Tribunal: TJES
Processo: 0035780-18.2009.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2026-06-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. ACRÉSCIMO DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou parcialmente procedente pedido em ação de improbidade administrativa.

A decisão de primeiro grau condenou os réus ao ressarcimento de danos referentes ao "Módulo III" de um contrato de consultoria (serviços não prestados), mas não incluiu o ressarcimento relativo ao "Módulo V" (termo aditivo), apesar de ter reconhecido a ilegalidade deste último.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) saber se as alterações da Lei nº 14.230/2021, que exigem a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade, aplicam-se retroativamente a casos sem trânsito em julgado; (ii) saber se o valor pago pelo "Módulo V" deve ser objeto de ressarcimento integral, diante da duplicação de objeto e extrapolação dos limites legais de aditamento contratual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
Aplica-se retroativamente a Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, conforme tese fixada pelo STF no Tema 1.199 de Repercussão Geral, exigindo-se a comprovação de dolo para a tipificação dos atos de improbidade.

4)
O elemento subjetivo doloso está caracterizado pela conduta consciente dos agentes ao realizarem dispensa indevida de licitação, subcontratação integral imediata da fundação contratada e celebração de aditivo ilegal para objeto já previsto em contrato anterior.

5)
O Termo de Aditamento nº 01/2004 (Módulo V) é ilegal por reproduzir o objeto do Módulo IV e por violar o limite de acréscimo de 25% estabelecido pela legislação de regência, configurando pagamento indevido e dano ao erário que deve ser integralmente recomposto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6)
Recurso conhecido e provido.

Tese de julgamento:

1. Aplica-se a nova Lei de Improbidade Administrativa a atos culposos praticados na vigência do texto anterior, desde que sem condenação transitada em julgado, cabendo ao tribunal analisar a presença do dolo.

2. Configurado o dolo específico e o prejuízo patrimonial decorrente de aditivo contratual ilegal com duplicidade de objeto, é impositivo o ressarcimento integral do dano ao erário, conforme o inciso II do art. 12 da LIA e o § 4º do art. 37 da CF.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, inciso XXXVI do art. 5º e § 4º do art. 37; Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 10 e 12, II; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, inciso XIII do art. 24 e §§ 1º e 2º do art. 65.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Tema 1.199/RG (ARE 843.989), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STF, Tema 309/RG (RE 636.886), j. 28.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0035780-18.2009.8.08.0024
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO
APELADO: ANTONIO LIMA FILHO e outros
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. ACRÉSCIMO DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou parcialmente procedente pedido em ação de improbidade administrativa.

A decisão de primeiro grau condenou os réus ao ressarcimento de danos referentes ao "Módulo III" de um contrato de consultoria (serviços não prestados), mas não incluiu o ressarcimento relativo ao "Módulo V" (termo aditivo), apesar de ter reconhecido a ilegalidade deste último.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há duas questões em discussão: (i) saber se as alterações da Lei nº 14.230/2021, que exigem a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade, aplicam-se retroativamente a casos sem trânsito em julgado; (ii) saber se o valor pago pelo "Módulo V" deve ser objeto de ressarcimento integral, diante da duplicação de objeto e extrapolação dos limites legais de aditamento contratual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
Aplica-se retroativamente a Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, conforme tese fixada pelo STF no Tema 1.199 de Repercussão Geral, exigindo-se a comprovação de dolo para a tipificação dos atos de improbidade.

4)
O elemento subjetivo doloso está caracterizado pela conduta consciente dos agentes ao realizarem dispensa indevida de licitação, subcontratação integral imediata da fundação contratada e celebração de aditivo ilegal para objeto já previsto em contrato anterior.

5)
O Termo de Aditamento nº 01/2004 (Módulo V) é ilegal por reproduzir o objeto do Módulo IV e por violar o limite de acréscimo de 25% estabelecido pela legislação de regência, configurando pagamento indevido e dano ao erário que deve ser integralmente recomposto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6)
Recurso conhecido e provido.

