Tribunal: TJES
Processo: 5005033-34.2023.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-06-30

Ementa:
Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. LANÇAMENTO IRREGULAR DE ESGOTO SANITÁRIO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL SUBJETIVA. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. DELEGAÇÃO OPERACIONAL À EMPRESA TERCEIRIZADA. CULPA IN VIGILANDO DA CONCESSIONÁRIA TITULAR. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pela Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN) contra sentença que, nos autos de ação anulatória ajuizada em face do Município de Serra, julgou improcedentes os pedidos de desconstituição do Auto de Infração nº 8272276/2020 e da multa administrativa aplicada em razão de lançamento irregular de esgoto sanitário. A apelante sustenta que a operação do sistema de esgotamento sanitário foi integralmente delegada à concessionária Serra Ambiental S/A, razão pela qual não poderia responder administrativamente por infração praticada por terceiro.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a CESAN, na condição de concessionária titular do serviço público de esgotamento sanitário, pode ser responsabilizada administrativamente por infração ambiental decorrente de atividade operacional delegada à empresa terceirizada; e (ii) estabelecer se a delegação contratual da operação do serviço afasta o nexo causal e a culpabilidade administrativa da concessionária pública à luz do princípio da intranscendência das penas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva, exigindo demonstração de dolo ou culpa e nexo causal entre a conduta do agente e o dano ambiental, conforme entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça.

4. A CESAN qualifica-se como “transgressora”, nos termos do art. 14 da Lei nº 6.938/81, porque a infração decorre de sua omissão no dever de fiscalização da prestação do serviço público concedido, caracterizando culpa in vigilando.

5. A delegação da operação do sistema de esgotamento sanitário à Serra Ambiental S/A não afasta a responsabilidade administrativa da concessionária titular perante o Poder Público, por se tratar de arranjo contratual interno inoponível ao ente fiscalizador.

6. O Contrato de Concessão nº 034/2014 prevê expressamente a responsabilidade civil e criminal da concessionária privada por danos ambientais, sem excluir de forma expressa a responsabilidade administrativa da CESAN.

7. O art. 25 da Lei nº 8.987/95 impõe à concessionária titular responsabilidade indelegável pela adequada prestação do serviço concedido, ainda que haja contratação de terceiros para execução de atividades inerentes ao serviço público.

8. A CESAN possui dever contratual expresso de fiscalizar a qualidade dos serviços prestados e de realizar vistorias periódicas no sistema de esgotamento sanitário, circunstância que evidencia sua ingerência e poder de controle sobre a operação delegada.

9. O precedente do STJ no EREsp nº 1.318.051/RJ não se aplica ao caso concreto, pois naquele julgamento inexistia ingerência operacional do proprietário da carga sobre a atividade poluidora, ao passo que, na hipótese dos autos, a CESAN detém poderes de fiscalização e gestão sobre a concessionária contratada.

10. O Auto de Infração ambiental goza de presunção relativa de legitimidade e veracidade, incumbindo à autuada produzir prova robusta apta a demonstrar fato exclusivo de terceiro ou rompimento integral do nexo causal, ônus do qual não se desincumbiu.

11. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo reconhece a responsabilidade administrativa da CESAN em hipóteses análogas de despejo irregular de esgoto decorrente de falha na vigilância e manutenção da rede de saneamento.

12. Eventual direito regressivo da CESAN contra a Serra Ambiental S/A constitui matéria de natureza contratual e cível, insuscetível de afastar a validade da sanção administrativa regularmente aplicada pelo Município.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva e exige demonstração de culpa ou dolo do infrator.

2. A concessionária titular de serviço público responde administrativamente por infração ambiental decorrente de falha no dever de fiscalização da atividade delegada a terceiro.

3. A delegação operacional do serviço público não afasta a responsabilidade administrativa da concessionária perante o Poder Público quando configurada culpa in vigilando.

