Tribunal: TJES
Processo: 0010725-80.2019.8.08.0035
Classe: RECURSO INOMINADO CÍVEL
Relator(a): INES VELLO CORREA
Órgão julgador: INES VELLO CORREA
Órgão colegiado: Turma Recursal - 2ª Turma
Assuntos: Sistema Remuneratório e Benefícios
Data de julgamento: 2026-02-23

Ementa:
Voto servindo como ementa.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0010725-80.2019.8.08.0035
RECURSO INOMINADO CÍVEL (460)
RECORRENTE: MARCELA BUNGENSTAB MASSINI
RECORRIDO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO
RELATOR(A):
INES VELLO CORREA

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EMENTA
Voto servindo como ementa.
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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 2ª Turma Recursal - Gabinete 1
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RELATÓRIO
Dispensado o relatório, na forma do artigo 38 da Lei nº 9.099/95 e Enunciado nº 92 FONAJE.
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
PROCESSO Nº
0010725-80.2019.8.08.0035

ORIGEM:
3º Juizado Especial Criminal da Fazenda Pública de Vila Velha

RECORRENTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RECORRIDO:
MARCELA BUNGENSTAB MASSINI

DATA DA SESSÃO DE JULGAMENTO
, conforme intimação prévia.

PROJETO DE VOTO

Relatório dispensado na forma do artigo 46 da Lei 9.099/95.

Recurso conhecido por preencher os pressupostos de admissibilidade.

Após compulsar detidamente os autos, conclui-se que a sentença de origem merece reforma, na forma do voto/ementa que se segue:

VOTO/EMENTA: RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. SERVIDORA PÚBLICA. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR DESEMPENHO (ACELERADOR DE PROGRESSÃO, ART. 30 DA LCE Nº 637/2012). PRELIMINAR AFASTADA. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. NECESSIDADE DE LEI REGULAMENTADORA. ENTENDIMENTO UNIFORMIZADO (PUIL 0000463-96.2020.8.08.9101). VEDAÇÃO AO JUDICIÁRIO DE ATUAR COMO LEGISLADOR POSITIVO (SÚMULA VINCULANTE 37/STF). SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

(1). Trata-se de Recurso Inominado interposto pelo Requerido, ora Recorrente, em face de sentença que o condenou a realizar o enquadramento da Autora em duas referências, com os devidos reflexos pecuniários pertinentes, em decorrência da progressão funcional por mérito pleiteada. Em contrarrazões, pugna a Autora, ora Recorrida, pelo não provimento do recurso.

(2). Em breve síntese, a parte autora, servidora pública estadual, ajuizou a ação com o objetivo de obter o reconhecimento do direito e a consequente implementação da progressão funcional por desempenho (o chamado "acelerador de progressão"), prevista, notadamente, no Artigo 30 da Lei Complementar Estadual nº 637/2012, com a condenação do Ente Público ao pagamento das diferenças remuneratórias retroativas.

(3). De início, rejeito a preliminar de nulidade da sentença, uma vez que esta enfrentou de forma suficiente as questões de fato e de direito submetidas ao juízo, ainda que não tenha reproduzido, um a um, todos os argumentos lançados pela parte ré. Com efeito, o Juízo de origem analisou o regime jurídico aplicável (LC nº 633/2012 e LC nº 637/2012), identificou a natureza da progressão pretendida, reconheceu a existência de avaliação de desempenho válida e utilizável como mensuração de mérito, examinou o interstício legal e, a partir daí, concluiu pela possibilidade de aplicação do acelerador de progressão e pela limitação de duas referências, bem como delimitou, expressamente, a obrigação de promover a progressão em 2 (duas) referências e de pagar as diferenças não prescritas, a serem apuradas em liquidação, razão pela qual afasto a preliminar.

(4). No mérito, a controvérsia cinge-se em definir a aplicabilidade do "acelerador de progressão" (Art. 30 da LCE nº 637/2012 c/c Art. 9 da LCE nº 633/2012) na ausência de lei regulamentadora específica que defina os critérios objetivos de mérito para a concessão do benefício.

