Tribunal: TJES
Processo: 0043041-92.2013.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão julgador: JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-07-06

Ementa:
ACÓRDÃO

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO DO DER-ES. TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL SEM HABILITAÇÃO. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE VEÍCULO SEM CONDUTOR. VEÍCULO COM CAPACIDADE DE ATÉ OITO PASSAGEIROS. DISPENSA DE REGISTRO PREVISTA EM NORMA ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por empresa locadora de veículos contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de autos de infração lavrados pelo Departamento de Edificações e de Rodovias do Estado do Espírito Santo – DER-ES, por suposta execução de transporte coletivo intermunicipal sem habilitação, pleiteando a declaração de nulidade das penalidades e o ressarcimento dos valores pagos a título de multa, sob o argumento de que os veículos estavam locados a terceiros, sem prestação de serviço de transporte remunerado e com capacidade inferior ao limite que exige registro administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a locação de veículos sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, caracteriza prestação de serviço de transporte coletivo sujeita à fiscalização e registro perante o órgão regulador; e (ii) estabelecer se veículos com capacidade de até oito passageiros estão dispensados de registro nos termos de norma administrativa editada pelo próprio ente autuador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A celebração de contratos de locação de veículos sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, descaracteriza a atividade de fretamento ou transporte coletivo de passageiros.

O uso dos veículos pelas empresas locatárias para transporte interno de seus próprios funcionários, sem remuneração pelo transporte, evidencia a inexistência de prestação de serviço de transporte de passageiros em caráter comercial.

A Instrução de Serviço nº 008/2013 do próprio órgão autuador estabelece a obrigatoriedade de registro apenas para veículos com lotação superior a oito passageiros, excluído o motorista.

A autuação de veículos expressamente dispensados de registro pela normativa administrativa viola o princípio da legalidade estrita e impõe o reconhecimento da nulidade dos atos administrativos sancionatórios.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A locação de veículo sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, não configura prestação de serviço de transporte coletivo de passageiros.

A administração pública deve observar as normas administrativas por ela própria editadas, sendo inválida a autuação realizada em desacordo com regra que dispensa o registro do veículo.

A utilização de veículo com capacidade de até oito passageiros para transporte interno de funcionários não caracteriza serviço de transporte coletivo sujeito a habilitação perante o órgão regulador.

Dispositivos relevantes citados
: Decreto Estadual nº 4.090-N/1997, art. 50, XXIII; CPC, art. 85, § 8º; Instrução de Serviço DER-ES nº 008/2013.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-ES, AC nº 00457836620088080024, Rel. Des. Walace Pandolpho Kiffer, Quarta Câmara Cível, j. 29.11.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0043041-92.2013.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: KING AUTOMOTORES LTDA

APELADO: DEPARTAMENTO DE EDIFICACOES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - DER-ES

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ACÓRDÃO

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO DO DER-ES. TRANSPORTE COLETIVO INTERMUNICIPAL SEM HABILITAÇÃO. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE VEÍCULO SEM CONDUTOR. VEÍCULO COM CAPACIDADE DE ATÉ OITO PASSAGEIROS. DISPENSA DE REGISTRO PREVISTA EM NORMA ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por empresa locadora de veículos contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de autos de infração lavrados pelo Departamento de Edificações e de Rodovias do Estado do Espírito Santo – DER-ES, por suposta execução de transporte coletivo intermunicipal sem habilitação, pleiteando a declaração de nulidade das penalidades e o ressarcimento dos valores pagos a título de multa, sob o argumento de que os veículos estavam locados a terceiros, sem prestação de serviço de transporte remunerado e com capacidade inferior ao limite que exige registro administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a locação de veículos sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, caracteriza prestação de serviço de transporte coletivo sujeita à fiscalização e registro perante o órgão regulador; e (ii) estabelecer se veículos com capacidade de até oito passageiros estão dispensados de registro nos termos de norma administrativa editada pelo próprio ente autuador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A celebração de contratos de locação de veículos sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, descaracteriza a atividade de fretamento ou transporte coletivo de passageiros.

O uso dos veículos pelas empresas locatárias para transporte interno de seus próprios funcionários, sem remuneração pelo transporte, evidencia a inexistência de prestação de serviço de transporte de passageiros em caráter comercial.

A Instrução de Serviço nº 008/2013 do próprio órgão autuador estabelece a obrigatoriedade de registro apenas para veículos com lotação superior a oito passageiros, excluído o motorista.

A autuação de veículos expressamente dispensados de registro pela normativa administrativa viola o princípio da legalidade estrita e impõe o reconhecimento da nulidade dos atos administrativos sancionatórios.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A locação de veículo sem condutor, com transferência da posse direta ao locatário, não configura prestação de serviço de transporte coletivo de passageiros.

A administração pública deve observar as normas administrativas por ela própria editadas, sendo inválida a autuação realizada em desacordo com regra que dispensa o registro do veículo.