4. O auto de infração ambiental possui presunção relativa de legitimidade e veracidade, cabendo ao autuado demonstrar prova robusta apta a afastar o nexo causal e a culpabilidade administrativa.

5. Cláusulas contratuais firmadas entre concessionária e empresa terceirizada não são oponíveis ao ente fiscalizador para afastar sanção ambiental regularmente aplicada.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XLV; Lei nº 6.938/81, art. 14, caput e §1º; Lei nº 8.987/95, art. 25 e §1º; CPC, arts. 373, I, 405 e 85, §11; Decreto Municipal nº 078/2000 do Município de Serra, art. 2º; CPC, art. 926.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.645.049/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 02.08.2022, DJe 14.11.2022; STJ, EREsp nº 1.318.051/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, j. 17.03.2015; STJ, REsp nº 1.251.697/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; STJ, REsp nº 1.284.069/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 17.11.2016, DJe 28.08.2020; TJES, Apelação Cível nº 5017172-86.2021.8.08.0048, Rel. Des. Raphael Americano Camara, 2ª Câmara Cível, j. 12.12.2024; TJES, Apelação Cível nº 0015075-38.2020.8.08.0048, Rel. Des. Subs. Vania Massad Campos, 1ª Câmara Cível, j. 21.11.2024; TJES, Apelação Cível nº 0015077-08.2020.8.08.0048, Rel. Desª Janete Vargas Simões, 1ª Câmara Cível, j. 16.08.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5005033-34.2023.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: COMPANHIA ESPIRITO SANTENSE DE SANEAMENTO

APELADO: MUNICIPIO DE SERRA

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. LANÇAMENTO IRREGULAR DE ESGOTO SANITÁRIO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL SUBJETIVA. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. DELEGAÇÃO OPERACIONAL À EMPRESA TERCEIRIZADA. CULPA IN VIGILANDO DA CONCESSIONÁRIA TITULAR. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pela Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN) contra sentença que, nos autos de ação anulatória ajuizada em face do Município de Serra, julgou improcedentes os pedidos de desconstituição do Auto de Infração nº 8272276/2020 e da multa administrativa aplicada em razão de lançamento irregular de esgoto sanitário. A apelante sustenta que a operação do sistema de esgotamento sanitário foi integralmente delegada à concessionária Serra Ambiental S/A, razão pela qual não poderia responder administrativamente por infração praticada por terceiro.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a CESAN, na condição de concessionária titular do serviço público de esgotamento sanitário, pode ser responsabilizada administrativamente por infração ambiental decorrente de atividade operacional delegada à empresa terceirizada; e (ii) estabelecer se a delegação contratual da operação do serviço afasta o nexo causal e a culpabilidade administrativa da concessionária pública à luz do princípio da intranscendência das penas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva, exigindo demonstração de dolo ou culpa e nexo causal entre a conduta do agente e o dano ambiental, conforme entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça.

4. A CESAN qualifica-se como “transgressora”, nos termos do art. 14 da Lei nº 6.938/81, porque a infração decorre de sua omissão no dever de fiscalização da prestação do serviço público concedido, caracterizando culpa in vigilando.

5. A delegação da operação do sistema de esgotamento sanitário à Serra Ambiental S/A não afasta a responsabilidade administrativa da concessionária titular perante o Poder Público, por se tratar de arranjo contratual interno inoponível ao ente fiscalizador.

6. O Contrato de Concessão nº 034/2014 prevê expressamente a responsabilidade civil e criminal da concessionária privada por danos ambientais, sem excluir de forma expressa a responsabilidade administrativa da CESAN.

7. O art. 25 da Lei nº 8.987/95 impõe à concessionária titular responsabilidade indelegável pela adequada prestação do serviço concedido, ainda que haja contratação de terceiros para execução de atividades inerentes ao serviço público.

8. A CESAN possui dever contratual expresso de fiscalizar a qualidade dos serviços prestados e de realizar vistorias periódicas no sistema de esgotamento sanitário, circunstância que evidencia sua ingerência e poder de controle sobre a operação delegada.

