Tribunal: TJES
Processo: 0009557-52.2014.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-03-27

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL N.º 0009557-52.2014.8.08.0024

APELANTE
: MFI EMPREENDIMENTOS LTDA EPP

APELADO
: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

JUÍZO PROLATOR
: 5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL DE VITÓRIA - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RESCISÃO UNILATERAL. CULPA DA CONTRATADA. APLICAÇÃO DE MULTA. LEGALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de multas administrativas aplicadas em razão da rescisão unilateral de contratos de obra pública, por inexecução parcial dos serviços.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir a quem recai a culpa pela inexecução parcial dos contratos, a fim de aferir a legalidade da rescisão unilateral promovida pela Administração Pública e das sanções aplicadas à contratada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Para a legítima suspensão da execução do contrato por parte do contratado, com fundamento na exceção do contrato não cumprido (art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93), é necessária a comprovação robusta de inadimplemento substancial e prévio da Administração, notadamente o atraso superior a 90 dias nos pagamentos devidos, o que não foi demonstrado pela apelante.

4. A paralisação injustificada das obras configura descumprimento contratual pela contratada, o que legitima a rescisão unilateral e a aplicação das sanções correspondentes pela Administração, nos termos dos arts. 78 e 87 da Lei nº 8.666/93.

5. O processo administrativo sancionador observou o contraditório e a ampla defesa, e a análise da culpabilidade da empresa foi devidamente considerada como fundamento para a imposição das penalidades.

6. As multas foram aplicadas em observância aos percentuais previstos em contrato e se mostram proporcionais à gravidade da infração, não havendo que se falar em caráter confiscatório, considerando a função punitiva e pedagógica da sanção administrativa no âmbito dos contratos públicos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e desprovido.

_________

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.666/1993, arts. 78, XV, e 87; CPC, art. 85, § 11, e art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada: TJES, Apelação Cível nº 0001836-46.2018.8.08.0012, Rel. Des. Julio Cesar Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 17.07.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0009557-52.2014.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MFI EMPREENDIMENTOS LTDA EPP

APELADO: MUNICIPIO DE VITORIA

RELATOR(A):
DES. ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0009557-52.2014.8.08.0024

APELANTE
: MFI EMPREENDIMENTOS LTDA EPP

APELADO
: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

JUÍZO PROLATOR
: 5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL DE VITÓRIA - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RESCISÃO UNILATERAL. CULPA DA CONTRATADA. APLICAÇÃO DE MULTA. LEGALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de multas administrativas aplicadas em razão da rescisão unilateral de contratos de obra pública, por inexecução parcial dos serviços.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir a quem recai a culpa pela inexecução parcial dos contratos, a fim de aferir a legalidade da rescisão unilateral promovida pela Administração Pública e das sanções aplicadas à contratada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Para a legítima suspensão da execução do contrato por parte do contratado, com fundamento na exceção do contrato não cumprido (art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93), é necessária a comprovação robusta de inadimplemento substancial e prévio da Administração, notadamente o atraso superior a 90 dias nos pagamentos devidos, o que não foi demonstrado pela apelante.

4. A paralisação injustificada das obras configura descumprimento contratual pela contratada, o que legitima a rescisão unilateral e a aplicação das sanções correspondentes pela Administração, nos termos dos arts. 78 e 87 da Lei nº 8.666/93.

5. O processo administrativo sancionador observou o contraditório e a ampla defesa, e a análise da culpabilidade da empresa foi devidamente considerada como fundamento para a imposição das penalidades.

6. As multas foram aplicadas em observância aos percentuais previstos em contrato e se mostram proporcionais à gravidade da infração, não havendo que se falar em caráter confiscatório, considerando a função punitiva e pedagógica da sanção administrativa no âmbito dos contratos públicos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e desprovido.

_________

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.666/1993, arts. 78, XV, e 87; CPC, art. 85, § 11, e art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada: TJES, Apelação Cível nº 0001836-46.2018.8.08.0012, Rel. Des. Julio Cesar Costa de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 17.07.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 10/03/2026

R E L A T Ó R I O

O SR. DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JÚNIOR (RELATOR):-

Trata-se de Apelação Cível interposta por MFI EMPREENDIMENTOS LTDA EPP, eis que irresignada com a r. sentença (fls. 482/483-v) proferida pelo d. Juízo singular, onde foi julgado improcedente o pedido autoral, que visava à anulação de multas administrativas decorrentes da rescisão de contratos de obras públicas.

