Tribunal: TJES
Processo: 0007790-66.2020.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Admissão / Permanência / Despedida; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-03-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0007790-66.2020.8.08.0024

APELANTE:
MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO:
PAULA NUNES FRAGA

JUÍZO PROLATOR:
5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. COTAS RACIAIS. HETEROIDENTIFICAÇÃO/AVALIAÇÃO FENOTÍPICA POR COMISSÃO PREVISTA EM EDITAL E DECRETO MUNICIPAL. NÃO INOVAÇÃO DO PROCEDIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO JUÍZO ADMINISTRATIVO PELO JUDICIÁRIO. RECURSO PROVIDO. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu parcialmente a ordem para assegurar à impetrante a permanência na listagem específica destinada a candidatos negros/pardos no Edital PMV nº 02/2019 (cargos de Cirurgião Dentista 20h e 40h), confirmando liminar que resultou em nomeação e posse sub judice.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se o Edital nº 02/2019, em conjunto com o Decreto Municipal nº 17.832/2019, previa, de forma legítima e vinculante, a exigência de parecer favorável da Comissão Especial de Avaliação (avaliação fenotípica/heteroidentificação) como etapa complementar à autodeclaração para permanência na listagem de cotas raciais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O edital é norma do certame e deve ser interpretado sistematicamente, não de forma fragmentada, de modo que o item 7.8.1 (que condiciona a comprovação documental ao parecer favorável da Comissão) e o item 7.8.1.1 (que disciplina a prova documental) devem ser lidos em conjunto.

O Decreto Municipal nº 17.832/2019, expressamente referido no edital, institui a Comissão Especial de Avaliação e determina que a avaliação considere o fenótipo do candidato, integrando o procedimento do certame.

A atuação da Comissão, quando prevista no edital e na norma regulamentadora, não configura inovação administrativa, mas cumprimento das regras do próprio instrumento convocatório.

A heteroidentificação é método legítimo e complementar à autodeclaração, desde que observado o contraditório e a ampla defesa, conforme entendimento consolidado pelo STF na ADC 41 e pela jurisprudência infraconstitucional citada.

Não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reavaliar critérios de correção ou aferição fenotípica quando estes estiverem clara e legitimamente previstos no edital e na legislação aplicável.

A aplicação da teoria da encampação saneou eventual erro na indicação da autoridade coatora, não afetando a regularidade do contraditório e da defesa no processo administrativo e judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Segurança denegada.

Tese de julgamento
:

O edital de concurso e o decreto regulamentador, quando conjugados, podem prever a heteroidentificação por comissão como etapa complementar à autodeclaração para as vagas reservadas a negros/pardos.

A atuação da Comissão Especial de Avaliação, fundada em previsão editalícia e normativa, não configura inovação administrativa passível de anulação judicial por vício de forma.

Não compete ao Judiciário substituir a banca examinadora na aferição fenotípica prevista no edital, salvo demonstração de ilegalidade ou arbitrariedade patente.

A teoria da encampação é aplicável para sanar erro formal quanto à indicação da autoridade coatora, desde que mantidos o contraditório e a ampla defesa e não alterada a competência do juízo.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 12.016/2009, art. 1º; CPC, art. 487, I; CPC, art. 98, § 3º; Lei nº 12.990/2014; Edital PMV nº 02/2019 (itens 7.1; 7.1.3.1; 7.8.1; 7.8.1.1); Decreto Municipal nº 17.832/2019 (arts. 5º e 6º, § 3º).

