Tribunal: TJES
Processo: 0000143-17.2017.8.08.0059
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Assistência Social
Data de julgamento: 2026-05-05

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO CLANDESTINO. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. INFRAESTRUTURA BÁSICA. DANOS MORAIS COLETIVOS. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em sede de ação civil pública, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar apenas o loteador particular à regularização do loteamento "Pampulha" e ao pagamento de danos morais coletivos, excluindo a responsabilidade do Município de Fundão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município na fiscalização de loteamento clandestino gera a obrigação de promover a regularização urbanística e infraestrutura; e (ii) determinar se essa responsabilidade possui natureza solidária ou subsidiária, bem como se alcança a condenação por danos morais coletivos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Município detém a competência constitucional e o dever inafastável de promover o adequado ordenamento territorial e a execução da política urbana.

O artigo 40 da Lei nº 6.766/79 configura um poder-dever de agir da municipalidade, e não mera faculdade discricionária, quando verificada a existência de loteamentos irregulares ou clandestinos.

A omissão estatal específica no dever de fiscalizar, que permite a consolidação de ocupação irregular por mais de uma década, atrai a responsabilidade do ente público pela regularização do solo.

A responsabilidade do Município pela implementação de infraestrutura básica em loteamentos clandestinos possui natureza subsidiária, manifestando-se apenas diante da inércia ou insolvência do loteador, que permanece como devedor primário.

A atuação subsidiária do ente público limita-se às obras de infraestrutura essenciais (ruas, escoamento de águas, esgoto e iluminação) para atender exclusivamente os moradores já instalados nas áreas ocupadas, assegurado o direito de regresso contra o loteador.

A responsabilidade por danos morais coletivos decorrente de omissão na fiscalização urbanística não é automática, exigindo prova de nexo direto entre a conduta omissiva do Estado e o abalo moral da coletividade, o que afasta a condenação pecuniária extrapatrimonial do Município no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido em parte.

Tese de julgamento:

O Município possui o poder-dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares quando houver omissão no cumprimento do seu dever de fiscalização.

A responsabilidade do ente municipal pela execução de obras de infraestrutura básica nesses casos é subsidiária e limitada ao atendimento dos moradores já instalados.

A omissão genérica na fiscalização urbanística, por si só, não atrai a responsabilidade do Município pelo pagamento de danos morais coletivos.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 30, VIII, e 182; Lei nº 6.766/1979, arts. 2º, §§ 5º e 6º, e 40.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.164.893/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 23.11.2016; TJES, Remessa Necessária nº 0010282-16.2015.8.08.0021, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, Segunda Câmara Cível, j. 18.09.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000143-17.2017.8.08.0059

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: THEOBALDO DA SILVA ROCHA e outros (2)

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO CLANDESTINO. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. INFRAESTRUTURA BÁSICA. DANOS MORAIS COLETIVOS. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que, em sede de ação civil pública, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar apenas o loteador particular à regularização do loteamento "Pampulha" e ao pagamento de danos morais coletivos, excluindo a responsabilidade do Município de Fundão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão do Município na fiscalização de loteamento clandestino gera a obrigação de promover a regularização urbanística e infraestrutura; e (ii) determinar se essa responsabilidade possui natureza solidária ou subsidiária, bem como se alcança a condenação por danos morais coletivos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Município detém a competência constitucional e o dever inafastável de promover o adequado ordenamento territorial e a execução da política urbana.

O artigo 40 da Lei nº 6.766/79 configura um poder-dever de agir da municipalidade, e não mera faculdade discricionária, quando verificada a existência de loteamentos irregulares ou clandestinos.

A omissão estatal específica no dever de fiscalizar, que permite a consolidação de ocupação irregular por mais de uma década, atrai a responsabilidade do ente público pela regularização do solo.

A responsabilidade do Município pela implementação de infraestrutura básica em loteamentos clandestinos possui natureza subsidiária, manifestando-se apenas diante da inércia ou insolvência do loteador, que permanece como devedor primário.

A atuação subsidiária do ente público limita-se às obras de infraestrutura essenciais (ruas, escoamento de águas, esgoto e iluminação) para atender exclusivamente os moradores já instalados nas áreas ocupadas, assegurado o direito de regresso contra o loteador.

A responsabilidade por danos morais coletivos decorrente de omissão na fiscalização urbanística não é automática, exigindo prova de nexo direto entre a conduta omissiva do Estado e o abalo moral da coletividade, o que afasta a condenação pecuniária extrapatrimonial do Município no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido em parte.

Tese de julgamento:

O Município possui o poder-dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares quando houver omissão no cumprimento do seu dever de fiscalização.

A responsabilidade do ente municipal pela execução de obras de infraestrutura básica nesses casos é subsidiária e limitada ao atendimento dos moradores já instalados.