(5). Ocorre que o Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, por meio da Turma de Uniformização e do Plenário dos Juizados Especiais, já firmou tese vinculante no Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei n.º 0000463-96.2020.8.08.9101. Na ocasião, decidiu-se que a progressão por desempenho não possui aplicação automática, tratando-se de norma de eficácia limitada, dependente de regulamentação específica a ser editada por meio de lei formal, por iniciativa do Poder Executivo Estadual e aprovação pelo Poder Legislativo, conforme se lê do seguinte trecho: “
A progressão por desempenho somente pode ser concedida pela Administração Pública, mediante a edição de lei formal própria, que introduzisse no mundo jurídico os parâmetros para materialização da progressão, mediante iniciativa do Poder Legislativo Estadual. Logo, a progressão por desempenho está prevista apenas e tão somente em abstrato no ordenamento jurídico estadual. Isso é o que se deflui da literalidade da Lei Complementar no 637/2012, bem como de todas as leis de regência da matéria, que introduziram o regime de remuneração por subsídio, para as carreiras do Poder Executivo Estadual e, dentre elas, a Lei Complementar no 633/2012, o qual prevê, em seu artigo 9o, o seguinte: ¿Art. 9o Aos servidores ativos ocupantes do cargo de Analista do Executivo, remunerados por subsídio, ficam garantidos, também, a progressão por desempenho e a progressão por titularidade, que serão regulamentadas por lei própria.¿ (grifei) Logo, a lei de regência da matéria prevê a necessidade de regulamentação da progressão por desempenho (progressão acelerada), por intermédio de lei específica, a ser editada pela Assembleia Legislativa do Estado. Lado outro, a mesma lei prevê parâmetros legais, ainda inexistentes, à concessão da progressão por desempenho do servidor. É por isso que também se conclui, que tanto o citado artigo 30, da Lei Complementar no 637/2012, quanto o artigo 9o, da Lei Complementar no 633/2012, são normas legais de eficácia ¿limitada¿, as quais dependem de uma lei própria para sua efetivação, inclusive, citando os parâmetros legais à concessão do benefício. De fato, o que não pode ser aplicado, por ausência de regulamentação, é um tipo de progressão extra e excepcional, como se pretende, ou seja, uma benesse prevista na Lei Complementar no 637/2012, que tem como escopo permitir uma aceleração nas promoções ordinárias do servidor público, que for merecedor de tal promoção, sendo que tal ¿acelerador¿, afigura-se, portanto, como uma espécie de ¿premiação¿ aos servidores que alcancem critérios de mérito especiais e suficientes para tanto, à luz da lei regulamentadora, que sequer ainda foi introduzida no mundo jurídico. A citada ¿premiação¿ (acelerador de progressão), ainda não foi criada por lei formal, para ser concedida sem distinção a todos os servidores, com base em única avaliação anual, sendo que, entendimento em contrário, deixaria de fora todo o sistema de ¿meritocracia¿, previsto quando da elaboração da aludida progressão ¿acelerada¿. Consequentemente, resta, a meu ver, a necessidade de edição de lei específica, para que seja possibilitada a concessão do acelerador por progressão funcional, previsto no artigo 30 da Lei Complementar no 637/2012, considerando que a lei tem nitidamente características programáticas. Sendo assim, a atuação da Administração Pública fica condicionada à edição de lei regulamentadora, indicando as condições a serem implementadas pelos servidores públicos estaduais à obtenção do ¿acelerador¿ de progressão, motivo pelo qual, de fato, não há que se falar em ato passível de controle ou de escolha pelo próprio Poder Judiciário, que não tem função legislativa. E não é só, compete exclusivamente à Administração Pública mensurar o mérito alcançado pelo servidor, para daí sim concluir se deve ou não ser beneficiado com o ¿acelerador¿ de progressão. Tal análise pode até ser realizada com a avaliação anual de desempenho. Entretanto, cabe à lei defini-lo, tendo em vista às disposições legais acima citadas, considerando que a avaliação por desempenho não se presta exclusivamente para servir de ¿propulsor do processo de progressão funcional¿, mas sim, sua função é múltipla e principalmente voltada a medir o padrão de qualidade do serviço prestado pelo servidor público. Em consequência, não pode o desempenho nas avaliações ser eleito como único e soberano critério, quando a lei regulamentadora também não o faz. Logo, uma vez inexistente esse critério específico de mensuração destinado à progressão por mérito, que deveria vir contido dentro da avaliação anual, não pode a Administração Pública realizar a progressão, bem como ser substituída a avaliação do administrador, adotando-se, unicamente, a aprovação ou grau obtido na avaliação anual do servidor público. Mesmo que assim não fosse, ressalta-se que a Administração Pública encontra-se, necessariamente, vinculada ao princípio da legalidade em sentido estrito, a teor do artigo 37, caput, da CRFB/88, baliza limitadora da atuação do gestor público, que somente poderá agir de acordo com os cânones legais. Desta forma, compete ao Poder Judiciário o dever de, quando provocado, dado o princípio da inércia, apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administração Pública não ultrapassou os limites da discricionariedade, sem, contudo, adentrar no mérito administrativo. Ademais, o direito à progressão funcional por desempenho é matéria que se insere no âmbito da exclusiva discricionariedade do Chefe do Poder Executivo Estadual, não cabendo ao Poder Judiciário realizar a progressão do servidor, sob o fundamento de inércia da Administração Pública, quando sequer existe lei própria regulamentando e definindo os parâmetros legais à realização da progressão funcional, e assim substituir a competência de outro poder, sob pena de violar o princípio constitucional da separação dos poderes. Outrossim, de fato, a denominada progressão funcional por desempenho, prevista na Lei Complementar nº 637/2012, teve o objetivo de beneficiar o servidor com o acelerador de progressão por mérito (subindo de uma referência para outra). Deixou a cargo do Legislativo, no entanto, a disciplina dos meios e modos de como se daria essa progressão, ficando fora da esfera de atribuições do Poder Judiciário a determinação de sua autoaplicabilidade (da lei que institui o benefício), sob pena de violação ao princípio acima citado. Malgrado entenda a parte haver mora (desídia) do Poder Executivo Estadual em proceder com a progressão funcional por desempenho de seus servidores, não pode o Judiciário exigir sua realização, tampouco pode dizer como deve ser concretizada essa progressão, ainda porque não sendo possível, pela via do controle abstrato, obrigar o ente público a tomar providências legislativas necessárias, - na espécie, o encaminhamento de projeto de lei própria à regulamentação da progressão funcional por desempenho (progressão acelerada do servidor) -, com mais razão não poderia fazê-lo o Judiciário, por via oblíqua, no controle concreto, deferindo pedido de progressão, invadindo a competência de outro Poder. A meu ver, a pretensão da parte suscitante refoge à alçada do Judiciário, dado ser-lhe defeso a atuação como legislador positivo, não possuindo a almejada função de determinar a progressão funcional por desempenho, sem lei que regulamente o assunto e defina os parâmetros legais à sua concessão, na linha do quanto prescrito pela Súmula n. 339, corroborada pela Súmula Vinculante n. 37, ambas do STF, sob pena de ferimento ao princípio da independência dos Poderes. Enfim, a Lei Complementar nº 637 de 27/08/2012, assegura aos servidores públicos estaduais o direito à progressão funcional por desempenho (a chamada progressão acelerada), mediante a promulgação de lei própria/específica (para regulamentação da progressão e fixação dos parâmetros legais). Entretanto, na hipótese de omissão dos Poderes Executivo ou Legislativo (na criação de lei própria à regulamentação), não há direito subjetivo ao deferimento judicial de tal progressão, pois tal ato constituiria, na prática, a concessão de reajuste remuneratório ao servidor, pelo Poder Judiciário, às avessas do quanto previsto na Constituição.
[...]
Por todo o exposto, conheço do Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei interposto, negando-lhe provimento e fixando a tese de que os critérios para a concessão da progressão funcional por desempenho, devem ser definidos pelo Poder Executivo Estadual, não competindo ao Poder Judiciário estabelecê-los, por ser assunto de competência exclusiva daquele Poder. Havendo omissão normativa, é necessário utilizar as ferramentas legislativas pertinentes para saná-la.
[...]”.