Sustenta a recorrente, em síntese (ID 11284429), que:
(i)
a sentença seria nula por vício de fundamentação, ao se basear em premissa fática equivocada sobre termos aditivos e ao se omitir quanto à tese de caráter confiscatório das multas;
(ii)
a paralisação das obras foi legítima, amparada pela exceção do contrato não cumprido, diante de reiterados inadimplementos do Município Apelado, notadamente atrasos em medições e pagamentos e a omissão em formalizar aditivos necessários;
(iii)
o processo administrativo sancionador seria inválido por não ter apurado o elemento subjetivo (culpa ou dolo) de sua conduta; e que
(iv)
as penalidades impostas seriam desproporcionais e com efeito de confisco.

Contrarrazões pelo desprovimento do recurso (ID 11284432).

É o relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

*

A SRA. ADVOGADA MYRNA FERNANDES CARNEIRO:-

Boa tarde, Excelências. Muito obrigada.

Eu cumprimento a todos, na pessoa do Desembargador Relator.

Quando eu estava vindo para cá, como essa sustentação oral vai falar um pouco sobre provas, eu decidi entregar títulos de memoriais, o roteiro dessa sustentação, para os julgadores, pela possibilidade de acompanhar cópias de documentos. São dois documentos especificamente que vão ser referidos aqui.

Então, eu peço licença a Vossas Excelências.

Excelências, esse caso é uma ação anulatória que discute uma sanção de multa aplicada à empresa. Essa empresa foi contratada pelo Município de Vitória para executar dois empreendimentos residenciais, o Residencial Resistência e o Residencial Inhanguetá.

Esses contratos foram rescindidos e a empresa foi multada. Segundo o município, esse é o motivo descrito no processo administrativo para sanção, teria havido morosidade e execução duvidosa dos serviços. Execução com qualidade duvidosa dos serviços. Não fala de quais serviços nem o que seria qualidade duvidosa.

A empresa entrou com essa ação, pedindo a anulação dessa multa, porque a realidade desse contrato é que, firmado o primeiro deles, que é o 021/2009, a empresa começou a executar os serviços. E, durante a execução, ela percebeu que a realidade daquele local não condizia com a planilha. Era necessário executar serviços que não estavam planilhados. Pediu o replanilhamento.

Desde abril de 2011, a empresa pediu o replanilhamento de forma formal, existe documentação nesse sentido nos autos, por isso eu decidi entregar esse roteiro, e veio trabalhando, executando os serviços, mesmo não planilhados, a pedido da fiscalização, que pedia que a obra não fosse interrompida.

Então, juntamos aí no processo também diários de obra. Coloquei até exemplificativamente a cópia de dois deles aí, mostrando em julho, em agosto de 2011, por exemplo, os registros em diários de obra de execução de serviços não planilhados, por solicitação dos fiscais. E o tempo foi passando e, em novembro de 2011, a empresa ainda não tinha recebido pelos serviços executados, que não estavam planilhados, porque o município não formalizou replanilhamento. Então, ela trabalhava e não pagava já, no mínimo, desde fevereiro de 2011, com esse pedido em abril de 2011.

Então, em relação ao segundo contrato, que é o Residencial Inhanguetá, ele é o 020/2011, um contrato dois anos posterior. A empresa, quando detectou o mesmo problema, porque a região era a mesma, já formalizou perante o município um pedido de que primeiro fosse replanilhado, para que depois ela executasse o serviço para não ficar executando e não recebendo, como vinha acontecendo com o contrato 021/2009.

Isso aí foi se arrastando. O aditivo de replanilhamento só veio a ser firmado pelo município em abril de 2012. Então, um ano depois do pedido. Com alguns percalços que eu vou narrar aí.

O que acontece? A empresa, diante disso, comprovou que não teve morosidade nenhuma da parte dela. Teve da parte do município. Não havia o que executar, porque precisava ser corrigida a planilha e ela não tinha sido. E abordou na ação dela que não tem prova de serviço de qualidade duvidosa, porque isso não foi nem especificado pelo município nem isso foi dito na decisão administrativa. E a sentença, e é a partir daqui que eu queria começar a minha exposição de uma forma mais especificada, ela traz dois fundamentos para julgar improcedente a ação anulatória.

Transcrevi um trechinho, vou ler nas palavras da sentença o primeiro fundamento. Ela diz que:

“Quanto à alegação de inércia do poder público em pactuar aditivos contratuais, não merece prosperar, porque o município disse que pactuou, e isso pode ser confirmado nas folhas 365 e 370, onde estariam as cópias desses aditivos”.