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 41/DF (julgamento sobre heteroidentificação); TJ-DF, Apelações (TJ-DF 07008784020228070001 1711143, Rel. Luís Gustavo B. de Oliveira, j. 01/06/2023); STJ, AgInt nos EDcl no RMS: 69978 BA (Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 23/10/2023); STJ, AgInt no REsp: 1997905 RS (T1, j. 10/10/2022).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0007790-66.2020.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: INSTITUTO AOCP e outros (2)

APELADO: PAULA NUNES FRAGA

RELATOR(A): DES.
ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0007790-66.2020.8.08.0024

APELANTE:
MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO:
PAULA NUNES FRAGA

JUÍZO PROLATOR:
5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. COTAS RACIAIS. HETEROIDENTIFICAÇÃO/AVALIAÇÃO FENOTÍPICA POR COMISSÃO PREVISTA EM EDITAL E DECRETO MUNICIPAL. NÃO INOVAÇÃO DO PROCEDIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO JUÍZO ADMINISTRATIVO PELO JUDICIÁRIO. RECURSO PROVIDO. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Vitória contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu parcialmente a ordem para assegurar à impetrante a permanência na listagem específica destinada a candidatos negros/pardos no Edital PMV nº 02/2019 (cargos de Cirurgião Dentista 20h e 40h), confirmando liminar que resultou em nomeação e posse sub judice.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se o Edital nº 02/2019, em conjunto com o Decreto Municipal nº 17.832/2019, previa, de forma legítima e vinculante, a exigência de parecer favorável da Comissão Especial de Avaliação (avaliação fenotípica/heteroidentificação) como etapa complementar à autodeclaração para permanência na listagem de cotas raciais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O edital é norma do certame e deve ser interpretado sistematicamente, não de forma fragmentada, de modo que o item 7.8.1 (que condiciona a comprovação documental ao parecer favorável da Comissão) e o item 7.8.1.1 (que disciplina a prova documental) devem ser lidos em conjunto.

O Decreto Municipal nº 17.832/2019, expressamente referido no edital, institui a Comissão Especial de Avaliação e determina que a avaliação considere o fenótipo do candidato, integrando o procedimento do certame.

A atuação da Comissão, quando prevista no edital e na norma regulamentadora, não configura inovação administrativa, mas cumprimento das regras do próprio instrumento convocatório.

A heteroidentificação é método legítimo e complementar à autodeclaração, desde que observado o contraditório e a ampla defesa, conforme entendimento consolidado pelo STF na ADC 41 e pela jurisprudência infraconstitucional citada.

Não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reavaliar critérios de correção ou aferição fenotípica quando estes estiverem clara e legitimamente previstos no edital e na legislação aplicável.

A aplicação da teoria da encampação saneou eventual erro na indicação da autoridade coatora, não afetando a regularidade do contraditório e da defesa no processo administrativo e judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Segurança denegada.

Tese de julgamento
:

O edital de concurso e o decreto regulamentador, quando conjugados, podem prever a heteroidentificação por comissão como etapa complementar à autodeclaração para as vagas reservadas a negros/pardos.

A atuação da Comissão Especial de Avaliação, fundada em previsão editalícia e normativa, não configura inovação administrativa passível de anulação judicial por vício de forma.

Não compete ao Judiciário substituir a banca examinadora na aferição fenotípica prevista no edital, salvo demonstração de ilegalidade ou arbitrariedade patente.

A teoria da encampação é aplicável para sanar erro formal quanto à indicação da autoridade coatora, desde que mantidos o contraditório e a ampla defesa e não alterada a competência do juízo.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 12.016/2009, art. 1º; CPC, art. 487, I; CPC, art. 98, § 3º; Lei nº 12.990/2014; Edital PMV nº 02/2019 (itens 7.1; 7.1.3.1; 7.8.1; 7.8.1.1); Decreto Municipal nº 17.832/2019 (arts. 5º e 6º, § 3º).

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 41/DF (julgamento sobre heteroidentificação); TJ-DF, Apelações (TJ-DF 07008784020228070001 1711143, Rel. Luís Gustavo B. de Oliveira, j. 01/06/2023); STJ, AgInt nos EDcl no RMS: 69978 BA (Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, j. 23/10/2023); STJ, AgInt no REsp: 1997905 RS (T1, j. 10/10/2022).

