Tribunal: TJES
Processo: 5008347-26.2024.8.08.0024
Classe: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação; Adjudicação; Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-05-18

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE VALORES POR RISCO TRABALHISTA. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO OU CULPA. ILEGALIDADE. MULTA CONTRATUAL. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. SENTENÇA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual da Comarca de Vitória/ES, nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada por Removida Emergências Médicas Ltda. em face do Estado do Espírito Santo, que julgou procedentes os pedidos para declarar a ilegalidade da retenção administrativa de valores contratuais, determinar a liberação de R$ 415.934,81, condenar ao pagamento de multa contratual por atraso, fixar honorários advocatícios e estabelecer critérios de correção monetária e juros.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é lícita a retenção de valores contratuais pela Administração Pública com base em risco potencial de responsabilização trabalhista subsidiária; (ii) estabelecer se, reconhecida a ilegalidade da retenção, é devida a incidência de multa contratual e encargos moratórios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Administração Pública somente pode reter valores contratuais quando demonstrado inadimplemento efetivo ou responsabilidade concreta, sendo vedadas medidas baseadas em presunções, em observância ao princípio da legalidade administrativa.

A jurisprudência do STJ veda a retenção de pagamento por serviços já prestados, ainda que haja irregularidade fiscal ou risco trabalhista, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

A responsabilidade subsidiária da Administração Pública, conforme entendimento do STF (ADC 16), exige comprovação de culpa na fiscalização contratual, não se admitindo presunção automática.

No caso concreto, a ausência de condenação trabalhista definitiva, a inexistência de culpa in vigilando e a presença de seguro-garantia afastam qualquer justificativa para a retenção.

A retenção indevida configura mora ex re da Administração, decorrente do inadimplemento de obrigação líquida e certa relativa a serviços já prestados.

A cláusula penal contratual possui natureza compensatória e é exigível diante do atraso no pagamento, devendo ser apurada em liquidação.

A fixação de correção monetária pelo IPCA-E e juros conforme a caderneta de poupança observa o Tema 810 do STF e o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97.

A condenação em honorários advocatícios segue os critérios do art. 85 do CPC, sendo devida diante da sucumbência integral do ente estatal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Sentença confirmada.

Tese de julgamento
: 1. A retenção de valores contratuais pela Administração Pública com base em risco potencial de responsabilidade trabalhista, sem condenação definitiva ou prova de culpa, é ilegal. 2. O inadimplemento de obrigação de pagar por serviços já prestados configura mora ex re da Administração e autoriza a incidência de multa contratual. 3. É devida a aplicação do IPCA-E como correção monetária e dos juros da caderneta de poupança nas condenações contra a Fazenda Pública, conforme o Tema 810 do STF.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 85, §§ 2º e 3º, 487, I, e 496, I; CC, art. 394; Lei nº 9.494/97, art. 1º-F.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 16; STF, Tema 810; STJ, AgInt no REsp nº 1.742.457/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 07/06/2019.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5008347-26.2024.8.08.0024

REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199)

PARTE AUTORA: REMOVIDA EMERGENCIAS MEDICAS LTDA - ME

PARTE RE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE VALORES POR RISCO TRABALHISTA. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO OU CULPA. ILEGALIDADE. MULTA CONTRATUAL. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. SENTENÇA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

Remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual da Comarca de Vitória/ES, nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada por Removida Emergências Médicas Ltda. em face do Estado do Espírito Santo, que julgou procedentes os pedidos para declarar a ilegalidade da retenção administrativa de valores contratuais, determinar a liberação de R$ 415.934,81, condenar ao pagamento de multa contratual por atraso, fixar honorários advocatícios e estabelecer critérios de correção monetária e juros.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é lícita a retenção de valores contratuais pela Administração Pública com base em risco potencial de responsabilização trabalhista subsidiária; (ii) estabelecer se, reconhecida a ilegalidade da retenção, é devida a incidência de multa contratual e encargos moratórios.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Administração Pública somente pode reter valores contratuais quando demonstrado inadimplemento efetivo ou responsabilidade concreta, sendo vedadas medidas baseadas em presunções, em observância ao princípio da legalidade administrativa.

A jurisprudência do STJ veda a retenção de pagamento por serviços já prestados, ainda que haja irregularidade fiscal ou risco trabalhista, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

A responsabilidade subsidiária da Administração Pública, conforme entendimento do STF (ADC 16), exige comprovação de culpa na fiscalização contratual, não se admitindo presunção automática.