Então a empresa alegou que não houve aditivo de replanilhamento, a sentença falou que sim, houve. Só que, como se pode perceber, essa é toda a fundamentação da sentença em relação ao assunto, por isso a apelação aponta a falta de fundamentação também. A sentença não avaliou o conteúdo desses aditivos para ver se eles são de replanilhamento ou não. E ela não analisou a cronologia. Quando que eu pedi e quando que foi deferido? Porque para ver se teve inércia ou não, você precisa comparar a data do meu pedido com a data que o aditivo foi formalizado. Formalizar três anos depois é inércia.

Então são esses os dois erros em relação a esses fundamentos. Se a sentença tivesse analisado o teor desses aditivos, e aí eu destaco aqui para Vossas Excelências, às folhas 143 têm o registro de que a empresa solicitou o aditivo em abril de 2011. Às folhas 368, um desses aditivos que a sentença cita, de setembro de 2011, então uns 05 meses posterior, mas ele é só de prazo. Foram concedidos mais 180 dias para finalizar o serviço, mas quais serviços se não houve o replanilhamento?

Então o replanilhamento, esse está nas folhas 369 e 370, é datado de 18 de abril de 2012, um ano depois do pedido. Então, quando muito, essa prova documental, e ela se refere só a um dos contratos, que é o de 2009, ela comprova a inércia do município. Ele demorou um ano para replanilhar. E essa prova documental também comprova a inércia do município em relação ao segundo contrato, 021/2011, porque esse não recebeu aditivo nenhum. Nessas folhas citadas pela sentença, só tem aditivos ao contrato de 2009, mas não ao de 2011.

Alegamos essa obscuridade em sede de primeira instância, a sentença se negou (ininteligível), dizendo que a revisão deveria ser feita por este tribunal.

Então a prova documental citada é essa, não foi cotejada com os demais documentos para verificação da cronologia, se refere a um contrato só.

E aí pior! Esse aditivo foi assinado pelo município em 18 de abril de 2012, enviado para a empresa, quando isso não fazia mais diferença nenhuma, porque em fevereiro já tinha havido uma reunião em que o município informou que iria rescindir esse contrato, porque não dava para replanilhar. A gente sabe que existe um limite para replanilhamento, a necessidade de mudança era muito brusca, então esses serviços seriam novamente licitados.

Então, em fevereiro, 08 de fevereiro, existiu uma reunião entre as partes, está documentado nas folhas 145, em que foi acordado que haveria rescisão amigável do contrato, e a empresa, em 16 de fevereiro de 2012, entregou as chaves dos canteiros de obras. Isso está às folhas 147 e 148.

Então, o município veio dizer que faria replanilhamento dois meses depois de a empresa já ter até devolvido as chaves, porque ele disse que rescindiu o contrato.

Se isso não foi inércia, nada é. Nenhum contrato tinha para aditar mais ao momento que o município decidiu agir.

O segundo fundamento da sentença, e aí vou ser breve aqui, é de que a autora não teria produzido prova de que ela não executou mal a obra, de que não houve a má qualidade do serviço, ou de que ela não foi morosa.

Nesse ponto, várias são as questões, mas a primeira delas é que a sentença inverte o ônus da prova. A gente está falando de um processo sancionatório. A aplicação de sanção por descumprimento contratual é um ato administrativo vinculado. Eu preciso de motivo, de motivo válido, tanto motivo de fato quanto motivo de direito. Então, cabe ao município, no bojo do processo administrativo, provar que eu executei serviço de qualidade duvidosa. E ele não faz isso, ele sequer aponta qual serviço foi esse. Só existe essa frase: “pela execução do serviço de qualidade duvidosa e pela morosidade”.

Então, a sentença age como se essa ação judicial devesse comprovar a qualidade ou não do serviço, o que é impossível, porque a obra foi relicitada e refeita. Ela não deve comprovar isso. Quando a empresa vem à presença do Poder Judiciário pedir que seja revista a aplicação de uma multa por suposta inexecução contratual, o que ela está pedindo é o controle de legalidade, é que seja verificado se naquele processo administrativo foram apurados todos os elementos essenciais do ato administrativo. Nesse caso, a empresa disse que não foi, que não teve motivo. Porque ela não executou o serviço com qualidade duvidosa, porque não existe prova disso, não existe especificação disso.

Então é impossível acolher uma sentença que diz que a autora não produziu provas de que ela não cometeu a falta. É o município que não produziu provas de que ela cometeu a falta administrativamente. Por isso que a sanção é nula.

