Tribunal: TJES
Processo: 5000121-98.2024.8.08.0002
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão julgador: NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-06-15

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DE VAGAS PARA PESSOAS NEGRAS E INDÍGENAS EM CONCURSOS PÚBLICOS E PROCESSOS SELETIVOS MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE LEI LOCAL. PRETENSÃO DE SUPRIMENTO DE OMISSÃO LEGISLATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra Sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Alegre, julgou improcedentes os pedidos voltados a compelir o Ente Municipal a assegurar reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos, a adotar medidas legislativas para regulamentação da matéria e a reparar danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (I) definir se a Ação Civil Pública constitui via processual adequada para compelir Município, sem Lei local sobre a matéria, a implementar política de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos; (II) estabelecer se os pedidos de aplicação analógica da Legislação Federal ou Estadual, de adoção de providências legais e de indenização por danos morais coletivos podem subsistir autonomamente sem o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Ação Civil Pública não se presta a funcionar como sucedâneo de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade por omissão, pois a pretensão de impor ao Município a instituição de cotas étnico-raciais, na ausência de Lei local, pressupõe o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional.

4. O controle de constitucionalidade em Ação Civil Pública somente é admissível de forma incidental, como causa de pedir, e não como pedido principal da demanda.

5. A instituição de reserva de vagas em concursos públicos é juridicamente possível e socialmente desejável, conforme precedentes do Excelso Supremo Tribunal Federal sobre ações afirmativas, mas tal Corte Constitucional não assentou que os Entes Públicos são obrigados a instituir tais políticas sem Legislação própria.

6. A análise sobre a existência de mandamento constitucional que imponha a instituição de cotas em concursos públicos reclama processo de natureza abstrata, especialmente quando o pedido busca suprir omissão legislativa do Ente Federado.

7. Os pedidos de assegurar reserva de vagas por analogia às Legislações Federal ou Estadual, de adotar providências legais necessárias e de indenizar danos morais coletivos dependem materialmente da pretensão central de reconhecer omissão legislativa inconstitucional, razão pela qual não possuem autonomia substancial suficiente para prosseguimento na via eleita.

8. A inadequação da via eleita impõe a extinção do processo sem resolução do mérito, em substituição à Sentença de improcedência, com prejuízo da análise das demais alegações recursais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Processo extinto sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, julgando prejudicada, por conseguinte, a análise das demais alegações da Apelação Cível.

Tese de julgamento:

1. A Ação Civil Pública não se presta a compelir Ente Federativo a suprir omissão legislativa mediante instituição de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos, quando inexistente Lei local sobre a matéria.

2. O controle de constitucionalidade em Ação Civil Pública somente pode ocorrer de forma incidental, como causa de pedir, e não como objeto principal da demanda.

3. Os pedidos acessórios ou dependentes da declaração de omissão legislativa inconstitucional não subsistem autonomamente quando a via eleita é inadequada.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, § 3º; CF/1988, art. 5º, LXXI; CF/1988, art. 103, § 2º; CPC, arts. 327, 485, VI, e 487, I; Lei nº 7.347/1985, art. 13; Lei nº 8.437/1992, art. 2º; CDC, art. 94; Lei Federal nº 12.990/2014; Lei Estadual nº 11.094/2020; Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância.

Jurisprudência citada: STF, ADPF 186, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; STF, ADC 41, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; STF, Suspensão de Liminar nº 1.762/SC, Min. Luís Roberto Barroso; STJ, AgInt no AREsp 1736396/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 25.04.2022, DJe 27.04.2022; TJES, Apelação Cível nº 5000338-43.2024.8.08.0067, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, Quarta Câmara Cível, j. 03.03.2026; TJES, Apelação Cível nº 5000608-31.2023.8.08.0058, Rel. Des. Aldary Nunes Junior, Terceira Câmara Cível, j. 20.10.2025.

ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da Ata e Notas Taquigráficas da Sessão, que integram este julgado, por maioria de Votos, extinguir o processo sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, julgando prejudicada, por conseguinte, a análise das demais alegações da Apelação Cível, nos termos do Voto do Eminente Desembargador NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, designado para redigir o Acórdão, acompanhado pelos Eminentes Desembargadores EDER PONTES DA SILVA e ALEXANDRE PUPPIM, ficando vencidos o Eminente Desembargador JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Relator originário), que se pronunciou pelo parcial provimento do recurso, acompanhado pelo Eminente Desembargador JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000121-98.2024.8.08.0002