9. O precedente do STJ no EREsp nº 1.318.051/RJ não se aplica ao caso concreto, pois naquele julgamento inexistia ingerência operacional do proprietário da carga sobre a atividade poluidora, ao passo que, na hipótese dos autos, a CESAN detém poderes de fiscalização e gestão sobre a concessionária contratada.

10. O Auto de Infração ambiental goza de presunção relativa de legitimidade e veracidade, incumbindo à autuada produzir prova robusta apta a demonstrar fato exclusivo de terceiro ou rompimento integral do nexo causal, ônus do qual não se desincumbiu.

11. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo reconhece a responsabilidade administrativa da CESAN em hipóteses análogas de despejo irregular de esgoto decorrente de falha na vigilância e manutenção da rede de saneamento.

12. Eventual direito regressivo da CESAN contra a Serra Ambiental S/A constitui matéria de natureza contratual e cível, insuscetível de afastar a validade da sanção administrativa regularmente aplicada pelo Município.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva e exige demonstração de culpa ou dolo do infrator.

2. A concessionária titular de serviço público responde administrativamente por infração ambiental decorrente de falha no dever de fiscalização da atividade delegada a terceiro.

3. A delegação operacional do serviço público não afasta a responsabilidade administrativa da concessionária perante o Poder Público quando configurada culpa in vigilando.

4. O auto de infração ambiental possui presunção relativa de legitimidade e veracidade, cabendo ao autuado demonstrar prova robusta apta a afastar o nexo causal e a culpabilidade administrativa.

5. Cláusulas contratuais firmadas entre concessionária e empresa terceirizada não são oponíveis ao ente fiscalizador para afastar sanção ambiental regularmente aplicada.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XLV; Lei nº 6.938/81, art. 14, caput e §1º; Lei nº 8.987/95, art. 25 e §1º; CPC, arts. 373, I, 405 e 85, §11; Decreto Municipal nº 078/2000 do Município de Serra, art. 2º; CPC, art. 926.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.645.049/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 02.08.2022, DJe 14.11.2022; STJ, EREsp nº 1.318.051/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, j. 17.03.2015; STJ, REsp nº 1.251.697/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques; STJ, REsp nº 1.284.069/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 17.11.2016, DJe 28.08.2020; TJES, Apelação Cível nº 5017172-86.2021.8.08.0048, Rel. Des. Raphael Americano Camara, 2ª Câmara Cível, j. 12.12.2024; TJES, Apelação Cível nº 0015075-38.2020.8.08.0048, Rel. Des. Subs. Vania Massad Campos, 1ª Câmara Cível, j. 21.11.2024; TJES, Apelação Cível nº 0015077-08.2020.8.08.0048, Rel. Desª Janete Vargas Simões, 1ª Câmara Cível, j. 16.08.2024.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - EDNALVA DA PENHA BINDA - Vogal

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme anteriormente relatado, cuidam os autos de recurso de Apelação Cível interposto pela
COMPANHIA ESPÍRITO SANTENSE DE SANEAMENTO (CESAN)
contra a r. sentença de ID 16859620, prolatada pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública Municipal, Estadual, Registros Públicos e Meio Ambiente da Serra/ES, que, nos autos da Ação Anulatória ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE SERRA
, julgou improcedentes os pedidos autorais, mantendo a validade do Auto de Infração nº 8272276/2020 e a multa de R$ 45.006,00 (quarenta e cinco mil e seis reais) aplicada em razão de lançamento irregular de esgoto sanitário.