Além disso, nesse momento aqui, a sentença desconsidera, no tocante à morosidade, um documento, ou desconsidera ou não o compreendeu, de folha 120-121, ela diz assim:

“A requerente somente juntou aos autos cópia do cronograma de realização das suas medições. Folha 120/121. Mas, por ele, não dá para concluir pelo atraso, porque as medições só poderiam ser consideradas aprovadas para pagamento após a aprovação do setor fiscalizatório”.

Então, ela diz, olha, nem tinha o atraso de pagamento do município que você alegou, para dizer que a culpa desse imbróglio foi do município.

Em relação a isso, primeiro, esse documento de folha 120/121, ele está em anexo, ele é a última folha que eu entreguei para Vossas Excelências. Ele não é um cronograma de realização das medições elaboradas pela empresa. Ele é o cronograma de acompanhamento financeiro feito pela secretaria responsável pela obra. Ele está assinado pela secretária municipal. A secretária municipal é obrigada a fazer um relatório de acompanhamento, tanto o cronograma físico quanto o cronograma financeiro, e assinar para dizer qual é a forma que esse contrato está transcorrendo.

Nesse documento que está aí feito e subscrito pela secretária de obra, Vossas Excelências podem ver que existe uma coluna, que é a coluna “pagamento”, para que ela registrasse as datas dos pagamentos, da liquidação e pagamento das medições. Toda essa coluna está em branco. As demais estão preenchidas, quais foram as medições, qual o valor de cada medição, a que período elas se referem, e a coluna do pagamento não tem liquidação nem pagamento preenchido. Essa planilha, esse cronograma financeiro da obra é de novembro de 2011.

Então existe aí um documento que não é unilateral, como a sentença pareceu acreditar. Ele é um documento público, ele é dotado de presunção de veracidade, de presunção de legitimidade. Esse documento diz que, em novembro de 2011, o município não tinha pagado nada. As medições estão aí arroladas. Desde 2009, com o valor dos serviços não planilhados, todos ali, e nenhum pago.

Então, ainda que esse fosse o único documento juntado pela empresa, como disse a sentença, e não é, mas ainda que fosse, ele é um documento que, por si, tem força para mostrar que eu trabalhei e não recebi por muito tempo, porque esse é um documento emitido por uma autoridade, pela Secretária Municipal de Habitação, à época, Lúcia Helena Vilarinho Ramos.

E mais do que isso! Novamente a sentença confunde a discussão relacionada a esse processo. A empresa explica, em relação à morosidade, que ela não tinha o que executar porque o município não replanilhou. Mas o que a gente está discutindo aqui é se havia ou não razão para multar. É se existe alguma falta contratual da empresa, que a gente sabe que pelos artigos 86 e 87 da lei de licitações, ela tem que ser dolosa ou culposa. Não existe responsabilização objetiva da empresa em relação à execução contratual. Eu tenho que ter agido com dolo ou culpa.

Então, toda essa narrativa da empresa em relação ao fato de ter trabalhado sem receber, de ter solicitado várias vezes, tem cópia de todas as notificações no processo, ao município que replanilhasse, ter aguentado, por assim dizer, a inércia do município por muito tempo, até ela finalmente paralisar, sendo que nem tinha mais o que executar. O que era possível já estava executado. Toda essa narrativa e toda essa prova documental vem mostrar que não teve falha contratual da empresa, que ela agiu de boa fé, que ela não atuou com negligência, com imprudência, com imperícia. Pelo contrário, foi o município que atuou. Ela não está aqui cobrando o valor desses serviços. Porque quando a sentença fala que esse documento é o único documento que ela juntou para provar que ela trabalhou e não recebeu, a sentença parece querer dizer que é improcedente uma pretensão dela de receber pelos valores desse serviço, mas não é isso que está sendo pedido. O que a empresa está pedindo é para não ser multada. A discussão, o enriquecimento sem causa do município, que se apropriou desse serviço e não pagou, ele está até passando batido aqui, porque o que a empresa não quer é trabalhar sem receber e ainda sair pagando a multa, por algo que ela não fez.

Então, o fundamento que a sentença traz, esse é o único documento que mostraria que você trabalhou e não pagou, ele não tem relação alguma com a pretensão inicial, que é de anulação da multa, porque não existe motivo, não existe morosidade, não existe qualidade duvidosa dos serviços executados.

Por fim, para fechar isso aí, vou citar só mais um trechinho da prova documental, que se refere justamente a essa inexistência de falta contratual da empresa. No processo administrativo, quando se diz que ela foi morosa, e a empresa diz que não, que ela executou o que era possível, a gente vai ver aí uma cadeia de notificações. Às folhas 140, a gente vai ver que, em outubro de 2011, a empresa pediu a paralisação desse contrato, formalmente, depois de muito conversar com a fiscalização, para que se aguardasse o replanilhamento, o aditivo que já tinha sido solicitado desde abril e não tinha sido formalizado.