A omissão genérica na fiscalização urbanística, por si só, não atrai a responsabilidade do Município pelo pagamento de danos morais coletivos.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 30, VIII, e 182; Lei nº 6.766/1979, arts. 2º, §§ 5º e 6º, e 40.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.164.893/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 23.11.2016; TJES, Remessa Necessária nº 0010282-16.2015.8.08.0021, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, Segunda Câmara Cível, j. 18.09.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer em parte o recurso, e, nesta parte, dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de
apelação cível
interposta pelo
Ministério Público do Estado do Espírito Santo
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Fundão/ES, que, em sede de ação civil pública ajuizada em face de
Theobaldo da Silva Rocha
e do
Município de Fundão
, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais para condenar exclusivamente o primeiro requerido (loteador) à regularização do loteamento "Pampulha" e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, afastando a responsabilidade do ente municipal.

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, em síntese:
(i)
a corresponsabilidade do poder público municipal na promoção da regularização e infraestrutura de loteamentos clandestinos, dado o seu poder-dever de agir e impedir lesões à ordem urbanística e ao meio ambiente;
(ii)
que a intervenção municipal não é mera faculdade, mas atividade vinculada amparada no art. 40 da Lei nº 6.766/79 e nos arts. 30, VIII e 182 da Constituição Federal;
(iii)
a existência de omissão generalizada do Município de Fundão, que permitiu a consolidação e expansão de ocupação irregular por mais de uma década sem a devida fiscalização;
(iv)
a necessidade de reconhecimento da responsabilidade solidária do ente público quanto às obrigações de fazer e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

Pois bem. Após percuciente exame dos autos, tenho que
a r. sentença merece ser modificada em parte
.

Compulsando os autos de origem, denota-se que a lide originária versa sobre a implantação de loteamento clandestino denominado "Pampulha", situado no distrito de Praia Grande, em Fundão/ES, sem a observância das normas urbanísticas e registrais pertinentes.

O Ministério Público Estadual, por meio da ação civil pública, busca a responsabilização do empreendedor, Sr. Theobaldo da Silva Rocha, e do Município de Fundão pela regularização do empreendimento e reparação dos danos ambientais e urbanísticos causados.

Após a devida instrução probatória, o MM. Juízo julgou procedente a pretensão em relação ao loteador, mas isentou o Município de responsabilidade, sob o fundamento de que o art. 40 da Lei nº 6.766/79
prevê mera faculdade de agir do ente público
.

Cinge-se, portanto, a controvérsia a aferir a existência de responsabilidade do Município de Fundão e, em caso positivo, se esta possui natureza solidária ou subsidiária, bem como a extensão das obrigações de fazer e indenizar a serem impostas ao ente político.

Lembre-se, nesse contexto, que a execução da política urbana é de competência do município, conforme art. 182 da CF,
ex vi
:

CF

Art. 182.
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei
, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

A Lei nº 6.766/79, na mesma linha, ao dispor sobre o parcelamento do solo urbano, prevê que será empreendido em atenção à referida lei federal e também “observadas as disposições das legislações estaduais e municipais pertinentes” (art. 2º).

Nesse sentido, o parágrafo 5º do mesmo dispositivo estabelece que
a infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação
.

No caso vertente, restou sobejamente comprovado que o loteamento “Pampulha” foi implantado ao arrepio de tais normas, carecendo da estrutura mínima exigida por lei, conforme atestado pelos relatórios de fiscalização e vistorias técnicas que confirmam a ausência de rede de água, esgoto e pavimentação no local.

Diante dessa constatação, o Município, como gestor do espaço urbano e detentor do poder de polícia, compete-lhe o encargo inafastável de promover o adequado ordenamento territorial (art. 30, VIII, CF).

Contudo, para o deslinde da controvérsia, é imperioso perquirir se a Lei nº 6.766/79, ao disciplinar o parcelamento do solo urbano e estabelecer, no seu artigo 40, que a municipalidade 'poderá' regularizar o loteamento caso o loteador desatenda a notificação, impõe ao Município de Fundão responsabilidade de idêntica ordem àquela atribuída ao loteador, réu nesta ação.

Embora o dispositivo utilize um verbo que sugira mera faculdade, a compreensão jurisprudencial consolidada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, notadamente no julgamento do
REsp nº 1.164.893/SE
(sob o rito dos recursos repetitivos), firmou-se no sentido de que se trata de um
poder-dever
de agir, senão vejamos:

“30.
Existe o poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares
, mas a sua atuação deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79) [sic], em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora.31. Recurso Especial parcialmente provido para restringir a obrigação do Município de executar as obras de infraestrutura somente àquelas essenciais nos termos da legislação urbanística local, compreendendo, no mínimo, ruas, esgoto e iluminação pública, de forma a atender somente os moradores já instalados, não havendo esse dever em relação a parcelas do loteamento irregular eventualmente ainda não ocupadas.”(STJ - REsp: 1164893 SE 2009/0211816-7, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 23/11/2016, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 01/07/2019)

Como se vê, a omissão específica no dever de fiscalizar — que no caso em tela se revela pela consolidação de um loteamento clandestino ao longo de mais de uma década — atrai a responsabilidade do ente público.

