Tribunal: TJES
Processo: 0002639-86.2014.8.08.0006
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário; Enriquecimento ilícito; Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-03-02

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. PREGÃO PRESENCIAL Nº 189/2008. ALEGAÇÃO DE DIRECIONAMENTO E FRAUDES. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO EXIGIDO PELA LEI Nº 14.230/2021. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, afastando a condenação dos requeridos Wellington Lorenzutti, Flayner Loureiro Alves, Lino Antônio Broetto, Edson Wander Dambroz, Raquel Genuário dos Santos, José Carlos Ribeiro Pereira, Bosi Shows Eventos e Locações Ltda., Carlos Bosi e Joana Mara Lopes Marim, relativamente ao Pregão Presencial nº 189/2008.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se falhas na pesquisa de preços e na definição do valor estimado configuram dolo específico de frustrar a licitude do certame; (ii) estabelecer se cláusulas restritivas do edital revelam intenção deliberada de direcionamento; (iii) determinar se a desclassificação da empresa concorrente e a habilitação da vencedora decorreram de favorecimento doloso por parte do pregoeiro, da equipe de apoio ou dos particulares envolvidos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A distinção entre mera irregularidade administrativa e ato de improbidade exige prova de dolo específico, não se caracterizando improbidade pela simples ausência de pesquisa de preços abrangente quando inexistente demonstração de intenção de fraudar o certame ou gerar prejuízo ao erário.

A existência de parecer jurídico prévio e a ausência de demonstração de que cláusulas restritivas do edital motivaram a desclassificação da empresa concorrente afastam o dolo dirigido ao direcionamento da licitação.

A desclassificação da empresa CLASSE Equipamentos decorre do descumprimento de requisitos objetivos do edital, conforme registrado na ata do pregão, inexistindo prova de atuação parcial do pregoeiro ou da equipe de apoio.

A confissão de Wellington Lorenzutti não vincula o Pregão nº 189/2008, pois o depoimento não menciona o certame específico nem a empresa vencedora, sendo insuficiente para comprovar dolo no caso concreto.

A responsabilização de membros da equipe de apoio depende da comprovação de dolo específico, inexistente diante da atuação meramente auxiliar e da ausência de indicação individualizada de condutas ilícitas.

O depoimento da testemunha representante da empresa desclassificada não é corroborado por outras provas e, por seu interesse direto, não sustenta a imputação de dolo para fins de improbidade.

A condenação da pessoa jurídica vencedora e de seus sócios demanda prova de conduta dolosa, não configurada pela mera participação em certame ou pela diferença entre propostas, ausente demonstração de prejuízo efetivo ao erário.

A prova dos autos, apreciada à luz da Lei nº 14.230/2021, não demonstra dolo específico dos agentes públicos ou particulares para a configuração das hipóteses dos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração de ato de improbidade administrativa exige prova de dolo específico, não caracterizado por meras irregularidades formais ou atecnias na condução do processo licitatório.

Cláusulas editalícias potencialmente restritivas não configuram direcionamento quando inexistente nexo com a desclassificação da concorrente e ausente prova da intenção dolosa dos agentes públicos.

A desclassificação por inobservância de requisitos objetivos do edital afasta a tese de favorecimento quando não demonstrada atuação parcial ou fraudulenta do pregoeiro, da equipe de apoio ou dos particulares envolvidos.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.666/1993, art. 31, §§ 2º e 5º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º e 10; Lei nº 14.230/2021; CPC, art. 85, § 11.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0002639-86.2014.8.08.0006

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE ARACRUZ e outros

APELADO: WELLINGTON LORENZUTTI e outros (8)

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. PREGÃO PRESENCIAL Nº 189/2008. ALEGAÇÃO DE DIRECIONAMENTO E FRAUDES. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO EXIGIDO PELA LEI Nº 14.230/2021. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de Apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, afastando a condenação dos requeridos Wellington Lorenzutti, Flayner Loureiro Alves, Lino Antônio Broetto, Edson Wander Dambroz, Raquel Genuário dos Santos, José Carlos Ribeiro Pereira, Bosi Shows Eventos e Locações Ltda., Carlos Bosi e Joana Mara Lopes Marim, relativamente ao Pregão Presencial nº 189/2008.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se falhas na pesquisa de preços e na definição do valor estimado configuram dolo específico de frustrar a licitude do certame; (ii) estabelecer se cláusulas restritivas do edital revelam intenção deliberada de direcionamento; (iii) determinar se a desclassificação da empresa concorrente e a habilitação da vencedora decorreram de favorecimento doloso por parte do pregoeiro, da equipe de apoio ou dos particulares envolvidos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A distinção entre mera irregularidade administrativa e ato de improbidade exige prova de dolo específico, não se caracterizando improbidade pela simples ausência de pesquisa de preços abrangente quando inexistente demonstração de intenção de fraudar o certame ou gerar prejuízo ao erário.