No caso concreto, a ausência de condenação trabalhista definitiva, a inexistência de culpa in vigilando e a presença de seguro-garantia afastam qualquer justificativa para a retenção.

A retenção indevida configura mora ex re da Administração, decorrente do inadimplemento de obrigação líquida e certa relativa a serviços já prestados.

A cláusula penal contratual possui natureza compensatória e é exigível diante do atraso no pagamento, devendo ser apurada em liquidação.

A fixação de correção monetária pelo IPCA-E e juros conforme a caderneta de poupança observa o Tema 810 do STF e o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97.

A condenação em honorários advocatícios segue os critérios do art. 85 do CPC, sendo devida diante da sucumbência integral do ente estatal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Sentença confirmada.

Tese de julgamento
: 1. A retenção de valores contratuais pela Administração Pública com base em risco potencial de responsabilidade trabalhista, sem condenação definitiva ou prova de culpa, é ilegal. 2. O inadimplemento de obrigação de pagar por serviços já prestados configura mora ex re da Administração e autoriza a incidência de multa contratual. 3. É devida a aplicação do IPCA-E como correção monetária e dos juros da caderneta de poupança nas condenações contra a Fazenda Pública, conforme o Tema 810 do STF.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 85, §§ 2º e 3º, 487, I, e 496, I; CC, art. 394; Lei nº 9.494/97, art. 1º-F.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 16; STF, Tema 810; STJ, AgInt no REsp nº 1.742.457/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 07/06/2019.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Sentenca confirmada em remessa necessaria.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal

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RELATÓRIO

Trata-se de
REMESSA NECESSÁRIA
, nos termos do art. 496 do Código de Processo Civil, em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual da Comarca de Vitória/ES, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer ajuizada por
REMOVIDA EMERGÊNCIAS MÉDICAS LTDA - ME
em face do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
.

A sentença recorrida julgou procedentes os pedidos, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC, para: (i) confirmar a tutela de urgência anteriormente deferida, reconhecendo a ilegalidade da retenção administrativa de valores contratuais, determinando a liberação do montante de R$ 415.934,81, já adimplido pelo ente estatal; (ii) condenar o Estado do Espírito Santo ao pagamento de multa contratual por atraso, com base na Cláusula Quarta, item 4.3, do Contrato Administrativo nº 112/2018, a ser apurada em liquidação; (iii) fixar honorários advocatícios sucumbenciais em favor da parte autora, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC; (iv) determinar a incidência de correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora conforme a remuneração da caderneta de poupança, em consonância com o Tema 810 do STF e o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97.

Assentou o juízo a quo que a retenção administrativa, fundada em risco potencial de responsabilidade trabalhista subsidiária, revela-se ilegal na ausência de condenação judicial definitiva ou prova de culpa administrativa, notadamente diante da existência de seguro-garantia.

Não houve interposição de recurso voluntário pelas partes, sobrevindo os autos a este Tribunal exclusivamente por força da remessa necessária.

Ausentes contrarrazões, ante a inexistência de insurgência recursal voluntária.

É o que me cabia relatar. Ao julgamento.

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VOTO VENCEDOR

REMESSA NECESSÁRIA Nº
5004329-12.2022.8.08.0030

REMTE: JUÍZO DA VARA DA 3ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE, SAÚDE E ACIDENTES DE TRABALHO DE VITÓRIA

PARTE: REMOVIDA EMERGENCIAS MEDICAS LTDA - ME

PARTE: ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATORA: DES. DÉBORA MARIA A. C. DA SILVA

VOTO

Consoante relatado, trata-se
de
REMESSA NECESSÁRIA
, nos termos do art. 496 do Código de Processo Civil, em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual da Comarca de Vitória/ES, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer ajuizada por
REMOVIDA EMERGÊNCIAS MÉDICAS LTDA - ME
em face do
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
.

A sentença recorrida julgou procedentes os pedidos, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC, para: (i) confirmar a tutela de urgência anteriormente deferida, reconhecendo a ilegalidade da retenção administrativa de valores contratuais, determinando a liberação do montante de R$ 415.934,81, já adimplido pelo ente estatal; (ii) condenar o Estado do Espírito Santo ao pagamento de multa contratual por atraso, com base na Cláusula Quarta, item 4.3, do Contrato Administrativo nº 112/2018, a ser apurada em liquidação; (iii) fixar honorários advocatícios sucumbenciais em favor da parte autora, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC; (iv) determinar a incidência de correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora conforme a remuneração da caderneta de poupança, em consonância com o Tema 810 do STF e o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97.