Tese de julgamento:

1. Aplica-se a nova Lei de Improbidade Administrativa a atos culposos praticados na vigência do texto anterior, desde que sem condenação transitada em julgado, cabendo ao tribunal analisar a presença do dolo.

2. Configurado o dolo específico e o prejuízo patrimonial decorrente de aditivo contratual ilegal com duplicidade de objeto, é impositivo o ressarcimento integral do dano ao erário, conforme o inciso II do art. 12 da LIA e o § 4º do art. 37 da CF.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, inciso XXXVI do art. 5º e § 4º do art. 37; Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 10 e 12, II; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, inciso XIII do art. 24 e §§ 1º e 2º do art. 65.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Tema 1.199/RG (ARE 843.989), Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STF, Tema 309/RG (RE 636.886), j. 28.10.2024.
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ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA esta Segunda Camara Civel, em conformidade da ata e notas taquigraficas da sessao, que integram este julgado, a unanimidade de votos, conhecer e dar provimento ao recurso.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
Segundo se depreende, o ente municipal celebrou com a fundação demandada contrato de prestação de serviços, mediante dispensa de licitação, segmentado em módulos.

O Município de Vitória firmou com a
Fundação de Gestão e Inovação
o contrato 45/2003, para fins de desenvolvimento institucional do contratante.

Tal ajuste se fragmentou em diversos módulos de execução autônomos.

O Módulo III previa o pagamento de R$ 549.600,00 pela implantação de procedimentos relativos a gestão e modernização administrativa.

Já o Módulo IV se destinava ao estudo da viabilidade de financiamento de aposentadorias para servidores públicos, pelo valor de R$ 80.000,00.

Posteriormente, os requeridos entabularam o Termo de Aditamento 01/2004 para criar o Módulo V.

O objeto desse novo módulo, voltado ao equacionamento do sistema previdenciário, reproduzia a finalidade já contida no Módulo IV.

O órgão ministerial ajuizou a presente demanda sob o fundamento de que esse aditamento consubstanciava mera duplicação do objeto já previsto no módulo anterior, cujo valor originário correspondia a R$ 80.000,00.

Aduziu-se, assim, a extrapolação do limite legal de acréscimo de 25% estipulado pelos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93.

A sentença objurgada, conquanto tenha reconhecido a ilegalidade da referida contratação e a ofensa ao teto de aditamento, restringiu a condenação ressarcitória ao não prestação dos serviços previstos no Módulo III.

Antonio Lima Filho, FGI
e Edeijavá Rodrigues Lira
não se insurgiram contra a condenação.

Apenas o Ministério Público apelou no intuito de ver majorado o montante a ser ressarcido.

Com efeito, o cerne da celeuma recursal reside na extensão do dano patrimonial decorrente da avença firmada entre o ente municipal e a fundação demandada, bem como na aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021.

A análise da retroatividade da nova legislação é prejudicial ao exame do mérito recursal.

A Lei nº 14.230/2021 promoveu profunda alteração na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), notadamente ao extinguir a modalidade culposa dos atos que causam lesão ao erário (art. 10) e exigir a presença de dolo para a configuração de todos os atos ímprobos.

Em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do
Tema 1.199 da Repercussão Geral
, consolidando as seguintes teses:

“1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Já em 28/10/2024, o Excelso Pretório corroborou, no
Te
ma 309
d
a
Repercussão Geral
, a indispensabilidade do dolo para caracterização do ato ímprobo, afastando a modalidade meramente culposa, a saber:

“
a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária.

b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores”.

Sob esse prisma, a sentença recorrida fora proferida em 2017 (fls. 1.320/1.324), sob a égide da legislação anterior, e fundamentou a condenação dos réus no art. 10 da LIA, que admitia a modalidade culposa.