Às folhas 141, a gente vai ver a negativa do gerente, falando que não deferia esse pedido de paralisação, porque alguns serviços poderiam ser executados independentemente de aditivo, mas ele não especificou quais.

Então, na sequência, às folhas 142, são três folhas subsequentes, 140, 141, 142. A gente vai ver a contra notificação da empresa, pedindo ao gerente que indique quais serviços são esses que ele diz que podem ser executados sem replanilhamento para que ela, então, execute. Porque, segundo ela, ela executou todos. Segundo ele, não. Então, que ele especifique quais. E isso nunca foi respondido.

Então, quais são esses serviços? Na verdade, eles não existiam. Se tivessem sido respondidos, teriam sido ou explicados pela empresa ou executados. Isso não aconteceu.

Então, é isso que a gente quer. A gente quer a reforma dessa sentença que não compreendeu o objeto da ação para fim de anulação dessa multa.

Eu agradeço a Vossas Excelências e peço que a sustentação oral conste nas notas taquigráficas, devidamente transcrita.

Obrigada.

*

RETORNO DOS AUTOS

O SR. DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JÚNIOR (RELATOR):-

Saudando a douta advogada, Presidente, eu solicito o retorno dos autos com as notas taquigráficas.

*

ts*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO: 24/3/2026

V O T O

(RETORNO DOS AUTOS)

O SR. DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JÚNIOR (RELATOR):-

Após a sustentação oral proferida pela d. causídica da Apelante na sessão de julgamento, solicitei o retorno dos autos para detida análise das notas taquigráficas e dos pontos ali suscitados, notadamente quanto ao valor probatório dos documentos de fls. 120/121 e à alegada inexistência de aditivos para o Contrato nº 020/2011. Contudo, após o reexame minucioso do acervo probatório em confronto com os argumentos orais, mantenho o entendimento externado na minuta original, pelas razões que passo a expender.

Conforme relatado, cuida-se de Apelação Cível interposta contra a sentença que julgou improcedente a pretensão de anular multas administrativas aplicadas pelo Município de Vitória em desfavor da Apelante, após a rescisão unilateral dos Contratos nº 021/2009 e nº 020/2011.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à análise de suas razões.

A controvérsia central reside em definir a quem recai a culpa pela inexecução parcial dos contratos de obra firmados entre as partes. A Apelante atribui a responsabilidade ao Município, por supostos atrasos em pagamentos e pela não formalização de aditivos, o que, em sua visão, justificaria a paralisação dos serviços com base na exceção do contrato não cumprido. O Apelado, por sua vez, defende que a paralisação foi injustificada e que a execução dos serviços foi deficitária, legitimando a rescisão e a aplicação das sanções.

Após detida análise dos autos, entendo que a r. sentença não merece reparos.

O ponto nevrálgico da demanda é a aplicação do instituto da
exceptio non adimpleti contractus
, previsto no art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93. Para que a paralisação das obras pela contratada seja considerada legítima, é imprescindível a comprovação robusta de que a Administração Pública incorreu em inadimplemento substancial e prévio, notadamente o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos.

No caso dos autos, a Apelante não se desincumbiu do seu ônus probatório (art. 373, I, do CPC), uma vez que a alegação de atrasos nas medições e pagamentos, a recorrente limitou-se a juntar cronogramas (fls. 120-121) e notificações (fls. 119), documentos que, isoladamente, não são suficientes para atestar a mora da Administração nos moldes exigidos pela legislação.

Como bem pontuou o juízo
a quo
, os contratos previam que a medição somente se consideraria efetivada após a aprovação pela fiscalização (cláusula 3.2), o que implica um trâmite administrativo cuja duração pode variar. Caberia à Apelante demonstrar, por meio de planilhas detalhadas, perícia ou outros documentos, que os pagamentos por serviços já medidos e aprovados extrapolaram o prazo legal de 90 dias, o que não ocorreu.

No que tange à omissão na celebração de aditivos para o Contrato nº 020/2011, embora se reconheça que os documentos de ID 11284431 se referem a outro ajuste, a Apelante não logrou êxito em comprovar que a ausência de tal aditamento inviabilizava por completo a continuidade da obra. O próprio Município, em resposta à notificação da empresa, contra-argumentou que "
existem serviços, pertinentes ao contrato [...], que podem ser executados independente do processo que deverá ser aberto pela MFI, solicitando aditivo
" (Ofício nº 19/2011-SEHAB/GPH, fl. 141). A mera alegação da necessidade de serviços extras, sem a demonstração de que os serviços contratuais remanescentes não poderiam ser executados, não configura justo motivo para a paralisação total do empreendimento.