A existência de parecer jurídico prévio e a ausência de demonstração de que cláusulas restritivas do edital motivaram a desclassificação da empresa concorrente afastam o dolo dirigido ao direcionamento da licitação.

A desclassificação da empresa CLASSE Equipamentos decorre do descumprimento de requisitos objetivos do edital, conforme registrado na ata do pregão, inexistindo prova de atuação parcial do pregoeiro ou da equipe de apoio.

A confissão de Wellington Lorenzutti não vincula o Pregão nº 189/2008, pois o depoimento não menciona o certame específico nem a empresa vencedora, sendo insuficiente para comprovar dolo no caso concreto.

A responsabilização de membros da equipe de apoio depende da comprovação de dolo específico, inexistente diante da atuação meramente auxiliar e da ausência de indicação individualizada de condutas ilícitas.

O depoimento da testemunha representante da empresa desclassificada não é corroborado por outras provas e, por seu interesse direto, não sustenta a imputação de dolo para fins de improbidade.

A condenação da pessoa jurídica vencedora e de seus sócios demanda prova de conduta dolosa, não configurada pela mera participação em certame ou pela diferença entre propostas, ausente demonstração de prejuízo efetivo ao erário.

A prova dos autos, apreciada à luz da Lei nº 14.230/2021, não demonstra dolo específico dos agentes públicos ou particulares para a configuração das hipóteses dos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração de ato de improbidade administrativa exige prova de dolo específico, não caracterizado por meras irregularidades formais ou atecnias na condução do processo licitatório.

Cláusulas editalícias potencialmente restritivas não configuram direcionamento quando inexistente nexo com a desclassificação da concorrente e ausente prova da intenção dolosa dos agentes públicos.

A desclassificação por inobservância de requisitos objetivos do edital afasta a tese de favorecimento quando não demonstrada atuação parcial ou fraudulenta do pregoeiro, da equipe de apoio ou dos particulares envolvidos.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.666/1993, art. 31, §§ 2º e 5º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º e 10; Lei nº 14.230/2021; CPC, art. 85, § 11.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0002639-86.2014.8.08.0006

APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADOS
: WELLINGTON LORENZUTTI, FLAYNER LOUREIRO ALVES, LINO ANTÔNIO BROETTO E EDSON WANDER DAMBROZ

RELATOR:
DESEMBARGADOR
ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face da r. sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registro Público e Meio Ambiente da Comarca de Aracruz/ES, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa tombada sob o número 0002639-86.2014.8.08.0006, que julgou improcedentes os pedidos formulados na petição inicial, deixando de condenar os requeridos WELLINGTON LORENZUTTI, FLAYNER LOUREIRO ALVES, LINO ANTÔNIO BROETTO, EDSON WANDER DAMBROZ, RAQUEL GENUÁRIO DOS SANTOS, JOSÉ CARLOS RIBEIRO PEREIRA, BOSI SHOWS EVENTOS E LOCAÇÕES LTDA, CARLOS BOSI e JOANA MARA LOPES MARIM nas sanções previstas pelo artigo 12 da Lei nº 8.429/92.

O Ministério Público apelante fundamenta sua pretensão na ocorrência de diversos vícios na fase interna e externa do Pregão Presencial nº 189/2008, os quais, em seu entender, demonstram a fraude e o direcionamento do certame.

Passo à análise de cada um dos pontos sob o enfoque da atual legislação de improbidade administrativa.

Primeiramente, no que tange à alegada ausência de regular cotação de preços, o Ministério Público argumentou que o valor estimado para a contratação foi obtido por meio do somatório de valores apurados por secretarias municipais (Turismo, Cultura e Coordenadoria Municipal de Comunicação), sem a realização de uma ampla pesquisa de mercado, violando preceitos da Lei nº 8.666/93 e princípios como o da economicidade.

Contudo, a sentença consignou que o próprio MPES, em suas alegações finais, confirmou o método de apuração dos valores.

Embora a ausência de uma pesquisa de preços abrangente possa configurar uma falha técnica ou administrativa e, eventualmente, ensejar outras formas de responsabilização, a prova dos autos não demonstrou que essa conduta específica foi praticada com dolo de frustrar o caráter competitivo da licitação ou de causar efetiva perda patrimonial ao erário.

É fundamental distinguir entre a mera irregularidade, a atecnia e o ato de improbidade, que pressupõe a intenção deliberada do agente de lesar o patrimônio público ou violar gravemente os princípios administrativos, visando um fim ilícito. A iniciativa das Secretarias em apurar os valores, ainda que de forma deficiente, não evidencia, por si só, o dolo dos agentes públicos em fraudar a licitação.

