Tribunal: TJES
Processo: 0004288-56.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Subsídios
Data de julgamento: 2026-06-24

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. AFASTAMENTO CAUTELAR JUDICIAL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTINUIDADE DO RECOLHIMENTO PREVIDENCIÁRIO. CONTAGEM DO PERÍODO COMO TEMPO DE EFETIVO EXERCÍCIO E CONTRIBUIÇÃO. INOCORRÊNCIA DE CONDENAÇÃO DEFINITIVA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA E CONSTITUCIONAL DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 46/94. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo DETRAN/ES contra sentença que, nos autos de ação ordinária ajuizada por servidor público estadual, reconheceu o direito à contagem, para fins previdenciários e de aposentadoria, do período em que permaneceu afastado cautelarmente de suas funções por determinação judicial proferida em ação civil pública por improbidade administrativa. O servidor permaneceu afastado por aproximadamente duas décadas, continuando a perceber remuneração e a contribuir regularmente para o regime próprio de previdência estadual. Após o trânsito em julgado da ação de improbidade, julgada improcedente, teve indeferido administrativamente o pedido de aposentadoria sob o fundamento de que o período de afastamento judicial não configuraria tempo de efetivo exercício.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o afastamento cautelar judicial de servidor público, posteriormente inocentado ao final da ação de improbidade administrativa, pode ser equiparado ao afastamento preventivo previsto no art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94 para fins de contagem como tempo de efetivo exercício; e (ii) estabelecer se o período em que houve regular recolhimento de contribuições previdenciárias pode ser desconsiderado para fins de aposentadoria.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94 utiliza a expressão genérica “afastamento preventivo”, sem restringir sua incidência exclusivamente ao afastamento administrativo disciplinar previsto no art. 250 do mesmo diploma legal.

A interpretação sistemática do art. 166 evidencia que o legislador estadual admitiu hipóteses vinculadas a atos judiciais como tempo de efetivo exercício, a exemplo da prisão por ordem judicial prevista no inciso XVI.

A interpretação restritiva defendida pelo apelante afronta os princípios da máxima efetividade dos direitos fundamentais, da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da presunção de inocência.

O afastamento cautelar judicial possui a mesma finalidade do afastamento preventivo administrativo, consistente na preservação da instrução processual e na prevenção de interferências do agente investigado.

A improcedência da ação de improbidade administrativa, com resolução do mérito e trânsito em julgado, afasta a possibilidade de imposição de efeitos funcionais e previdenciários permanentes decorrentes de medida cautelar provisória.

A presunção de inocência irradia efeitos para o direito administrativo sancionador, impedindo que medida cautelar seja convertida em penalidade indireta sem condenação definitiva válida.

O regime próprio de previdência social possui natureza contributiva e solidária, sendo incontroverso que o servidor continuou contribuindo regularmente ao IPAJM durante todo o período de afastamento.

O cômputo do período não configura tempo fictício, pois houve efetiva arrecadação de contribuições previdenciárias pelo Estado e correspondente custeio atuarial do sistema.

A negativa de aproveitamento do período contributivo caracteriza enriquecimento sem causa da Administração Pública e viola os princípios da boa-fé objetiva, da proporcionalidade e da vedação ao excesso.

O afastamento cautelar decorreu de imposição estatal, e não de ato voluntário do servidor, razão pela qual a exclusão do período implicaria dupla penalização sem condenação definitiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O afastamento cautelar judicial de servidor público posteriormente inocentado ao final da ação de improbidade administrativa enquadra-se no conceito de “afastamento preventivo” previsto no art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94.

O período de afastamento cautelar judicial com continuidade do recolhimento previdenciário deve ser computado como tempo de contribuição e efetivo exercício para fins de aposentadoria.

A exclusão de período regularmente contributivo sem condenação definitiva viola os princípios da presunção de inocência, da proporcionalidade, da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa.

A interpretação das normas previdenciárias e funcionais deve observar os princípios constitucionais da máxima efetividade dos direitos fundamentais e da segurança jurídica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LVII, e 40; CPC, arts. 85, §11, 485, I, 487, I, e 290; Lei nº 8.429/92, art. 20, parágrafo único, e art. 11; LC Estadual nº 46/94, arts. 166, XIV e XVI, e 250; CC, art. 884.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0004288-56.2019.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: INSTITUTO DE PREVIDENCIA DOS SERVIDORES DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

