Tribunal: TJES
Processo: 5000093-92.2023.8.08.0026
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-06-02

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTIFICAÇÃO DE DESMOBILIZAÇÃO DE OBRA. ALEGADA RESCISÃO UNILATERAL TÁCITA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRETENSÃO DE NÍTIDA PROJEÇÃO PATRIMONIAL. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que denegou a ordem em mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário Municipal de Obras e Urbanismo do Município de Itapemirim, no qual a impetrante sustentou a vigência do Contrato nº 135/2020 após 04/07/2022, a ilegalidade da notificação de desmobilização da obra expedida em 07/12/2022, por equiparar-se a rescisão unilateral sem processo administrativo, contraditório, ampla defesa e motivação, e o direito ao reconhecimento de verbas contratuais e indenizatórias decorrentes da alegada rescisão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se a controvérsia sobre a subsistência do Contrato nº 135/2020, os efeitos da paralisação da obra, a readequação do cronograma físico-financeiro, o pedido de segundo aditivo e a natureza jurídica da notificação de desmobilização pode ser apreciada em mandado de segurança mediante prova pré-constituída; (ii) estabelecer se a pretensão deduzida, embora apresentada sob feição declaratória, veicula conteúdo patrimonial incompatível com a via mandamental.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança exige demonstração inequívoca de direito líquido e certo por prova pré-constituída, sem espaço para dilação probatória nem para reconstrução complexa da relação jurídica.

A controvérsia sobre a vigência do Contrato nº 135/2020 demanda exame aprofundado da repercussão jurídica da paralisação da obra, da extensão da suspensão dos prazos, da validade e do alcance do cronograma readequado, da relevância do pedido de segundo aditivo e da interpretação conjugada dos documentos administrativos.

A qualificação jurídica da notificação de desmobilização como rescisão unilateral tácita e inválida também pressupõe análise mais ampla do iter administrativo e da relação contratual, o que ultrapassa os limites cognitivos do mandado de segurança.

Ainda que a exigência de contraditório, ampla defesa e motivação em hipóteses de rescisão contratual encontre respaldo normativo e jurisprudencial, esse fundamento não afasta a necessidade de adequação da via eleita.

A aferição da suficiência da motivação do ato administrativo está intrinsecamente conectada à controvérsia sobre a vigência contratual, os efeitos da paralisação, eventual pedido pendente de aditivo e a própria natureza jurídica da ordem de desmobilização, de modo que não se cuida de simples invalidação de ato autossuficiente em seus contornos documentais.

A petição inicial não se limita a postular a invalidação formal do ato impugnado, pois vincula a alegada ilegalidade ao reconhecimento de direitos patrimoniais concretos, inclusive serviços executados, medições pendentes, custos adicionais, lucros cessantes, desmobilização e demais indenizações.

A impetração, em substância, busca acertamento de relação contratual complexa com nítida projeção patrimonial pretérita, o que atrai a incidência das Súmulas 269 e 271 do STF e afasta o cabimento do mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança ou de ação ordinária de responsabilização contratual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O mandado de segurança não é via adequada para controvérsia contratual administrativa que dependa de exame aprofundado sobre vigência contratual, efeitos de paralisação de obra, aditivos, cronograma readequado e natureza jurídica de ato de desmobilização.

2. A alegação de ausência de contraditório, ampla defesa e motivação em suposta rescisão unilateral de contrato administrativo não autoriza, por si só, a concessão da segurança quando a qualificação do ato e sua ilegalidade dependem de dilação probatória.

3. A impetração que agrega pretensão de reconhecimento de verbas contratuais e indenizatórias decorrentes da alegada rescisão ilícita desnatura a feição mandamental e aproxima-se de ação de cobrança e de ação ordinária de acertamento contratual.

4. As Súmulas 269 e 271 do STF impedem o uso do mandado de segurança para veicular pretensões patrimoniais pretéritas decorrentes de relação contratual complexa.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000093-92.2023.8.08.0026

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: EDILI EMPREENDIMENTOS LTDA