Em segundo lugar, a apelação reitera a tese de que o edital do Pregão Presencial nº 189/2008 continha cláusulas restritivas à competitividade, citando a exigência cumulativa de balanço patrimonial e capital social integralizado em percentual do valor estimado, e a imposição de índices financeiros sem a devida justificativa.

O Ministério Público invoca inclusive Súmulas do Tribunal de Contas da União para sustentar a ilegalidade de tais exigências.

De fato, a Lei nº 8.666/93, em seu art. 31, § 2º, permitia a exigência de capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo de forma alternativa, não cumulativa, e o § 5º do mesmo artigo condicionava a exigência de índices contábeis à justificativa no processo administrativo.

No entanto, a sentença de primeiro grau ponderou que a minuta do edital foi submetida à Procuradoria Municipal para análise, a qual emitiu parecer favorável ao prosseguimento da licitação.

Embora um parecer jurídico não exonere completamente a responsabilidade do agente público que o ratifica e o ato seja,
a priori
, viciado, a presença de uma análise jurídica prévia e a posterior aprovação do edital pela assessoria técnica do município são elementos que atenuam a caracterização do dolo dos agentes públicos.

Para configurar improbidade, seria necessário demonstrar que, mesmo com o parecer, os agentes tinham a consciência e a vontade livre de utilizar tais cláusulas com o fim específico de direcionar o certame.

Além disso, e crucialmente, a sentença observou que “
essas cláusulas não foram o motivo ensejador da inabilitação da outra empresa que participou do processo licitatório e, mesmo que seja admitida a existência de vício, não demonstra que houve dolo específico em direcionar a licitação, sendo certo que a mera atecnia não é causa suficiente para fundamentar condenação em improbidade administrativa
”.

Esta constatação fática é primordial, pois desvincula a suposta restrição do edital do resultado prático da desclassificação, enfraquecendo o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado ilícito pretendido para fins de improbidade.

Em terceiro lugar, o ponto central da apelação reside no alegado favorecimento da empresa BOSI SHOWS e a desclassificação indevida da empresa CLASSE EQUIPAMENTOS.

O Ministério Público argumenta que o Pregoeiro e a Equipe de Apoio teriam agido com parcialidade.

Contudo, a análise detalhada dos fatos, conforme delineada na sentença e nas contrarrazões, demonstra que a empresa CLASSE EQUIPAMENTOS foi desclassificada por descumprimento de requisitos objetivos do edital.

A ata do pregão (fls. 366/367) registrou que a empresa apresentou proposta comercial com timbre da Prefeitura de Aracruz e catálogos sem a devida identificação de equipamentos por porte (pequeno, médio ou grande), em desacordo com o item 5.2.1, "a" e "f", do edital.

As contrarrazões apresentadas pelos requeridos EDSON WANDER DAMBROZ, FLAYNER LOUREIRO ALVES e JOSÉ CARLOS RIBEIRO PEREIRA (ID 10475327, pág. 10) e BOSI SHOWS (ID 10475329, pág. 6-7) apontam, inclusive, que o próprio representante da empresa CLASSE, em denúncia posterior, teria admitido o esquecimento na identificação do palco médio.

Ademais, a alegação de que a BOSI SHOWS teria apresentado cópias não autenticadas de documentos foi refutada pela prova dos autos que demonstrou a autenticação das cópias do contrato social e do alvará de licença para localização à época do processo licitatório (fls. 571/577v).

A controvérsia sobre o CNAE da empresa BOSI SHOWS também foi dirimida, sendo que a sentença considerou que a atividade de montagem e desmontagem de estruturas de uso temporário está contida no CNAE 7739-0/03, presente no contrato social da empresa.

Tais elementos afastam a tese de favorecimento ou tratamento desigual, demonstrando que a desclassificação da CLASSE EQUIPAMENTOS e a habilitação da BOSI SHOWS ocorreram com base em critérios objetivos e no cumprimento das exigências editalícias.

Adicionalmente, a apelação reitera o argumento de que
WELLINGTON LORENZUTTI (Pregoeiro)
seria o protagonista do esquema ilícito, e que sua confissão abrangeu todas as licitações.

O Juízo de primeiro grau, ao analisar o depoimento gravado (ID 23165482, pasta “MÍDIA VOl. 02”), entendeu que as declarações de Wellington Lorenzutti, embora indicassem um esquema de fraudes em licitações da Prefeitura de Aracruz, estavam predominantemente vinculadas à Secretaria de Obras e não mencionavam especificamente o Pregão Presencial nº 189/2008 ou a empresa BOSI SHOWS.