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0007790-66.2020.8.08.0024

APELANTE:
MUNICÍPIO DE VITÓRIA

APELADO:
PAULA NUNES FRAGA

JUÍZO PROLATOR:
5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL, REGISTROS PÚBLICOS, MEIO AMBIENTE E SAÚDE - DR. UBIRAJARA PAIXÃO PINHEIRO

RELATOR: DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JUNIOR

V O T O

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

Antes de adentrar ao mérito, cumpre-me analisar as preliminares suscitadas pelo Município Apelante.

DAS PRELIMINARES

Nas razões de Apelação (ID 14617019), o Apelante (Município de Vitória) suscita diversas preliminares, quais sejam: (i) Nulidade da sentença por omissão, alegando que o juízo não analisou o argumento de que o item 7.8.1 do edital autorizava a análise fenotípica; (ii) Ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal, sendo inaplicável a Teoria da Encampação;(iii) Carência de ação por ausência de juntada de documento essencial; e (iv) Inadequação da via eleita (ausência de interesse processual), ante a necessidade de dilação probatória para aferir o fenótipo.

1. Da Nulidade da Sentença por Omissão

O Apelante sustenta que a r. sentença é nula por omissão, ao argumento de que o Juízo
a quo
não teria enfrentado a tese de que o item 7.8.1 do edital exigia expressamente "parecer favorável da Comissão" para a homologação da vaga de cotista.

É cediço que o julgador não está obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos aventados pelas partes, desde que fundamente sua decisão em razões suficientes para decidir a controvérsia e enfrente as questões capazes de infirmar a conclusão adotada, conforme entendimento consolidado pelo STJ:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. PROFESSOR UNIVERSITÁRIO. REDISTRIBUIÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022, AMBOS DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE AVALIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO.

[...]

III -
A análise do acórdão recorrido, em conjunto com a sua decisão integrativa, revela que o Tribunal de origem adotou fundamentação necessária e suficiente à solução integral da controvérsia que lhe foi devolvida
.

IV - O acórdão recorrido não padeceu de nenhum vício capaz de ensejar a oposição de embargos de declaração.

V - A oposição dos embargos declaratórios teve a sua finalidade desvirtuada, porquanto caracterizou, apenas, a irresignação da parte embargante, ora recorrente, em relação à prestação jurisdicional contrária aos seus interesses.

VI -
Não ocorre a violação dos arts. 489 e 1.022, todos do CPC/2015, quando as questões discutidas nos autos são analisadas, mesmo que implicitamente, ou ainda afastadas de maneira embasada pela Corte Julgadora originária, posto que a mera insatisfação da parte com o conteúdo da decisão exarada não denota deficiência na fundamentação decisória, nem autoriza a oposição de embargos declaratórios
.

VII -
A violação supramencionada tampouco ocorre quando, suficientemente fundamentado o acórdão impugnado, o Tribunal de origem deixa de enfrentar e rebater, individualmente, cada um dos argumentos apresentados pelas partes, uma vez que não está obrigado a proceder dessa forma. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: (AgInt no AREsp n. 2.114.904/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2022, DJe de 19/12/2022 e REsp n. 1.964.457/RJ, relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, julgado em 3/5/2022, DJe de 11/5/2022.
)

[...]

IX - Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp n. 2.180.615/PB, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/4/2025, DJEN de 7/5/2025.)

Assim, no caso em tela, o Magistrado sentenciante analisou detidamente o instrumento convocatório e concluiu que não estava claramente especificada no Edital a possibilidade de a Comissão realizar análise fenotípica.

Com base na interpretação específica do item 7.8.1.1 do Edital, a sentença firmou o entendimento de que a Administração estava adstrita apenas à comprovação documental (autodeclaração e documentos de ascendentes), afastando a aplicação de critérios não explicitados.

Portanto, não houve omissão. O que ocorreu foi a adoção de interpretação diversa daquela pretendida pelo Município. O inconformismo do recorrente com a exegese dada às normas do edital configura impugnação ao mérito (
error in judicando),
e não vício de procedimento (
error in procedendo
) por ausência de fundamentação. Nesse sentido, dispõe o Código de Processo Civil:

Art. 489. [...]

§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:

[...]

IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;

Assim, rejeito a preliminar.

