Tribunal: TJES
Processo: 5006018-45.2026.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-05-13

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE PROGRAMA PERMANENTE DE ACOMPANHAMENTO PSICOLÓGICO PARA SERVIDORES DA SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES A ÓRGÃO DO EXECUTIVO MUNICIPAL E DE BENEFÍCIO FUNCIONAL A CATEGORIA ESPECÍFICA DE SERVIDORES. TEMA 917/STF INAPLICÁVEL. CRIAÇÃO DE DESPESA SEM PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Prefeito Municipal de Linhares em face da Lei Municipal nº 4.397, de 05 de março de 2026, que institui o "Programa Municipal de Acompanhamento Psicológico Permanente para os Servidores da Saúde do Município de Linhares".

2)
A ação tem por base vício de iniciativa, por dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública e sobre benefício funcional de categoria específica de servidores públicos e, em inconstitucionalidade material, por criar despesa obrigatória de caráter continuado sem a indicação da respectiva fonte de custeio e a prévia estimativa de impacto orçamentário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3)
Há 2 (duas) questões em discussão: (i) definir se a lei municipal, de origem parlamentar, que cria programa permanente de acompanhamento psicológico dirigido exclusivamente a servidores públicos da saúde e detalha o modo de execução do serviço, usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização, atribuições de órgãos da Administração e sobre o regime jurídico dos servidores, afastando-se a aplicação do Tema 917 do Supremo Tribunal Federal; (ii) verificar se a norma, ao criar despesa obrigatória de caráter continuado, atende à exigência constitucional de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4)
A Lei Municipal nº 4.397/2026, ao instituir programa permanente de acompanhamento psicológico e impor à Administração Municipal a prestação contínua de atendimentos individuais e coletivos, campanhas periódicas de prevenção, palestras, cursos, capacitações e canais de escuta qualificada, estabelece obrigações concretas e estruturadas ao órgão competente do Poder Executivo, avançando sobre a esfera de gestão e planejamento administrativo, matéria de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

5)
Conforme o princípio da simetria, as regras de iniciativa legislativa previstas na Constituição Federal e espelhadas nos incisos III e VI do parágrafo único do artigo 63 da Constituição Estadual são aplicáveis aos Municípios, reservando ao Executivo as leis que disponham sobre organização administrativa e atribuições das Secretarias.

6)
A exceção prevista no Tema 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal não alcança o caso, porquanto a lei impugnada cuide simultaneamente da atribuição de órgão do Poder Executivo e do regime jurídico de servidores públicos, hipóteses que a própria cláusula negativa do Tema 917 exclui de sua abrangência.

7)
A criação de despesa obrigatória de caráter continuado, como a que decorre da obrigação de prestar acompanhamento psicológico permanente à categoria específica de servidores, exige, como condição de validade do processo legislativo, a prévia estimativa de impacto orçamentário, por força do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e do art. 152 da Constituição Estadual.

8)
A fórmula genérica do art. 5º da lei impugnada, que atribui as despesas a "dotações orçamentárias próprias, consignadas no orçamento vigente, suplementadas se necessário", não cumpre a exigência constitucional de prévia estimativa de impacto financeiro, caracterizando inconstitucionalidade material.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Medida cautelar deferida.

Tese de julgamento:

1. Padece de vício de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que institui programa permanente de benefício funcional para categoria específica de servidores públicos e estabelece o modo de execução de serviços administrativos, por invadir a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública e sobre o regime jurídico dos servidores, não se aplicando a exceção do Tema 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.

2. É materialmente inconstitucional a norma que cria despesa obrigatória de caráter continuado sem a correspondente e prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sendo insuficiente, para tanto, cláusula genérica que remete as despesas à dotações orçamentárias próprias.

Dispositivos relevantes citados:
Constituição Federal, art. 61, § 1º, II, "b" e "c"; Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), art. 113. Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e art. 152. Lei Orgânica do Município de Linhares, art. 31, parágrafo único, IV.