Assentou o juízo a quo que a retenção administrativa, fundada em risco potencial de responsabilidade trabalhista subsidiária, revela-se ilegal na ausência de condenação judicial definitiva ou prova de culpa administrativa, notadamente diante da existência de seguro-garantia.

Não houve interposição de recurso voluntário pelas partes, sobrevindo os autos a este Tribunal exclusivamente por força da remessa necessária.

De antemão, registro que a presente remessa necessária preenche os requisitos de admissibilidade, sendo de conhecimento obrigatório, nos termos do art. 496, inciso I, do Código de Processo Civil, o qual dispõe:

“Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:
I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público.”

Trata-se, portanto, de condição de eficácia da sentença, impondo-se o reexame da matéria por esta instância ad quem.

A controvérsia central gravita em torno da legalidade da retenção de valores contratuais pela Administração Pública sob fundamento de risco potencial de responsabilização trabalhista subsidiária.

A sentença, com acerto técnico-jurídico digno de registro, reconheceu a ilegalidade da conduta estatal, alinhando-se à orientação jurisprudencial consolidada no sentido de que
a retenção de valores contratuais somente se legitima mediante demonstração concreta de inadimplemento ou responsabilidade efetiva
, não se admitindo medidas baseadas em mera presunção.

Tal compreensão decorre diretamente do princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput, da CF), segundo o qual a Administração Pública somente pode agir nos estritos limites da lei.

Sobre o tema:

AGRAVO INTERNO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE. CONTRATAÇÃO COM A MUNICIPALIDADE. SERVIÇOS JÁ REALIZADOS. EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL. RETENÇÃO DO PAGAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. I - Na origem, a Associação Beneficente Cearense de Reabilitação - ABCR impetrou mandado de segurança contra ato do Secretario de Saúde do Município de Fortaleza, pretendendo receber o repasse financeiro relativo a serviços por ela prestados, decorrente de contrato entabulado entre as partes, sem a necessidade de apresentação de certidão negativa expedida pela Fazenda Pública Nacional. II - O Tribunal a quo manteve a decisão concessiva da ordem. III - Ao recurso especial interposto pela municipalidade foi negado provimento, com base na Súmula 568/STJ,
em razão da jurisprudência da Corte encontrar-se pacificada no mesmo sentido da decisão recorrida: apesar de ser exigível a Certidão de Regularidade Fiscal para a contratação com o Poder Público,

não é possível a retenção do pagamento de serviços já prestados, em razão de eventual descumprimento da referida exigência
. Precedentes: REsp n. 1.173.735/RN, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 9/5/2014, RMS n. 53.467/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/06/2017, dentre outros. IV - Os argumentos trazidos pelo agravante não são suficientes para alterar o entendimento prestigiado pela decisão atacada. V - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 1.742.457/CE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 23/5/2019, DJe de 7/6/2019.) (destaquei)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇOS PRESTADOS.
RETENÇÃO DE PAGAMENTO. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO
. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I. CASO EM EXAME Remessa necessária e apelação cível interposta pelo ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra sentença que, em mandado de segurança impetrado pela empresa SABOR ORIGINAL ALIMENTAÇÃO E SERVIÇOS LTDA., declarou a ilegalidade da retenção de pagamentos de serviços prestados nos contratos administrativos nº 037/2018 e 038/2018. A retenção foi baseada na falta de comprovação de regularidade fiscal, motivada pelo ajuizamento de reclamação trabalhista. A sentença determinou o repasse dos valores devidos pelos serviços efetivamente prestados. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança pode ser utilizado como substitutivo de ação de cobrança; (ii) estabelecer se a Administração Pública pode reter o pagamento de serviços prestados com base na falta de comprovação de regularidade fiscal. III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança é adequado para impugnar a ilegalidade da retenção de pagamentos pela Administração Pública, pois o pedido da impetrante visa a liberação de valores por serviços já prestados, e não uma ação de cobrança propriamente dita.