2. Da Ilegitimidade Passiva do Prefeito Municipal

O Município de Vitória argui a ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal, indicado na inicial, sustentando que o ato impugnado (indeferimento do recurso administrativo e homologação do resultado) teria partido da Secretária de Cidadania, Direitos Humanos e Trabalho, e que houve erro na indicação da autoridade coatora.

Primeiramente, cumpre destacar que a indicação do Chefe do Executivo não configura erro crasso capaz de extinguir o feito, uma vez que o agente público apenas manifesta a vontade do Estado. No Mandado de Segurança, embora a autoridade coatora preste as informações, o verdadeiro sujeito passivo da relação processual que suportará os efeitos da decisão e titulariza o interesse recursal,
é a pessoa jurídica de direito público à qual a autoridade está vinculada
.

No caso em tela, a notificação foi dirigida ao ente municipal, que compareceu aos autos representado por sua Procuradoria e apresentou defesa técnica, suprindo a finalidade do ato.

Nesse sentido, é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que reforça a legitimidade da pessoa jurídica de direito público:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO [...] II -
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que se aplica, no âmbito do Direito Administrativo, a Teoria do Órgão ou da Imputação, segundo a qual o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal.
III -
As ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a qual vinculados, sendo esta que detém personalidade jurídica para titularizar direitos e assumir obrigações
. IV -
Em mandado de segurança, a autoridade coatora, embora seja parte no processo, é notificada apenas para prestar informações, sendo que, a partir do momento que as apresenta, cessa a sua intervenção.
V -
Tanto o é que a legitimação processual, para recorrer da decisão, é da pessoa jurídica de direito público a que pertence o agente supostamente coator, o que significa dizer que o polo passivo no mandado de segurança é da pessoa jurídica de direito público a qual se vincula a autoridade apontada como coatora.
[...] (STJ - AgInt no AREsp: 1430628 BA 2019/0017127-8, Data de Julgamento: 18/08/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/11/2022)

Ademais, a r. sentença agiu com acerto ao aplicar a Teoria da Encampação, segundo a qual se admite a correção da autoridade coatora indicada quando a autoridade hierarquicamente superior, ao prestar informações, assume a autoria do ato impugnado e defende seu mérito, desde que não haja alteração de competência constitucional:

“A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federa
l.” (SÚMULA 628, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2018, DJe 17/12/2018)

Assim, nos termos da orientação consolidada pela Súmula 628 do STJ, a incidência da teoria sana eventual vício na indicação da autoridade coatora, desde que atendidos, cumulativamente os três requisitos.

In casu
, tais pressupostos se verificam, pois o Prefeito Municipal, embora erroneamente indicado, mantém relação hierárquica direta com a Secretária de Cidadania, responsável pela prática do ato impugnado.

Ademais, o Município, ao apresentar suas informações, não se limitou a alegar ilegitimidade, mas defendeu amplamente a legalidade do ato administrativo, inclusive quanto ao critério fenotípico e à atuação da comissão. Por fim, a substituição da autoridade ou a manutenção do Prefeito não altera a competência deste Juízo da Vara da Fazenda Pública para processar e julgar o
mandamus
.

Portanto, tendo a pessoa jurídica de direito público comparecido aos autos e defendido a legitimidade do ato impugnado, o vício foi sanado, garantindo-se o contraditório e a primazia do julgamento de mérito, motivos pelos quais rejeito a preliminar.

3. Da Carência de Ação por Ausência de Documento Essencial

Sustenta o Apelante que a inicial seria inepta por ausência de documento indispensável à propositura da ação, especificamente: (i) o "espelho da avaliação" da comissão de cotistas; e (ii) a cópia do Decreto Municipal nº 17.832/2019 e legislação correlata.

O ato coator impugnado via Mandado de Segurança é a decisão administrativa que lesiona o direito líquido e certo alegado.
In casu
, a impetrante acostou aos autos a decisão que indeferiu seu recurso administrativo e a excluiu do certame. Tal documento é prova pré-constituída suficiente da existência do ato lesivo e de sua fundamentação jurídica.

