Tribunal: TJES
Processo: 5000362-18.2024.8.08.0020
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JANETE VARGAS SIMOES
Órgão julgador: JANETE VARGAS SIMOES
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2026-07-03

Ementa:
EMENTA

EMENTA
:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DIREITO URBANÍSTICO E AMBIENTAL – CONSTRUÇÃO DE CENTRO DE EVENTOS – AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) – PLANO DIRETOR MUNICIPAL – EXIGIBILIDADE IMEDIATA – DESNECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO POR DECRETO – ATO VINCULADO – CONTROLE JURISDICIONAL POSSÍVEL – ILEGALIDADE CONFIGURADA – OBRA EM ESTÁGIO AVANÇADO – SITUAÇÃO FÁTICA CONSOLIDADA – PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – INADEQUAÇÃO DE MEDIDA EXTREMA – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE BENEFÍCIO AMBIENTAL CONCRETO – POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO POSTERIOR – EIV CORRETIVO – REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA PÚBLICA – ADOÇÃO DE MEDIDAS MITIGADORAS – DANO MORAL COLETIVO – NÃO CONFIGURAÇÃO – AUSÊNCIA DE LESÃO RELEVANTE À ESFERA EXTRAPATRIMONIAL DA COLETIVIDADE – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), previsto nos arts. 36 e 37 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e no Plano Diretor Municipal, constitui requisito legal para a instalação de empreendimentos de impacto urbano, não se condicionando sua exigibilidade à edição de decreto regulamentar, por se tratar de norma de eficácia plena quanto ao dever jurídico.

2. A aprovação de empreendimento sem a prévia realização do EIV e sem a realização de audiência pública configura irregularidade urbanística, passível de controle jurisdicional, por se tratar de exigência vinculada, cuja inobservância viola os arts. 182 e 225 da Constituição Federal e o princípio da legalidade administrativa.

3. A definição das medidas jurisdicionais em matéria urbanístico-ambiental deve observar as circunstâncias concretas do caso, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, não se admitindo a imposição automática de medidas extremas, especialmente quando ausente demonstração de benefício ambiental concreto.

4. Em situações de consolidação fática do empreendimento, a paralisação da obra ou sua remoção pode se revelar medida desproporcional, notadamente quando capaz de gerar novos impactos ambientais, desperdício de recursos públicos e prejuízo à coletividade, sem efetiva recomposição do equilíbrio ambiental.

5. Precedentes do STJ e do TJES admitem a adoção de soluções proporcionais em matéria ambiental, mediante ponderação entre a proteção do meio ambiente e a utilidade concreta da medida jurisdicional.

6. Cabível a determinação de regularização da atividade por meio da elaboração de Estudo de Impacto de Vizinhança corretivo, com realização de audiência pública e implementação de medidas mitigadoras eventualmente necessárias.

7. O dano moral coletivo não se configura pela mera ilegalidade da conduta, exigindo demonstração de lesão relevante e intolerável à esfera extrapatrimonial da coletividade, com repercussão social significativa, o que não se verifica na hipótese.

8. Recurso parcialmente provido.

Vitória, 15 de junho de 2026.

RELATORA

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000362-18.2024.8.08.0020

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

APELADO: MUNICIPIO DE GUACUI e outros

RELATOR(A):
JANETE VARGAS SIMOES

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EMENTA

EMENTA
:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DIREITO URBANÍSTICO E AMBIENTAL – CONSTRUÇÃO DE CENTRO DE EVENTOS – AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) – PLANO DIRETOR MUNICIPAL – EXIGIBILIDADE IMEDIATA – DESNECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO POR DECRETO – ATO VINCULADO – CONTROLE JURISDICIONAL POSSÍVEL – ILEGALIDADE CONFIGURADA – OBRA EM ESTÁGIO AVANÇADO – SITUAÇÃO FÁTICA CONSOLIDADA – PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE – INADEQUAÇÃO DE MEDIDA EXTREMA – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE BENEFÍCIO AMBIENTAL CONCRETO – POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO POSTERIOR – EIV CORRETIVO – REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA PÚBLICA – ADOÇÃO DE MEDIDAS MITIGADORAS – DANO MORAL COLETIVO – NÃO CONFIGURAÇÃO – AUSÊNCIA DE LESÃO RELEVANTE À ESFERA EXTRAPATRIMONIAL DA COLETIVIDADE – RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), previsto nos arts. 36 e 37 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e no Plano Diretor Municipal, constitui requisito legal para a instalação de empreendimentos de impacto urbano, não se condicionando sua exigibilidade à edição de decreto regulamentar, por se tratar de norma de eficácia plena quanto ao dever jurídico.