Dessa forma, não comprovado o inadimplemento prévio e substancial do Município, a paralisação das obras pela Apelante configura descumprimento contratual de sua parte, o que legitima a rescisão unilateral e a aplicação das sanções correspondentes pela Administração, com base nos artigos 78 e 87 da Lei nº 8.666/93.

Das Sanções Administrativas

Adicionalmente, a Apelante argui a ilegalidade das sanções pecuniárias, fundamentando sua tese na ausência de perquirição do elemento subjetivo de sua conduta (dolo ou culpa) e no alegado caráter confiscatório das multas aplicadas.

Com efeito, o art. 87 da Lei nº 8.666/1993, dispõe que a Administração Pública pode aplicar ao contratado penalidades pela inexecução total ou parcial dos serviços, desde que garantida a possibilidade de apresentação de defesa prévia. Veja-se:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

Ao contrário do que sustenta a recorrente, a análise do processo administrativo revela que a culpabilidade da empresa foi devidamente considerada como fundamento para a rescisão e a aplicação das penalidades. Conforme se extrai da Justificativa apresentada pela Secretaria Municipal de Habitação (fls. 199/201), a Administração apontou expressamente que "
o trabalho executado pela MFI Engenharia LTDA deixou a desejar inúmeras vezes e em reuniões com a administração anterior a referida empresa foi advertida de tal fato
".

O documento detalha, ainda, a "
execução morosa nas obras em questão
" e a circunstância de que a Apelante "
almejava rediscutir as cláusulas contratuais
", período que coincide com a paralisação dos serviços. Tais elementos, devidamente registrados no bojo do procedimento administrativo que garantiu à contratada o contraditório e a ampla defesa, demonstram que a sanção não foi aplicada de forma automática ou objetiva, mas sim como consequência de uma conduta culposa da Apelante, caracterizada pela morosidade e pela paralisação injustificada da execução contratual.

No que concerne à tese de desproporcionalidade e de efeito confiscatório, verifica-se que as multas foram estipuladas em estrita observância aos percentuais previamente estabelecidos na Cláusula Nona dos instrumentos contratuais, os quais encontram amparo no artigo 87 da legislação em destaque.

Importa salientar que a sanção administrativa, no contexto dos contratos públicos, reveste-se de um caráter polifacetado, englobando não apenas a função ressarcitória, mas, igualmente, as dimensões punitiva e pedagógica, com o escopo de desestimular futuras inexecuções contratuais que afetem o interesse público primário, que, no caso em tela, se materializa na entrega de unidades habitacionais de interesse social.

Nesse diapasão, os valores fixados, embora representem montante significativo, não extrapolam os limites da razoabilidade, afigurando-se proporcionais à gravidade da infração.

Nesse mesmo sentido, este egrégio TJES:

APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – INADIMPLEMENTO PARCIAL DO CONTRATO – APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL PELO PRAZO DE 24 MESES – DESPROPORCIONALIDADE – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO
. 1.
Prevê o art. 87 da Lei nº 8 .666/93 como sanções para a hipótese de inexecução total ou parcial do contrato: i) advertência; ii) multa; iii) suspensão temporária de participação em licitação por prazo não superior a 02 anos e iv) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública. Ocorre que a penalidade ou sanção administrativa pela inexecução parcial do contrato administrativo há de guardar estrita correlação com a reprovabilidade da conduta (comissiva ou omissiva) que se quer sancionar.
2. No caso, a penalidade aplicada em desfavor da Impetrante se mostra desproporcional à conduta praticada . Com efeito, restou claro nos autos que todas as notificações foram enviadas em curto espaço de tempo (entre 09 de março e 19 de abril de 2017). Ademais, ao que parece, todas as irregularidades foram sanadas ainda no ano de 2017, após reuniões realizadas entre a Impetrante, a Secretaria Municipal de Educação, e o Sindicato dos Trabalhadores em Empresas de Asseio e Conservação, Limpeza Pública e Serviços Similares no Estado do Espírito Santo, com a presença do representante do Ministério Público do Trabalho. Também vale observar que a inexecução parcial do contrato não impediu ou tornou inconveniente o seu prosseguimento. 3 . Recurso conhecido e desprovido. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0001836-46.2018.8 .08.0012, Relator.: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, 1ª Câmara Cível, P. 17/07/2024)

Destarte, conclui-se pela regularidade da conduta adotada pela Administração Pública, a qual se pautou estritamente pelos princípios da legalidade e da supremacia do interesse público, inexistindo, por conseguinte, qualquer vício de nulidade nos atos administrativos que resultaram na imposição das sanções ora guerreadas.