O "espelho de avaliação" constitui documento interno de motivação fenotípica, cuja ausência não impede a análise da legalidade do critério adotado (se o edital permitia ou não a análise fenotípica), que é a causa de pedir principal do
mandamus
.

Quanto à ausência da legislação municipal (Decreto nº 17.832/2019), verifica-se que o próprio Edital nº 002/2019, juntado aos autos, faz remissão expressa e reiterada a este diploma legal (ex: itens 7.1, 7.1.3.1, 7.8.1.1). Ao integrar as regras do certame por referência direta no instrumento convocatório, o conteúdo normativo do Decreto tornou-se fato notório e incontroverso na lide, dispensando a juntada física do texto legal pela parte autora, mormente quando o próprio Município o transcreve em suas peças defensivas, devendo a preliminar ser rejeitada.

4. Da Inadequação da Via Eleita

Por fim, o Município argui a inadequação da via eleita (falta de interesse processual), sustentando que a verificação da condição de pessoa negra/parda demanda dilação probatória (perícia) para aferição do fenótipo, o que seria vedado no rito sumário do Mandado de Segurança.

É imprescindível delimitar corretamente o objeto da prova nesta ação. A Impetrante não pretende que o Poder Judiciário substitua a banca examinadora ou proceda a nova avaliação fenotípica de sua aparência, hipótese que configuraria indevida incursão no mérito administrativo, conforme entendimento do STJ:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO . SISTEMA DE COTAS. CRITÉRIO DE AVALIAÇÃO FENOTÍPICA. LEGALIDADE. NÃO ENQUADRAMENTO DE CANDIDATO NOS REQUISITOS PARA INCLUSÃO NA LISTA DE COTAS RACIAIS . PREVISÃO NO EDITAL. NÃO COMPETE AO PODER JUDICIÁRIO SUBSTITUIR A BANCA EXAMINADORA. PROVIMENTO NEGADO. [...] 4.
É firme a jurisprudência desta Corte Superior de que não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade
(Aglnt nos EDcl no RMS 53.448/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/6/2022, DJe de 10/6/2022; AgInt no RMS n . 49.239/MS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/10/2016, DJe de 10/11/2016).5. Agravo interno a que se nega provimento . (STJ - AgInt nos EDcl no RMS: 69978 BA 2022/0327028-1, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 23/10/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/10/2023)

Contudo, a pretensão mandamental é estritamente jurídica: a Impetrante alega que o Edital nº 002/2019 previu critério exclusivamente documental (ascendência) e que a Comissão inovou ilegalmente ao aplicar o critério fenotípico.

Para deslindar essa controvérsia, basta a análise documental do Edital e da legislação de regência. Trata-se de verificar a legalidade da regra aplicada vis-à-vis a regra publicada (vinculação ao instrumento convocatório), e não de produzir prova técnica sobre a etnia da candidata.

Sendo a questão de direito e estando a prova pré-constituída nos autos (Edital e ato de exclusão), a via do Mandado de Segurança é perfeitamente adequada.

Desta forma, rejeito a preliminar.

DO MÉRITO

Superadas as preliminares, a controvérsia central reside em definir qual critério de aferição da condição de negro/pardo foi estabelecido pelo Edital nº 002/2019: se meramente documental (autodeclaração somada à ascendência, como entendeu a sentença) ou se era exigida, cumulativamente, a validação fenotípica por comissão.

O d. Juízo
a quo
concedeu a segurança ao entendimento de que a Administração Pública teria inovado ao utilizar o critério fenotípico na etapa de confirmação da autodeclaração racial. Fundamentou a decisão em interpretação literal e isolada do item 7.8.1.1 do edital, que disciplina apenas a forma de comprovação documental mediante apresentação de documento próprio ou de ascendente até o terceiro grau.

A sentença concluiu que o instrumento convocatório não conteria previsão expressa de avaliação fenotípica pela Comissão Especial, sustentando que a Administração se limitou a indicar o grau de ascendência e os documentos exigidos, sem menção à análise de características físicas do candidato, conforme se depreende dos trechos transcritos às fls. 437/441.