2. A aprovação de empreendimento sem a prévia realização do EIV e sem a realização de audiência pública configura irregularidade urbanística, passível de controle jurisdicional, por se tratar de exigência vinculada, cuja inobservância viola os arts. 182 e 225 da Constituição Federal e o princípio da legalidade administrativa.

3. A definição das medidas jurisdicionais em matéria urbanístico-ambiental deve observar as circunstâncias concretas do caso, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, não se admitindo a imposição automática de medidas extremas, especialmente quando ausente demonstração de benefício ambiental concreto.

4. Em situações de consolidação fática do empreendimento, a paralisação da obra ou sua remoção pode se revelar medida desproporcional, notadamente quando capaz de gerar novos impactos ambientais, desperdício de recursos públicos e prejuízo à coletividade, sem efetiva recomposição do equilíbrio ambiental.

5. Precedentes do STJ e do TJES admitem a adoção de soluções proporcionais em matéria ambiental, mediante ponderação entre a proteção do meio ambiente e a utilidade concreta da medida jurisdicional.

6. Cabível a determinação de regularização da atividade por meio da elaboração de Estudo de Impacto de Vizinhança corretivo, com realização de audiência pública e implementação de medidas mitigadoras eventualmente necessárias.

7. O dano moral coletivo não se configura pela mera ilegalidade da conduta, exigindo demonstração de lesão relevante e intolerável à esfera extrapatrimonial da coletividade, com repercussão social significativa, o que não se verifica na hipótese.

8. Recurso parcialmente provido.

Vitória, 15 de junho de 2026.

RELATORA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES

Composição de julgamento: Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Relator / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Guaçuí (ID.
10466716
) que, nos autos de ação civil pública, julgou improcedentes os pedidos, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Nas razões de ID.
10466718
, o Ministério Público sustenta, em síntese, que o Plano Diretor Municipal (Lei Complementar nº 65/2016) já previa a obrigatoriedade do Estudo do Impacto de Vizinhança - EIV, sendo o Decreto nº 13.056/2023, editado posteriormente, mero ato regulamentar, sem aptidão para instituir a obrigação. Aduz, ainda, que a ausência do estudo configura ilegalidade e violação à ordem urbanística e ambiental, tratando-se de exigência vinculada, cuja observância pode ser imposta judicialmente.

O Município de Guaçuí, nas contrarrazões de ID.
10466721
, pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando a tese de que a norma municipal teria natureza de eficácia limitada, dependendo de regulamentação para produzir efeitos, bem como sustentando a regularidade da obra, a existência de estudos técnicos e licença ambiental, e a ausência de impacto relevante, especialmente em razão da destinação histórica da área.

A Procuradoria de Justiça opinou, no ID.
10818382
, pelo provimento do recurso, destacando a obrigatoriedade do EIV e a impossibilidade de se convalidar a irregularidade sob o argumento de fato consumado.

É o relatório. Inclua-se em pauta para julgamento.

Vitória (ES), data registrada no sistema.

Desembargadora Janete Vargas Simões

Relatora

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Apelação Cível nº. 5000362-18.2024.8.08.0020

Apelante: Ministério Público do Estado do Espírito Santo

Apelado: Município de Guaçuí

Relatora: Desembargadora Janete Vargas Simões

VOTO

Na origem, o
Ministério Público do Estado do Espírito Santo
ajuizou ação civil pública com o objetivo de compelir o Município de Guaçuí à elaboração de Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) relativamente à construção de Centro de Eventos no Parque de Exposições municipal, bem como, em sede liminar, a suspensão das obras até a realização do referido estudo. Sustentou que o empreendimento foi implantado sem observância das exigências do Plano Diretor Municipal, notadamente quanto à realização prévia do Estudo do Impacto de Vizinhança - EIV e à garantia de participação popular mediante audiência pública.

O juízo de 1° grau, a despeito de reconhecer que o empreendimento foi aprovado sem a realização do EIV e sem a realização de audiência pública, bem como que o Plano Diretor Municipal prevê a exigência do referido estudo para empreendimentos de impacto urbano, concluiu pela inexigibilidade do EIV à época da implantação da obra, sob o fundamento de que sua exigência dependeria de regulamentação por decreto do Poder Executivo municipal, somente ocorrida com a edição do Decreto nº 13.056/2023, o que motivou a improcedência total dos pedido inicial.

Inconformado, o Ministério Público sustenta, em síntese, que o Plano Diretor Municipal (Lei Complementar nº 65/2016) já previa a obrigatoriedade do EIV, sendo o Decreto nº 13.056/2023, editado posteriormente, mero ato regulamentar, sem aptidão para instituir a obrigação. Aduz, ainda, que a ausência do estudo configura ilegalidade e violação à ordem urbanística e ambiental, tratando-se de exigência vinculada, cuja observância pode ser imposta judicialmente. Requer, ao final, a reforma integral da sentença, com a condenação do Município à elaboração do EIV, sob pena de multa, além do reconhecimento de dano moral coletivo.