APELAÇÃO CÍVEL

APELANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE ALEGRE

RELATOR: DESEMBARGADOR JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

RELATOR DESIGNADO: DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DE VAGAS PARA PESSOAS NEGRAS E INDÍGENAS EM CONCURSOS PÚBLICOS E PROCESSOS SELETIVOS MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE LEI LOCAL. PRETENSÃO DE SUPRIMENTO DE OMISSÃO LEGISLATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra Sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada em face do Município de Alegre, julgou improcedentes os pedidos voltados a compelir o Ente Municipal a assegurar reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos, a adotar medidas legislativas para regulamentação da matéria e a reparar danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (I) definir se a Ação Civil Pública constitui via processual adequada para compelir Município, sem Lei local sobre a matéria, a implementar política de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos; (II) estabelecer se os pedidos de aplicação analógica da Legislação Federal ou Estadual, de adoção de providências legais e de indenização por danos morais coletivos podem subsistir autonomamente sem o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Ação Civil Pública não se presta a funcionar como sucedâneo de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade por omissão, pois a pretensão de impor ao Município a instituição de cotas étnico-raciais, na ausência de Lei local, pressupõe o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional.

4. O controle de constitucionalidade em Ação Civil Pública somente é admissível de forma incidental, como causa de pedir, e não como pedido principal da demanda.

5. A instituição de reserva de vagas em concursos públicos é juridicamente possível e socialmente desejável, conforme precedentes do Excelso Supremo Tribunal Federal sobre ações afirmativas, mas tal Corte Constitucional não assentou que os Entes Públicos são obrigados a instituir tais políticas sem Legislação própria.

6. A análise sobre a existência de mandamento constitucional que imponha a instituição de cotas em concursos públicos reclama processo de natureza abstrata, especialmente quando o pedido busca suprir omissão legislativa do Ente Federado.

7. Os pedidos de assegurar reserva de vagas por analogia às Legislações Federal ou Estadual, de adotar providências legais necessárias e de indenizar danos morais coletivos dependem materialmente da pretensão central de reconhecer omissão legislativa inconstitucional, razão pela qual não possuem autonomia substancial suficiente para prosseguimento na via eleita.

8. A inadequação da via eleita impõe a extinção do processo sem resolução do mérito, em substituição à Sentença de improcedência, com prejuízo da análise das demais alegações recursais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Processo extinto sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, julgando prejudicada, por conseguinte, a análise das demais alegações da Apelação Cível.

Tese de julgamento:

1. A Ação Civil Pública não se presta a compelir Ente Federativo a suprir omissão legislativa mediante instituição de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em concursos públicos e processos seletivos, quando inexistente Lei local sobre a matéria.

2. O controle de constitucionalidade em Ação Civil Pública somente pode ocorrer de forma incidental, como causa de pedir, e não como objeto principal da demanda.

3. Os pedidos acessórios ou dependentes da declaração de omissão legislativa inconstitucional não subsistem autonomamente quando a via eleita é inadequada.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, § 3º; CF/1988, art. 5º, LXXI; CF/1988, art. 103, § 2º; CPC, arts. 327, 485, VI, e 487, I; Lei nº 7.347/1985, art. 13; Lei nº 8.437/1992, art. 2º; CDC, art. 94; Lei Federal nº 12.990/2014; Lei Estadual nº 11.094/2020; Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância.

Jurisprudência citada: STF, ADPF 186, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; STF, ADC 41, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; STF, Suspensão de Liminar nº 1.762/SC, Min. Luís Roberto Barroso; STJ, AgInt no AREsp 1736396/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 25.04.2022, DJe 27.04.2022; TJES, Apelação Cível nº 5000338-43.2024.8.08.0067, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, Quarta Câmara Cível, j. 03.03.2026; TJES, Apelação Cível nº 5000608-31.2023.8.08.0058, Rel. Des. Aldary Nunes Junior, Terceira Câmara Cível, j. 20.10.2025.

ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da Ata e Notas Taquigráficas da Sessão, que integram este julgado, por maioria de Votos, extinguir o processo sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, julgando prejudicada, por conseguinte, a análise das demais alegações da Apelação Cível, nos termos do Voto do Eminente Desembargador NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO, designado para redigir o Acórdão, acompanhado pelos Eminentes Desembargadores EDER PONTES DA SILVA e ALEXANDRE PUPPIM, ficando vencidos o Eminente Desembargador JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Relator originário), que se pronunciou pelo parcial provimento do recurso, acompanhado pelo Eminente Desembargador JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA.

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ACÓRDÃO

Decisão
: Julgado, por maioria de votos, nos termos do voto do Exmo. Des. Namyr Carlos de Souza Filho designado relator para a elaboração do acórdão.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência

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RELATÓRIO

Cuida-se de
apelação cível
por meio da qual pretende,

Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo
(Id.
17438970
), ver reformada a sentença de Id.
17438967
que, em sede de ação civil pública, julgou improcedente a pretensão autoral tendente a compelir o Município de Alegre a assegurar a reserva de vagas para pessoas negras e indígenas em seus concursos públicos e processos seletivos.

