Tribunal: TJES
Processo: 0008883-65.2019.8.08.0035
Classe: RECURSO INOMINADO CÍVEL
Relator(a): WALMEA ELYZE CARVALHO
Órgão julgador: WALMEA ELYZE CARVALHO
Órgão colegiado: Turma Recursal - 3ª Turma
Assuntos: Sistema Remuneratório e Benefícios
Data de julgamento: 2026-04-17

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR DESEMPENHO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRETENSÃO AUTORAL.

I. CASO EM EXAME
1.
Recurso inominado interposto por autarquia estadual contra sentença que havia julgado parcialmente procedente ação condenatória de servidor público, reconhecendo-lhe direito à progressão por desempenho em duas referências, com pagamento de valores retroativos.
2. O servidor, ocupante do cargo efetivo de Agente de Desenvolvimento Ambiental e Recursos Hídricos desde 2008, alegou ter obtido nota máxima em avaliações de desempenho e requereu progressão funcional e correção de enquadramento.
3. O juízo de origem acolheu parcialmente a pretensão, determinando a progressão em duas referências e o pagamento de retroativos. A autarquia recorreu, sustentando ausência de regulamentação específica para aplicação da progressão por mérito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar a progressão funcional por mérito de servidor público estadual, com base em avaliações de desempenho, diante da ausência de lei regulamentadora específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A Lei Complementar nº 698/2013 e a Lei Complementar nº 637/2012 preveem progressão por mérito com base em avaliação de desempenho, mas condicionam sua aplicação à regulamentação própria.
6. A inexistência de norma regulamentadora torna inviável a concessão judicial da progressão, sob pena de violação ao princípio da legalidade e usurpação de competência legislativa.
7. Conforme Súmula Vinculante nº 37 do STF, não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia ou por suprir omissão normativa.
8. A Turma de Uniformização deste Tribunal já consolidou entendimento de que compete exclusivamente ao Poder Executivo estabelecer os critérios de progressão funcional por desempenho.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso inominado conhecido e provido. Reforma da sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

Tese de julgamento: “1. A progressão funcional por desempenho de servidor público estadual depende de regulamentação específica. 2. O Poder Judiciário não pode conceder progressão funcional nem aumento remuneratório em razão de omissão legislativa.”

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0008883-65.2019.8.08.0035
RECURSO INOMINADO CÍVEL (460)
RECORRENTE: GUILHERME CARNEIRO DE MENDONCA
RECORRIDO: INSTITUTO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS
RELATOR(A):
WALMEA ELYZE CARVALHO

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EMENTA
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR DESEMPENHO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRETENSÃO AUTORAL.

I. CASO EM EXAME
1.
Recurso inominado interposto por autarquia estadual contra sentença que havia julgado parcialmente procedente ação condenatória de servidor público, reconhecendo-lhe direito à progressão por desempenho em duas referências, com pagamento de valores retroativos.
2. O servidor, ocupante do cargo efetivo de Agente de Desenvolvimento Ambiental e Recursos Hídricos desde 2008, alegou ter obtido nota máxima em avaliações de desempenho e requereu progressão funcional e correção de enquadramento.
3. O juízo de origem acolheu parcialmente a pretensão, determinando a progressão em duas referências e o pagamento de retroativos. A autarquia recorreu, sustentando ausência de regulamentação específica para aplicação da progressão por mérito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar a progressão funcional por mérito de servidor público estadual, com base em avaliações de desempenho, diante da ausência de lei regulamentadora específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A Lei Complementar nº 698/2013 e a Lei Complementar nº 637/2012 preveem progressão por mérito com base em avaliação de desempenho, mas condicionam sua aplicação à regulamentação própria.
6. A inexistência de norma regulamentadora torna inviável a concessão judicial da progressão, sob pena de violação ao princípio da legalidade e usurpação de competência legislativa.
7. Conforme Súmula Vinculante nº 37 do STF, não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia ou por suprir omissão normativa.
8. A Turma de Uniformização deste Tribunal já consolidou entendimento de que compete exclusivamente ao Poder Executivo estabelecer os critérios de progressão funcional por desempenho.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso inominado conhecido e provido. Reforma da sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

Tese de julgamento: “1. A progressão funcional por desempenho de servidor público estadual depende de regulamentação específica. 2. O Poder Judiciário não pode conceder progressão funcional nem aumento remuneratório em razão de omissão legislativa.”

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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: 3ª Turma Recursal - Gabinete 3
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RELATÓRIO
Dispensado o relatório, na forma do artigo 38 da Lei nº 9.099/95 e Enunciado nº 92 FONAJE.
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
RECURSO INOMINADO: 0008883-65.2019.8.08.0035

RECORRENTE:
INSTITUTO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS — IEMA

RECORRIDO:
GUILHERME CARNEIRO DE MENDONÇA

SENTENÇA: HELIMAR PINTO

RELATORA: WALMÉA ELYZE CARVALHO PEPE DE MORAES

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR DESEMPENHO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO JUDICIAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE A PRETENSÃO AUTORAL.