"De todo modo, é nítido que há estrita análise documental de informações de órgãos oficiais, sobre a candidata ou sobre seus ascendentes de até o 3º grau. Não se vê, no Edital, qualquer previsão da possibilidade de constituição de comissão para análise fenotípica de cada candidato.

[...]

Analisando os documentos pessoais existentes nos autos, vejo que a Impetrante juntou seus documentos oficiais, os de seus pais e os de sua avó. Adentrando ao teor desses elementos probatórios, vislumbro que a Sra. Juracy Rocha Fraga é reconhecida como “parda” em sua carteira profissional. Constato ser ela avó da Impetrante, haja vista constar seu nome no campo “avós paternos” da Certidão de Nascimento da Impetrante. Logrou comprovar seu parentesco ascendente de 2º grau com pessoa parda, por meio de documentos notarialmente autenticados, satisfazendo, então, as disposições editalícias sobre a temática."

O Município Apelante, por sua vez, defende que a sentença desconsiderou a regra principal, prevista no item 7.8.1, da qual o item 7.8.1.1 é apenas um complemento.

Com efeito, o edital é a lei do concurso e deve ser interpretado de forma sistemática, não de maneira fragmentada. A r. sentença fundamentou sua decisão na interpretação literal e isolada do item 7.8.1.1 do edital, que detalhava a comprovação documental:

7.8.1.1 A comprovação da identidade de negro far-se-á mediante a apresentação da cópia autenticada do documento oficial onde conste especificada raça ou cor. Inexistindo a indicação de raça ou cor em documento oficial, a comprovação da identidade de negro far-se-á mediante a apresentação da cópia autenticada do documento oficial de parente, ascendente por consanguinidade até o 3º grau no qual conste a indicação da raça ou cor, juntamente com um documento oficial da pessoa comprovando o parentesco, conforme determina o Art. 9º do Decreto nº 17.832/2019.

Contudo, a regra condicional prevista no item 7.8.1 define a necessidade do parecer favorável da Comissão Especial de Avaliação na convocação para comprovação da identidade:

7.8.1 O candidato classificado no Certame, antes da homologação do resultado final, será convocado para comprovar sua identidade de negro ou de indígena, hipótese em que, não comparecendo no prazo de 05 (cinco) dias da data da publicação do edital de convocação, prorrogável por igual período a critério da Administração,
não comprovando através de documentos OU
não recebendo parecer favorável da Comissão Especial de Avaliação de Ingresso de Negros
e Indígenas,
será excluído da listagem específica
e, caso obtenha classificação necessária, passará a figurar na listagem de classificação geral.

A leitura conjunta e lógica dos dispositivos revela que o candidato deveria cumprir etapas cumulativas e submeter-se à avaliação final da Comissão. O item 7.8.1.1 (apresentação de documentos de ascendência) não esgota as exigências do item 7.8.1 (que também exige um "parecer favorável da Comissão").

A interpretação adotada pelo Juízo de piso, segundo a qual bastaria à impetrante apresentar o documento de sua avó reconhecida como “parda”, acaba por esvaziar por completo a exigência editalícia de emissão de “parecer favorável da Comissão Especial”, tornando-a letra morta e violando o princípio da eficácia e da força normativa do edital, que vincula tanto a Administração quanto os candidatos.

A apresentação de documentos de parentes é uma forma de comprovação, contudo ficou disposto no edital que a palavra final caberia à Comissão Especial, que poderia emitir parecer desfavorável e excluir o candidato da lista específica, exatamente como ocorreu no caso em análise.