Irresignada, a apelante sustenta, em síntese: (i) a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância integra o bloco de constitucionalidade nacional, impondo obrigações vinculantes de adotar políticas especiais e ações afirmativas para assegurar o gozo dos direitos fundamentais; (ii) a inércia municipal em regulamentar a reserva de vagas configura omissão inconstitucional que perpetua desigualdades históricas; (iii) a autonomia municipal não constitui óbice absoluto ao cumprimento de deveres de proteção aos direitos humanos; (iv) a necessidade de reparação por danos morais coletivos diante da frustração da solução extrajudicial por meio de recomendação administrativa.

Sem contrarrazões.

É o relatório. Inclua-se em pauta de julgamento.

Vitória, 10 de fevereiro de 2026.

Desembargador José Paulo Calmon Nogueira da Gama

R e l a t o r

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
1ª Câmara Cível
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº

5000121-98.2024.8.08.0002

APELAÇÃO CÍVEL

APELANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE ALEGRE

VOTO VISTA

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos para melhor exame da matéria versada nesta
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pela
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em razão da
SENTENÇA
(id. 17438967) proferida pelo
Juízo da 1ª Vara da Comarca de Alegre/ES
, que, nos autos da
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
proposta pela Recorrente em face do
MUNICÍPIO DE ALEGRE
, julgou improcedentes os pedidos formulados, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Com efeito, cabe rememorar que o
Eminente Relator, Desembargador JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
, votou pelo
provimento parcial
do recurso
, para determinar que o Ente Municipal adote as medidas legislativas necessárias à regulamentação da reserva de vagas para negros e indígenas em seus certames públicos, nos moldes da Legislação Estadual e Federal vigentes, no prazo de 03 (três) meses, indeferindo o pedido de condenação em danos morais coletivos.

Expendido esse sucinto relato quanto à votação, passo a examinar as peculiaridades do caso.

Desta feita, impende esclarecer, de plano, que os autos revelam que a
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
(Recorrente) ajuizou
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
com pedido de liminar em face do
MUNICÍPIO DE ALEGRE
, com o objetivo de compelir o Ente Municipal a implementar política de reserva de vagas para a população negra e indígena em concursos públicos e processos seletivos municipais, diante da ausência de normatização local sobre a matéria.

Nesse contexto, importa transcrever, na íntegra, os pedidos formulados na
Petição Inicial
(Id. 17438946),
in litteris
:

"6 – DOS PEDIDOS

Ante o exposto, a Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo requer seja LIMINARMENTE determinado, nos termos do art. 300 e seguintes do CPC, que o Município:

• Assegure a RESERVA DE VAGAS para a POPULAÇÃO NEGRA E INDÍGENA, nos termos da legislação de regência, nos CONCURSOS PÚBLICOS e PROCESSOS SELETIVOS realizados pelo Município, utilizando-se, diante da ausência atual de regramento, por analogia, a Legislação Federal (Lei nº 12.990 de 2014) ou Estadual (Lei nº 11.094 de 2020) sobre o tema;

• Adote, no prazo de até 60 (sessenta) dias, medidas para produção de ato normativo, por meio do devido processo legislativo junto ao Poder Legislativo Municipal, visando à regulamentação da RESERVA DE VAGAS para a POPULAÇÃO NEGRA E INDÍGENA, por meio de lei, para fins de ingresso no serviço público por através de CONCURSOS PÚBLICOS e PROCESSOS SELETIVOS;

• Adote, no prazo de até 60 (sessenta) dias, quaisquer outras PROVIDÊNCIAS legais necessárias à garantia da RESERVA DE VAGAS para a POPULAÇÃO NEGRA e INDÍGENA nos CONCURSOS PÚBLICOS e PROCESSOS SELETIVOS do Município;

• Caso contrário, pela designação de audiência de justificação, a ser realizada de modo virtual;

Em relação ao MÉRITO, a Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo pugna:

e) Pela confirmação dos pedidos formulados em sede de tutela de urgência;

f) Em caso de indeferimento da liminar, pugna pelo acolhimento dos pedidos anteriores em sede de cognição exauriente;

g) A condenação do Município na obrigação de reparar os danos morais coletivos em valor não inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais), em prol de Fundo que atenda aos requisitos do art. 13 da Lei 7.347 de 1985;

A Defensoria Pública requer ainda o deferimento dos seguintes PEDIDOS PROCESSUAIS:

h) Seja o réu instado a se manifestar sobre os pedidos liminares no prazo de 72 horas, conforme art. 2º da Lei nº 8.437 de 1992;

i) Seja determinada a citação e intimação pessoal do Réu no endereço acima fornecido, a fim de que, advertida da sujeição aos efeitos da revelia, nos termos do art. 285 do Código de Processo Civil, apresente, querendo, resposta aos pedidos ora deduzidos, no prazo de 15 (quinze) dias;

j) A publicação de edital no órgão oficial, a fim de que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes, sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de comunicação social por parte dos órgãos de defesa do consumidor, nos termos do art. 94 do CDC, aplicável por força do artigo 21 da Lei Federal nº 7.347/85;