Em suas razões recursais (ID 16859622), a Apelante sustenta, em síntese, que:
(i)
a sentença incorreu em
error in judicando
ao não diferenciar a responsabilidade civil ambiental (objetiva) da responsabilidade administrativa ambiental (subjetiva);
(ii)
a operação do sistema de esgotamento sanitário no Município de Serra foi integralmente delegada à concessionária Serra Ambiental S/A, por meio do Contrato de Concessão nº 034/2014, sendo esta a única responsável pela execução do serviço e por eventuais infrações dele decorrentes;
(iii)
a imposição de multa à CESAN por conduta praticada por terceiro viola o princípio da intranscendência das penas e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça; e
(iv)
existem diversos precedentes deste Egrégio Tribunal de Justiça reconhecendo a responsabilidade da Serra Ambiental em casos idênticos, devendo ser observada a uniformização da jurisprudência (art. 926 do CPC). Pleiteia a reforma da sentença para declarar a nulidade do auto de infração.

Contrarrazões apresentadas pelo Município de Serra (ID 16859625), pugnando pelo desprovimento do recurso.

Parecer da Procuradoria de Justiça em ID 18001218, opinando pelo conhecimento e não provimento do recurso.

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da apelação e passo à análise do mérito.

Na origem, trata-se de ação anulatória, ajuizada pela CESAN em face do Município de Serra, pleiteando a desconstituição de penalidade administrativa imposta pelo órgão ambiental municipal.

Em sua inicial, a parte autora narra, em síntese, que foi autuada indevidamente pelo lançamento de esgoto
in natura
em rede pluvial/solo, argumentando que a responsabilidade operacional pelo sistema de esgotamento sanitário no local da infração foi transferida, mediante contrato de concessão administrativa à empresa privada Serra Ambiental S/A (Parceria Público-Privada), de modo que CESAN teria somente uma atuação fiscalizatória. Sustentou que, no direito administrativo sancionador, a responsabilidade é subjetiva, não podendo ser punida por ato praticado por terceiro (a subcontratada).

Seguindo o iter procedimental, sobreveio sentença julgando improcedentes os pedidos autorais. A magistrada singular fundamentou que houve ato ilícito praticado pela CESAN, a qual não demonstrou, nos termos do art. 373, I, do CPC, ter cumprido seu dever de prevenção ou fiscalização para evitar o vazamento irregular de esgoto que ensejou a autuação; também entendeu que o contrato firmado entre a CESAN e a Serra Ambiental S/A não exime sua responsabilidade pela prestação dos serviços delegados.

Pois bem.

A controvérsia trazida a essa instância consiste em definir se a CESAN, na condição de concessionária titular de serviço público, pode ser responsabilizada administrativamente por infração ambiental (despejo irregular de esgoto) ocorrida na rede cuja operação foi delegada a uma empresa terceira (Serra Ambiental S/A), ou se tal arranjo contratual afasta o nexo de causalidade e a culpabilidade da estatal, à luz do princípio da intranscendência das penas.

Adianto, na oportunidade, que não assiste razão à apelante. Explico.

De plano, cumpre registrar que a responsabilidade administrativa ambiental de fato possui natureza subjetiva no ordenamento jurídico pátrio, exigindo-se a demonstração de dolo ou culpa para a imposição de sanções; não se admite, no direito sancionador, a responsabilidade objetiva pura ou a responsabilidade por fato de terceiro alheio à esfera de controle do agente.

É este o entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça, que já consolidou que “
a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano
” (REsp n. 1.645.049/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/8/2022, DJe de 14/11/2022.)

Contudo, a apelante sustenta que a sentença aplicou erroneamente o regime objetivo e solidário da responsabilidade civil reparatória, defendendo que a Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) estabelece uma distinção dogmática entre as figuras do “poluidor” e do “transgressor”: defende que o §1º do art. 14, que estabelece a responsabilidade civil (obrigação de indenizar ou reparar o dano ambiental) alcança o “poluidor” direto ou indireto independentemente da culpa, ao passo que o
caput
e inciso I do art. 14, que trata sobre a responsabilidade administrativa (multa administrativa) recai estritamente sobre o “transgressor”, ou seja, aquele que pratica a conduta infracional mediante dolo ou culpa:

Art 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal,
o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores
:

I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.

(...)