(6). De forma clara, a Corte Estadual assentou que os arts. 9º da LC 633/2012 e 30 da LC 637/2012 não contêm elementos suficientes à sua imediata aplicabilidade, uma vez que dependem de regulamentação própria, tratando-se de normas de eficácia limitada. A ausência de lei regulamentadora impede que a progressão funcional por desempenho – e, por consequência, o acelerador de progressão – seja concedida com base apenas na avaliação anual de desempenho, uma vez que esta não se presta, de forma isolada, a mensurar os critérios meritocráticos exigidos para tanto.

(7). Ademais, a concessão da progressão funcional por desempenho é matéria inserida na esfera de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário, à luz do princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88), substituir a atuação administrativa por meio de decisão judicial. Ainda que se reconheça a inércia do Executivo quanto à regulamentação da matéria, não pode o Judiciário suprir essa omissão mediante concessão do benefício, sob pena de configurar atuação como legislador positivo.

(8). O Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula Vinculante n.º 37, reforça esse entendimento ao dispor que “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.” Tal diretriz também se aplica ao presente caso, em que o deferimento judicial da progressão funcional sem lei regulamentadora violaria a legalidade estrita (art. 37, caput, da CF/88) e a independência entre os Poderes.

(9). Portanto, a concessão de progressão funcional ao recorrente ensejaria violação aos princípios constitucionais da separação de poderes (art. 2º da CF) e da legalidade (art. 37, caput da CF), ao conferir um direito cujo exercício está condicionado à edição de lei específica, razão pela qual merece acolhida a pretensão recursal.

(10). Do exposto,
CONHEÇO do recurso e, no mérito,
DOU-LHE PROVIMENTO
, para
reformar a r. sentença
e
JULGAR IMPROCEDENTES
os pedidos autorais.

(11). Sem condenação em custas e honorários advocatícios (art. 55 da Lei nº 9.099/95).

JOÃO PEDRO TEIXEIRA PIROLA

JUIZ LEIGO

VOTO

Acolho integralmente o projeto redigido pelo Juiz Leigo, e o adoto como razões da minha manifestação. É como voto.

INÊS VELLO CORRÊA

JUÍZA DE DIREITO

Documento assinado eletronicamente

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)