A ausência de citação nominal e específica neste depoimento, que se estendeu por quase duas horas, é um fator relevante.

Embora o Ministério Público argumente que a confissão foi generalizada, o ônus da prova de vincular o depoimento ao caso concreto e de demonstrar o dolo específico de Wellington Lorenzutti neste pregão em particular recai sobre o
Parquet
.

A presunção de dolo em um contexto mais amplo de fraudes não é suficiente para a condenação em um caso específico, sobretudo diante das exigências da Lei nº 14.230/2021.

No que concerne à Equipe de Apoio ao Pregão (FLAYNER LOUREIRO ALVES, LINO ANTÔNIO BROETTO, EDSON WANDER DAMBROZ, RAQUEL GENUÁRIO DOS SANTOS e JOSÉ CARLOS RIBEIRO PEREIRA), o Ministério Público alega que estes se omitiram e foram coniventes com as arbitrariedades do pregoeiro.

Todavia, a atuação da equipe de apoio é eminentemente auxiliar e desprovida de poder decisório autônomo. Para que seus membros sejam responsabilizados por improbidade, é indispensável a comprovação de dolo específico na omissão ou na colaboração para a fraude, e não a mera atuação funcional em atividades secundárias.

A sentença de primeiro grau foi precisa ao observar que o Ministério Público não especificou a conduta supostamente praticada por cada um dos membros da Equipe de Apoio, limitando-se a alegações genéricas de omissão.

A Lei nº 14.230/2021, ao exigir a precisão da tipificação e do fato principal, veda condenações baseadas em alegações abstratas ou omissões não qualificadas pelo dolo.

A testemunha Maria Luiza Depiante Oliveira (Ana Luiza) inclusive esclareceu que a equipe de pregão não tinha influência direta na preparação do termo de referência, reforçando a natureza auxiliar das funções dos apelados.

Em relação à prova testemunhal de Christian Pinto Faria, sócio da empresa CLASSE EQUIPAMENTOS, a sentença de primeiro grau a qualificou como “frágil e insuficiente para sustentar a condenação dos requeridos”, considerando que a testemunha era o concorrente desclassificado da licitação e possuía interesse direto no desfecho da demanda.

O depoimento de uma única testemunha, com claro interesse no resultado da lide, sem corroboração por outros elementos probatórios robustos, não se mostra hábil a comprovar o dolo específico exigido para a configuração de atos de improbidade administrativa, mormente em face da presunção de inocência e do rigor probatório imposto pela nova LIA.

Por fim, no que se refere à responsabilização da pessoa jurídica BOSI SHOWS e de seus sócios CARLOS BOSI e JOANA MARA LOPES MARIM, o Ministério Público argumenta que a empresa foi a grande favorecida pelo direcionamento e que a diferença de preços entre as propostas configuraria dano ao erário.

No entanto, a condenação de particulares por improbidade administrativa exige, da mesma forma que para os agentes públicos, a comprovação de dolo específico.

Os sócios minoritários, como Joana Mara Lopes Marim, especialmente, não podem ser responsabilizados sem a demonstração de condutas específicas que revelem sua participação dolosa na suposta fraude.

A mera condição de sócio ou beneficiário de um contrato administrativo, sem a prova de que agiu com vontade livre e consciente de frustrar a licitude do certame ou causar prejuízo ao erário, não é suficiente para ensejar a condenação por improbidade.

As alegações do MPES sobre a participação da empresa F1 EVENTOS E LOCAÇÕES LTDA EPP em licitação subsequente, sem condenação transitada em julgado e, inclusive, com informação de improcedência de ação de improbidade correlata (Processo nº 0009597-25.2013.8.08.0006, conforme ID 10475329, pág. 11), não podem ser utilizadas para presumir o dolo neste processo.

O dano ao erário, nos termos do art. 10 da LIA, exige prova de efetiva e comprovada perda patrimonial, não se confundindo com a mera possibilidade de contratação por preço mais vantajoso, especialmente quando não comprovada a fraude dolosa que impediu a obtenção do menor preço.

Desta forma, as razões apresentadas pelo Ministério Público não lograram êxito em desconstituir os fundamentos da r. sentença de primeiro grau.

A prova dos autos, interpretada à luz das exigências da Lei nº 14.230/2021, não demonstrou o dolo específico na conduta de qualquer dos apelados para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º e 10 da Lei nº 8.429/92.

O desprovimento do recurso, portanto, é a medida que se impõe.

DO EXPOSTO
, conheço do recurso e a ele
NEGO PROVIMENTO
, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Em observância ao disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devido ao Advogado Dativo Dr. Gabriel Cruz Viana para R$1.000,00 (mil reais).

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)