A utilização de veículo com capacidade de até oito passageiros para transporte interno de funcionários não caracteriza serviço de transporte coletivo sujeito a habilitação perante o órgão regulador.

Dispositivos relevantes citados
: Decreto Estadual nº 4.090-N/1997, art. 50, XXIII; CPC, art. 85, § 8º; Instrução de Serviço DER-ES nº 008/2013.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-ES, AC nº 00457836620088080024, Rel. Des. Walace Pandolpho Kiffer, Quarta Câmara Cível, j. 29.11.2021.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Relator / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
KING AUTOMOTORES LTDA.
em face da r. sentença proferida pelo d. juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual de Vitória/ES que, na
ação anulatória
ajuizada em face do
DEPARTAMENTO DE EDIFICAÇÕES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – DER-ES,
julgou improcedentes os pedidos formulados, mantendo a validade dos autos de infração nº 10724 e nº 11305, lavrados pelo DER-ES em razão da suposta execução de serviço de transporte coletivo intermunicipal sem a devida habilitação.

Em suas razões, a apelante sustenta, em síntese:
(i)
a inaplicabilidade do Decreto nº 4.090-N/1997, uma vez que a Instrução de Serviço nº 008/2013, editada pelo próprio apelado, isenta de registro veículos com lotação de até 08 lugares, exatamente a capacidade dos modelos autuados (VW/Kombi);
(ii)
a distinção entre contrato de locação e contrato de fretamento, ressaltando que, na data das autuações, os veículos estavam locados para terceiros (posse direta transferida), que detinham o controle sobre o itinerário e utilizavam motoristas próprios para o transporte de seus funcionários; e
(iii)
a ausência de natureza remunerada no transporte realizado pelas empresas locatárias, tratando-se de uso para necessidades internas destas.

Apresentadas contrarrazões pelo apelado, pugnando pela manutenção da sentença.

É o breve relatório. Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória/ES.

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

Desembargador Relator

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº 0043041-92.2013.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: KING AUTOMOTORES LTDA

APELADO: DEPARTAMENTO DE EDIFICACOES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO - DER-ES

RELATOR: DES. JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA

VOTO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
KING AUTOMOTORES LTDA.
em face da r. sentença proferida pelo d. juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Estadual de Vitória/ES que, na
ação anulatória
ajuizada em face do
DEPARTAMENTO DE EDIFICAÇÕES E DE RODOVIAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – DER-ES,
julgou improcedentes os pedidos formulados, mantendo a validade dos autos de infração nº 10724 e nº 11305, lavrados pelo DER-ES em razão da suposta execução de serviço de transporte coletivo intermunicipal sem a devida habilitação.

Em suas razões, a apelante sustenta, em síntese:
(i)
a inaplicabilidade do Decreto nº 4.090-N/1997, uma vez que a Instrução de Serviço nº 008/2013, editada pelo próprio apelado, isenta de registro veículos com lotação de até 08 lugares, exatamente a capacidade dos modelos autuados (VW/Kombi);
(ii)
a distinção entre contrato de locação e contrato de fretamento, ressaltando que, na data das autuações, os veículos estavam locados para terceiros (posse direta transferida), que detinham o controle sobre o itinerário e utilizavam motoristas próprios para o transporte de seus funcionários; e
(iii)
a ausência de natureza remunerada no transporte realizado pelas empresas locatárias, tratando-se de uso para necessidades internas destas.

Apresentadas contrarrazões pelo apelado, pugnando pela manutenção da sentença.

Pois bem. A controvérsia cinge-se à verificação da legalidade das autuações sofridas pela apelante (Autos de Infração nº 10724, fl. 37, e nº 11305, fl. 39), baseadas na suposta infração ao artigo 50, inciso XXIII, do Decreto Estadual nº 4.090-N/1997.

Analisando detidamente o acervo probatório, constata-se que assiste total razão à apelante.

Primeiramente, restou comprovado por meio dos respectivos contratos de locação (fls. 44/53) que, nas datas das autuações, os veículos autuados, modelos VW/Kombi, placas ODJ-2359 e HOD-1511, haviam sido locados para as empresas Carioca Christiani-Nielsen Engenharia

S/A e Consórcio CR Almeida-Empa, respectivamente, na modalidade de locação sem condutor.

É incontroverso que o próprio objeto social da empresa apelante consiste na
“locação de automóveis sem condutor”
, conforme denota a Cláusula Terceira de seu Contrato Social (fl. 31).

O fato de a posse direta dos bens ter sido transferida às empresas locatárias descaracteriza a atividade de fretamento por parte da apelante. Essa relação negocial, estritamente voltada para uso interno das empresas locatárias, foi roborada pela prova testemunhal produzida.

