Tribunal: TJES
Processo: 0024460-35.2009.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão julgador: DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Unidade de Conservação da Natureza; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-02-23

Ementa:
Ementa
: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DEMOLITÓRIA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE SEM LICENÇA. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação Cível interposta contra sentença da 2ª Vara da Fazenda Pública de Vila Velha, que julgou procedente Ação Demolitória proposta pelo MUNICÍPIO DE VILA VELHA, determinando a demolição de muro construído sem licença em área classificada como de Preservação Permanente (APP), próxima à Lagoa Grande, nos termos do Decreto Municipal nº 046/06. O apelante sustentou, na contestação e no recurso, (i) a existência de transação administrativa que teria extinto o objeto da ação; e (ii) a atuação contraditória do Município, que também ocupou a APP com logradouro público, sendo a demolição do muro inócua.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a alegada transação administrativa sobre multa ambiental extingue o pedido de demolição; e (ii) estabelecer se a atuação contraditória do Município, ao também ocupar a APP, impede a exigência de demolição da construção irregular, à luz da teoria do fato consumado e do princípio do venire contra factum proprium.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3
. A transação administrativa relativa à multa ambiental não extingue a obrigação de demolição da construção irregular em APP, por se tratar de obrigação de natureza indisponível, vinculada à proteção do meio ambiente, não sujeita à renúncia ou transação pelo Poder Público.

4.
A obra do apelante está comprovadamente inserida em Área de Preservação Permanente, em desconformidade com a legislação ambiental (distância mínima da margem da lagoa), conforme constatado pelo laudo pericial, que mediu invasão de 164,25 m2 de área protegida.

5
. O argumento de comportamento contraditório do Município (
venire contra factum proprium
) não prevalece sobre o dever constitucional de proteção ambiental, sendo irrelevante a atuação estatal anterior ou paralela também irregular, pois não gera direito à manutenção de situação igualmente ilícita.

6
. A aplicação da teoria do fato consumado é expressamente vedada em matéria ambiental, conforme a Súmula 613 do STJ, sendo inadmissível a convalidação de construções ilegais em áreas protegidas, ainda que antigas ou localizadas em zonas urbanas consolidadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A transação administrativa sobre multa ambiental não afasta a obrigação de demolição de construção irregular em Área de Preservação Permanente.

2. A ocupação indevida de APP pelo próprio Poder Público não legitima a manutenção de outra ocupação ilegal por particular.

3. É inadmissível a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental, mesmo em áreas urbanas consolidadas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 225; Lei nº 6.766/1979; CPC, arts. 85, §11, e 98, §3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 613; TJ-RO, AC nº 7029231-39.2015.8.22.0001, j. 13.10.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0024460-35.2009.8.08.0035

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ALMIR SANTOS FERREIRA

APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA

RELATOR(A):
DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DEMOLITÓRIA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE SEM LICENÇA. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Apelação Cível interposta contra sentença da 2ª Vara da Fazenda Pública de Vila Velha, que julgou procedente Ação Demolitória proposta pelo MUNICÍPIO DE VILA VELHA, determinando a demolição de muro construído sem licença em área classificada como de Preservação Permanente (APP), próxima à Lagoa Grande, nos termos do Decreto Municipal nº 046/06. O apelante sustentou, na contestação e no recurso, (i) a existência de transação administrativa que teria extinto o objeto da ação; e (ii) a atuação contraditória do Município, que também ocupou a APP com logradouro público, sendo a demolição do muro inócua.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se a alegada transação administrativa sobre multa ambiental extingue o pedido de demolição; e (ii) estabelecer se a atuação contraditória do Município, ao também ocupar a APP, impede a exigência de demolição da construção irregular, à luz da teoria do fato consumado e do princípio do venire contra factum proprium.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3
. A transação administrativa relativa à multa ambiental não extingue a obrigação de demolição da construção irregular em APP, por se tratar de obrigação de natureza indisponível, vinculada à proteção do meio ambiente, não sujeita à renúncia ou transação pelo Poder Público.