§ 1º -
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é
o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa
, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Destarte, com base nesse raciocínio e no princípio constitucional da intranscendência das penas (art. 5º, XLV, CF), a apelante defende que, por ter delegado a operação à Serra Ambiental, não praticou a conduta infracional (ou seja, não é “transgressora”), figurando apenas, no máximo, como poluidora indireta, o que afastaria a sanção administrativa.

Evoca, para tanto, precedente do e. STJ, o EREsp Nº 1.318.051/RJ, no qual o relator Ministro Mauro Campbell Marques reforça a distinção entre as figuras do “poluidor” e do “transgressor”, e cita o voto de sua relatoria proferido no REsp 1.251.697/PR (grifos originais):

A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual "[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o
poluidor
obrigado,
independentemente da existência de culpa
, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".

(...)

Mas fato é que o uso do vocábulo "transgressores" no
caput
do art. 14, comparado à utilização da palavra "poluidor" no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem.

Ocorre que, em que pese tal distinção dogmática e do entendimento do e. STJ, no caso em tela,
entendo que a CESAN qualifica-se como “transgressora”
para fins do art. 14,
caput
, da Lei 6.938/81, na medida em que há nexo causal direto entre o dano ambiental e a sua omissão no dever de fiscalizar. Sua responsabilização não se deu de forma objetiva ou por fato de terceiro, mas sim por fato próprio, uma vez que, ao falhar na vigilância da prestação do serviço público do qual é titular, a concessionária incorreu em culpa subjetiva (
culpa in vigilando
), o que legitima a sanção administrativa sem qualquer violação ao princípio da subjetividade.

Essa conclusão é reforçada pela análise do Contrato de Concessão Administrativa nº 034/2014 firmado entre a CESAN e a Serra Ambiental (IDs 16859595 e 16859596). Neste particular, a apelante defende que o contrato firmado transfere a responsabilidade administrativa para a contratada de forma integral e exclusiva, citando as seguintes cláusulas:

Riscos da Concessionária

14.2. A Concessionária é integral e exclusivamente responsável por todos os riscos relacionados à presente Concessão Administrativa, excetuados aqueles em que o contrário resulte expressamente deste Contrato e seus Anexos.

14.3. A Concessionária é responsável inclusive, mas sem limitação, pelo seguintes riscos, sendo que a ocorrência dos fatos previstos não ensejará a recomposição do equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato:

(...)

14.3.7. Prejuízos a terceiros causados direta ou indiretamente pela Concessionária ou por qualquer outra pessoa física ou jurídica a ela vinculada, em decorrência de obras ou da prestação dos Serviços;

Entretanto, verifico que o próprio instrumento contratual estabelece textualmente, em sua Cláusula 14.3.19, que a concessionária (Serra Ambiental) assume a “
Responsabilidade
civil e criminal
por danos ambientais causados pela Concessionária”
. Ora, se a própria CESAN insiste na distinção ontológica entre as esferas de responsabilidade, e
se o contrato celebrado transferiu expressamente apenas as esferas civil e criminal, forçoso concluir, por uma interpretação literal e restritiva, que a responsabilidade administrativa não foi integralmente transferida da CESAN para a contratada.

Em outras palavras, conforme consignado na sentença recorrida, a delegação da operação à Serra Ambiental constitui um arranjo interno (
res inter alios acta
) que não afasta a responsabilidade da titular perante o órgão ambiental, e a permanência da responsabilidade administrativa com a CESAN não é apenas uma imposição legal, mas também uma decorrência da própria vontade das partes contratantes, o que confirma a sua culpabilidade administrativa perante o ente fiscalizador.

Ademais, impõe-se realizar o necessário
distinguishing
(distinção) em relação ao EREsp 1.318.051/RJ, invocado como paradigma pela apelante.

Naquele julgado, que versou sobre multa por dano ambiental imposta à Ipiranga Produtos de Petróleo S/A devido a derramamento de óleo diesel de sua propriedade por acidente ferroviário, o STJ afastou a multa aplicada à Ipiranga por entender que não houve “
participação direta da embargante no acidente que deu causa à degradação ambiental
”. É dizer que, uma vez que o dono da mercadoria não tinha qualquer ingerência técnica ou operacional sobre a atividade da ferrovia, rompeu-se o nexo causal que ensejaria a aplicação de multa administrativa.