O Sr. Sérgio Consalter, engenheiro gerente de contratos do Consórcio CR Almeida-Empa, ouvido por meio de Carta Precatória (Termo de Depoimento à fl. 380 e mídia audiovisual vinculada ao id. 54412894), foi claro ao afirmar que sua empresa alugava os veículos unicamente para a locomoção de seus próprios funcionários durante a obra, inexistindo prestação de serviço remunerado de frete ou transporte de passageiros em caráter comercial.

Ademais, revela-se imperioso o exame da questão sob a ótica da regulamentação do próprio órgão autuador, o que é, por si só, capaz de infirmar a validade das penalidades.

O DER-ES editou a Instrução de Serviço nº 008, de 17 de maio de 2013 (fl. 54), onde o seu art. 1º é taxativo ao estabelecer a obrigatoriedade de registro apenas para empresas locadoras cujo veículo possua
“lotação que exceda a 08 (oito) lugares, excluído o motorista”
.

No caso dos autos, os Certificados de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLVs) dos automóveis VW/Kombi em questão demonstram de forma inequívoca que a capacidade máxima de lotação dos mesmos é de 09 (nove) pessoas, ou seja, exatos 08 (oito) passageiros e 01 (um) motorista.

Dessa forma, a situação fática da apelante não se amolda à exigência de registro formalizada pela Instrução de Serviço nº 008/2013 do próprio apelado. A atuação do DER-ES, ao autuar veículos que estão expressamente dispensados de registro por sua própria normativa técnica, atenta contra o princípio da legalidade estrita.

Nesse sentido, vejamos o entendimento já emanado deste Sodalício:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELO DER/ES. DECRETO ESTADUAL Nº 4.090/N/1997. CONTRATO DE LOCAÇÃO DE VEÍCULO X CONTRATO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Há que se fazer uma distinção entre o contrato de transporte e o contrato de locação. No primeiro, a empresa proprietária dos veículos utiliza a própria mão de obra para transportar, de um lugar para outro, pessoas ou coisas, mediante retribuição. Já no contrato de locação, o locador fornece o bem, no caso, o veículo, mediante remuneração, sem exercer qualquer ingerência na escolha do condutor, sobre o uso a ser dado pelo locatário, itinerário, horário, entre outros. 2.
Dos autos se extrai que a empresa demandante, ora recorrida, foi autuada pelo DER-ES em 05/06/2008, pela execução de serviços de transporte coletivo rodoviário intermunicipal sem necessária habilitação perante o DER-ES, prática tipificada no art. 50, XXIII, do Decreto Estadual nº 4.090-N, de 26/02/1997, consoante auto de infração nº 5851 juntado às fls. 24 e 78. Entretanto, a autora demonstrou que o veículo objeto de autuação, de sua propriedade, um VW Kombi, placa MQU-6461, estava locado para a empresa Lumac Locação e Montagem de Andaimes Ltda durante o período de 28/05/2008 à 27/06/2008, conforme contrato de fl. 26, cuja franquia prevê tão somente a utilização por 4.000 km à tarifa de R$ 2.150,00 (Dois mil, cento e cinquenta reais), ou seja, um típico contrato de locação
. 3.
O Decreto Estadual nº 4.090 regulamenta o serviço de fretamento e/ou turismo do sistema de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros do Espírito Santo, dispondo que o mesmo consiste na condução de pessoas, sem cobrança individual de passagem, não podendo assumir caráter de serviço aberto ao público (art. 4º). Estabelece ainda a obrigação das empresas de adotarem processos de seleção e aperfeiçoamento de motoristas (arts. 30 a 33), além de reputar sua responsabilidade perante terceiros. Conclui-se que o serviço regulamentado pelo mencionado decreto não é o de locação de veículo, mas o de prestação de serviço de transporte de passageiros
. 4. Também não há que se falar em incidência dos arts. 107 e 135 do Código de Trânsito Brasileiro ao presente caso, já que a remuneração recebida pela autora em decorrência do contrato decorre apenas do aluguel do veículo e não do transporte de pessoas. 5. Recurso conhecido e desprovido. (TJ-ES - AC: 00457836620088080024 VITÓRIA - 2ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS,MEIO AMBIENTE E SAÚDE, Relator.: WALACE PANDOLPHO KIFFER, Data de Julgamento: 29/11/2021, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/12/2021)

Assim, seja pela comprovação da natureza jurídica do contrato (locação de bem móvel, e não fretamento), seja pela ausência de subsunção do fato à norma administrativa de regência quanto à capacidade dos veículos, impõe-se o reconhecimento da nulidade dos atos administrativos impugnados.

Ante o exposto,
CONHEÇO
e
DOU PROVIMENTO
ao recurso reformando a r. sentença para:
i)
declarar a nulidade dos autos de infração nº 10724 e nº 11305; e
ii)
determinar o ressarcimento dos valores pagos pela apelante a título de multa, com a devida correção legal.

Inverto o ônus sucumbencial, condenando o apelado ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo por equidade em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do art. 85, §8º, do CPC.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)