4.
A obra do apelante está comprovadamente inserida em Área de Preservação Permanente, em desconformidade com a legislação ambiental (distância mínima da margem da lagoa), conforme constatado pelo laudo pericial, que mediu invasão de 164,25 m2 de área protegida.

5
. O argumento de comportamento contraditório do Município (
venire contra factum proprium
) não prevalece sobre o dever constitucional de proteção ambiental, sendo irrelevante a atuação estatal anterior ou paralela também irregular, pois não gera direito à manutenção de situação igualmente ilícita.

6
. A aplicação da teoria do fato consumado é expressamente vedada em matéria ambiental, conforme a Súmula 613 do STJ, sendo inadmissível a convalidação de construções ilegais em áreas protegidas, ainda que antigas ou localizadas em zonas urbanas consolidadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A transação administrativa sobre multa ambiental não afasta a obrigação de demolição de construção irregular em Área de Preservação Permanente.

2. A ocupação indevida de APP pelo próprio Poder Público não legitima a manutenção de outra ocupação ilegal por particular.

3. É inadmissível a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental, mesmo em áreas urbanas consolidadas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 225; Lei nº 6.766/1979; CPC, arts. 85, §11, e 98, §3º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 613; TJ-RO, AC nº 7029231-39.2015.8.22.0001, j. 13.10.2020.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - CHRISTINA ALMEIDA COSTA - Relator / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal
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VOTO VENCEDOR

Conforme já relatado, cuidam os autos de recurso de Apelação Cível interposto por
ALMIR SANTOS FERREIRA
, com vistas ao reexame de sentença (Id nº 15116362) prolatada pelo juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Execuções Fiscais de Vila Velha, que, nos autos da Ação Demolitória ajuizada pelo
MUNÍCIPIO DE VILA VELHA
, julgou procedente o pleito autoral para determinar a demolição de um muro construído em suposta Área de Preservação Permanente (APP).

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, passo ao exame do mérito. Ressalto que o Apelante litiga sob o pálio da gratuidade de justiça, deferida na origem.

Na origem, trata-se de Ação Demolitória ajuizada pelo Município de Vila Velha, alegando, em síntese, que o Requerido (ora Apelante) construiu um muro sem a devida licença administrativa, invadindo logradouro público e desrespeitando o distanciamento mínimo da Lagoa Grande, uma Área de Preservação Permanente (APP) instituída pelo Decreto Municipal nº 046/06.

Em sua contestação de fls. 92/99, o recorrente, ora apelante, suscitou, preliminarmente, a perda do objeto, argumentando ter havido transação administrativa. No mérito, defendeu a regularidade da obra, afirmando que teria cedido 2m de seu terreno para a construção da Rua Espírito Santo e, ainda, que teria protocolado pedido de licença (Proc. 2569/08), sobre o qual a municipalidade teria ficado inerte.

A decisão saneadora proferida no curso do processo rejeitou a preliminar de perda do objeto, sob o fundamento de que a suposta transação sobre a multa não atingiria o direito indisponível de proteção à área pública/ambiental, e deferiu a produção de prova pericial.

O Laudo Pericial (Id nº 15116349) foi conclusivo em atestar a irregularidade da obra. O
expert
confirmou que o imóvel invade a faixa de proteção, medindo uma distância média de apenas 8,43 metros entre o imóvel e a margem da lagoa, quando a legislação (Lei Federal 6766/79, citada na inicial e na liminar) exige 15 metros. O perito calculou que o imóvel do Apelante está inserido
164,25 m2
em área de preservação permanente. Diante disso, atestou:

"[...] a perícia entende que esteja caracterizada uma
obra irregular, de difícil regularização e passiva de demolição
para adequação aos termos da legislação local." (Grifei).

O laudo, por outro lado, também observou que o próprio Município implantou um logradouro (a Rua Espírito Santo) dentro da faixa de APP, e opinou que, por essa razão, a demolição do muro "em nada beneficiará o entorno".

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 1º Grau (Id nº 15116357) opinou pela procedência, rebatendo a opinião do perito sobre a inutilidade da demolição, invocando a Súmula 613 do STJ, que veda a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental.