APELADO: MUNICIPIO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTIFICAÇÃO DE DESMOBILIZAÇÃO DE OBRA. ALEGADA RESCISÃO UNILATERAL TÁCITA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRETENSÃO DE NÍTIDA PROJEÇÃO PATRIMONIAL. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que denegou a ordem em mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário Municipal de Obras e Urbanismo do Município de Itapemirim, no qual a impetrante sustentou a vigência do Contrato nº 135/2020 após 04/07/2022, a ilegalidade da notificação de desmobilização da obra expedida em 07/12/2022, por equiparar-se a rescisão unilateral sem processo administrativo, contraditório, ampla defesa e motivação, e o direito ao reconhecimento de verbas contratuais e indenizatórias decorrentes da alegada rescisão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se a controvérsia sobre a subsistência do Contrato nº 135/2020, os efeitos da paralisação da obra, a readequação do cronograma físico-financeiro, o pedido de segundo aditivo e a natureza jurídica da notificação de desmobilização pode ser apreciada em mandado de segurança mediante prova pré-constituída; (ii) estabelecer se a pretensão deduzida, embora apresentada sob feição declaratória, veicula conteúdo patrimonial incompatível com a via mandamental.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança exige demonstração inequívoca de direito líquido e certo por prova pré-constituída, sem espaço para dilação probatória nem para reconstrução complexa da relação jurídica.

A controvérsia sobre a vigência do Contrato nº 135/2020 demanda exame aprofundado da repercussão jurídica da paralisação da obra, da extensão da suspensão dos prazos, da validade e do alcance do cronograma readequado, da relevância do pedido de segundo aditivo e da interpretação conjugada dos documentos administrativos.

A qualificação jurídica da notificação de desmobilização como rescisão unilateral tácita e inválida também pressupõe análise mais ampla do iter administrativo e da relação contratual, o que ultrapassa os limites cognitivos do mandado de segurança.

Ainda que a exigência de contraditório, ampla defesa e motivação em hipóteses de rescisão contratual encontre respaldo normativo e jurisprudencial, esse fundamento não afasta a necessidade de adequação da via eleita.

A aferição da suficiência da motivação do ato administrativo está intrinsecamente conectada à controvérsia sobre a vigência contratual, os efeitos da paralisação, eventual pedido pendente de aditivo e a própria natureza jurídica da ordem de desmobilização, de modo que não se cuida de simples invalidação de ato autossuficiente em seus contornos documentais.

A petição inicial não se limita a postular a invalidação formal do ato impugnado, pois vincula a alegada ilegalidade ao reconhecimento de direitos patrimoniais concretos, inclusive serviços executados, medições pendentes, custos adicionais, lucros cessantes, desmobilização e demais indenizações.

A impetração, em substância, busca acertamento de relação contratual complexa com nítida projeção patrimonial pretérita, o que atrai a incidência das Súmulas 269 e 271 do STF e afasta o cabimento do mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança ou de ação ordinária de responsabilização contratual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. O mandado de segurança não é via adequada para controvérsia contratual administrativa que dependa de exame aprofundado sobre vigência contratual, efeitos de paralisação de obra, aditivos, cronograma readequado e natureza jurídica de ato de desmobilização.

2. A alegação de ausência de contraditório, ampla defesa e motivação em suposta rescisão unilateral de contrato administrativo não autoriza, por si só, a concessão da segurança quando a qualificação do ato e sua ilegalidade dependem de dilação probatória.

3. A impetração que agrega pretensão de reconhecimento de verbas contratuais e indenizatórias decorrentes da alegada rescisão ilícita desnatura a feição mandamental e aproxima-se de ação de cobrança e de ação ordinária de acertamento contratual.

4. As Súmulas 269 e 271 do STF impedem o uso do mandado de segurança para veicular pretensões patrimoniais pretéritas decorrentes de relação contratual complexa.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

VOTO

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposta pelo
EDILI EMPREENDIMENTOS LTDA.
contra a sentença de
ID 8386512
,
proferida pel
o
Ju
í
zo
da Direito da
1ª
Vara
Cível de Itapemirim
,
que denegou a ordem pretendida no Mandado de Segurança impetrado contra ato apontado como coator, praticado pelo
SECRETÁRIO MUNICIPAL DE OBRAS E URBANISMO DO MUNICÍPIO DE ITAPEMIRIM
.

Irresignad
a
,

a apelante
sustenta em suas razões
de

ID 8386513
,
em suma,
que
(
i)
o contrato permanecia vigente, em razão da suspensão dos prazos durante a paralisação da obra e da readequação do cronograma físico-financeiro;
(ii)
a notificação de desmobilização, expedida em 07/12/2022, equivaleu a rescisão unilateral tácita e ilegal;
(iii)
o ato é nulo por ausência de processo administrativo, contraditório, ampla defesa e motivação;
(iv)
a via mandamental é adequada, pois não objetiva cobrança imediata, mas apenas a declaração do direito ao recebimento das verbas decorrentes da rescisão unilateral, a serem exigidas em procedimento próprio.

Nesses termos, pede a reforma da sentença
.