Importante salientar, porém, que tal responsabilidade é de natureza
subsidiária
. Isso significa que o dever do Município de executar obras de infraestrutura básica — definidas no
artigo 2º, §5º e §6º da Lei nº 6.766/79
como equipamentos de escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário e vias de circulação — surge apenas diante da inércia ou insolvência do loteador, o qual permanece como o devedor primário.

Ademais, em consonância com o precedente desta Câmara, essa atuação subsidiária deve ser estritamente delimitada: (i) restringe-se às
obras essenciais
para a inserção do núcleo na malha urbana; (ii) destina-se a atender exclusivamente aos
moradores já instalados
; e (iii) assegura ao Município o
direito de regresso
para ressarcimento integral das importâncias despendidas (art. 40, §1º e §2º, da Lei nº 6.766/79). Nesse sentido:

REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PARCELAMENTO DO SOLO – LOTEAMENTO CLANDESTINO E IRREGULAR – RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA – DANO AMBIENTAL – RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO – AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO NO CASO CONCRETO – SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.

1.
O c. Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência consolidada no sentido de reconhecer a responsabilidade subsidiária do ente público sobre danos de natureza ambiental, enquanto for possível a responsabilização do loteador irregular. Precedentes.

2.
Essa responsabilização ocorre somente quando há omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar e esta for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado.

3.
No caso dos autos, de fato, o MUNICÍPIO DE GUARAPARI não conseguiu barrar a continuidade e conclusão de obras no imóvel, porém, não há que se falar em omissão do ente público. A municipalidade jamais concedeu a licença para o parcelamento do solo e realizou o embargo administrativo da obra, o qual, mesmo com o pedido de retirada formulado pelo proprietário do empreendimento, permaneceu ativo. Inclusive, a notícia de fato, que deu ensejo ao procedimento preparatório e que culminou no ajuizamento da ação pelo Ministério Público Estadual, foi realizada pela Secretaria Municipal de Fiscalização, que denunciou a venda de lotes no imóvel embargado. Ademais, por solicitação do
Parquet
, foram realizadas vistorias no bem, pela Secretaria Municipal de Fiscalização e pela Secretaria Municipal de Planejamento Rural e Urbano, em que foram registrados os descumprimentos ao embargo e diversas irregularidades.

4.
Acrescenta-se, ainda, que a recuperação da área degradada não se insere dentro da atuação devida pelo município que, segundo a jurisprudência do c. STJ, “deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/79), em especial à infraestrutura essencial para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, sem prejuízo do também dever-poder da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer a sua atuação saneadora”.

5.
Reexame necessário conhecido para reformar parcialmente a sentença.(Remessa Necessária Cível n.
0010282-16.2015.8.08.0021
, relator Desembargador Fernando Estevam Bravin Ruy, Segunda Câmara Cível, julgado em 18/9/2023.)

Dessa forma, o reconhecimento do poder-dever municipal não autoriza uma condenação genérica para regularizar lotes ainda não comercializados ou para assumir obrigações ambientais personalíssimas do poluidor, como o Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD), sob pena de subverter o sistema de responsabilidades e premiar o loteador faltoso com recursos públicos.

Portanto, impõe-se a reforma parcial do
decisum
para reconhecer a responsabilidade subsidiária do Município de Fundão na regularização do loteamento "Pampulha" , limitada à execução de obras de infraestrutura básica essencial nas áreas já habitadas, assegurando-se ao ente público o direito de regresso contra o loteador.

Vencido esse ponto, quanto ao pleito indenizatório, entendo que a condenação por danos morais coletivos deve ser mantida apenas em relação ao requerido Theobaldo da Silva Rocha.

Como visto, a responsabilidade pecuniária do Município em casos de omissão genérica na fiscalização urbanística, conquanto autorize a obrigação de fazer subsidiária, não atrai automaticamente o dever de indenizar extrapatrimonialmente, salvo prova de nexo direto entre a conduta estatal e o abalo moral da coletividade, o que não restou sobejamente demonstrado nos autos.

Nesse ponto, impende destacar que, embora o ente municipal tenha falhado na efetiva contenção da clandestinidade, os autos registram tentativas de exercício do poder de polícia, tais como a expedição da Notificação nº 32/2016 ao loteador e a instalação de placas informativas sobre a situação restritiva do imóvel, as quais chegaram a ser alvo de pichação e remoção por populares.

Tais circunstâncias reforçam que a conduta estatal foi de natureza administrativa insuficiente, mas não dolosa ou grave o suficiente para gerar abalo moral à coletividade, restando o nexo de causalidade primário e o proveito econômico da atividade ilícita adstritos exclusivamente à figura do loteador.

Nesse contexto, a reforma parcial da sentença é medida que se impõe, para reconhecer a responsabilidade subsidiária do Município de Fundão quanto à regularização urbanística e infraestrutura básica, nos termos da jurisprudência consolidada.

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele dou parcial provimento
para condenar o Município de Fundão, de forma subsidiária à obrigação do primeiro requerido, a promover a regularização urbanística e a implementação da infraestrutura essencial (ruas, iluminação e esgotamento sanitário) exclusivamente para as áreas do loteamento "Pampulha" já ocupadas por moradores, mantendo-se a sentença em seus demais termos.

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)