Seguindo o iter procedimental, sobreveio a sentença (Id nº 15116362) julgando procedente o pedido de demolição, acolhendo a prova técnica (perícia) quanto ao fato (invasão da APP) e a tese jurídica do Ministério Público (inaplicabilidade do fato consumado).

Inconformado, o Apelante reitera em seu recurso (Id nº 15116363) as teses de que: (1) houve transação administrativa extintiva; e (2) o Município age em comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), não podendo exigir a demolição se ele mesmo construiu uma rua na APP, sendo a demolição inútil, conforme laudo pericial.

Pois bem. A controvérsia recursal cinge-se em analisar: (i) o alcance da transação administrativa noticiada; e (ii) a prevalência do princípio do
venire contra factum proprium
sobre o dever de reparação do dano ambiental (Súmula 613/STJ).

Adianto que o recurso não merece provimento.

1. Da Alegada Transação Administrativa (Perda do Objeto)

O Apelante sustenta que a lide estaria resolvida administrativamente, pois o Município teria reconhecido a conversão da multa em serviços de preservação, pedindo a extinção do feito.

A tese é manifestamente improcedente.

Como bem apontado nas Contrarrazões (Id nº 15116366), o próprio Município, ao ser instado pelo juízo, corrigiu seu pleito anterior, esclarecendo que a petição de extinção foi um "equívoco" e que o objeto da lide "ENVOLVE DOMINIO PÚBLICO INVADIDO", mantendo o interesse na demolição.

Mais importante, contudo, é a natureza distinta das obrigações. A sanção administrativa de multa é uma obrigação pecuniária (acessória) decorrente do poder de polícia. A obrigação de demolir a obra irregular e reparar o dano ambiental é uma obrigação
propter rem
(principal), de natureza indisponível e imprescritível.

A eventual transação sobre a multa (convertendo-a em serviços) não tem o condão de extinguir a obrigação principal de reparação do dano, especialmente tratando-se de invasão de Área de Preservação Permanente, que constitui bem de uso comum do povo (Art. 225, CF).

Como bem destacou a Douta Procuradoria de Justiça em seu parecer (Id nº 15951375):

"Primeiro, destaca-se que a controvérsia versa sobre bem público de uso comum do povo logradouro e faixa de APP cuja natureza jurídica é de indisponibilidade. Nessa perspectiva, é vedado ao Poder Público transacionar ou renunciar a direitos que recaiam sobre tais bens, sob pena de violação ao princípio da indisponibilidade do interesse público."

Portanto, a Decisão Saneadora e a sentença agiram corretamente ao rejeitarem a preliminar, pois a conversão da multa não implicou renúncia ao pedido demolitório.

2. Do Comportamento Contraditório (
Venire Contra Factum Proprium
) e da Suposta Inutilidade da Demolição

A parte apelante alega que o Município não pode exigir a demolição, pois (i) o próprio Município construiu uma rua na APP e (ii) o Laudo Pericial (Id nº 15116349) atestou que a demolição "em nada beneficiará o entorno".

Embora o Laudo Pericial tenha, de fato, constatado a ação irregular do Município (construção da rua) e emitido
opinião
sobre a inutilidade da demolição do muro, tal opinião técnica não pode se sobrepor à cogente legislação ambiental e à jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores.

O mesmo Laudo Pericial (Id nº 15116349) foi inequívoco ao
provar o fato
principal: a obra do apelante é ilegal, foi feita sem licença e invadiu 164,25 m2 de Área de Preservação Permanente.

O Apelante tenta se valer da chamada "Teoria do Fato Consumado", argumentando que, como a área já está degradada (pela rua e pelo tempo), sua obra deveria ser mantida.

Contudo, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento, consolidado na
Súmula 613
, de que: "
Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental
".

