Tribunal: TJES
Processo: 5018467-06.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO
Órgão julgador: UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-03-24

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS TÉCNICO-PEDAGÓGICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO À RESERVA DE INICIATIVA DO EXECUTIVO. DESRESPEITO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, com pedido de medida liminar, contra a Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022, que incluiu as alíneas “d”, “e”, “f” e “g” no inciso XVII do artigo 32 da Constituição Estadual, ampliando as hipóteses de acumulação remunerada de cargos públicos de natureza técnico-pedagógica, exercidos por graduados em Pedagogia em diferentes esferas federativas e instituições educacionais. Alegou-se inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, e material, por violação ao princípio da simetria constitucional e ao rol taxativo do art. 37, XVI, da CF/88.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (1) definir se é formalmente constitucional a Emenda à Constituição Estadual proposta por parlamentar que trata de hipóteses de acumulação de cargos públicos; (2) estabelecer se a norma estadual pode ampliar, por emenda constitucional, as hipóteses de acumulação remunerada, previstas taxativamente no art. 37, XVI, da Constituição Federal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A iniciativa parlamentar para dispor sobre hipóteses de acumulação de cargos públicos viola a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 63, parágrafo único, I, III e IV da CE/ES, em simetria com o art. 61, § 1º, II da CF/88, que atribui tal competência privativa ao Executivo por envolver regime jurídico de servidores e estrutura da Administração Pública.

A ampliação, por emenda à constituição estadual, das hipóteses de acumulação remunerada de cargos públicos afronta o art. 37, XVI, da CF/88, que possui caráter de norma de reprodução obrigatória e estabelece rol taxativo, não passível de flexibilização por normas estaduais, ainda que constitucionais.

A jurisprudência do STF afirma que a reserva de iniciativa legislativa e o princípio da simetria são limites materiais ao poder de reforma das constituições estaduais, cuja inobservância acarreta inconstitucionalidade formal e material.

IV. DISPOSITIVO

Pedido procedente
.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5018467-06.2024.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
REQUERIDO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESPÍRITO SANTO ALES e outros
RELATOR(A):
UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO

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EMENTA
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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO
Composição de julgamento: Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
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Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
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Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
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Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
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Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Pleno

Gabinete Des.
UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO

PROCESSO N
º
5018467-06.2024.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
REQUERIDO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESPÍRITO SANTO ALES, ESTADO DO ESPIRITO SANTO
Advogados do(a) REQUERIDO: ANDERSON SANT ANA PEDRA - ES9712, BRUNO RUA BAPTISTA - ES9935

VOTO

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Espírito Santo, por seu Procurador-Geral de Justiça
, com fundamento nos artigos 112, inciso III, da Constituição Estadual, 168 do Regimento Interno deste Tribunal e 30, inciso XVI, da Lei Complementar Estadual nº 95/1997,
com pedido de medida liminar
, visando à
suspensão da eficácia da Emenda à Constituição Estadual nº 116, de 22 de fevereiro de 2022
, a qual promoveu a inclusão das alíneas “d”, “e”, “f” e “g”, no inciso XVII, do artigo 32 da Constituição do Estado do Espírito Santo, dispondo sobre hipóteses de acumulação remunerada de cargos públicos de natureza técnico-pedagógica, exercidos por profissionais graduados em Pedagogia, em diferentes esferas federativas e instituições educacionais.

Em síntese, sustentou o requerente que a norma impugnada apresenta
vícios de inconstitucionalidade formal e material
, sendo o primeiro relativo à usurpação da iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo Estadual (arts. 61, §1º, II da CF/88 e 63, parágrafo único, I, III e IV da CE/ES), e, o segundo, fundado na ofensa ao princípio da simetria constitucional, por inovar quanto às hipóteses de acumulação remunerada de cargos públicos, em desacordo com o rol taxativo do artigo 37, XVI, da Constituição Federal.

Requereu, em sede liminar, a suspensão imediata dos efeitos da Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022. No mérito, pleitou o reconhecimento de sua inconstitucionalidade, com a consequente declaração de nulidade da norma impugnada.

A medida cautelar foi deferida, por unanimidade
.

Inicialmente, deve-se reconhecer a legitimidade ativa do Procurador-Geral de Justiça para a propositura da presente ação direta, nos termos do artigo 112, inciso III, da Constituição do Estado do Espírito Santo, bem como do entendimento consolidado pelo STF no julgamento da ADI 5.693/CE, segundo o qual não é lícito aos Estados-membros suprimir a legitimação do Ministério Público Estadual para a propositura de ações de controle abstrato.