Tal procedimento é amplamente adotado nos concursos públicos e compatível com o sistema de cotas raciais, que admite a heteroidentificação como método legítimo de verificação, conforme reiterado pela jurisprudência pátria:

APELAÇÕES CÍVEIS. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ATO ADMINISTRATIVO . COTA RACIAL. EXCLUSÃO DE CANDIDATO. AUTODECLARAÇÃO ÉTNICA. CRITÉRIO RELATIVO . REAVALIAÇÃO POR BANCA ESPECIALIZADA. HETEROINDENTIFICAÇÃO. LEGALIDADE. CRITÉRITOS DEFINIDOS PELO IBGE . ELIMINAÇÃO DO CANDIDATO SEM CARACTERÍTICAS FENÓTIPAS. PENALIDADE DE ELIMINAÇÃO. PREVISÃO NO EDITAL E NA LEI 12.990/2014 . PERMANÊNCIA NA LISTA DE AMPLA CONCORRÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÕES CONHECIDAS. PROVIDA DO RÉU E DESPROVIDA DO AUTOR . AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 1. Não deve o Poder Judiciário substituir a banca examinadora na análise do mérito administrativo, sobretudo quando observadas as previsões legais e do edital, bem como concedida ao postulante oportunidade de contraditório e à ampla defesa. 2 .
A heteroidentificação do candidato observou os critérios objetivamente estabelecidos na Lei no. 12.990/2014 e no Edital.

A ausência de traços fenótipos, conforme constatado pela banca especializada, torna o candidato inapto para integrar a lista de cota racial
. Inexistindo claros e evidentes elementos que infirmem as conclusões da banca, resta vedado ao Poder Judiciário se pronunciar de modo diverso, sob pena de ingressar no mérito do ato administrativo. 3.
O critério para o candidato concorrer nas vagas de negros e pardos foi fixado objetivamente, ou seja, ?o quesito cor ou raça utilizado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE? na forma da Lei no. 12 .990/2014, e repetido no item 4.2.3 do Edital. Desconsiderados pelo candidato no momento de declarar sua etnia, a verificação a posteriori que seu fenótipo não atende as condições previamente especificadas, forçoso reconhecer a falsidade da declaração
. 4.
Havendo a previsão no edital de eliminação do candidato, caso seja constatada a falsidade de sua declaração como negro ou pardo, mostra-se impossível assegurar sua permanência no certamente nas vagas de ampla concorrência.
Tal regra do edital está em conformidade com o art. 2º da Lei no . 12.990/2014. 4. APELAÇÕES CONHECIDAS . PROVIDA A DO BANCO DO BRASIL S/A. DESPROVIDA A DO AUTOR. JULGADO PREJUDICADO O AGRAVO INTERNO.

(TJ-DF 07008784020228070001 1711143, Relator.: LUÍS GUSTAVO B . DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 01/06/2023, 3ª Turma Cível, Data de Publicação: 16/06/2023)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO . SISTEMA DE COTAS. CRITÉRIO DE AVALIAÇÃO FENOTÍPICA. LEGALIDADE. NÃO ENQUADRAMENTO DE CANDIDATO NOS REQUISITOS PARA INCLUSÃO NA LISTA DE COTAS RACIAIS . PREVISÃO NO EDITAL. NÃO COMPETE AO PODER JUDICIÁRIO SUBSTITUIR A BANCA EXAMINADORA. PROVIMENTO NEGADO. 1 . Cuida-se de mandado de segurança impetrado contra ato atribuído ao Secretário de Administração e ao Secretário da Fazenda Pública, ambos do Estado da Bahia, consistente na exclusão da parte do concurso público para provimento de cargos de Auditor Fiscal / Tecnologia da Informação, regido pelo Edital SAEB/01/2019.2.
O entendimento desta Corte Superior é firme no sentido de que o critério de orientação para a confirmação do direito à concorrência especial há de fundar-se no fenótipo e não meramente no genótipo, na ancestralidade do candidato
.3 .
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é rigorosamente torrencial e uniforme quanto à obrigatoriedade de seguir-se fielmente as disposições do edital como garantia do princípio da igualdade, sem que isso signifique submissão alguma às exigências de ordem meramente positivistas.
4.
É firme a jurisprudência desta Corte Superior de que não compete ao Poder Judiciário substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade ou de inconstitucionalidade
(Aglnt nos EDcl no RMS 53.448/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/6/2022, DJe de 10/6/2022; AgInt no RMS n . 49.239/MS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/10/2016, DJe de 10/11/2016).5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt nos EDcl no RMS: 69978 BA 2022/0327028-1, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 23/10/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/10/2023)

Consoante às jurisprudências, o edital é claro ao dispor sobre as técnicas utilizadas para aferição da identidade racial dos candidatos, estabelecendo como premissa essencial o alinhamento aos critérios de cor e raça definidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no item 7.1.4 do instrumento.