l) A condenação da parte requerida ao pagamento de honorários em favor da Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo;

m) A inversão do ônus da prova nos termos do art. 373, §1º do CPC;

n) Em caso de descumprimento das obrigações nos prazos judicialmente fixados, a condenação da parte ré ao pagamento de multa correspondente a R$ 10.000,00 (dez mil reais) por dia de descumprimento de cada ordem judicial desobedecida, dentre as obrigações tratadas nesta ação civil pública, valor sujeito a atualização monetária, a ser recolhido a Fundo que obedeça os requisitos previstos no art. 13 da Lei nº 7347/85, sem prejuízo de execução específica da mesma obrigação e sem embargo de eventual apuração da responsabilidade do agente desobediente;

o) O julgamento antecipado dos pedidos nos termos do art. 355 do CPC;

p) Caso Vossa Excelência entenda pertinente, pela designação de audiência pública."

Por meio da
Sentença
recorrida,
a Magistrada de Primeiro Grau julgou improcedentes os pedidos
, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, ao entendimento de que a ausência de norma local não configura, por si só, omissão inconstitucional, inexistindo norma constitucional de eficácia limitada que imponha aos Municípios o dever de legislar sobre ações afirmativas específicas em concursos públicos. Consignou, ainda, que não cabe ao Poder Judiciário impor ao Poder Executivo municipal a edição de normas legais, sob pena de invasão da função legislativa e violação do princípio da separação dos poderes.

Por sua vez, a
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, em suas Razões de Apelação Cível (Id. 17438970), sustentou, em síntese, que a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, aprovada pelo rito qualificado do artigo 5º, § 3º, da Constituição Federal, impõe a todos os Entes Federativos o dever de adotar políticas especiais e ações afirmativas, de modo que a omissão municipal configuraria contrariedade ao bloco de constitucionalidade. Portanto, requereu a reforma da Sentença recorrida para julgamento de procedência de todos os pedidos da Petição Inicial.

Neste passo, tem-se por inevitável
examinar, de início, se a Ação Civil Pública pode vir a ser utilizada como via processual para compelir o Ente Municipal à implementação de política de cotas étnico-raciais em concursos públicos nos correspondentes processos seletivos, sem respaldo em Lei Municipal local
.

Cumpre registrar de plano que
a matéria debatida nestes autos encerra discussão de elevada relevância social e jurídica
, atinente à implementação de ações afirmativas de caráter étnico-racial, no âmbito dos concursos públicos municipais, tema que reclama do Julgador prudência e rigor técnico.

Deveras, não se desconhece a importância das políticas de ações afirmativas como instrumento de promoção da igualdade material e de combate ao racismo estrutural.

Em linhas gerais, é válido lembrar que o
Excelso Supremo Tribunal Federal
, no julgamento da
ADPF 186
, de Relatoria do
Eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI
, considerou válido o sistema de cotas para ingresso em Universidades Públicas, afirmando que tais políticas não violam a isonomia, mas realizam o direito à igualdade material.

Posteriormente, no julgamento da
ADC 41
, de Relatoria do
Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
, a
Suprema Corte
declarou a constitucionalidade da Lei Federal nº 12.990/2014
, que reserva vagas para candidatos negros em
concursos públicos federais
, reconhecendo que a reserva de vagas constitui instrumento relevante para o combate ao racismo estrutural.

Sob tal perspectiva, é inequívoco que a implementação de sistema de cotas em concursos públicos é, nas palavras do próprio
Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
, "
juridicamente possível e socialmente desejável
".

Nada obstante, importa destacar que
a situação versada nestes autos guarda estreita similitude com aquela examinada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Liminar nº 1.762/SC
.

Na referida
Suspensão de Liminar
, a
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SANTA CATARINA
buscava, tal como neste feito, compelir o Ente Federado a implementar política de reserva de vagas para pessoas negras, pardas, indígenas e quilombolas em concursos públicos, por meio de
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
, diante da
ausência de Legislação local regulamentadora
.

Naquela oportunidade, o
Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
, então na qualidade de
Presidente do Excelso Supremo Tribunal Federal
— e que, vale registrar, foi o
próprio Relator da ADC 41
, na qual se declarou a constitucionalidade da Lei Federal de Cotas —, embora tenha expressamente reconhecido que "
a implementação de sistema de cotas em concursos públicos é, portanto, juridicamente possível e socialmente desejável
",
advertiu
com clareza que "
no entanto, até o momento, o Supremo Tribunal Federal não definiu que os entes públicos são obrigados a instituir essas ações afirmativas
".

Em termos objetivos, percebe-se que
Sua Excelência concluiu
que "
o atendimento à providência pleiteada pela Defensoria Pública depende do reconhecimento de uma omissão legislativa inconstitucional
", o que, segundo asseverou, "
demanda cognição mais ampla
" do que a admitida na via processual em que formulado o pedido.