Já no caso dos autos, a situação é diametralmente oposta. A relação jurídica base não é de direito privado, mas de direito público (concessão), o que atrai regime jurídico próprio e indelegável de responsabilidade perante o Poder Concedente:
a CESAN não é uma terceira alheia à operação ou uma mera contratante comercial sem poder de gestão, mas sim a concessionária titular do serviço público,
regida pelo art. 25 da Lei nº 8.987/95, que lhe impõe responsabilidade indelegável perante o Poder Concedente:

Art. 25.
Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros
, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade.

§ 1º
Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo
, a concessionária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades
inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos associados.

Com efeito, a condição de “transgressora” da CESAN (para fins do art. 14,
caput
, da Lei 6.938/81) não advém da operação direta das máquinas, mas da violação do dever jurídico de garantir que o serviço público sob sua titularidade seja prestado de forma ambientalmente adequada. Cabe ressaltar, neste ponto, que a própria CESAN reconhece seu dever fiscalizatório, o qual também se encontra expressamente previsto no contrato firmado (ID 16859596):

21. Atribuições da CESAN

21.1. São atribuições da CESAN:

[...]

21.1.3. Fiscalizar a boa qualidade dos serviços, bem como receber e encaminhas queixas e reclamações dos Usuários do Sistema de Esgotamento Sanitário para a Concessionária.

[...]

21.1.5. A seu critério, executar vistorias periódicas para verificar as condições das instalações, dos equipamentos, da segurança e do funcionamento do Sistema de Esgotamento Sanitário.

Destarte,
ao falhar na fiscalização de sua parceira privada, permitindo o vazamento de esgoto, a apelante concorreu, por conduta omissiva (
culpa in vigilando
) e não comissiva, para a prática da infração autuada,
ensejando sua sanção nos termos do Decreto nº 78/2000 do Município de Serra, que regulamentou as normas do poder de polícia ambiental (destaquei):

Art. 2° Quem
de qualquer forma concorre para a prática das infrações administrativas
previstas neste Decreto,
incide nas sanções
a estas cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta ilícita de outrem, deixar de impedir a sua pratica, quando poderia agir para evitá-la.

É fundamental observar a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça que, em casos análogos envolvendo a mesma concessionária e o mesmo Município, tem mantido a higidez de autos de infração lavrados contra a CESAN mesmo quando o dano decorre de intervenções de terceiros estranhos à relação contratual, como ligações clandestinas de munícipes. Nestes precedentes, esta Corte assentou que, ainda que o vazamento tenha origem em ato de terceiro, a concessionária responde por falha na manutenção e vigilância da rede. Vejamos (destaquei)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. DANO CAUSADO POR VAZAMENTO DE ESGOTO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. ÔNUS DA PROVA DO AUTUADO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pela Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN) contra sentença que rejeitou os embargos à execução fiscal opostos em face do Município da Serra, mantendo a validade de auto de infração emitido pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA) por lançamento de efluente sanitário em área ambiental. O auto de infração baseou-se na constatação de despejo de esgoto em solo, com posterior carreio para a Lagoa de Carapebus, o que resultou em multa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se o autuado demonstrou que o dano ambiental decorreu de ato praticado por terceiros, eximindo-se, assim, da responsabilidade administrativa que lhe foi atribuída pelo auto de infração. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.
A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, exigindo a comprovação de dolo ou culpa para a aplicação de sanções, conforme jurisprudência do STJ. No entanto, a aplicação de sanções pela administração pública se presume legítima, cabendo ao autuado demonstrar a ilegitimidade ou a ausência de nexo causal entre sua conduta e o dano.