Jurisprudência relevante citada:
STF - ARE 1486522/RJ; STF - Tema 917 de Repercussão Geral; TJ-ES - ADI 5004689-03.2023.8.08.0000; TJ-ES - ADI 5012115-03.2022.8.08.0000; TJ-ES - ADI 5004225-13.2022.8.08.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5006018-45.2026.8.08.0000
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
REQUERENTE: LUCAS SCARAMUSSA
REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE LINHARES
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI MUNICIPAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE PROGRAMA PERMANENTE DE ACOMPANHAMENTO PSICOLÓGICO PARA SERVIDORES DA SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES A ÓRGÃO DO EXECUTIVO MUNICIPAL E DE BENEFÍCIO FUNCIONAL A CATEGORIA ESPECÍFICA DE SERVIDORES. TEMA 917/STF INAPLICÁVEL. CRIAÇÃO DE DESPESA SEM PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

I. CASO EM EXAME

1)
Ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Prefeito Municipal de Linhares em face da Lei Municipal nº 4.397, de 05 de março de 2026, que institui o "Programa Municipal de Acompanhamento Psicológico Permanente para os Servidores da Saúde do Município de Linhares".

2)
A ação tem por base vício de iniciativa, por dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública e sobre benefício funcional de categoria específica de servidores públicos e, em inconstitucionalidade material, por criar despesa obrigatória de caráter continuado sem a indicação da respectiva fonte de custeio e a prévia estimativa de impacto orçamentário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3)
Há 2 (duas) questões em discussão: (i) definir se a lei municipal, de origem parlamentar, que cria programa permanente de acompanhamento psicológico dirigido exclusivamente a servidores públicos da saúde e detalha o modo de execução do serviço, usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização, atribuições de órgãos da Administração e sobre o regime jurídico dos servidores, afastando-se a aplicação do Tema 917 do Supremo Tribunal Federal; (ii) verificar se a norma, ao criar despesa obrigatória de caráter continuado, atende à exigência constitucional de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4)
A Lei Municipal nº 4.397/2026, ao instituir programa permanente de acompanhamento psicológico e impor à Administração Municipal a prestação contínua de atendimentos individuais e coletivos, campanhas periódicas de prevenção, palestras, cursos, capacitações e canais de escuta qualificada, estabelece obrigações concretas e estruturadas ao órgão competente do Poder Executivo, avançando sobre a esfera de gestão e planejamento administrativo, matéria de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

5)
Conforme o princípio da simetria, as regras de iniciativa legislativa previstas na Constituição Federal e espelhadas nos incisos III e VI do parágrafo único do artigo 63 da Constituição Estadual são aplicáveis aos Municípios, reservando ao Executivo as leis que disponham sobre organização administrativa e atribuições das Secretarias.

6)
A exceção prevista no Tema 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal não alcança o caso, porquanto a lei impugnada cuide simultaneamente da atribuição de órgão do Poder Executivo e do regime jurídico de servidores públicos, hipóteses que a própria cláusula negativa do Tema 917 exclui de sua abrangência.

7)
A criação de despesa obrigatória de caráter continuado, como a que decorre da obrigação de prestar acompanhamento psicológico permanente à categoria específica de servidores, exige, como condição de validade do processo legislativo, a prévia estimativa de impacto orçamentário, por força do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e do art. 152 da Constituição Estadual.

8)
A fórmula genérica do art. 5º da lei impugnada, que atribui as despesas a "dotações orçamentárias próprias, consignadas no orçamento vigente, suplementadas se necessário", não cumpre a exigência constitucional de prévia estimativa de impacto financeiro, caracterizando inconstitucionalidade material.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Medida cautelar deferida.

Tese de julgamento:

1. Padece de vício de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que institui programa permanente de benefício funcional para categoria específica de servidores públicos e estabelece o modo de execução de serviços administrativos, por invadir a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública e sobre o regime jurídico dos servidores, não se aplicando a exceção do Tema 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.

