuição dos seus órgãos nem do regime jurídico dos servidores publicos.
Legislação Citada: Constituição Federal, art. 125, § 2º; arte . 23, incisos VI e VII; arte. 225, incisos VI e VII. Constituição do Estado de São Paulo, art. 5º; arte . 24, § 2º; arte. 25. Lei Orgânica do Município de Caçapava. Jurisprudência Citada: STF, ARE nº 878 .911 RG/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes. TJSP, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2318093-98 .2023.8.26.0000, Rel . Des. Luciana Bresciani e TJSP, Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2350634-87.2023.8 .26.0000, Rel. Des. Fábio Gouvêa. (TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 20900012620258260000 São Paulo, Relator.: Figueiredo Gonçalves, Data de Julgamento: 10/09/2025, Órgão Especial, Data de Publicação: 16/09/2025)

No voto condutor do aresto acima colacionado, consignou-se que a mera criação de programa ou política pública por iniciativa parlamentar não implica, automaticamente, usurpação da competência legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Destacou-se que nem toda norma capaz de gerar reflexos administrativos ou financeiros está sujeita à iniciativa privativa do Prefeito, sob pena de esvaziamento da função legislativa atribuída à Câmara Municipal. Na hipótese examinada naquela oportunidade, a lei impugnada, em moldes semelhantes aos da norma ora questionada, limitava-se a estabelecer diretrizes gerais voltadas à proteção da fauna doméstica, prevendo que o estoque do programa seria constituído exclusivamente por doações e facultando ao Poder Executivo sua regulamentação, sem impor obrigações concretas à Administração ou interferir em sua organização interna. Concluiu-se, assim, que a norma veiculava comandos abstratos e programáticos destinados à promoção do bem-estar animal, matéria inserida no âmbito da competência comum dos entes federativos.

No mesmo sentido:

Direta de Inconstitucionalidade – Município de Piracicaba –
Lei Municipal nº 9.979/2023, de iniciativa parlamentar, que "dispõe sobre a criação do Programa 'Banco de Ração e Utensílios para Proteção de Animais',
no âmbito do Município de Piracicaba, e dá outras providências" – Jurisprudência deste C. Órgão Especial que já admitiu a imposição, pelo Poder Legislativo local, de obrigação genérica ao Poder Executivo relacionada à instituição de banco de ração e acessórios visando ao bem-estar e à proteção animal – Jurisprudência que apenas rejeita leis extensas e detalhadas, impondo obrigações acessórias ao Poder Executivo –
Caso concreto em que a lei municipal de iniciativa parlamentar, embora tenha instituído banco de ração e de utensílios, não impôs obrigações acessórias extensas e detalhadas ao Poder Executivo, respeitando os limites de decisão política do Executivo – Constitucionalidade da norma
– Improcedência da ação. (TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 2318093-98 .2023.8.26.0000 São Paulo, Relator.: Luciana Bresciani, Data de Julgamento: 06/03/2024, Órgão Especial, Data de Publicação: 08/03/2024)

Ademais, não procede a alegação de inconstitucionalidade por ausência de indicação da fonte de custeio. A criação de despesa por lei, desacompanhada da especificação da respectiva fonte de recursos, não conduz automaticamente à invalidação da norma, podendo acarretar, quando muito, dificuldades para sua execução no exercício financeiro correspondente. Conforme a jurisprudência do STJ, a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade (ADI 6102, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021).

Importante salientar, porém, que o exame do artigo 4º do mesmo diploma revela uma nítida exorbitância da função legislativa. Referido artigo determina de forma impositiva que caberá ao Executivo Municipal
"organizar e estruturar o Banco de Ração e Utensílios para Animais, fornecendo o apoio administrativo, técnico e operacional, determinando os critérios de coleta, de distribuição e de fiscalização, bem como realizando o cadastramento e o acompanhamento dos beneficiários do programa".

A esse respeito, cumpre destacar que tal imposição ultrapassa o campo das meras diretrizes programáticas e adentra, de forma concreta, a esfera de gestão administrativa reservada ao Poder Executivo. Ao determinar a implementação de estrutura física, a disponibilização de pessoal, a realização de atividades de triagem, logística e controle cadastral, a norma cria obrigações operacionais específicas para a Administração Pública, interferindo diretamente na definição de prioridades e na organização dos serviços públicos.

No âmbito da Administração Pública municipal, a clássica lição de Hely Lopes Meirelles leciona que:

“Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.” (Direito Municipal Brasileiro” 2021 19ª ed. Ed. JusPodivum e Malheiros Editores Cap. XI 1.2. p. 498).

A interferência indevida na esfera do Poder Executivo não ocorre apenas quando a lei indica expressamente o órgão responsável por sua execução. Ela também se caracteriza quando a norma impõe medidas administrativas específicas para a implementação da política pública, disciplinando aspectos de sua execução que envolvem planejamento, organização e gestão administrativa. Assim, o vício decorre não só da definição do executor, mas também da imposição legislativa sobre a forma de implementação da política pública.

Desse modo, a iniciativa legislativa consignada no art. 4º da lei impugnada deixa de se limitar à formulação de política pública para incidir sobre aspectos de execução administrativa, invadindo matéria sujeita à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Configura-se, assim, violação ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 17 da Constituição Estadual, bem como aos arts. 63, parágrafo único, III e VI, da Carta Estadual, que resguardam ao Executivo a iniciativa legislativa relacionada à organização e às atribuições dos órgãos da Administração Pública.