APELADO: GELDER ANTONIO MARCHEZI

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. AFASTAMENTO CAUTELAR JUDICIAL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTINUIDADE DO RECOLHIMENTO PREVIDENCIÁRIO. CONTAGEM DO PERÍODO COMO TEMPO DE EFETIVO EXERCÍCIO E CONTRIBUIÇÃO. INOCORRÊNCIA DE CONDENAÇÃO DEFINITIVA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA E CONSTITUCIONAL DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 46/94. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo DETRAN/ES contra sentença que, nos autos de ação ordinária ajuizada por servidor público estadual, reconheceu o direito à contagem, para fins previdenciários e de aposentadoria, do período em que permaneceu afastado cautelarmente de suas funções por determinação judicial proferida em ação civil pública por improbidade administrativa. O servidor permaneceu afastado por aproximadamente duas décadas, continuando a perceber remuneração e a contribuir regularmente para o regime próprio de previdência estadual. Após o trânsito em julgado da ação de improbidade, julgada improcedente, teve indeferido administrativamente o pedido de aposentadoria sob o fundamento de que o período de afastamento judicial não configuraria tempo de efetivo exercício.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o afastamento cautelar judicial de servidor público, posteriormente inocentado ao final da ação de improbidade administrativa, pode ser equiparado ao afastamento preventivo previsto no art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94 para fins de contagem como tempo de efetivo exercício; e (ii) estabelecer se o período em que houve regular recolhimento de contribuições previdenciárias pode ser desconsiderado para fins de aposentadoria.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94 utiliza a expressão genérica “afastamento preventivo”, sem restringir sua incidência exclusivamente ao afastamento administrativo disciplinar previsto no art. 250 do mesmo diploma legal.

A interpretação sistemática do art. 166 evidencia que o legislador estadual admitiu hipóteses vinculadas a atos judiciais como tempo de efetivo exercício, a exemplo da prisão por ordem judicial prevista no inciso XVI.

A interpretação restritiva defendida pelo apelante afronta os princípios da máxima efetividade dos direitos fundamentais, da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da presunção de inocência.

O afastamento cautelar judicial possui a mesma finalidade do afastamento preventivo administrativo, consistente na preservação da instrução processual e na prevenção de interferências do agente investigado.

A improcedência da ação de improbidade administrativa, com resolução do mérito e trânsito em julgado, afasta a possibilidade de imposição de efeitos funcionais e previdenciários permanentes decorrentes de medida cautelar provisória.

A presunção de inocência irradia efeitos para o direito administrativo sancionador, impedindo que medida cautelar seja convertida em penalidade indireta sem condenação definitiva válida.

O regime próprio de previdência social possui natureza contributiva e solidária, sendo incontroverso que o servidor continuou contribuindo regularmente ao IPAJM durante todo o período de afastamento.

O cômputo do período não configura tempo fictício, pois houve efetiva arrecadação de contribuições previdenciárias pelo Estado e correspondente custeio atuarial do sistema.

A negativa de aproveitamento do período contributivo caracteriza enriquecimento sem causa da Administração Pública e viola os princípios da boa-fé objetiva, da proporcionalidade e da vedação ao excesso.

O afastamento cautelar decorreu de imposição estatal, e não de ato voluntário do servidor, razão pela qual a exclusão do período implicaria dupla penalização sem condenação definitiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O afastamento cautelar judicial de servidor público posteriormente inocentado ao final da ação de improbidade administrativa enquadra-se no conceito de “afastamento preventivo” previsto no art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94.

O período de afastamento cautelar judicial com continuidade do recolhimento previdenciário deve ser computado como tempo de contribuição e efetivo exercício para fins de aposentadoria.

A exclusão de período regularmente contributivo sem condenação definitiva viola os princípios da presunção de inocência, da proporcionalidade, da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa.

A interpretação das normas previdenciárias e funcionais deve observar os princípios constitucionais da máxima efetividade dos direitos fundamentais e da segurança jurídica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LVII, e 40; CPC, arts. 85, §11, 485, I, 487, I, e 290; Lei nº 8.429/92, art. 20, parágrafo único, e art. 11; LC Estadual nº 46/94, arts. 166, XIV e XVI, e 250; CC, art. 884.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0004288-56.2019.8.08.0024

APELANTE
: DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES

APELADO:
GELDER ANTÔNIO MARCHEZI

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se de Apelação Cível interposta por CLEIDINEI DA VITÓRIA COUTO em razão da sentença que, nos autos da Ação de Cobrança de Auxílio Financeiro Emergencial ajuizada contra SAMARCO MINERAÇÃO S/A, VALE S/A, BHP BILLITON BRASIL LTDA e FUNDAÇÃO RENOVA, julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, inciso I, c/c o art. 290, ambos do Código de Processo Civil, diante da ausência de recolhimento das custas iniciais.

O Apelado, servidor efetivo do DETRAN/ES desde 1975, foi afastado cautelarmente de suas funções em agosto de 2004 por decisão judicial proferida na Ação Cautelar nº 0001021-52.2004.8.08.0008, vinculada à Ação Civil Pública por improbidade administrativa nº 0000629-78.2005.8.08.0008.