Ademais, o
Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
registrou, com singular acuidade, que "
é recomendável que a análise sobre a existência de mandamento constitucional no sentido da instituição de cotas em concursos públicos
seja feita em processo de natureza abstrata
".

Revela-se imperioso consignar que
a Suspensão de Liminar nº 1.762/SC chegou a ser extinta posteriormente
, porém tão somente por uma
questão de ordem processual formal
, consubstanciada na perda superveniente do interesse de agir em razão do
encerramento do concurso público questionado
, com a publicação de seu resultado final.

Em nenhum momento foi, portanto, infirmada a compreensão de fundo da questão adotada pelo
Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
nos termos acima explicitados. Ao contrário,
permanece manifestamente íntegro e hígido o entendimento de que a imposição de obrigação de instituição de cotas em concursos públicos, na ausência de Lei local, depende do reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional, o que deve ser feito em processo de natureza abstrata, e não em sede de AÇÃO CIVIL PÚBLICA
.

Nessa ordem de ideias,
o caso dos presentes autos é, rigorosamente, análogo àquele examinado, oportunamente, pelo Excelso Supremo Tribunal Federal
. Tanto naquela Suspensão de Liminar quanto neste Recurso de Apelação, a Defensoria Pública busca, por meio de Ação Civil Pública, compelir Ente Federado que não dispõe de Legislação local a implementar política de cotas étnico-raciais em concursos públicos,
formulando pedidos que, em sua essência, pressupõem, inequivocamente, o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional
.

Nesse diapasão, a jurisprudência do
Egrégio Superior Tribunal de Justiça
é firme e consolidada no sentido de que a denominada
AÇÃO CIVIL PÚBLICA não se presta a servir como instrumento de controle concentrado de constitucionalidade
, inclusive, admitindo-se o controle difuso apenas e tão somente de forma incidental, como causa de pedir, jamais como pedido principal da respectiva demanda judicial, impondo-se destacar o seguinte excerto,
verbo ad verbum
:

"
De acordo com a jurisprudência desta Corte, 'a inconstitucionalidade de determinada lei pode ser alegada em ação civil pública, desde que a título de causa de pedir – e não de pedido –', como no caso em análise, pois, nessa hipótese, o controle de constitucionalidade terá caráter incidental
" (
STJ
, AgInt no AREsp 1736396/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 25/04/2022, DJe 27/04/2022).

Ademais, importa consignar que este
Egrégio Tribunal de Justiça
já se debruçou sobre situações rigorosamente idênticas à presente, em Ações Civis Públicas promovidas pela Defensoria Pública Estadual em face de outros Municípios, firmando entendimento no mesmo sentido ora propugnado,
in verbis:

EMENTA
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA EDIÇÃO DE NORMA SOBRE RESERVA DE VAGAS PARA NEGROS E INDÍGENAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS PRÓPRIOS (MI E ADO). IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP COMO SUCEDÂNEO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de João Neiva/ES, que extinguiu, sem resolução de mérito (CPC, art. 485, VI), ação civil pública ajuizada contra o Município de João Neiva. A ação buscava obrigar o ente municipal a editar norma regulamentando a reserva de vagas em concursos públicos e processos seletivos para pessoas negras e indígenas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se a Ação Civil Pública é instrumento processual adequado para veicular pretensão que exige a edição de ato normativo, diante de alegada omissão legislativa do Município
.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal prevê instrumentos específicos para enfrentar omissões legislativas – Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI) e Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (art. 103, § 2º) – não se prestando a Ação Civil Pública a este fim.

A Lei nº 7.347/1985 destina a Ação Civil Pública à tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos em situações concretas de lesão ou ameaça de lesão, não sendo possível utilizá-la como sucedâneo de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

A jurisprudência consolidada do STJ e do STF admite o controle incidental de constitucionalidade em Ação Civil Pública apenas como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à análise do pedido, e não como objeto principal da demanda (STJ, REsp 1.569.401/CE; AgInt no AREsp 1736396/GO; STF, RE 595.213 AgR).

O pedido formulado pela Defensoria Pública, que visa compelir o Município a editar norma, configura, em essência, provocação para suprimento de omissão legislativa, hipótese que exige o manejo das ações constitucionais próprias, não da Ação Civil Pública.

A sentença de extinção do processo, ao reconhecer a inadequação da via eleita, encontra amparo na jurisprudência dos Tribunais Superiores e nas normas constitucionais e processuais aplicáveis, evitando a usurpação da competência reservada às instâncias competentes para o controle concentrado de constitucionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A Ação Civil Pública não se presta a suprir omissão legislativa, pois existem instrumentos processuais constitucionais próprios para tal finalidade.

A alegação de inconstitucionalidade ou omissão legislativa somente pode figurar como causa de pedir em Ação Civil Pública, jamais como pedido principal.