Preenchidos os requisitos da admissibilidade recursal, conheço do apelo interposto e passo a analisar as suas razões.

Narra a impetrante/
apelante
, na origem, que celebrou com o ente municipal o Contrato nº 135/2020, decorrente de licitação destinada à construção de estação de tratamento de esgoto no distrito de Itaipava.

Sustenta que, embora o prazo contratual originário tivesse termo em 04/07/2022, a paralisação da obra, formalizada em 30/09/2020, suspendeu expressamente os prazos de execução e vigência, os quais, segundo sua tese, foram prorrogados automaticamente, vindo o cronograma físico-financeiro posterior projetar execução até 13/02/2023, com vigência até 14/03/2023. Afirma, ainda, ter protocolado pedido de segundo aditivo contratual, não apreciado pela Administração.

Aduz que, em 07/12/2022, foi notificada para desmobilizar a obra em 24 horas, sob o argumento de expiração do prazo contratual em 04/07/2022.

Defende que tal notificação configurou rescisão unilateral tácita, imotivada e sem processo administrativo, em afronta ao contraditório, à ampla defesa e ao dever de motivação dos atos administrativos.

Na petição inicial, a
ora apelante
também sustentou violação a direitos patrimoniais decorrentes da rescisão, afirmando possuir direito ao recebimento de verbas contratuais e indenizatórias, inclusive serviços executados, medições pendentes, custos adicionais, lucros cessantes e desmobilização.

Sobreveio sentença denegatória
da segurança
, sob o fundamento de inexistência de prova pré-constituída suficiente do direito líquido e certo alegado, bem como de inadequação da via mandamental para discutir matéria com conteúdo patrimonial e dependente de exame contratual mais aprofundado,
tendo sido
consign
ado
, ainda, que o mandado de segurança não se presta a ação de cobrança, citando as Súmulas 269 e 271 do STF.

Feito esse breve relato, destaca-se que o ponto jurídico central consiste em definir se a pretensão deduzida pela apelante poderia ser apreciada em mandado de segurança, tendo em vista a necessidade de demonstração de direito líquido e certo por prova pré-constituída, ou se, a controvérsia instaurada exige dilação probatória e veicula, ainda que sob roupagem declaratória, pretensão substancialmente incompatível com a via mandamental, por aproximar-se de ação de cobrança e de ação ordinária de acertamento contratual.

A ora apelante sustenta que o Contrato nº 135/2020 permaneceu vigente após 04/07/2022, pois (i) houve paralisação da obra, com suspensão expressa dos prazos; (ii) o lapso de paralisação importaria prorrogação automática; (iii) o cronograma físico-financeiro readequado apontaria termo final posterior; (iv) existia pedido de segundo aditivo ainda não apreciado.

Em que pesem os argumentos da ora apelante, destaca-se que a própria necessidade de examinar, em profundidade, a repercussão jurídica da paralisação contratual, a extensão da suspensão dos prazos, a validade e o alcance do cronograma readequado, a relevância do pedido de segundo aditivo e a interpretação conjugada dos documentos administrativos evidencia que a matéria não é de resolução linear, automática e incontroversa. Ao contrário, trata-se de controvérsia contratual complexa, dependente de reconstrução fática e documental mais ampla.

A sentença apelada, ao enfrentar a questão, registrou precisamente que havia controvérsia quanto à prevalência ou não do segundo aditivo e quanto a questões peculiares à gestão pública local, concluindo pela ausência de prova pré-constituída de direito líquido e certo.

É sabido que no mandado de segurança, o direito deve ser comprovado de plano, sem necessidade de inferências probatórias ou de reconstrução complexa da relação jurídica.

Nesse sentido, o
STJ
entende que
“O Mandado de Segurança detém entre seus requisitos a demonstração inequívoca de direito líquido e certo pela parte impetrante, por meio da chamada prova pré-constituída, inexistindo espaço para dilação probatória na célere via do mandamus”
(STJ - AgInt no MS: 30270 DF 2024/0199474-7, Relator.: Ministra Maria Isabel Gallotti, Data de Julgamento: 22/10/2024,
CE - CORTE ESPECIAL
, Data de Publicação: DJe 25/10/2024STJ –
No mesmo sentido:
AgInt no RMS: 65504 SC 2021/0014561-5, Relator.: Ministra Nancy Andrighi, Data de Julgamento: 21/02/2022, T3 - Terceira Turma, Data de Publicação: DJe 24/02/2022; STJ - AgInt no RMS: 73808 RJ 2024/0224657-1, Relator.: Ministra Regina Helena Costa, Data de Julgamento: 07/04/2025, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJEN 10/04/2025).