O afastamento não decorreu de Processo Administrativo Disciplinar (PAD), mas de medida cautelar judicial fundada no art. 20, parágrafo único, da antiga Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), com finalidade de resguardar a instrução processual. O afastamento ocorreu sem prejuízo da remuneração, permanecendo o servidor vinculado ao regime previdenciário estadual e submetido aos descontos previdenciários mensais.

Durante aproximadamente duas décadas (1) o Apelado permaneceu recebendo vencimentos, (2) continuou contribuindo regularmente ao IPAJM, (3) ficou impedido de exercer suas funções e (3) permaneceu aguardando o desfecho da Ação de Improbidade.

Quando o Apelado requereu aposentadoria, o pedido foi indeferido administrativamente sob o fundamento de que o período de afastamento judicial cautelar não poderia ser considerado como “tempo de efetivo exercício”, nos termos do art. 166 da LC Estadual nº 46/94.

O Apelado ajuizou a presente ação ordinária buscando reconhecimento do período de afastamento como tempo de contribuição, averbação do período e utilização do tempo para aposentadoria.

O juízo de origem julgou procedente o pedido para reconhecer o direito do Apelado à contagem integral do período afastado como tempo de contribuição previdenciária para aposentadoria.

O DETRAN/ES interpôs a presente Apelação sustentando, essencialmente, que o afastamento judicial não se confunde com afastamento preventivo administrativo, o art. 166, XIV, da LC 46/94 somente alcançaria afastamentos em PAD, o Judiciário estaria criando hipótese legal não prevista e inexistiria autorização normativa para computar o período.

Assim, a controvérsia devolvida à apreciação deste Colegiado cinge-se em definir se o período em que o Apelado permaneceu afastado cautelarmente de suas funções, por determinação judicial proferida no bojo de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, pode ser computado como tempo de contribuição e efetivo exercício para fins previdenciários e de aposentadoria, especialmente diante da posterior improcedência da ação de improbidade administrativa, com resolução do mérito e trânsito em julgado, bem como diante da continuidade do recolhimento das contribuições previdenciárias durante todo o período de afastamento.

Inicialmente, impõe-se consignar que a interpretação defendida pelo Apelante, embora apresente coerência sob uma perspectiva estritamente literal e formalista, não se revela suficiente diante da necessária interpretação sistemática, teleológica e constitucionalmente orientada do ordenamento jurídico.

Dispõe o art. 166 da Lei Complementar Estadual nº 46/94:

Art. 166. São considerados como de efetivo exercício, salvo nos casos expressamente definidos em norma específica, os afastamentos e as ausências ao serviço em virtude de:

(...)

XIV - afastamento preventivo, se inocentado a final;

(...)

XVI - prisão por ordem judicial, quando vier a ser considerado inocente.

Por sua vez, o art. 250 do mesmo diploma estabelece:

Art. 250. Como medida cautelar e a fim de que o servidor público não venha a influir na apuração da irregularidade ao mesmo atribuída, a autoridade instauradora do processo administrativo-disciplinar, verificando a existência de veementes indícios de responsabilidades, poderá ordenar o seu afastamento do exercício do cargo pelo prazo de 90 (noventa) dias prorrogáveis por mais 60 (sessenta) dias.

A tese recursal parte da premissa de que o inciso XIV do art. 166 estaria necessariamente vinculado ao afastamento preventivo administrativo previsto no art. 250. Todavia, essa limitação interpretativa não decorre da literalidade da norma.

Com efeito, o legislador estadual, ao redigir o art. 166, XIV, utilizou expressão genérica — “afastamento preventivo” — sem restringir a natureza da autoridade decretante da medida cautelar. Não há, no dispositivo, qualquer menção expressa a processo administrativo disciplinar, tampouco exclusão do afastamento preventivo determinado judicialmente.

A distinção construída pelo Apelante decorre, portanto, de interpretação restritiva não prevista textualmente na legislação estatutária.

E, em se tratando de norma restritiva de direitos funcionais e previdenciários, a hermenêutica jurídica recomenda precisamente o contrário: interpretação favorável à máxima efetividade dos direitos fundamentais, especialmente quando em jogo direitos sociais de natureza previdenciária e garantias constitucionais relacionadas à presunção de inocência, à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima.

A propósito, a interpretação sistemática do próprio art. 166 enfraquece a tese recursal, uma vez que o inciso XVI contempla expressamente hipótese vinculada a ato judicial — “prisão por ordem judicial, quando vier a ser considerado inocente” — evidenciando que o legislador não limitou o conceito de efetivo exercício apenas a afastamentos estritamente administrativos.

Logo, não se mostra juridicamente razoável conferir tratamento mais gravoso ao servidor submetido a afastamento cautelar judicial do que àquele afastado administrativamente, sobretudo quando ambos os afastamentos possuem idêntica finalidade cautelar: preservar a higidez da instrução processual e evitar interferência do agente investigado.