A utilização da ACP como sucedâneo de ADO ou MI configura inadequação da via eleita, impondo a extinção do feito sem resolução de mérito
.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXI; art. 103, §2º; CPC, art. 485, VI; Lei nº 7.347/1985, arts. 1º, IV e VII. Constituição do Estado do Espírito Santo, arts. 109, I, “e”, e 112, § 3º.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE 595.213 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 01.12.2017, DJe 18.12.2017. STJ, REsp 1.569.401/CE, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 08.03.2016, DJe 15.03.2016. STJ, AgInt no AREsp 1736396/GO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 25.04.2022, DJe 27.04.2022. STJ, AgInt no REsp 2.003.182/RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 29.05.2023, DJe 31.05.2023. STJ, AgInt no REsp 1.993.472/MS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 08.05.2023, DJe 10.05.2023. TJES, AI Cível 014190061151, Rel. Des. Manoel Alves Rabelo, Quarta Câmara Cível, j. 13.12.2021, pub. 01.02.2022. TJES, Apelação 056150006023, Rel. Des. Annibal de Rezende Lima, Primeira Câmara Cível, j. 23.04.2019, pub. 16.05.2019.

(
TJES
, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000338-43.2024.8.08.0067, Rel. Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA, Quarta Câmara Cível, julg. 03/03/2026)

EMENTA
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA VISANDO À INSTITUIÇÃO DE RESERVA DE VAGAS PARA POPULAÇÕES NEGRA E INDÍGENA EM CONCURSOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP PARA SUPRIR OMISSÃO LEGISLATIVA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública Estadual, após frustradas tentativas extrajudiciais de resolução, visando à adoção, pelo Município de Ibitirama/ES, de políticas de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas nos concursos públicos e processos seletivos.

2. Pedido de aplicação analógica da Lei Federal nº 12.990/2014 e da Lei Estadual nº 11.094/2020, além de condenação do ente municipal à edição de norma específica no prazo de 60 dias e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3.
A questão em discussão consiste em verificar se é cabível o uso da ação civil pública para compelir o Município a legislar sobre a reserva de vagas raciais em concursos públicos e se é possível aplicar, de forma supletiva, a legislação federal e estadual sobre cotas raciais à Administração Pública municipal
.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4.
A ação civil pública não pode ser utilizada como instrumento para controle concentrado de constitucionalidade por omissão, tampouco para obrigar ente federativo a legislar, em respeito à separação de poderes e à autonomia dos entes federados
.

5. As Leis nº 12.990/2014 (federal) e nº 11.094/2020 (estadual) possuem aplicação restrita às respectivas esferas de governo, não havendo obrigatoriedade de extensão automática aos Municípios.

6. A ausência de norma municipal específica sobre a matéria não configura ato ilícito ou omissão inconstitucional, sendo inviável a imposição judicial de política pública legislativa sem a via adequada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

“1.
A ação civil pública não se presta à imposição de obrigação de legislar, ainda que para fins de concretização de direitos fundamentais
.

2.
A aplicação analógica de legislações federal e estadual sobre cotas raciais depende de previsão legal própria no âmbito municipal
.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, LXXI, 61, § 1º, II, “a” e “c”, e 103, § 2º; Lei nº 7.347/1985, art. 1º, IV; Decreto nº 65.810/1969; Decreto nº 10.932/2022; Lei nº 12.990/2014; Lei nº 11.094/2020.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1383655/AM, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 03.05.2023; STF, ADC nº 41/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 26.06.2017; TJES, AI nº 0014285-63.2019.8.08.0024, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, Quarta Câmara Cível, j. 25.11.2019.

(
TJES
, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000608-31.2023.8.08.0058, Rel. Des. ALDARY NUNES JUNIOR, Terceira Câmara Cível, julg. 20/10/2025)

Registre-se, por oportuno e relevante, que
a conclusão ora firmada quanto à extinção do feito sem resolução do mérito alcança a integralidade dos pedidos formulados na Petição Inicial, e não apenas aquele atinente à edição do respectivo ato normativo
.

Isto porque
resulta inequívoco que
todos os
pedidos exordiais dependem, inexoravelmente, da pretensão central de que subsista respaldo legal no âmbito Municipal a amparar a vindicada instituição de cotas
.

Nesse contexto, o pedido de que o Município "
assegure a reserva de vagas para a população negra e indígena, nos termos da legislação de regência, nos concursos públicos e processos seletivos
", utilizando-se por analogia a Legislação Federal ou Estadual, pressupõe, igualmente, o reconhecimento de que há omissão legislativa inconstitucional a ser suprida, porquanto inexiste, como reconhece a própria Defensoria Pública, Lei Municipal que estabeleça tal reserva.