O Município, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso, reiterando a tese de que a norma municipal teria natureza de eficácia limitada, dependendo de regulamentação para produzir efeitos, bem como sustentando a regularidade da obra, a existência de estudos técnicos e licença ambiental, e a ausência de impacto relevante, especialmente em razão da destinação histórica da área.

A controvérsia recursal cinge-se, portanto, a definir se a exigência do Estudo de Impacto de Vizinhança dependia de regulamentação por decreto municipal ou se já era obrigatória por força do Plano Diretor, bem como quais as consequências jurídicas decorrentes de sua ausência diante da consolidação fática do empreendimento.

O Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV constitui instrumento de política urbana previsto nos arts. 36 e 37 da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), cuja finalidade é avaliar os efeitos positivos e negativos de empreendimentos ou atividades sobre a qualidade de vida da população local. Referida legislação atribui ao Município a competência para definir, por meio de lei própria, os empreendimentos sujeitos à elaboração do estudo.

No caso concreto, o Município de Guaçuí exerceu tal competência ao editar a Lei Complementar nº 65/2016 (Plano Diretor), constante do ID. 10466689, a qual estabeleceu, de forma expressa, que a instalação de empreendimentos de impacto urbano está condicionada à aprovação do Estudo de Impacto de Vizinhança. Trata-se, portanto, de obrigação legal claramente instituída no âmbito municipal, não se podendo afirmar inexistência de norma apta a fundamentar a exigência.

O art. 96 do Plano Diretor Municipal, invocado como fundamento para a inexigibilidade do estudo, limita-se a prever que decreto do Chefe do Poder Executivo disciplinará a forma de apresentação, tramitação e prazos do EIV.

Cuida-se, portanto, de norma de caráter instrumental, voltada à operacionalização do instituto, e não de dispositivo que condicione a própria existência da obrigação.

A tese de norma de eficácia limitada, sustentada pelo Município apelado, não se aplica ao caso, pois, diferentemente das hipóteses em que a lei depende de regulamentação para definir elementos essenciais do direito (como percentuais, base de cálculo ou critérios objetivos), no presente caso há definição clara do dever jurídico, sendo o decreto mero instrumento de detalhamento técnico.

Ademais, o próprio Estatuto da Cidade já estabelece parâmetros mínimos para a elaboração do EIV, o que reforça a suficiência normativa existente.

Nesse contexto, conclui-se que a exigência do Estudo de Impacto de Vizinhança era plenamente vigente e exigível desde a edição do Plano Diretor Municipal, não se podendo condicionar sua observância à posterior regulamentação por decreto.

A exigência do EIV possui natureza vinculada, não se inserindo no âmbito da discricionariedade administrativa. Trata-se de requisito legal objetivo, voltado à proteção do meio ambiente urbano e à garantia da gestão democrática da cidade, assegurando a participação da coletividade nas decisões que impactam o espaço urbano. Sua inobservância configura violação ao princípio da legalidade (art. 37,
caput
, da Constituição Federal), ao art. 182 da Constituição (política urbana) e ao art. 225 (direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado).

Nessa perspectiva, é plenamente cabível o controle jurisdicional, não havendo falar em violação ao princípio da separação dos poderes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário pode exercer controle de legalidade sobre atos administrativos, inclusive quanto à observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, quando verificada ilegalidade ou abuso.

No caso concreto, é incontroverso que o empreendimento foi aprovado sem a realização do EIV e sem a realização de audiência pública, circunstâncias que caracterizam irregularidade urbanística relevante. Todavia, a definição das consequências jurídicas dessa irregularidade exige análise das peculiaridades fáticas e probatórias constantes dos autos.

Verifica-se que a obra foi executada com base em convênio público de valor significativo (IDs. 10466699), submetida a controle administrativo e fiscalização (IDs. 10466702 e 10466704), tendo sido precedida de licenciamento ambiental.
Consta, ainda, a existência de projeto técnico abrangente com estudos de engenharia (ID. 10466632, 10466633, 10466648, 10466685, 10466686, e 10466687), e que o empreendimento se encontra em estágio avançado, praticamente concluído, destinando-se a equipamento público de interesse coletivo.

Diante desse cenário, a adoção de medida extrema, como a paralisação da obra ou sua invalidação, revela-se desproporcional, por implicar desperdício de recursos públicos, prejuízo à coletividade e afronta ao princípio da eficiência administrativa.

Por outro lado, a simples convalidação da situação, sem qualquer medida corretiva, também não se mostra adequada, pois esvaziaria a força normativa do Plano Diretor e estimularia a inobservância das normas urbanísticas.