Ainda assim, a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo mencionado não compromete a higidez do restante do diploma legal. Os arts. 1º, 2º, 3º e 5º possuem conteúdo normativo próprio e independente, de modo que podem permanecer em vigor sem qualquer prejuízo à coerência ou à efetividade da política pública instituída pela lei.

Perfilhando entendimento semelhante, o Tribunal de Justiça de Goiás tem assentado que a criação, por iniciativa parlamentar, de programa voltado à instituição de banco de ração e utensílios para animais não padece de inconstitucionalidade. Contudo, a norma incorre em vício de iniciativa quando avança sobre a esfera de gestão administrativa, ao impor ao Município o dever de organizar, estruturar e manter o programa, matéria inserida na competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Nessa medida, reconhece-se apenas a inconstitucionalidade parcial dos dispositivos que disciplinam a execução administrativa da política pública. Confira-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE . LEI QUE INSTITUI O BANCO DE RAÇÃO PET E UTENSÍLIOS PARA ANIMAIS NO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA, A EXPENSAS E SOB A ADMINISTRAÇÃO DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. PARCIAL INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO. PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS NECESSÁRIOS . 1. Aplica-se, em âmbito municipal, o art. 61, § 1º, da Constituição Federal, que consagra reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo das matérias nele constantes. Precedentes do Supremo Tribunal Federal . 2. A criação de atribuições, por meio de lei oriunda de projeto de iniciativa parlamentar, a órgão vinculado à estrutura do Poder Executivo, revela-se colidente com a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Inteligência do disposto no art. 61, § 1º, II, e art . 84, VI, da Constituição Federal, e art. 2º, § 1º, e art. 71, II e V, da Constituição do Estado de Goias. Precedentes . 3.
A instituição de um banco de ração pet e utensílios para animais, de iniciativa parlamentar, por si só, não é inconstitucional, mas a previsão de sua organização e manutenção, pelo ente municipal, é ato típico de gestão administrativa, daí a parcial inconstitucionalidade da Lei n. 10.493/2020
. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente procedente. (TJ-GO 5668262-41.2020.8 .09.0000, Relator.: DESEMBARGADOR ZACARIAS NEVES COELHO - (DESEMBARGADOR), Órgão Especial, Data de Publicação: 14/02/2022)

Destarte, a invalidação específica do artigo 4º preserva e resguarda a higidez do restante do texto legal (artigos 1º, 2º, 3º, 5º e 6º), que goza de autonomia normativa, permitindo que a política pública de amparo animal exista no plano jurídico, cabendo exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo decidir, sob os critérios de conveniência e oportunidade, o momento e a forma de operacionalizá-la.

Ante ao exposto,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para o fim exclusivo de declarar a inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei Municipal nº 5.069, de 04 de julho de 2025, do Município de Guarapari, por manifesta violação aos artigos 17 e 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição do Estado do Espírito Santo, mantendo intactos os demais dispositivos do diploma legal.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto do eminente relator.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada pelo senhor Prefeito de Guarapari/ES em face da Lei 5.069/2025 que
“institui o Banco Municipal de Rações e Utensílios para Animais e dá outras providências”.

A parte autora alega, em apertada síntese, que a objurgada legislação afronta a regra de reserva de iniciativa, por ser oriunda de um projeto de lei de autoria de parlamentar, assim como o princípio da Separação dos Poderes.

O Ministério Público, em parecer de
Id 20014015
, opinou pela procedência parcial do pleito, reconhecendo a inconstitucionalidade apenas do artigo 4º da legislação municipal e o eminente Relator proferiu judicioso voto no mesmo sentido da manifestação ministerial.

Pedi vista dos autos ante a delicadeza da matéria atinente ao bem-estar dos animais. Depois de meditar sobre o teor dos autos, não tenho dúvidas em acompanhar o entendimento de Sua Excelência veiculado no voto condutor.

Conforme a mencionada jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (STF) no voto condutor, consolidada no Tema 917 de Repercussão Geral, a reserva de iniciativa não se aplica a leis oriundas de projetos de iniciativa parlamentar que, embora criem despesa, não mexem nas atribuições e na estrutura dos órgãos da Administração Pública.

No caso da lei em questão, apenas o artigo 4º infringe essa racionalidade:

Art. 4º Caberá ao Executivo Municipal, por meio de seus órgãos competentes, organizar e estruturar o Banco de Ração e Utensílios para Animais, fornecendo o apoio administrativo, técnico e operacional, determinando os critérios de coleta, de distribuição e de fiscalização, bem como realizando o cadastramento e o acompanhamento dos beneficiários do programa.

Nesse sentido, na esteira da brilhante manifestação do eminente Relator no voto condutor, entendo que apenas o artigo retrotranscrito afronta a racionalidade da jurisprudência do Pretório Excelso.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar parcialmente procedente o pedido autoral e declarar a inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei 5.069/2025 de Guarapari.

É como voto.

Acompanho o eminente Relator, para julgar parcialmente procedente o pedido.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para julgar parcialmente procedente o pedido.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, para o fim exclusivo de declarar a inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei Municipal nº 5.069, de 04 de julho de 2025, do Município de Guarapari, por manifesta violação aos artigos 17 e 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição do Estado do Espírito Santo, mantendo intactos os demais dispositivos do diploma legal.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 15.06.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

Acompanho o e. Relator.

É como voto.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 29/06/2026 - 03/06/2026
:

Acompanho o E. Relator.