Ademais, o edital em seus itens 7.1 e 7.1.3.1 estabelecem que a aferição seguiria o Decreto Municipal nº 17.832/2019. Este decreto, que regulamenta a lei de cotas local e, portanto, integra as regras do certame por expressa remissão, é explícito ao determinar o critério fenotípico, conforme se verifica:

Art. 5º. Os candidatos que se autodeclararem negros ou indígenas serão submetidos ao procedimento de verificação da condição declarada antes da homologação do resultado final do concurso público.

Art. 6º. Fica instituída a Comissão Especial de Avaliação de Ingresso de Negros e Indígenas com a finalidade de proceder a comprovação da condição de negros e indigenas
. [...]

§ 3º. A avaliação da Comissão considerará o fenótipo do candidato.

Portanto, ao contrário do que afirma a sentença,
a análise fenotípica estava expressamente contemplada nas regras do concurso
, emergindo de interpretação sistemática e harmônica dos diversos dispositivos do Edital nº 02/2019, conjugados com o Decreto Municipal nº 17.832/2019, diploma ao qual o próprio edital remetia, de modo que a atuação da Comissão Especial não apenas era autorizada, mas imperativa para a validação da autodeclaração racial.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 41, declarou a plena constitucionalidade dos mecanismos de heteroidentificação como critério complementar à autodeclaração, exatamente para garantir a efetividade da política e coibir fraudes, conforme se observa dos precedentes da referida corte:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL . CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. CANDIDATO COTISTA. HETEROIDENTIFICAÇÃO . CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART . 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09 .03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II -
Consoante decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC 41/DF, é legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa
. III -
A exclusão do candidato pelo critério da heteroidentificação, seja pela constatação de fraude, seja pela aferição do fenótipo ou qualquer outro fundamento, exige o franqueamento do contraditório e da ampla defesa
. Precedentes. IV - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1 .021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. V - Agravo Interno improvido. (STJ - AgInt no REsp: 1997905 RS 2022/0112605-0, Data de Julgamento: 10/10/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/10/2022)

Destarte, a Comissão Especial de Avaliação atuou nos estritos limites do edital e da legislação de regência, inexistindo qualquer inovação ou obscuridade no instrumento convocatório. A r. sentença, ao invalidar o ato administrativo sob o argumento de pretensa inovação não prevista no edital, acabou por violar o próprio princípio da vinculação ao instrumento convocatório, que expressamente autorizava tal verificação.

Deve haver, assim, a necessária reforma da sentença, para que se restabeleça a legalidade do ato administrativo e, por conseguinte, seja denegada a segurança.

Registro que a impetrante foi nomeada e tomou posse por força da decisão liminar, confirmada pela sentença ora reformada. Com a denegação da segurança, cessa a eficácia da medida, cabendo à Administração adotar as providências decorrentes da anulação do ato de nomeação na vaga de cotista, ressalvada sua eventual classificação na ampla concorrência, conforme item 7.8.1 do edital.

Ante o exposto, conheço do recurso e
DOU PROVIMENTO
à Apelação do Município de Vitória, para reformar integralmente a r. sentença e DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, c/c e do art. 1º da Lei 12.016/09.

Inverto os ônus sucumbenciais, condenando a Impetrante-Apelada ao pagamento das custas processuais, cuja exigibilidade fica suspensa, ante a gratuidade de justiça deferida na origem (art. 98, § 3º, CPC).

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 23/02/2026 - 27/02/2026:

Acompanho o E. Relator.