Embora se afaste a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental (Enunciado 613 da Súmula do STJ), por implicar indevida convalidação de situação contrária ao ordenamento jurídico, também é certo que a solução dos casos concretos não prescinde da observância do princípio da proporcionalidade, especialmente quando presentes elementos que evidenciem a consolidação fática da situação e a existência de relevante interesse público.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem admitido, em hipóteses específicas e à luz do caso concreto, o sopesamento entre a proteção ambiental e a adequação da medida jurisdicional, afastando soluções extremas quando ausente demonstração de benefício ambiental concreto e quando presentes circunstâncias fáticas consolidadas, como se verifica no AgInt no AREsp 1.883.702/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 15/12/2022.

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça caminha na mesma direção. Em hipótese envolvendo construção em área de preservação permanente, assentou-se que a imposição de medida demolitória pode se revelar desproporcional quando ausente instrução técnica adequada e quando a intervenção isolada não se mostra apta a recompor o equilíbrio ambiental, devendo ser considerada, inclusive, a atuação omissiva do Poder Público e a existência de ocupações similares na mesma localidade (TJES, Apelação Cível nº 0000110-05.2018.8.08.0055, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira, j. 28/02/2023).

De igual modo, recentemente, este Tribunal já reconheceu que, em situações de ocupação consolidada, a remoção de estruturas pode não gerar benefício ambiental concreto, podendo, inclusive, ocasionar novos impactos e custos desproporcionais, devendo a solução ser construída a partir da ponderação entre os princípios envolvidos, sem tratamento absoluto da proteção ambiental (TJES, Apelação Cível nº 0000325-68.2015.8.08.0060, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 15/04/2025).

Conforme se extrai do referido precedente, não se justifica a adoção de medidas extremas quando ausente demonstração concreta de impacto ambiental relevante ou de efetivo benefício decorrente da providência pretendida, especialmente quando a área já se encontra urbanizada e estruturada, sendo possível que a intervenção judicial gere novos impactos ambientais e prejuízos à coletividade.

No caso em exame, não há demonstração concreta de que a paralisação da obra ou eventual remoção da estrutura resultaria em efetiva melhoria ambiental, sendo plausível, ao contrário, que tais medidas impliquem desperdício de recursos públicos, novos impactos ambientais e prejuízos relevantes à coletividade.

Diante desse cenário, impõe-se solução intermediária, consistente no reconhecimento da ilegalidade decorrente da ausência do Estudo de Impacto de Vizinhança, sem, contudo, determinar a paralisação da obra, devendo o Município promover a regularização da situação mediante elaboração de EIV corretivo, com a realização de audiência pública e a adoção de medidas mitigadoras eventualmente necessárias.

Tal solução permite compatibilizar, de forma equilibrada, a proteção ao meio ambiente urbano com a preservação do interesse público, evitando-se tanto a perpetuação da irregularidade quanto a imposição de medidas desproporcionais ou materialmente ineficazes.

No tocante ao pedido de condenação por dano moral coletivo, não se verifica, no caso concreto, a presença dos requisitos necessários à sua configuração. Com efeito, a jurisprudência tem assentado que o dano moral coletivo não se caracteriza pela mera ilegalidade da conduta, exigindo-se a demonstração de lesão relevante e intolerável aos valores fundamentais da coletividade, com repercussão social significativa.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que o dano moral coletivo pressupõe agressão de elevada gravidade à esfera extrapatrimonial da coletividade, não bastando a simples infringência ao ordenamento jurídico (REsp 1.473.846/SP, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 24/02/2017).

Em reforço, a jurisprudência deste Tribunal de Justiça já assentou que, mesmo em hipóteses de dano ambiental, a condenação por dano moral coletivo exige demonstração de impacto relevante e difuso, não se configurando quando os danos são restritos, passíveis de mitigação e sem repercussão significativa na comunidade local (TJES, Apelação Cível nº 0000841-52.2018.8.08.0038, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy, Segunda Câmara Cível, j. 12/06/2023).

No caso dos autos, não há demonstração de ofensa relevante a valores fundamentais da coletividade, tampouco de repercussão social significativa apta a justificar a condenação, razão pela qual deve ser afastado o pedido indenizatório.

Diante de todo o exposto,
conheço da apelação e dou-lhe parcial provimento
, para reformar a sentença, reconhecendo a exigibilidade do Estudo de Impacto de Vizinhança desde a vigência do Plano Diretor Municipal, e julgar parcialmente procedente a ação civil pública, a fim de determinar que o Município de Guaçuí promova a elaboração do Estudo de Impacto de Vizinhança, no prazo a ser fixado pelo Juízo de origem, com a realização de audiência pública, submissão do estudo ao órgão urbanístico competente e implementação das medidas mitigadoras eventualmente indicadas, afastando-se, contudo, a paralisação da obra e rejeitando-se o pedido de condenação em dano moral coletivo.

Sem condenação em honorários.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 15.06.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.