4. A CESAN não produziu prova robusta de que o lançamento de efluente não foi causado por sua atuação ou de seus prepostos, limitando-se a alegar que o fato decorreu de ligações irregulares de terceiros à rede de coleta.
5. As fotografias e o relatório apresentados pela SEMMA indicam que o esgoto transbordava de um poço de visita da CESAN. Sem prova em contrário, prevalece a presunção de veracidade do auto de infração e a responsabilidade do autuado pelo evento danoso. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1.
A responsabilidade administrativa ambiental exige prova de dolo ou culpa do autuado, sendo presumida a legitimidade do auto de infração, cabendo ao infrator demonstrar a ausência de nexo causal entre sua conduta e o dano ambiental.
2. Não comprovada a excludente de responsabilidade por ato de terceiro, subsiste a obrigação administrativa ambiental do autuado. Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 373; Lei Complementar nº 140/2011; Lei nº 9.605/1998. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.645.049/RJ; TJES, AC nº 048160140306; TJSP, AC nº 1007393-81.2019.8.26.0037. (TJES, Apelação Cível, nº 5017172-86.2021.8.08.0048, Relator: Des. RAPHAEL AMERICANO CAMARA, 2ª Câmara Cível, Julg: 12/12/2024).

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. LANÇAMENTO DE EFLUENTES DOMÉSTICOS EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pela Companhia Espírito Santense de Saneamento – CESAN contra sentença que manteve auto de infração ambiental lavrado por fiscais da Municipalidade de Serra, atribuindo à apelante a responsabilidade pelo lançamento de efluentes domésticos no solo e no curso d’água da Lagoa Carapebus, área de preservação permanente, em desconformidade com a legislação ambiental. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se há nexo causal entre o dano ambiental constatado e a atividade de saneamento básico prestada pela CESAN; e (ii) determinar se a responsabilidade administrativa ambiental é de natureza subjetiva ou objetiva. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) afirma que a responsabilidade administrativa ambiental possui caráter subjetivo, exigindo-se a comprovação de dolo ou culpa, bem como o nexo causal entre a conduta e o dano (EREsp 1.318.051/RJ). 4. A apelante não produziu provas robustas para demonstrar que o lançamento de efluentes decorreu de ligações clandestinas realizadas por terceiros, residentes da localidade. 5.
O auto de infração, lavrado com base na Lei Municipal n.º 2.199/1999 (Código Municipal de Meio Ambiente), goza de presunção de legalidade e veracidade, nos termos do entendimento consolidado pelo STJ, invertendo-se o ônus da prova para a parte infratora.
6.
A CESAN, como concessionária de serviços públicos, tem o dever de adotar medidas preventivas e corretivas para evitar o despejo irregular de esgoto, especialmente em áreas de preservação ambiental, sendo sua omissão causa suficiente para a imputação da responsabilidade administrativa
.
7.
A inexistência de provas suficientes para desconstituir a presunção de legitimidade do ato administrativo justifica a manutenção da sentença de improcedência.
IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, exigindo-se a demonstração de dolo ou culpa para a aplicação de penalidades. 2.
O auto de infração goza de presunção relativa de veracidade e legitimidade, cabendo à parte infratora o ônus de produzir prova robusta capaz de desconstituir essa presunção
. Dispositivos relevantes citados: Lei Municipal n.º 2.199/1999, art. 167; Decreto n.º 078/2000, art. 118; CPC/2015, art. 405. Jurisprudência relevante citada: STJ, EREsp 1.318.051/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 17/03/2015; STJ, REsp n. 1.284.069/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 17/11/2016. (TJES, APELAÇÃO CÍVEL nº 0015075-38.2020.8.08.0048 Relatora: Des. Subs. VANIA MASSAD CAMPOS, 1ª Câmara Cível, Julg: 21/11/2024)