I. CASO EM EXAME
1.
Recurso inominado interposto por autarquia estadual contra sentença que havia julgado parcialmente procedente ação condenatória de servidor público, reconhecendo-lhe direito à progressão por desempenho em duas referências, com pagamento de valores retroativos.
2. O servidor, ocupante do cargo efetivo de Agente de Desenvolvimento Ambiental e Recursos Hídricos desde 2008, alegou ter obtido nota máxima em avaliações de desempenho e requereu progressão funcional e correção de enquadramento.
3. O juízo de origem acolheu parcialmente a pretensão, determinando a progressão em duas referências e o pagamento de retroativos. A autarquia recorreu, sustentando ausência de regulamentação específica para aplicação da progressão por mérito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão em discussão consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar a progressão funcional por mérito de servidor público estadual, com base em avaliações de desempenho, diante da ausência de lei regulamentadora específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A Lei Complementar nº 698/2013 e a Lei Complementar nº 637/2012 preveem progressão por mérito com base em avaliação de desempenho, mas condicionam sua aplicação à regulamentação própria.
6. A inexistência de norma regulamentadora torna inviável a concessão judicial da progressão, sob pena de violação ao princípio da legalidade e usurpação de competência legislativa.
7. Conforme Súmula Vinculante nº 37 do STF, não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia ou por suprir omissão normativa.
8. A Turma de Uniformização deste Tribunal já consolidou entendimento de que compete exclusivamente ao Poder Executivo estabelecer os critérios de progressão funcional por desempenho.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso inominado conhecido e provido. Reforma da sentença para julgar improcedente o pedido inicial.

Tese de julgamento: “1. A progressão funcional por desempenho de servidor público estadual depende de regulamentação específica. 2. O Poder Judiciário não pode conceder progressão funcional nem aumento remuneratório em razão de omissão legislativa.”

PROJETO DE VOTO (ART. 98 DA CF 1988)

RELATÓRIO

Trata-se de
Ação Condenatória
ajuizada por
GUILHERME CARNEIRO DE MENDONÇA
em face de
INSTITUTO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS (IEMA)
, na qual o autor pleiteia sua progressão na carreira em quatro referências, com base em avaliações de desempenho, além da correção do enquadramento funcional e o pagamento de valores retroativos.

O autor, servidor efetivo desde abril de 2008 no cargo de Agente de Desenvolvimento Ambiental e Recursos Hídricos, alega ter obtido nota máxima (100) nas avaliações de 2015 e 2018, o que lhe garantiria a progressão prevista na Lei Complementar nº 637 e no Decreto nº 3.133. Contudo, seu pedido administrativo foi indeferido pelo IEMA sob a justificativa de ausência de regulamentação da modalidade requerida.

A sentença proferida pelo juízo singular resolveu a lide nos seguintes termos (págs.. 37/43 do volume 06):

Alicerçado nas considerações ora tecidas, JULGO, EM PARTE, PROCEDENTE o pedido formulado na inicial e, via de consequência, CONDENO a autarquia requerida, INSTITUTO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS — IEMA,

a: a) promover, em relação às avaliações por desempenho realizadas nos anos de 2013, 2014, 2016 e 2017, a progressão por desempenho do requerente, GUILHERME CARNEIRO DE MENDONÇA, em 02 (duas) referências, com o seu consequente enquadramento; e

b) efetuar o pagamento de valores retroativos não pagos e não abrangidos pela prescrição, a serem apurados na fase de cumprimento de sentença, através de simples cálculos aritméticos. Tais valores deverão ser atualizados, na forma legal, com a incidência de correção monetária da data em que deveria ser implementada a aludida progressão por desempenho, aplicando-se o Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), e de juros de mora a partir da citação, 9.494/1997, com redação dada pela Lei n'1.960/2009.

Via de consequência, declaro extinto o processo, com resolução do mérito, na forma do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Irresignado, o IEMA interpôs Recurso Inominado (fls. 48/65, vol. 06), reiterando que até o momento não foram definidas as regras específicas para mensurar o critério de mérito quanto à aplicação da progressão, tarefa que competiria à SEGER.

O autor apresentou contrarrazões (fls. 71/89, vol. 06), manifestando-se pela manutenção da sentença.

É o relatório.

VOTO

Conheço
do recurso inominado, porquanto presentes os requisitos de admissibilidade intrínsecos e extrínsecos. Recebo-o apenas no efeito devolutivo, nos termos do art. 43 da Lei nº 9.099/95, por não restar demonstrado fundado receio de dano irreparável que justifique a concessão de efeito suspensivo.

Analisando o conjunto fático probatório dos autos, entendo ser o caso de
reforma da sentença.

De início, muito, embora a progressão por mérito, com base na Avaliação de Desempenho, esteja prevista tanto na Lei Complementar Estadual nº 698/2013, que regulamenta os cargos e carreiras dos servidores efetivos do IEMA, quanto na Lei Complementar nº 637/2012, entendo que sua aplicação não é possível diante da ausência de legislação específica.