Igual raciocínio se aplica em relação ao
pedido de adoção de "
quaisquer outras providências legais necessárias à garantia da reserva de vagas
" e ao pedido de condenação em danos morais coletivos
, cuja procedência está umbilicalmente vinculada ao reconhecimento de que o Município estaria em mora quanto a um dever constitucional de legislar — o que, segundo reconhecido pelo Excelso Supremo Tribunal Federal em situação símile a destes autos, não se faz possível impor em sede de Ação Civil Pública.

Neste trilhar, é de se notar que a
cumulação de pedidos
prevista no
artigo 327, do Código de Processo Civil
, embora constitua importante instrumento de eficiência processual, a rigor, não autoriza que se confira prosseguimento a pedidos que, embora formalmente distintos, são materialmente dependentes de uma mesma causa de pedir que se revela inadmissível na via eleita.

Por conseguinte, tais pedidos
não gozam de autonomia substancial
suficiente para viabilizar o fracionamento da demanda sem comprometer a coerência lógica da causa de pedir.

Frente ao delineado cenário,
infere-se que a Ação Civil Pública não pode ser utilizada com a aludida finalidade
, visto que a análise sobre a existência e eventual violação de mandamento constitucional impositivo da instituição de cotas em concursos públicos
reclama processo de natureza abstrata
, nos termos expressamente reconhecidos pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Liminar nº 1.762/SC
.

À luz de tais considerações, após detida análise dos autos e do arcabouço normativo e jurisprudencial pertinente,
concluo, com a devida vênia do Eminente Relator,
a hipótese é de extinção do processo sem resolução do mérito
, consoante termos previstos no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil
.

Por fim,
na eventualidade de não prevalecer a compreensão firmada nesta oportunidade
, registro, desde já, a inviabilidade de acolhimento da pretensão recursal.

Conforme amplamente demonstrado ao longo da fundamentação aqui expendida,
ante a própria impossibilidade jurídica da pretensão de suprir a alegada omissão inconstitucional em sede de Ação Civil Pública
, tem-se por inviável seu acolhimento nesta seara, de modo que a Sentença que a rejeitou não se demonstrará passível de repreensão caso não se reconheça a inadmissibilidade processual da presente via.

Isto posto, rogando vênia ao Voto do Eminente Relator, manifesto DIVERGÊNCIA, no sentido de assentar a inadequação da via eleita e extinguir, sem resolução do mérito, o processo desta AÇÃO CIVIL PÚBLICA, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, em substituição a Sentença recorrida de improcedência dos pedidos iniciais, julgando, por fim, prejudicada a análise das demais alegações vertidas na Apelação Cível em comento, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto, respeitosamente.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão virtual de 04/05/2026.

Pedindo vênia ao ilustre relator, acompanho a divergência inaugurada pelo Des. Namyr Carlos de Souza Filho, entendendo pela impossibilidade do manejo de Ação Civil Pública para o fim pretendido pela Defensoria do Estado do Espírito Santo, precipuamente quando ausente
o reconhecimento de omissão legislativa inconstitucional a ser suprida, porquanto inexistir, como reconhecido pela própria autora, ora apelante, Lei Municipal que estabeleça tal reserva
de vagas para a população negra e indígena
.

Tal fato, neste contexto, impõe, na linha do voto divergente, a inadequação da via eleita e, por conseguinte, a extinção do feito sem resolução de mérito e não a improcedência do pedido, como decidido pelo juízo de primeira instância.

Nesse sentido,
ACOMPANHO
integralmente o voto de divergência.

É como voto.

Alexandre Puppim

Desembargador

VOTO VENCIDO

O presente caso envolve ação civil pública por meio da qual pretende a Defensoria Pública Estadual a condenação do Município de Alegre na obrigação de fazer consistente na implementação de reserva de vagas para negros e indígenas em certames públicos e na deflagração do processo legislativo pertinente, em razão da ausência de normatização local sobre ações afirmativas.

A sentença concluiu pela improcedência dos pedidos, sob o fundamento de que a autonomia federativa municipal e a inexistência de norma constitucional de eficácia limitada impositiva aos Municípios impedem que o Judiciário determine a edição de normas legais, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Todavia, tal entendimento merece reforma em face da necessária ponderação de princípios constitucionais colidentes.

Nesse cenário, cinge-se a controvérsia em aferir se a omissão legislativa municipal viola o direito fundamental à igualdade material e se, mediante sopesamento, tal direito deve prevalecer sobre a autonomia política do ente federado no contexto da promoção de justiça distributiva.

Acerca das cotas raciais em concursos públicos, insta registrar que tal previsão parte do pressuposto que a política de cotas é considerada forma legítima de discriminação positiva, de forma temporária, a qual caracteriza a efetividade do princípio isonômico por meio do instituto denominado Ação Afirmativa.

Noutras palavras, trata-se de tratamento preferencial a uma classe historicamente marginalizada, a fim de inseri-la em nível de competição semelhante ao grupo que historicamente se beneficiou de tal exclusão
1
.