A Administração Pública
, embora possa exigir a regularidade fiscal durante a execução do contrato,
não pode reter o pagamento pelos serviços comprovadamente prestados, sob pena de configurar enriquecimento ilícito
, conforme jurisprudência pacífica do STJ (AgRg no AREsp 561.262/ES) e do Tribunal de Justiça do Espírito Santo (Apelação nº 24080048739). A reclamação trabalhista que motivou a retenção dos créditos foi objeto de acordo firmado entre as partes e está arquivada, o que elimina qualquer fundamento para a manutenção da retenção. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Remessa necessária prejudicada. Tese de julgamento: A retenção de pagamentos de serviços públicos prestados com base na ausência de comprovação de regularidade fiscal é ilegal e configura enriquecimento ilícito da Administração Pública. O mandado de segurança é instrumento adequado para questionar a retenção de pagamento quando se tratar de ato ilegal que impede o recebimento de valores já devidos. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 4.320/64, arts. 58 e 63; CPC, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 561.262/ES, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 31/08/2015. TJES, Apelação nº 24080048739, Rel. Des. Fábio Clem de Oliveira, Primeira Câmara Cível, j. 12/07/2016, DJ 18/07/2016. TJES, Agravo de Instrumento nº 5001050-79.2020.8.08.0000, Rel. Des. Walace Pandolpho Kiffer, 4ª Câmara Cível, j. 09/09/2020. (Data: 31/Oct/2024 - Órgão julgador: 4ª Câmara Cível - Número: 0036446-04.2018.8.08.0024 - Magistrado: ROBSON LUIZ ALBANEZ - Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - Assunto: Anulação) (destaquei)

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO PRESTADO. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1 –
O Superior Tribunal de Justiça tem se manifestado no sentido de que, embora a Fazenda Pública possa exigir a comprovação de regularidade fiscal durante toda a vigência do contrato,
não pode reter o pagamento relativo a serviços efetivamente prestados, sob pena de enriquecimento ilícito
. 2 – Recurso desprovido. Fixação de honorários recursais. (Data: 15/May/2023 - Órgão julgador: 4ª Câmara Cível - Número: 0003615-15.2009.8.08.0024 - Magistrado: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Classe: APELAÇÃO CÍVEL - Assunto: Assistência à Saúde) (destaquei)

Ademais, o próprio Supremo Tribunal Federal, ao examinar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública (ADC 16), fixou entendimento de que esta depende de
culpa comprovada na fiscalização contratual
, não se admitindo presunções automáticas.

No caso concreto, conforme delineado na sentença:

inexistia condenação trabalhista definitiva;

não houve demonstração de
culpa in vigilando
;

havia seguro-garantia vigente;

Tais circunstâncias, cumulativamente, afastam qualquer justificativa jurídica para a retenção.

Superada a ilegalidade da retenção, emerge, como consequência lógica, a caracterização da mora da Administração.

Nos termos do Código Civil:

“Art. 394. Considera-se em mora o devedor que não efetuar o pagamento e o credor que não quiser recebê-lo no tempo, lugar e forma que a lei ou a convenção estabelecer.”

A mora, no caso, é
ex re
, decorrente do simples inadimplemento de obrigação líquida e certa, consubstanciada no pagamento pelos serviços já prestados.

A cláusula penal prevista no contrato administrativo (Cláusula 4.3) possui natureza compensatória e visa recompor os prejuízos decorrentes do atraso, sendo plenamente exigível.

Portanto, correta a sentença ao reconhecer o direito à multa contratual, relegando sua quantificação à fase de cumprimento.

A sentença também observou, com rigor técnico, os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 810, ao determinar a correção monetária pelo IPCA-E e os juros de mora segundo a remuneração da caderneta de poupança, em estrita consonância com o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97.

A condenação do ente estatal ao pagamento de honorários advocatícios encontra respaldo no art. 85 do CPC, especialmente:

“Art. 85, § 3º. Nas causas em que a Fazenda Pública for parte, a fixação dos honorários observará os critérios estabelecidos nos incisos I a IV do §2º.”

Tendo a parte autora obtido êxito integral, correta a imputação da sucumbência ao Estado.

Diante de todo o exposto, verifica-se que a sentença submetida ao reexame necessário encontra-se devidamente fundamentada; está em consonância com a legislação vigente; alinha-se à jurisprudência dos Tribunais Superiores; observa os princípios que regem a Administração Pública e os contratos administrativos.

Não há, portanto, qualquer reparo a ser realizado.

Ante o exposto, voto no sentido de
CONFIRMAR INTEGRALMENTE A SENTENÇA
em sede de remessa necessária
.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar