Tribunal: TJES
Processo: 0007570-93.2020.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Infração Administrativa; Defeito, nulidade ou anulação; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2026-03-24

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO BENÉFICO AO ADMINISTRADO. JUNTADA DE NOVOS DOCUMENTOS. AUSÊNCIA DE PRÉVIA INTIMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que, em ação anulatória movida por concessionária de rodovia, anulou o Auto de Infração nº 8270814/2018 e autorizou a atividade de "bota-fora". A penalidade, inicialmente cancelada pela Junta de Recursos (JAR), foi restabelecida pela administração municipal com base em novos elementos de prova (relatório fotográfico e ofício do IBAMA) juntados posteriormente, sem que a empresa fosse intimada para se manifestar.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a revisão de decisão administrativa favorável ao administrado, fundada em novos elementos de prova (autotutela), exige a prévia instauração do contraditório, sob pena de nulidade do ato revisor.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Administração Pública detém o poder-dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios (Súmula 473 do STF), todavia, essa prerrogativa de autotutela encontra limite intransponível nas garantias constitucionais quando a revisão repercute na esfera de direitos individuais.

A alteração de entendimento administrativo que agrava a situação do administrado, especialmente quando baseada em fatos novos ou documentos acrescidos aos autos após uma decisão inicial favorável, exige, obrigatoriamente, a prévia notificação da parte interessada para o exercício do contraditório e da ampla defesa.

A decisão que restabelece auto de infração com fundamento exclusivo em prova documental sobre a qual a parte não teve oportunidade de se manifestar configura decisão surpresa e viola o devido processo legal, acarretando a nulidade do ato administrativo e da penalidade dele decorrente.

A anulação do auto de infração restaura a eficácia da atividade amparada pelo licenciamento federal (IBAMA), sem prejuízo da competência comum do Município para fiscalizar e autuar, mediante novo e regular processo administrativo, eventuais infrações distintas ou futuras que desbordem dos limites da licença de operação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
2ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0007570-93.2020.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: ECO101 CONCESSIONARIA DE RODOVIAS S/A

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO BENÉFICO AO ADMINISTRADO. JUNTADA DE NOVOS DOCUMENTOS. AUSÊNCIA DE PRÉVIA INTIMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que, em ação anulatória movida por concessionária de rodovia, anulou o Auto de Infração nº 8270814/2018 e autorizou a atividade de "bota-fora". A penalidade, inicialmente cancelada pela Junta de Recursos (JAR), foi restabelecida pela administração municipal com base em novos elementos de prova (relatório fotográfico e ofício do IBAMA) juntados posteriormente, sem que a empresa fosse intimada para se manifestar.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a revisão de decisão administrativa favorável ao administrado, fundada em novos elementos de prova (autotutela), exige a prévia instauração do contraditório, sob pena de nulidade do ato revisor.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Administração Pública detém o poder-dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios (Súmula 473 do STF), todavia, essa prerrogativa de autotutela encontra limite intransponível nas garantias constitucionais quando a revisão repercute na esfera de direitos individuais.

A alteração de entendimento administrativo que agrava a situação do administrado, especialmente quando baseada em fatos novos ou documentos acrescidos aos autos após uma decisão inicial favorável, exige, obrigatoriamente, a prévia notificação da parte interessada para o exercício do contraditório e da ampla defesa.

A decisão que restabelece auto de infração com fundamento exclusivo em prova documental sobre a qual a parte não teve oportunidade de se manifestar configura decisão surpresa e viola o devido processo legal, acarretando a nulidade do ato administrativo e da penalidade dele decorrente.

A anulação do auto de infração restaura a eficácia da atividade amparada pelo licenciamento federal (IBAMA), sem prejuízo da competência comum do Município para fiscalizar e autuar, mediante novo e regular processo administrativo, eventuais infrações distintas ou futuras que desbordem dos limites da licença de operação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de apelação cível interposta pelo
MUNICÍPIO DE SERRA
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal de Serra que, em sede de ação anulatória de débito fiscal com pedido de tutela de urgência, ajuizada pela
ECO 101 CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS S.A.
, julgou procedente a pretensão autoral para anular o Auto de Infração nº 8270814/2018 e autorizar a autora a realizar a atividade de "bota-fora" amparada na Licença de Operação nº 1332/2016.

Irresignado, o apelante sustenta, em síntese:
(i)
a legalidade do exercício do poder de polícia municipal e do poder de autotutela, que autoriza a Administração a rever seus atos a qualquer tempo quando eivados de vício ou ilegalidade (Súmula 473 do STF);
(ii)
a competência comum do Município para fiscalizar e autuar infrações ambientais que causem impacto local, independentemente do licenciamento federal da rodovia, conforme Lei Complementar n.º 140/2011;
(iii)
a inexistência de nulidade no processo administrativo, argumentando que a revisão da decisão da Junta de Recursos (JAR) baseou-se em novos elementos probatórios (fotos de resíduos sólidos e queima de material) que descaracterizavam a atividade como mero "bota-fora" autorizado;
(iv)
a responsabilidade objetiva da concessionária pela guarda e vigilância da faixa de domínio, devendo responder pela deposição irregular de lixo, ainda que perpetrada por terceiros.

Após percuciente exame dos autos, tenho que
a r. sentença não merece qualquer reforma
.

Segundo se depreende dos autos, a concessionária autora, ora apelada, foi autuada pelo órgão ambiental do Município de Serra (Auto de Infração n.º 8270814/2018) em razão de suposto depósito irregular de resíduos e material de escavação ("bota-fora") na faixa de domínio da Rodovia BR-101 (Km 274,6), atividade que estaria causando degradação ambiental local.

A sentença hostilizada julgou procedente a pretensão, sob o fundamento de que o processo administrativo que culminou na penalidade padece de vício insanável por violação ao contraditório e à ampla defesa. A magistrada
a quo
consignou que, após a Junta de Recursos (JAR) ter decidido inicialmente pelo cancelamento do auto de infração (Acórdão n.º 169/2018), houve a juntada posterior de "fatos novos" pela fiscalização, ensejando a revisão da decisão (Acórdão n.º 283/2018) e o restabelecimento da multa, sem que a concessionária fosse previamente intimada para se manifestar sobre esses novos elementos,
in litteris
:

[...] Após notificado, a autora ofertou defesa administrativa autos do processo administrativo n.° 23060/2018, tendo Junta de Avaliação de Recursos, por meio do Acórdão n.° 169/2018 (fis. 215), datado de 23/05/18, cancelado o auto de embargo, sobretudo por ter considerado que a empresa autuada possuía licença de operação do IBAMA para a execução atividade então embargada (fls. 213/214).

Contudo, após prolação dessa decisão, e baseado em novo relatório ambiental juntado ao referido processo administrativo, confeccionado em 11/06/18, proferiu nova decisão em 15/08/2018, mantendo o Auto de Infração de n.° 8270814/2018, anteriormente cancelado.

Como se observa, segunda decisão foi prolatada com base em relatório ambiental da qual a requerente sequer teve ciência ou oportunidade de se manifestar.

E o que se depreende da análise dos documentos de folhas 215/223v. Em outras palavras, foi deflagrado nova processo administrativo e proferida nova decisão sem a participação da autora, em flagrante violação à norma constitucional (CF/88 - Art. 5 °[ ... ] LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;).
Tal circunstância implica em flagrante nulidade da decisão impugnada, tendo a manifesta violação aos princípios do contraditório e ampla defesa.
[...]

Pois bem.

Cinge-se a controvérsia a aferir se o exercício da autotutela administrativa pelo Município, ao rever decisão anterior favorável ao administrado com base em novos elementos de prova, prescinde ou não da prévia instauração de contraditório, sob pena de nulidade do ato revisor.

Conforme jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça
,
embora a Administração possua o poder-dever de rever seus atos (Súmula 473/STF), tal prerrogativa encontra limite nas garantias constitucionais quando a revisão repercute na esfera de direitos individuais.
No julgamento do
AgInt nos EDcl no MS 26.352/DF
, a Primeira Seção daquela Corte Superior, sob relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, assentou a
ratio decidendi
de que
"
quando esse ato administrativo favorece particulares, eventual revisão deve observar processo administrativo com respeito ao devido processo legal, por força expressa do art. 5º, LV, da CF/1988
"
.

Como se depreende, a orientação é firme no sentido de que
a "desconstituição" de uma decisão administrativa benéfica não pode operar-se de forma unilateral e surpreendente, exigindo-se a oportunidade prévia de manifestação do interessado
.

No caso, observa-se uma cronologia fática que evidencia a mácula procedimental apontada na sentença. Compulsando o caderno processual, verifica-se que a autoridade administrativa competente - Junta de Avaliação de Recursos (JAR) -, ao analisar a defesa prévia da apelada, proferiu o
Acórdão n.º 169/2018
(fls. 215), que, à unanimidade, cancelou o auto de infração por entender, naquele momento, que a atividade estava amparada em “
licença ambiental de operação emitida pela IBAMA e considerando os artigos 90 e 17 da Lei Complementar n° 140/2011
”.

Todavia, ato contínuo, a fiscalização municipal acostou aos autos novo relatório fotográfico (fls. 216/218), apontando a persistência da empresa na suposta omissão de suas responsabilidades quanto ao manejo de resíduos sólidos no território do Município de Serra, sugerindo à JAR/SEMMA o reexame do recurso administrativo.

Na sequência, a municipalidade oficiou ao IBAMA (fls. 219), solicitando providências acerca da infração imputada à concessionária, a fim de subsidiar a decisão quanto à manutenção ou cancelamento do auto. Em resposta, por meio do Ofício nº 273/2018/COTRA/CGLIN/DILIC-IBAMA (fl. 220), a autarquia federal manifestou-se favoravelmente à manutenção da autuação municipal.

Amparada exclusivamente nesses novos documentos, a autoridade administrativa reviu seu posicionamento anterior e proferiu o Acórdão n.º 283/2018 (fls. 223), restabelecendo a penalidade e o embargo.

Ocorre que,
entre a juntada dos novos elementos probatórios — consubstanciados na resposta do IBAMA (Ofício n.º 273/2018/COTRA/CGLIN/DILIC-IBAMA) acerca da abrangência da Licença de Operação federal — e a prolação da decisão revisora da Junta de Avaliação de Recursos (Acórdão JAR n.º 283/2018) que agravou a situação da administrada, não houve qualquer notificação para que a ECO101 exercesse o contraditório.
A Administração Municipal, ao fundamentar a manutenção do auto de infração e do embargo exclusivamente no entendimento externado pelo órgão federal — de que a licença da rodovia não supriria a necessidade de licenciamento municipal para o 'bota-fora' —,
reverteu o anterior acolhimento do recurso administrativo sem proporcionar à parte interessada a oportunidade de contrapor os termos do referido ofício e do novo relatório apresentado
.

Ademais, imperioso salientar que a garantia do contraditório não é mera formalidade burocrática, mas instrumento de legitimação do poder estatal.
Se o Município buscou, de ofício, novos subsídios técnicos junto ao IBAMA para desconstituir a tese de defesa da concessionária, após apresentação de novo relatório, era seu dever inafastável submeter essa nova prova documental ao crivo da parte interessada antes de proferir o julgamento administrativo final
, uma vez que a busca pela “verdade real” não autoriza o atropelo das formas que tutelam as liberdades públicas. Ao decidir subitamente, com base em documento sobre o qual a defesa não se manifestou, o ente municipal violou a segurança jurídica, nulificando o ato decisório e, por consequência lógica, a penalidade dele decorrente.

Por fim, quanto ao capítulo da sentença que confirmou a autorização para a apelada realizar a atividade de "bota-fora", cumpre tecer necessário esclarecimento para delimitar o alcance da coisa julgada.

A apelada, na extensão da Rodovia BR-101 objeto da concessão, atua de acordo com a Licença de Operação (LO n.º 1332/2016) expedida pelo IBAMA e Portaria Interministerial n.º 288/2013, estando contemplado, em suas condicionantes, a gestão de resíduos da construção civil e a disposição de material excedente de escavação (bota-fora).

Todavia, impõe-se ressalvar que tal reconhecimento
não retira do Município de Serra a sua competência comum (art. 23 da CF/88) para fiscalizar danos ambientais futuros ou distintos
. Isto é, caso a municipalidade constate,
mediante novo processo administrativo regular e com estrita observância ao contraditório
, que a concessionária está depositando resíduos em descordo ou estranhos à licença (v.g., pneus, lixo doméstico, resíduos perigosos), poderá exercer seu poder de polícia.

Nesse contexto,

a manutenção da sentença impugnada é medida que se impõe, eis que a atuação administrativa, a pretexto de exercer a autotutela, suprimiu a fase dialética indispensável à revisão de atos que afetam a esfera jurídica do administrado.

Do exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto pelo
MUNICÍPIO DE SERRA
e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a r. sentença objurgada, que julgou procedente a pretensão autoral para anular o Auto de Infração nº 8270814/2018.

Em atenção ao disposto no §11 do art. 85 do CPC, majoro em 10% (dez por cento) os honorários advocatícios sucumbenciais fixados, considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)