2. É materialmente inconstitucional a norma que cria despesa obrigatória de caráter continuado sem a correspondente e prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sendo insuficiente, para tanto, cláusula genérica que remete as despesas à dotações orçamentárias próprias.

Dispositivos relevantes citados:
Constituição Federal, art. 61, § 1º, II, "b" e "c"; Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), art. 113. Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 63, parágrafo único, incisos III e VI, e art. 152. Lei Orgânica do Município de Linhares, art. 31, parágrafo único, IV.

Jurisprudência relevante citada:
STF - ARE 1486522/RJ; STF - Tema 917 de Repercussão Geral; TJ-ES - ADI 5004689-03.2023.8.08.0000; TJ-ES - ADI 5012115-03.2022.8.08.0000; TJ-ES - ADI 5004225-13.2022.8.08.0000.
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ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA o Egrégio Tribunal Pleno, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, deferir o pedido liminar para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 4.397, de 05 de março de 2026, do Município de Linhares.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Impedido ou Suspeito
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
Cinge-se a controvérsia constitucional posta a perquirir se a
Lei Municipal nº 4.397/2026
, ao instituir o "Programa Municipal de Acompanhamento Psicológico Permanente para os Servidores da Saúde", (i) usurpou competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violando o princípio da separação de poderes, e (ii) desatendeu às normas de responsabilidade fiscal que exigem prévio estudo de impacto orçamentário para a criação de novas despesas.

Em juízo de cognição sumária, próprio desta fase processual, vislumbra-se a presença dos requisitos autorizadores para a concessão da medida pleiteada, em razão de duas vertentes.

A primeira reside na aparente violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Como se sabe, por força do princípio da simetria, aplicam-se aos Municípios as regras de iniciativa legislativa previstas na Constituição Federal e espelhadas na Constituição Estadual.

A respeito, sublinhe-se o que dispõe o parágrafo único do art. 63 da Constituição do Estado do Espírito Santo:

Art. 63. [...]

Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: [...]

III – organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo; [...]

VI – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.

A Lei Municipal nº 4.397/2026, aqui impugnada, não se limita a traçar diretrizes genéricas de interesse da população em geral, mas impõe obrigações concretas, permanentes e detalhadas à Administração, como se observa dos artigos 1º, 2º e 3º:

Art. 1º Fica instituído, no âmbito do Município de Linhares, o Programa Municipal de Acompanhamento Psicológico Permanente para os Servidores da Saúde, destinado a oferecer acompanhamento psicológico, orientação e suporte emocional aos profissionais que atuam na rede pública municipal de saúde.

Art. 2º O Programa tem por objetivos: I – prevenir e tratar transtornos mentais relacionados ao trabalho, tais como a Síndrome de Burnout, depressão e ansiedade; II – proporcionar suporte psicológico contínuo aos servidores da saúde, visando preservar sua integridade física, mental e emocional; III – assegurar condições de trabalho mais saudáveis, promovendo qualidade de vida aos servidores; [...]

Art. 3º O acompanhamento psicológico poderá contemplar, entre outras medidas: I – atendimentos individuais e coletivos, presenciais ou virtuais, realizados por profissionais habilitados; II – realização de campanhas periódicas de prevenção e conscientização sobre saúde mental; III – promoção de palestras, cursos, oficinas e capacitações sobre gestão do estresse e bem-estar ocupacional; IV – implantação de canais de escuta qualificada, preservado o sigilo profissional; V – encaminhamento para outros serviços especializados da rede pública ou conveniada, quando necessário.

Como se vê, a lei hostilizada promove a criação de novas atribuições concretas a órgão do Poder Executivo.