Nesse sentido, à míngua de trânsito em julgado, a nova lei deve ser aplicada, exigindo-se a análise da presença do elemento subjetivo
dolo
.

O Ministério Público defende a comprovação do dolo, definido pela nova lei como "
a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado
" (ID 16699830).

Nesse cenário, colhe-se a valorosa lição de Rodrigo Valgas dos Santos:

“De todo modo, a questão não está cingida apenas ao tipo de dolo exigível.

Como visto anteriormente,
para caracterização da improbidade não basta o genérico descumprimento da norma.

Ainda que não se confunda com dolo, a má-fé é condição necessária para imputação de improbidade aos agentes públicos.

Em terceiro lugar, a Lei 14.230/2021 exigiu expressamente dolo específico para todos os tipos de improbidade, quer os da própria LIA ou mesmo os previstos em leis especiais.

Isso decorre do fato de que o novo regime de improbidade deve ser interpretado tendo em conta os diversos dispositivos dele

A LIA determina que apenas haverá improbidade, quando for comprovado que a conduta funcional do agente público tenha por fim a obtenção de vantagem para si, a outrem ou a entidade.
Portanto, para além da conduta típica, a lei exigiu uma finalidade especial
” (
In Direito Administrativo do Medo, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2024).

Fincadas essas premissas, a detida análise do arcabouço probatório permite concluir que os atos praticados pelos requeridos, em especial
Antônio Lima Filho
(então Secretário Municipal da Fazenda) e
Edeijavá Rodrigues Lira
(à frente da FGI), ultrapassam a mera culpa ou negligência (má gestão).

A sequência fática demonstra a "vontade livre e consciente" de lesar o erário e violar os princípios da administração:

1. Dispensa Indevida de Licitação:
A contratação da FGI (antiga FUBRA) fora fundamentada no inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93.
Contudo, o objeto do contrato (atividades típicas e inerentes à própria Administração Pública Municipal) não possuía correspondência com a finalidade estatutária da fundação.

2. Subcontratação Imediata e Integral:
Apenas 20 dias após a assinatura do contrato, o Secretário
Antônio Lima Filho
autorizou a FGI a subcontratar a
totalidade
dos módulos.
Tal ato anula a própria justificativa da dispensa de licitação, que pressupõe o caráter
intuito personae
da instituição contratada, configurando fraude ao procedimento licitatório.

3. Aditivo Ilegal (Módulo V):

A celebração do Termo Aditivo nº 01/2004, no valor de R$ 540.000,00, não apenas reproduzia o objeto do Módulo IV (sistema previdenciário), mas extrapolava flagrantemente o limite legal de 25% (art. 65, §§ 1º e 2º da Lei 8.666/93), visto que o Módulo IV valia R$ 80.000,00.
O Secretário Municipal subsequente, Maurício Cézar Duque, confirmou em depoimento que os trabalhos dos Módulos IV e V "não se distinguem significativamente".
A utilização de "atos administrativos formais" para dar "aparência de legalidade ao repasse" evidencia a consciência da ilicitude.

4. Pagamento sem Contraprestação (Módulo III):
Resta incontroverso que o requerido
Antônio Lima Filho
autorizou o pagamento integral do Módulo III (R$ 548.800,00) sem a correspondente contraprestação integral dos serviços.

O conjunto desses atos (dispensa simulada, subcontratação total imediata, aditivo duplicado e superfaturado, e pagamento por serviço não prestado) demonstra, de forma inequívoca, o elemento subjetivo doloso.

Não se trata de erro grosseiro ou simples negligência, mas de articulação consciente para lesar o erário.

Tanto é assim que, como dito, os réus não interpuseram apelação contra a sentença.

Superada a questão do dolo, passo à análise do recurso do Ministério Público, que requer a inclusão do valor do Módulo V (R$ 540.000,00) na condenação de ressarcimento.

Assiste razão ao órgão ministerial.

Embora tenha reconhecido expressamente a ilegalidade do Termo Aditivo nº 01/2004 (Módulo V), afirmando que "não se justificaria o aditivo realizado" e que a limitação legal "não foi observada", a sentença, contraditoriamente, condenou os réus ao ressarcimento
apenas
do Módulo III.

Por meio da criação do Módulo V, o objeto do Termo de Aditamento nº 01/2004 era "
a prestação de serviços para a realização de estudos alternativos e propostas para o equacionamento do Sistema Previdenciário do Município de Vitória
", no valor de R$ 540.000,00.

Todavia, tratava-se, na verdade, de aditivo ao Módulo IV, que já tinha por escopo a "
viabilidade de um sistema de financiamento de aposentadorias para os servidores públicos do Município
, inclusive das autarquias e fundações, dos Poderes Executivo e lgislativo, além das pensões para os respectivos dependentes, dentro outro que venham a assegurar,
tudo relativo ao Sistema Previdenciário do Município
" (fl. 127).

Sobressai à evidência a identidade com o objeto do Módulo IV.

Chama atenção a data de assinatura do termo aditivo:
10/12/2004
, no apagar das luzes da administração municipal, que seria sucedida por partido de oposição.

As declarações de Maurício Cézar Duque em juízo corroboram tais fatos, no sentido de que o trabalho do módulo V não se diferenciava do módulo IV, mas era verdadeiro aditivo do próprio módulo, como subsegue:

"que quanto ao módulo fundo previdenciário municipal, sabe o depoente informar que houve
a entregar de material de estudo, contudo o trabalho desenvolvido não se diferencia do traba
l
ho entregue no módulo V, que se trata de u
m
aditivo daquele módulo, a justificar seu pagamento; ( ... ) que pode esc
l
arecer, mais uma vez, que o trabalho apresentado pela FUBRA referente ao módulo IV não se distingue significativamente do traba
l
ho apresentado pela FUBRA no módulo V, a justif
i
car o pagamento realizado u
m
pouco antes do término da gestão que o antecedeu; (...) que durante a fase de transição, o depoente conversou diretamente co
m
o at
é
então Secretário Municipal da Fazenda, Antonio Lima filho, esp
e
cificament
e
acerca da execução dos módulos, tendo ouvido do mesmo a informação de que havia o interesse em sua perman
ê
ncia e pagamento; ( ... ) que o depoente chegou a indagar o ate então Secretário, Sr. Antonio Lima Filho, sobre a possibilidade legal da celebração do aditamento feito no contrato no valor de R$ 540.000,00, já que o módulo IV tinha por pre
ç
o global somente o valor de R$ 80.000,00, que, na forma da lei de licitacôes, permitia u
m
acréscimo, no entendi
m
ento inicial do depoente, de no
m
áximo R$ 20.000,00, tendo o requerido Antonio Lima Filho respondido que o aditamento havia sido feito mediante entendimento da Procuradoria do munic
í
pio"

O valor global do Módulo IV fora fixado em R$ 80.000,00 e o aditamento não poderia ultrapassar R$ 20.000,00, conforme o art. 65 da Lei 8.666/93.

Desse modo, o ressarcimento integral do dano ao erário é medida impositiva (inciso II do art. 12 da LIA e § 4º do art. 37 da CF).

Reconhecida a ilegalidade dolosa do aditivo, que gerou pagamento indevido de R$ 540.000,00, o dano correspondente deve ser integralmente ressarcido.

Portanto, a sentença merece reforma para sanar a omissão e incluir na condenação o valor do dano referente ao Módulo V.

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele dou provimento, para, reconhecendo a presença de dolo
específico
e a aplicação retroativa da Lei 14.230/2021 (Tema 1.199/STF), reformar
parcialmente
a sentença recorrida
para

incluir n
a condenação
o valor
pago indevidamente pelo Módulo
V
(R$ 54
0
.
0
00,00),
mantid
os os demais termos
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)