Passo a decidir.

A Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022, ora impugnada, é oriunda de iniciativa do Deputado Estadual Bruno Lamas, que incluiu os incisos “d”, “e”, “f” e “g”, no inciso XVII do artigo 32 da Constituição do Estado do Espírito Santo, e dispõem sobre hipóteses de cumulação remunerada de cargos públicos, nos seguintes termos:

“
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 116, DE 22 DE FEVEREIRO DE 2022

Altera a redação do inciso XVII do art. 32 da Constituição do Estado do Espírito Santo.

A MESA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, nos termos do artigo 62, § 3º da Constituição Estadual, promulga a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º
O inciso XVII do art. 32 da Constituição do Estado do Espírito Santo passa a vigorar com a seguinte redação:

“
Art. 32.
(...)

(...)

XVII
- (...)

(...)
d)
a de dois cargos de natureza técnico-pedagógica exercidos em instituições educacionais estaduais, desde que o requisito de escolaridade para sua ocupação seja o curso de graduação em Pedagogia;

e)
a de dois cargos de natureza técnico-pedagógica exercidos em instituições educacionais municipais, desde que o requisito de escolaridade para sua ocupação seja o curso de graduação em Pedagogia;

f)
a de dois cargos de natureza técnico-pedagógica, sendo um exercido em instituição educacional estadual e outro exercido em instituição educacional municipal ou federal, desde que o requisito de escolaridade para sua ocupação seja o curso de graduação em Pedagogia;

g)
a de dois cargos de natureza técnico-pedagógica, sendo um exercido em instituição educacional municipal e outro exercido em instituição educacional federal, desde que o requisito de escolaridade para sua ocupação seja o curso de graduação em Pedagogia;

(...).” (NR)

Art. 2º
Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação”.

A impugnação da referida norma repousa sobre dois fundamentos principais:
inconstitucionalidade formal
, por vício de iniciativa, e
inconstitucionalidade material
, por violação ao princípio da simetria e à obrigatoriedade de reprodução de normas da Constituição Federal.

Em relação ao vício formal, observo que a proposição da norma partiu de iniciativa parlamentar. Contudo, nos termos do art. 63, parágrafo único, incisos I, III e IV, da Constituição Estadual — dispositivo de simetria com o art. 61, § 1º, II, da CF/88 —
compete
privativamente ao Chefe do Poder Executivo
a iniciativa de proposição legislativa que trate de regime jurídico dos servidores públicos, criação e organização de cargos e estrutura administrativa
.

A Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022, ao dispor sobre hipóteses de acumulação de cargos públicos, trata diretamente dessas matérias, atraindo, portanto, a incidência da cláusula de reserva de iniciativa.

Sobre o ponto, é firme a jurisprudência do STF, no que sentido de que a supressão da iniciativa do Poder Executivo, mediante emenda constitucional, viola o modelo federativo de separação de poderes, e constitui afronta à Constituição Federal, a exemplo do que se observa do seguinte julgado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45/2019, DO ESTADO DE ALAGOAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. ART. 61, §1º, II, E, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ART. 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA. [...]
III. Razões de decidir 3. O poder de reforma da Constituição Estadual se submete às regras de reserva de iniciativa estabelecidas pela Constituição da República. Precedentes. 1. 4. A Emenda Constitucional nº 45/2019, do Estado de Alagoas é formal e materialmente inconstitucional por vício de iniciativa e violação ao princípio da separação dos poderes, pois a iniciativa de emendas às constituições estaduais sobre a criação, extinção ou estruturação dos órgãos da Administração Pública compete exclusivamente ao Poder Executivo local. Precedentes
. IV. Dispositivo. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e pedido julgado procedente, para se declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 45/2019, do Estado de Alagoas.” (
STF;
ADI 6.856; AL; Tribunal Pleno;
Rel. Min. Edson Fachin; Julg. 21/10/2024
; meu grifo).

No que diz respeito ao vício material, verifico que a norma impugnada ampliou as hipóteses de acumulação remunerada de cargos públicos, introduzindo permissões que não constam do artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal. Tal dispositivo é norma de reprodução obrigatória, impondo-se aos Estados-membros a observância literal de seu conteúdo, sob pena de violação ao princípio da simetria constitucional.

A jurisprudência do STF é igualmente clara nesse sentido, reafirmando que o rol de exceções à vedação de acumulação de cargos públicos, deve ser interpretado de forma
estrita
e
taxativa
, não sendo possível sua ampliação por via de legislação estadual, nem mesmo mediante emenda à Constituição Estadual.

Assim, tanto do ponto de vista
formal
(iniciativa parlamentar indevida), quanto
material
(afronta à norma de reprodução obrigatória do art. 37, XVI, da CF/88), a Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022 encontra-se eivada de inconstitucionalidade.

Diante do exposto,
JULGO PROCEDENTE
a pretensão formulada na presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar, com efeitos
ex tunc
, a
inconstitucionalidade da Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022
, confirmando-se a medida liminar anteriormente deferida.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.
Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 16/03/2026 - 20/03/2026:

Acompanho o E. Relator.
DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de
JULGAR PROCEDENTE
a pretensão formulada na presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar, com efeitos
ex tunc
, a
inconstitucionalidade da Emenda à Constituição Estadual nº 116/2022
.
VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo ilustre Procurador-Geral de Justiça em face da Emenda 116/2022 à Constituição Estadual que incluiu as alíneas “d”, “e”, “f” e “g” no inciso XVII do artigo 32 da Norma Primeira.

Alegou a parte autora a existência de inconstitucionalidade formal por inobservância à regra de reserva de iniciativa e inconstitucionalidade material por violação ao princípio da simetria.

Ao prestar informações, a Assembleia Legislativa sustentou que a norma impugnada teria a finalidade de esclarecer o alcance do comando constitucional federal e não de criar novas hipóteses de acumulação de cargos (
Id 11920539
).

Como visto a Emenda Constitucional, objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade inovou no ordenamento constitucional no âmbito do Estado do Espírito Santo quanto às possibilidades de acúmulo de cargos públicos, não para criar mais uma hipótese de acumulação de cargo – o que não é possível em face da regra trazida no art. 37, inc. XVI da CRFB; mas para aclarar e trazer segurança jurídica aos pedagogos, no sentido de que a atuação profissional do pedagogo também engloba a vivência docente, sendo, de certo modo, equiparado ao cargo de professor para efeito de acumulação e de tempo especial para aposentação como vem entendendo os Tribunais brasileiros.

Em sentido contrário, o eminente Relator proferiu judicioso voto julgando procedente o pedido formulado na petição inicial e declarando a inconstitucionalidade da Emenda 116/2022.

Pedi vista dos autos, tendo em vista a relevância da matéria.

Depois de meditar atentamente sobre o caso, não tenho dúvidas em acompanhar o eminente Relator.

De fato, o que se verifica no presente caso é a criação de mais uma hipótese de acumulação de cargos, diferente do que preconiza a Constituição Federal:

Art. 5º

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro de qualquer natureza;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;

Como se pode observar, a regra sobre a acumulação de cargos é de natureza proibitiva, de modo que a interpretação mais prudente acerca de suas exceções é de natureza restritiva, ao contrário do que sustenta a Assembleia Legislativa.

Desse modo, entendo perfeitamente aplicável ao caso o brocardo jurídico segundo o qual o legislador não se vale de palavras inúteis.
In casu
, se o legislador constituinte federal se valeu da palavra professor, ele quis dizer professor, e não pedagogo (expressão mais abrangente).

Se a palavra utilizada pelo constituinte estadual foi de alcance mais amplo, em que pese a sua intenção de apenas desdobrar e esclarecer o sentido da Carta Federal, acabou o parlamento local por ampliar o alcance normativo do comando constitucional, o que afronta a melhor interpretação a ser dada às exceções de norma proibitiva que, como já dito, é a restritiva.

Assim sendo, por ampliar as hipóteses da Constituição da República, acabou o constituinte estadual por alterar as estruturas da máquina pública, matéria que atrai a incidência da regra de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, o que, por sua vez, também acabou por não ser observado, já que a proposta de emenda que redundou na norma objurgada foi de autoria de um parlamentar.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido autoral e declarar a inconstitucionalidade da Emenda 116/2022.

É como voto.

Acompanho o voto do eminente relator.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para julgar procedente a pretensão formulada na ação direta de inconstitucionalidade, para declarar, com efeitos
ex tunc
, a inconstitucionalidade da Emenda à Constituição Estadual n. 116/2022.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

DES. EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR:

Acompanhar.

DESEMBARGADORA RACHEL DURÃO CORREIA LIMA:

Acompanho o voto proferido pelo eminente Relator, no sentido de JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado na ADI, para declarar a inconstitucionalidade da Emenda à Constituição Estadual n. 116/2022.

Acompanho o eminente Relator, para julgar procedente o pedido.