Com efeito, ao determinar que a Administração Municipal promova, de forma permanente e contínua, atendimentos psicológicos individuais e coletivos, campanhas periódicas de prevenção, palestras, cursos e capacitações, além da implantação de canais de escuta qualificada, a norma de iniciativa parlamentar avança sobre a esfera de gestão e planejamento administrativo — que constitui o núcleo da competência privativa do Poder Executivo —, impondo à Secretaria Municipal de Saúde obrigações que, por sua natureza, somente podem ser criadas por iniciativa do Chefe do Executivo.

Consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a exceção prevista no Tema 917 de Repercussão Geral não se aplica quando a lei, ainda que a pretexto de efetivar direito social, trata da
"estrutura ou da atribuição de seus órgãos"
ou do regime jurídico dos servidores públicos.

É de se conferir:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 8.419/2022 DO MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE 'POLÍTICA DE DESJUDICIALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DIRETA E INDIRETA'. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELA CORTE DE JUSTIÇA LOCAL. USURPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. [...] A pretexto de instituir medidas de desjudicialização da Administração Pública, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a seus órgãos. Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o princípio da separação de poderes. [...] Agravo Interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 1486522 RJ, Relator.: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 01/07/2024, Tribunal Pleno)

Cabe salientar que esta Corte, em casos análogos, já se posicionou no sentido de que a criação de atribuições para secretarias municipais por lei de iniciativa parlamentar padece de inconstitucionalidade formal, como subsegue:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MÉRITO. LEI MUNICIPAL DE VILA VELHA. CRIAÇÃO DE LINHA TELEFÔNICA EXCLUSIVA DA GUARDA MUNICIPAL. VÍCIO FORMAL. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÃO PARA ÓRGÃO VINCULADO AO EXECUTIVO MUNICIPAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 6.537/2021. 1. É formalmente inconstitucional lei, de iniciativa de Vereador, que cria atribuição à Secretaria Municipal, dada a violação aos artigos 61, § 1º, II, b da CF, art. 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição Estadual, e art. 34, parágrafo único, inciso II, da Lei Orgânica do Município de Vila Velha/ES. [...] 5. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade julgada procedente, com efeito ex tunc. (TJ-ES - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 5004689-03.2023.8.08.0000, Relator.: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, Tribunal Pleno)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE LINHARES Nº 4.070/2022. VÍCIO DE INICIATIVA E NÃO OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DE PODERES. PROPOSTA LEGISLATIVA QUE CRIA ATRIBUIÇÕES À SECRETARIA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL VERIFICADA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 1. Viola o disposto nos artigos 17 e 63, parágrafo único, incisos III e VI, ambos da Constituição Estadual (artigos 2º e 61, § 1º, inciso II, alíneas a e e, ambos da Constituição da República), a lei municipal de iniciativa parlamentar que cuida de atividades eminentemente executivas, eis que cria novas atribuições ao Poder Executivo Municipal, tratando, em última medida, de política pública de saúde municipal. [...] 3. A questão analisada não se amolda àquela resguardada pelo Supremo Tribunal Federal na tese de Repercussão Geral nº 917, vez que a legislação municipal impugnada tratou da organização e de atribuições de órgãos do Poder Executivo Municipal. [...] 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Linhares nº 4.070/2022, com efeitos ex tunc. (TJ-ES - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 5012115-03.2022.8.08.0000, Relator.: EDER PONTES DA SILVA, Tribunal Pleno)

Não bastasse, há precedente direto deste Tribunal, com origem no próprio Município de Linhares, em situação fática e jurídica análoga à presente.

Na ADI 5004225-13.2022.8.08.0000, este Tribunal Pleno julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade movida pelo então Prefeito Municipal de Linhares contra a Lei Municipal nº 4.042/2022, que impunha obrigações ao Poder Executivo sem indicação de fonte de custeio e sem prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro, declarando a inconstitucionalidade com efeitos ex tunc.

A segunda vertente diz respeito à flagrante violação às normas de responsabilidade fiscal.