Ante o exposto,
conheço do recurso de apelação e nego-lhe provimento
, para manter incólume a r. sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Com fulcro no art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela Apelante para 7% (sete por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

*

V O T O S

A SRA. DESEMBARGADORA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS:-

Acompanho o voto do Eminente Relator.

*

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA:-

Voto no mesmo sentido.

*

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0009557-52.2014.8.08.0024

APELANTE
: MFI EMPREENDIMENTOS LTDA EPP

APELADO
: MUNICÍPIO DE VITÓRIA

JUÍZO PROLATOR
: 5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL DE VITÓRIA - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DES. CONVOCADO ALDARY NUNES JUNIOR

VOTO

Após a sustentação oral proferida pela d. causídica da Apelante na sessão de julgamento, solicitei o retorno dos autos para detida análise das notas taquigráficas e dos pontos ali suscitados, notadamente quanto ao valor probatório dos documentos de fls. 120/121 e à alegada inexistência de aditivos para o Contrato nº 020/2011. Contudo, após o reexame minucioso do acervo probatório em confronto com os argumentos orais, mantenho o entendimento externado na minuta original, pelas razões que passo a expender.

Conforme relatado, cuida-se de Apelação Cível interposta contra a sentença que julgou improcedente a pretensão de anular multas administrativas aplicadas pelo Município de Vitória em desfavor da Apelante, após a rescisão unilateral dos Contratos nº 021/2009 e nº 020/2011.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à análise de suas razões.

A controvérsia central reside em definir a quem recai a culpa pela inexecução parcial dos contratos de obra firmados entre as partes. A Apelante atribui a responsabilidade ao Município, por supostos atrasos em pagamentos e pela não formalização de aditivos, o que, em sua visão, justificaria a paralisação dos serviços com base na exceção do contrato não cumprido. O Apelado, por sua vez, defende que a paralisação foi injustificada e que a execução dos serviços foi deficitária, legitimando a rescisão e a aplicação das sanções.

Após detida análise dos autos, entendo que a r. sentença não merece reparos.

O ponto nevrálgico da demanda é a aplicação do instituto da
exceptio non adimpleti contractus
, previsto no art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93. Para que a paralisação das obras pela contratada seja considerada legítima, é imprescindível a comprovação robusta de que a Administração Pública incorreu em inadimplemento substancial e prévio, notadamente o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos.

No caso dos autos, a Apelante não se desincumbiu do seu ônus probatório (art. 373, I, do CPC), uma vez que a alegação de atrasos nas medições e pagamentos, a recorrente limitou-se a juntar cronogramas (fls. 120-121) e notificações (fls. 119), documentos que, isoladamente, não são suficientes para atestar a mora da Administração nos moldes exigidos pela legislação.

Como bem pontuou o juízo
a quo
, os contratos previam que a medição somente se consideraria efetivada após a aprovação pela fiscalização (cláusula 3.2), o que implica um trâmite administrativo cuja duração pode variar. Caberia à Apelante demonstrar, por meio de planilhas detalhadas, perícia ou outros documentos, que os pagamentos por serviços já medidos e aprovados extrapolaram o prazo legal de 90 dias, o que não ocorreu.

No que tange à omissão na celebração de aditivos para o Contrato nº 020/2011, embora se reconheça que os documentos de ID 11284431 se referem a outro ajuste, a Apelante não logrou êxito em comprovar que a ausência de tal aditamento inviabilizava por completo a continuidade da obra. O próprio Município, em resposta à notificação da empresa, contra-argumentou que "
existem serviços, pertinentes ao contrato [...], que podem ser executados independente do processo que deverá ser aberto pela MFI, solicitando aditivo
" (Ofício nº 19/2011-SEHAB/GPH, fl. 141). A mera alegação da necessidade de serviços extras, sem a demonstração de que os serviços contratuais remanescentes não poderiam ser executados, não configura justo motivo para a paralisação total do empreendimento.

Dessa forma, não comprovado o inadimplemento prévio e substancial do Município, a paralisação das obras pela Apelante configura descumprimento contratual de sua parte, o que legitima a rescisão unilateral e a aplicação das sanções correspondentes pela Administração, com base nos artigos 78 e 87 da Lei nº 8.666/93.