A medida cautelar judicial, inclusive, reveste-se de gravidade ainda maior, por decorrer de controle jurisdicional, submetido a critérios rigorosos de excepcionalidade e fundamentação.

Sob tal perspectiva, correta a conclusão adotada pela sentença ao reconhecer que o conceito de “afastamento preventivo” previsto no art. 166, XIV, deve abranger tanto o afastamento administrativo quanto o judicial, desde que implementada a condição legal de “inocentado a final”.

E, no caso concreto, tal requisito efetivamente se concretizou.

A sentença proferida na Ação Civil Pública nº 0000629-78.2005.8.08.0008 julgou improcedente a pretensão autoral deduzida pelo Ministério Público, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC.

É verdade que a improcedência decorreu da alteração legislativa promovida na Lei de Improbidade Administrativa, notadamente da modificação da tipicidade prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/92.

Todavia, ainda assim, inexiste condenação válida contra o servidor.

O processo judicial foi definitivamente encerrado mediante resolução de mérito favorável ao requerido, inexistindo imposição de sanção funcional, suspensão de direitos políticos ou reconhecimento judicial definitivo de prática ímproba.

Nessas circunstâncias, subsiste íntegra a presunção constitucional de inocência, prevista no art. 5º, inciso LVII, da Constituição da República:

Art. 5º (...)

LVII - ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória.

Embora a norma constitucional esteja inserida no contexto penal, sua eficácia irradia-se para todo o sistema sancionador estatal, inclusive para o direito administrativo sancionador e para o regime jurídico disciplinar dos servidores públicos.

Não se pode admitir, portanto, que o servidor suporte efeitos funcionais e previdenciários permanentes decorrentes de medida cautelar provisória quando inexistente condenação definitiva apta a legitimar sanção estatal.

A pretensão recursal, em última análise, acaba por transformar o afastamento cautelar em verdadeira penalidade funcional indireta e perpétua, sem prévia condenação válida, em manifesta afronta aos postulados do devido processo legal substancial, da proporcionalidade e da razoabilidade.

Some-se a isso o aspecto previdenciário da controvérsia.

O regime próprio de previdência social dos servidores públicos possui natureza eminentemente contributiva e solidária, conforme expressamente previsto no art. 40 da Constituição da República:

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário (...)

No caso concreto, é incontroverso que o Apelado continuou percebendo remuneração durante todo o período de afastamento cautelar, havendo incidência regular de contribuição previdenciária ao IPAJM por aproximadamente duas décadas.

Logo, não há falar em “tempo fictício”.

Ao contrário: houve contribuição efetiva, arrecadação concreta de valores pelo Estado e correspondente custeio atuarial do sistema previdenciário.

Negar o cômputo do período contributivo implicaria verdadeira ruptura da lógica atuarial do sistema previdenciário, dissociando contribuição e benefício, além de autorizar indevido enriquecimento sem causa da Administração Pública, vedado pelo art. 884 do Código Civil.

Não se mostra constitucionalmente legítimo permitir que o Estado arrecade contribuições previdenciárias por quase vinte anos e, simultaneamente, negue ao segurado qualquer repercussão previdenciária correspondente ao período contributivo.

Tal circunstância vulneraria, ainda, os princípios da boa-fé objetiva, da confiança legítima e da segurança jurídica.

A Administração Pública não pode impor ao servidor obrigação contributiva compulsória e, posteriormente, negar-lhe a contraprestação previdenciária correspondente, sobretudo quando inexistente condenação definitiva apta a justificar a exclusão do período.

Ressalte-se, ademais, que o afastamento cautelar não decorreu de ato voluntário do servidor, mas de imposição estatal decorrente de medida processual provisória.

O Apelado permaneceu afastado do exercício funcional por decisão judicial cautelar, suportando durante anos os efeitos pessoais, profissionais e funcionais da medida, inclusive com prejuízo potencial a promoções e progressões na carreira. Ainda assim, continuou vertendo regularmente contribuições previdenciárias ao sistema estatal.

Nessa perspectiva, a pretensão recursal revela-se incompatível com os princípios constitucionais da proporcionalidade e da vedação ao excesso, por importar dupla penalização sem condenação definitiva válida.

A sentença recorrida, portanto, longe de criar hipótese normativa inexistente, apenas realizou interpretação sistemática e constitucionalmente adequada do art. 166, XIV, da LC Estadual nº 46/94, harmonizando-o com os princípios constitucionais que regem o regime previdenciário e o sistema de responsabilização estatal.

Diante desse cenário, impõe-se a manutenção integral da sentença recorrida.

DO EXPOSTO
, NEGO PROVIMENTO ao Recurso de Apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Por conseguinte, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais anteriormente fixados, elevando-os de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, observadas as limitações legais pertinentes.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Declaro-me suspeito por motivo íntimo para atuar neste processo.