O art. 113 do ADCT da Constituição Federal e o art. 152 da Constituição Estadual estabelecem comando cogente para o legislador:

Constituição Federal, ADCT

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Constituição Estadual

Art. 152. São vedados: I – o início de programas ou projetos não-incluídos na lei orçamentária anual;

Como se depreende, a criação de despesa obrigatória de caráter continuado — como a decorrente da obrigação de proporcionar suporte psicológico permanente, realizar campanhas periódicas, promover cursos e capacitações e implantar canais de escuta qualificada — exige, como condição de validade do processo legislativo, a prévia estimativa de impacto orçamentário.

A Lei nº 4.397/2026, contudo, limita-se a prever, em seu art. 5º, fórmula genérica e insuficiente:

Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, consignadas no orçamento vigente, suplementadas se necessário.

Dessa forma, a cláusula inserida no art. 5º não supre a exigência constitucional de estimativa técnica do impacto orçamentário e financeiro.

Afinal, a norma constitucional impõe ao legislador a demonstração concreta dos efeitos financeiros da proposição, o que não se confunde com a mera indicação genérica de que as despesas correrão por dotações orçamentárias — fórmula que, na prática, transfere ao Executivo a totalidade do ônus sem qualquer controle legislativo sobre os custos reais do programa.

Nesse contexto, a concessão da medida cautelar é medida que se impõe, porquanto se afigure prudente e necessário resguardar o interesse público e a higidez das finanças municipais até o julgamento definitivo da presente ação.

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
defiro o pedido liminar para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 4.397, de 05 de março de 2026, do Município de Linhares.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 27.04.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o preclaro Relator.

Acompanho o Voto do Eminente Relator.
Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual de 27/04/2026 - 04/05/2026

Acompanho o E. Relator.
Acompanho a relatoria.

É como voto.
Acompanho o voto do eminente relator.
VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de pedido de concessão de medida cautelar formulada no bojo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Linhares em face da Lei 4.397/2026 que “Institui o Programa Municipal de Acompanhamento Psicológico Permanente para os Servidores da Saúde do município de Linhares, e dá outras providências”.

A parte autora alega, de forma sintetizada, que a mencionada lei padece de inconstitucionalidade formal, uma vez que é oriunda de projeto de autoria de um parlamentar, o que ofende a regra de reserva de inciativa.

Além disso, a referida lei, segundo a parte autora, viola a regra constante no artigo 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que, por sua vez, determina a apresentação de estimativa de impacto orçamentário e financeiro em caso de projetos de lei que criam despesa obrigatória.

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Todas essas razões corroboram o preenchimento do requisito do
fumus boni iuris
.

Para fins de configuração do
periculum in mora
, sustenta a parte autora que a lei objurgada pode gerar gastos públicos indevidos.

O eminente Relator proferiu judicioso voto deferindo a concessão da medida cautelar e não vejo razões para divergência.

De fato, a lei em questão cria um programa que afeta a organização administrativa e cria atribuições para a máquina pública, o que ofende a regra de reserva de iniciativa.

Ademais, verifico que, de fato, há criação de despesa obrigatória, o que implica na incidência do artigo 113 do ADCT e que, por sua vez, não foi observado pela autoridade legiferante, pois inexiste apresentação de projeção do impacto orçamentário e financeiro da legislação atacada.

Todas essas razões configuram o requisito do
fumus boni iuris
.

Por fim, também entendo que se verifica o risco às finanças públicas, de modo que a vigência de despesas sem o estudo prévio de impacto financeiro e orçamentário configura o preenchimento do requisito do
periculum in mora
.

Por todas essas razões, acompanho o eminente Relator para deferir a concessão da medida cautelar para suspender a eficácia da Lei 4.397/2026 do município de Linhares.

É como voto.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de deferir o pedido liminar para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 4.397, de 05 de março de 2026, do Município de Linhares.
Acompanho o e. Relator.

É como voto.
Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanho a relatoria.

Acompanho o eminente Relator, para deferir o pedido liminar.

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para deferir o pedido liminar.