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E VERACIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA. MANUTENÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do STJ, “Consoante o art. 405 do CPC/2015, laudo, vistoria, relatório técnico, auto de infração, certidão, fotografia, vídeo, mapa, imagem de satélite, declaração e outros atos elaborados por agentes de qualquer órgão do Estado possuem presunção (relativa) de legalidade, legitimidade e veracidade, por se enquadrarem no conceito geral de documento público. Tal qualidade jurídica inverte o ônus da prova, sem impedir, por óbvio, a mais ampla sindicância judicial. Por outro lado, documento público ambiental, sobretudo auto de infração, não pode ser desconstituído por prova judicial inconclusiva, dúbia, hesitante ou vaga, mais ainda quando realizada muito tempo após a ocorrência do comportamento de degradação do meio ambiente” (REsp n. 1.284.069/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/11/2016, DJe de 28/8/2020). 2.
Em que pese a alegação da apelante de que o auto de infração ambiental foi lavrado por circunstâncias técnicas ocasionadas por terceiros, a saber os munícipes residentes no local, que efetuaram ligações clandestinas às redes de esgoto, inexiste prova do fato,
eis que a CESAN se limitou a anexar à inicial cópias da defesa e do recurso administrativos, tendo requerido o julgamento antecipado sem produção de outras provas. 3.
Prevalece, portanto, a presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo, que atribuiu à CESAN a responsabilidade administrativa subjetiva pelo despejo de efluente doméstico, fato que não foi desconstituído pela apelante.
4. Recurso conhecido e desprovido. (TJES, Apelação Cível nº 0015077-08.2020.8.08.0048, Relatora: Desª JANETE VARGAS SIMOES, 1ª Câmara Cível, Julg: 16/08/2024).

Aqui se aplica, com precisão, o argumento lógico
a fortiori
(com maior razão): se a jurisprudência entende que a CESAN responde administrativamente por danos causados por munícipes em razão da falha no seu dever geral de vigilância da rede, com muito mais razão deve responder pelos atos de uma empresa a qual ela própria selecionou, contratou e sobre a qual possui poderes contratuais expressos de fiscalização.

Neste âmbito, é imperante destacar que
o Auto de Infração goza de presunção de legitimidade e veracidade, atributos inerentes aos atos administrativos, o que resulta na
presunção da culpa da autuada
;
assim, cabe à Apelante provar, de forma robusta, a ocorrência de caso fortuito, força maior ou fato exclusivo de terceiro que rompesse totalmente o nexo causal, o que não ocorreu na hipótese.

Registre-se, na oportunidade, que, em que pese a apelante apontar a existência de outros julgados deste Sodalício em que se reconheceu a culpabilidade administrativa da Serra Ambiental em outras ações judiciais, tal fato não tem o condão de afastar a responsabilidade da CESAN no presente caso. Isso porque,
naquelas demandas, o Auto de Infração foi lavrado diretamente contra a empresa terceirizada, o que delimitou o objeto da lide;
nesta ação, contudo, o Poder de Polícia foi exercido contra a titular da concessão, e a legalidade desse ato específico deve ser aferida sob a ótica da responsabilidade da concessionária pública. Em outros termos, o fato de a Serra Ambiental ser responsável em outros processos não confere imunidade à CESAN quando esta é autuada por sua própria falha no dever de vigilância.

Por derradeiro, destaco que eventual direito de regresso da CESAN contra a Serra Ambiental, ou a discussão sobre cláusulas de responsabilidade no contrato de parceria, são matérias de natureza cível a serem debatidas em ação própria entre as parceiras privadas, não sendo oponíveis ao Município para anular a sanção ambiental legitimamente aplicada em decorrência do dano ecológico constatado.

Diante desse cenário, restando configurada a materialidade da infração, a titularidade da CESAN sobre o serviço e a sua culpa
in vigilando
pela falha na fiscalização da operação, não há reparos a fazer na sentença que manteve a multa aplicada.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto pela COMPANHIA ESPÍRITO SANTENSE DE SANEAMENTO (CESAN) e
NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo hígida a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Na forma do §11 do art. 85 do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais para 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - EDNALVA DA PENHA BINDA (Vogal)
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