O art. 12 da LC nº 698/2013 prevê a progressão por desempenho, mas condiciona sua efetivação à regulamentação própria. Da mesma forma, ainda que o art. 30 da LC nº 637/2012 admita a utilização da avaliação de desempenho como critério de aferição da progressão por mérito, tal dispositivo não pode ser aplicado, por, ao menos, dois fundamentos que passo a expor a seguir.

O primeiro deles é que a Lei Complementar nº 637/2012 estabelece que a aferição para fins de acelerador de progressão pode ser realizada com base na avaliação de desempenho ou em outro critério previsto em lei. Assim, tratando-se de
progressão por mérito
, impõe-se a existência de critérios específicos — inclusive de desempate — capazes de definir, de forma objetiva, quais servidores fariam jus ao benefício.

Nesse sentido, o próprio art. 30 evidencia a necessidade de regulamentação por legislação distinta para viabilizar a aplicação desse critério.
Portanto, não basta sustentar que a simples obtenção da nota máxima em avaliação de mérito seria suficiente para fundamentar a concessão.
Ainda que essa justificativa já se revele insuficiente, cabe recorrer aos critérios tradicionais de solução de aparentes antinomias jurídicas.

O segundo fundamento que conduz à conclusão pela impossibilidade de concessão do benefício é o critério da especialidade na solução de lacunas ou conflitos normativos. Por esse critério, deve prevalecer a aplicação da lei especial sobre a lei geral. No caso, aplica-se prioritariamente a Lei Complementar nº 698/2013, a qual, em seu art. 12, também estabelece que
a progressão por desempenho dependerá de regulamentação por lei específica.

Como se vê, ambas as Leis Complementares aplicadas ao caso preveem que a regulamentação do desempenho pretendido deveria ser feita por lei própria para este fim. Destaco que há outras Leis Complementares Estaduais que preveem o mesmo benefício a outras carreiras estaduais. Em todas essas leis, existe a possibilidade de se utilizar a avaliação por desempenho para a progressão, mas sem fixação de critérios, deixando em aberto a edição de norma regulamentadora.

Ocorre que, não havendo nenhuma lei promulgada nesse sentido (regulamentar), não é possível dar eficácia ao artigo 9º da LCE nº 698/2013, nem do art. 30 da LCE nº 637/2012 e nem a qualquer outro previsto nas citadas Leis Complementares das carreiras públicas estadual, por se tratarem de normas com eficácia contida, dependentes da edição de norma regulamentadora.

No contexto delineado, mostra-se forçoso afastar a possibilidade de aplicação do acelerador de progressão por desempenho em respeito ao princípio da legalidade na administração pública, simplesmente por ausência de critérios legais para aplicação dessa forma de progressão. Isso porque se o judiciário intervir nesse caso para sanar a omissão legislativa, estaria atuando verdadeiramente como legislador, criando critérios que são de iniciativa do poder executivo.

Pelas ideias elencadas, não poderia o poder judiciário determinar que o estado conceda benefício que importe em aumento de remuneração. Por não haver previsão constitucional ou legal nesse sentido, ocorreria inovação legislativa por parte do poder judiciário, o que não pode ser tolerado, a teor do que dispõe a Súmula Vinculante nº 37, em que se lê:
“Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”
.

Destaco que a celeuma em questão foi objeto de Pedido de Uniformização de Lei apresentado à Turma de Uniformização deste Colegiado, tombado sob o número 0000463-96.2020.8.08.9101. Ao julgar referido pedido, por unanimidade de votos, o Colegiado fixou a seguinte tese:

Os critérios para a concessão da progressão funcional por desempenho, devem ser definidos pelo Poder Executivo Estadual, não competindo ao Poder Judiciário estabelecê-los, por ser assunto de competência exclusiva daquele Poder. Havendo omissão normativa, é necessário utilizar as ferramentas legislativas pertinentes para saná-la.

Como se percebe, a conclusão colegiada foi a mesma ora empreendida. Embora reprovável o silêncio do poder executivo e legislativo em criar a regulamentação que possibilite a fruição do direito previsto pelos servidores destinatários, a presente ação não é a via adequada para sanar essa questão e, por todas as razões expostas, entendo que assiste razão ao Recorrente e a sentença guerreada merece ser reformada para afastar as condenações.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO
interposto e
DOU-LHE PROVIMENTO
, reformando integralmente a r. sentença a fim de julgar improcedente o pedido contido na inicial.

Sem custas processuais e honorários advocatícios, face ao provimento do recurso.

É como voto.

Apresentado conforme artigo 13, §1º da Resolução 018/2021 do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, submeto esta decisão ao Exma. Srª. Juíza de Direito, conforme art. 40 da Lei 9.099/95.

LORENA DOS SANTOS NASCIMENTO

Juíza Leiga

DECISÃO

Homologo por decisão o projeto apresentado pela Srª Juíza Leiga, para que surta seus jurídicos e legais efeitos.

P.R.I.

Após trânsito em julgado e feitas as anotações, devolvam-se os autos ao juízo de piso para regular processamento.

WALMÉA ELYZE CARVALHO PEPE DE MORAES.

Juíza de Direito

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)