Das Sanções Administrativas

Adicionalmente, a Apelante argui a ilegalidade das sanções pecuniárias, fundamentando sua tese na ausência de perquirição do elemento subjetivo de sua conduta (dolo ou culpa) e no alegado caráter confiscatório das multas aplicadas.

Com efeito, o art. 87 da Lei nº 8.666/1993, dispõe que a Administração Pública pode aplicar ao contratado penalidades pela inexecução total ou parcial dos serviços, desde que garantida a possibilidade de apresentação de defesa prévia. Veja-se:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

Ao contrário do que sustenta a recorrente, a análise do processo administrativo revela que a culpabilidade da empresa foi devidamente considerada como fundamento para a rescisão e a aplicação das penalidades. Conforme se extrai da Justificativa apresentada pela Secretaria Municipal de Habitação (fls. 199/201), a Administração apontou expressamente que "
o trabalho executado pela MFI Engenharia LTDA deixou a desejar inúmeras vezes e em reuniões com a administração anterior a referida empresa foi advertida de tal fato
".

O documento detalha, ainda, a "
execução morosa nas obras em questão
" e a circunstância de que a Apelante "
almejava rediscutir as cláusulas contratuais
", período que coincide com a paralisação dos serviços. Tais elementos, devidamente registrados no bojo do procedimento administrativo que garantiu à contratada o contraditório e a ampla defesa, demonstram que a sanção não foi aplicada de forma automática ou objetiva, mas sim como consequência de uma conduta culposa da Apelante, caracterizada pela morosidade e pela paralisação injustificada da execução contratual.

No que concerne à tese de desproporcionalidade e de efeito confiscatório, verifica-se que as multas foram estipuladas em estrita observância aos percentuais previamente estabelecidos na Cláusula Nona dos instrumentos contratuais, os quais encontram amparo no artigo 87 da legislação em destaque.

Importa salientar que a sanção administrativa, no contexto dos contratos públicos, reveste-se de um caráter polifacetado, englobando não apenas a função ressarcitória, mas, igualmente, as dimensões punitiva e pedagógica, com o escopo de desestimular futuras inexecuções contratuais que afetem o interesse público primário, que, no caso em tela, se materializa na entrega de unidades habitacionais de interesse social.

Nesse diapasão, os valores fixados, embora representem montante significativo, não extrapolam os limites da razoabilidade, afigurando-se proporcionais à gravidade da infração.

Nesse mesmo sentido, este egrégio TJES:

APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – INADIMPLEMENTO PARCIAL DO CONTRATO – APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL PELO PRAZO DE 24 MESES – DESPROPORCIONALIDADE – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO
. 1.
Prevê o art. 87 da Lei nº 8 .666/93 como sanções para a hipótese de inexecução total ou parcial do contrato: i) advertência; ii) multa; iii) suspensão temporária de participação em licitação por prazo não superior a 02 anos e iv) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública. Ocorre que a penalidade ou sanção administrativa pela inexecução parcial do contrato administrativo há de guardar estrita correlação com a reprovabilidade da conduta (comissiva ou omissiva) que se quer sancionar.
2. No caso, a penalidade aplicada em desfavor da Impetrante se mostra desproporcional à conduta praticada . Com efeito, restou claro nos autos que todas as notificações foram enviadas em curto espaço de tempo (entre 09 de março e 19 de abril de 2017). Ademais, ao que parece, todas as irregularidades foram sanadas ainda no ano de 2017, após reuniões realizadas entre a Impetrante, a Secretaria Municipal de Educação, e o Sindicato dos Trabalhadores em Empresas de Asseio e Conservação, Limpeza Pública e Serviços Similares no Estado do Espírito Santo, com a presença do representante do Ministério Público do Trabalho. Também vale observar que a inexecução parcial do contrato não impediu ou tornou inconveniente o seu prosseguimento. 3 . Recurso conhecido e desprovido. (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0001836-46.2018.8 .08.0012, Relator.: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA, 1ª Câmara Cível, P. 17/07/2024)

Destarte, conclui-se pela regularidade da conduta adotada pela Administração Pública, a qual se pautou estritamente pelos princípios da legalidade e da supremacia do interesse público, inexistindo, por conseguinte, qualquer vício de nulidade nos atos administrativos que resultaram na imposição das sanções ora guerreadas.

Ante o exposto,
conheço do recurso de apelação e nego-lhe provimento
, para manter incólume a r. sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Com fulcro no art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela Apelante para 7% (sete por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Presencial - 10/03/2026:

Acompanho o E. Relator.