A sentença recorrida (Id nº 15116362), ao acolher o parecer ministerial de primeiro grau, aplicou este entendimento de forma irretocável:

"Diante desse cenário, imperioso acentuar que a ocupação da área ser antiga ou estar no entorno de área urbanizada, de modo que sua recuperação, de forma isolada, não traria qualquer efeito como afirmado pelo expert-, são alegações que não encontram amparo no ordenamento jurídico. Primeiramente, porque ignora que em tema de direito ambiental, não se cogita em direito adquirido à devastação, nem se admite a incidência da teoria do fato consumado (vide verbete sumular n° 613 do STJ). Logo deve-se registrar que o simples fato de a ocupação irregular (urbana e ambiental) estar edificada por vários anos não torna menos ilegal o panorama em tela, sobretudo por se tratar de área totalmente passível de recuperação, após a demolição."

O fato de o Poder Público ter, eventualmente, também contribuído para a degradação da área ao implantar um logradouro, não confere ao Apelante um "direito de poluir" ou de manter uma edificação ilegal em APP. A conduta ilícita de um (ainda que seja o Estado) não legitima a conduta ilícita de outro, pois o dever de proteção ambiental é imposto a ambos (Art. 225, CF).

A Douta Procuradoria de Justiça (Id 15951375) novamente foi precisa ao tratar do tema:

"A orientação jurisprudencial atual do Colendo Superior Tribunal Justiça segue nesse sentido: [...] III - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que, em se tratando de matéria ambiental, em que o interesse prevalente é o da coletividade, não incide a teoria do fato consumado. IV - O acórdão recorrido destoa da jurisprudência consolidada no Superior Tribunal de Justiça. segundo a qual a edificação promovida em área de preservação permanente é ilegal e deve ser demolida, com a consequente recuperação da área degradada."

Nesse contexto, destaco o seguinte precedente:

Apelação cível. Direito Ambiental, Constitucional e Administrativo. Ação demolitória. Construção em Área de Preservação Permanente - APP . Zona urbana consolidada. Teoria do fato consumado. Inaplicabilidade. Não aplicação em matéria ambiental . Entendimento sumulado do STJ. [...] 4 . A aplicação da teoria do fato consumado não prospera em matéria ambiental, mesmo sob o argumento de os moradores já ocuparem a área, com tolerância do Estado por anos, haja vista que, tratando-se de construção irregular em Área de Proteção Ambiental - APP, a situação não se consolida no tempo. Aceitar a aplicação dessa teoria equivaleria a perpetuar o suposto direito de poluir, de degradar, indo de encontro ao postulado do meio ambiente equilibrado [...] 5.
Afastar judicialmente o regime das Áreas de Preservação Permanente - APP equivale a abrigar pela via oblíqua a teoria do fato consumado, na acepção tão criativa quanto inaceitável de que o adensamento populacional e o caráter antropizado do local dariam salvo-conduto para toda a sorte de degradação ambiental.
Vale dizer: quanto mais ecologicamente arrasada a área, mais distante se posicionaria o guarda-chuva ambiental da Constituição e da legislação. [...] O STJ não admite, em tema de Direito Ambiental, a incidência da teoria do fato consumado (Súmula 613). (TJ-RO - AC: 70292313920158220001 RO 7029231-39.2015.822.0001, Data de Julgamento: 13/10/2020) (Grifei).

Assim, comprovada pela perícia a construção irregular em Área de Preservação Permanente, e sendo inaplicável a teoria do fato consumado (Súmula 613/STJ) ou a alegação de
venire contra factum proprium
para convalidar dano ambiental, a manutenção da sentença que determinou a demolição é a única medida legal cabível.

CONCLUSÃO

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de Apelação Cível interposto por ALMIR SANTOS FERREIRA e, no tocante ao mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a sentença recorrida.

Outrossim, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro a verba honorária devida pela parte apelante, fixada na origem em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, em mais 5% (cinco por cento), totalizando 15% (quinze por cento) sobre o valor atualizado da causa. Todavia, considerando o deferimento da gratuidade de justiça em favor da parte recorrente, mantenho suspensa a exigibilidade das verbas sucumbenciais, nos termos do art. 98, § 3º, do mesmo diploma legal.

É como voto.

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VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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