Com efeito, as ações afirmativas, notadamente as políticas de reserva de vagas, qualificam-se como instrumentos indispensáveis à concretização da igualdade material, transcendendo a mera proteção formal para impor ao Estado o dever de atuar positivamente na redução das desigualdades de fato.

De acordo com a teoria dos direitos fundamentais, especificamente sob a ótica da teoria de Robert Alexy, tais medidas consubstanciam a aplicação de princípios constitucionais enquanto mandamentos de otimização, os quais exigem a realização do direito na maior medida possível diante das condicionantes fáticas e jurídicas.

Na hipótese, verifica-se a colisão entre o
Princípio da Igualdade Material (P1) e o Princípio da Autonomia Municipal (P2).

Seguindo a metodologia adotada pelo
Superior Tribunal de Justiça
(
REsp 1.971.304
) e a doutrina alexyana, a solução desse conflito exige a aplicação da Regra da Proporcionalidade em suas três vertentes:

1. Adequação:
A reserva de vagas é medida idônea e eficaz para reduzir as desigualdades de fato e neutralizar injustiças históricas e sociais, como reconhecido pelo STF na ADC 41.

2. Necessidade:
A medida revela-se necessária diante da comprovada falha de outros mecanismos. Segundo consta, a Defensoria Pública tentou a solução extrajudicial via Recomendação 006/2023, a qual foi ignorada pelo Município. Inexistindo meio menos gravoso para assegurar a inclusão de grupos vulnerabilizados no serviço público local, a intervenção judicial torna-se imperativa.

3. Proporcionalidade em Sentido Estrito (Ponderação):
Aplica-se aqui a
Lei do Balanceamento
, segundo a qual "
quanto maior o grau de não-satisfação ou de detrimento de um princípio, maior deve ser a importância de satisfação do outro
" (ALEXY, 2002, p.102).

In casu
, o grau de interferência na
Igualdade Material (P1)
provocado pela inércia municipal é
grave
, pois perpetua a exclusão histórica e viola compromissos internacionais de direitos humanos com força de emenda constitucional (art. 5º, §3º, CF).

Em contrapartida, a interferência na
Autonomia Municipal (P2)
é
moderada
, pois a obrigação de legislar sobre reserva de vagas não anula o autogoverno do ente, mas apenas estabelece balizamento normativo em conformidade com o bloco de constitucionalidade nacional.

Sob a égide da
Lei de Colisão
, estabelece-se:
Sendo constatado o racismo estrutural e a omissão injustificada na implementação de ações afirmativas previstas em tratados internacionais de direitos humanos (Condição C), o Princípio da Igualdade Material (P1) goza de precedência condicionada sobre o Princípio da Autonomia Municipal (P2)
.

Tal conclusão converge com o entendimento do
Supremo Tribunal Federal (Rcl 68.362)
no sentido de que a liberdade estatal deve ser informada por parâmetros constitucionalmente legítimos, sendo o repúdio ao racismo objetivo fundamental da República (art. 3º, IV, CF).

Oportuno destacar que a pretensão autoral encontra sólido amparo no ordenamento jurídico pátrio, especificamente na
Lei Federal nº 12.990/2014
, que reserva aos negros 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta e indireta.

De igual modo, no âmbito regional, a
Lei Estadual nº 11.094/2020
estabelece a reserva de 17% das vagas para negros e 3% para indígenas nos certames realizados pela administração pública do Estado do Espírito Santo, suas autarquias e fundações.

A omissão municipal, portanto, não é legítima, pois configura restrição desproporcional ao direito à igualdade efetiva.

No que tange à implementação prática dessa decisão, diante de matéria de relevante alcance social e interesse público, mostra-se razoável fixar o prazo de
3
(
três
)
meses
para que o Chefe do Poder Executivo municipal deflagre o processo legislativo destinado a suprir a lacuna legal ora identificada, devendo os novos editais de concursos públicos publicados após tal interstício se ajustarem à novel legislação.

Por fim, quanto ao pleito de reparação por danos morais coletivos, entendo pelo indeferimento.

A omissão inconstitucional ora reconhecida e sanada pela via da modulação não se traduz,
ipso facto
, em ato ilícito indenizável de caráter punitivo ou pedagógico, mormente diante da inexistência de imposição normativa prévia ao ente municipal que tenha sido desrespeitada em certame específico comprovado.

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e
a ele dou parcial provimento para d
eterminar que o ente municipal adote as medidas legislativas necessárias à regulamentação da reserva de vagas para negros e indígenas em seus certames públicos,
nos moldes da legislação estadual e federal vigentes,
no prazo de
0
3
(
três
) meses.

É como voto.

Desembargador José Paulo Calmon Nogueira da Gama

1
GOMES, Joaquim B. Barbosa.
Ação afirmativa & princípio constitucional da igualdade
: o direito como instrumento de transformação social: a experiência dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 30.03.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.