Logo, ainda que a tese da apelante mereça ser apreciada em demanda adequada, não se mostra apta, no caso concreto, a ensejar a concessão da segurança.

A recorrente afirma,
ainda,
que a notificação de desmobilização equivaleria à rescisão unilateral do contrato, praticada sem prévio processo administrativo e sem observância do contraditório e da ampla defesa.

Em abstrato, a tese encontra respaldo no ordenamento e na jurisprudência,
uma vez que o
art. 78, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993 exige contraditório e ampla defesa nos casos de rescisão contratual.

Todavia, esse fundamento, por si só, não conduz ao provimento da apelação. A uma, porque permanece controvertido, no plano documental, se a notificação de desmobilização representou efetivamente rescisão unilateral inválida, ou se foi decorrência de compreensão administrativa acerca do termo final do contrato,
o que leva a conclusão de que a
qualificação jurídica do ato pressupõe exame mais aprofundado do iter administrativo e da relação contratual. A duas, porque, mesmo que se admita, em tese, a existência de vício procedimental, a impetração não se limitou a postular a invalidação formal do ato, mas agregou pretensões de reconhecimento de efeitos patrimoniais e indenizatórios decorrentes da alegada rescisão ilícita, o que desnatura a estrita feição mandamental.

Nesse sentido, se reafirme a exigência de contraditório e ampla defesa em desfazimento de atos administrativos com repercussão sobre particulares, o c. STJ não afasta a necessidade de adequação da via eleita. Confira-se:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LEILÃO DE DIREITOS CREDITÓRIOS E ATIVOS IMOBILIÁRIOS. ATO DE ANULAÇÃO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SÚMULAS 346 E 473/STF. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NÃO OBSERVÂNCIA. PAGAMENTO JÁ EFETUADO PELO PARTICULAR. ILEGALIDADE DO ATO IMPUGNADO.
[...] A impetração da ação mandamental não é suficiente para convalidar o ato administrativo que violou as referidas garantias, porquanto se trata de procedimento instaurado após a tomada da decisão administrativa prejudicial aos interesses do particular, de natureza especial, com instrução probatória bastante limitada e que, no caso em concreto, destinou-se precipuamente a impugnar um ato administrativo viciado, por ter anulado um certame licitatório sem o devido processo legal
[...]
(RMS n. 27.440/AL, relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 8/9/2009, DJe de 22/9/2009).

Sustenta a apelante que a notificação limitou-se a afirmar a expiração do prazo contratual, sem indicação adequada dos fundamentos fáticos e jurídicos do desfazimento do ajuste, em violação aos arts. 2º e 50 da Lei nº 9.784/1999.

Também aqui a tese possui plausibilidade abstrata,
tendo em vista que a
jurisprudência do STJ é firme no sentido de que atos administrativos insuficientemente motivados podem ser invalidados por ilegalidade, e não por incursão judicial indevida no mérito administrativo
(STJ - RMS: 68474 RS 2022/0057690-5, Relator.: Ministro Sérgio Kukina, Data de Julgamento: 11/04/2023, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 17/04/2023)
.

Entretanto, novamente, o obstáculo não reside apenas no mérito da alegação, mas na inadequação da via.

A aferição da suficiência da motivação, neste caso, está intrinsecamente conectada à controvérsia sobre vigência contratual, efeitos da paralisação, eventual pedido pendente de aditivo e natureza jurídica da ordem de desmobilização. Não se trata, portanto, de simples invalidação de ato isolado, plenamente autossuficiente em seus contornos documentais.

Por isso, a discussão ultrapassa os limites cognitivos do mandado de segurança.

E, nesse contexto, sobressai a ina
dequação da via mandamental,
pois embora a
apelante procur
e
sustentar que não pretende cobrar valores no mandado de segurança, mas apenas obter declaração do direito ao recebimento de verbas decorrentes da rescisão unilateral, para futura cobrança pela via própria,
tal
argumento não procede.

Embora a formulação recursal procure conferir à pretensão caráter meramente declaratório, a leitura da inicial demonstra que a impetrante vinculou a alegada ilegalidade do ato à afirmação de direitos patrimoniais concretos, inclusive com indicação de verbas devidas e de consequências financeiras decorrentes da rescisão. A própria sentença consignou que a impetrante pretende discutir questões afetas a valores pretéritos decorrentes do Contrato 135/2020, reconhecendo a inadequação da via eleita.

E, tal pretensão esbarra na
s Súmulas 269 e 271 do STF,
que
vedam a utilização do mandado de segurança como substitutivo de ação de cobrança e afastam efeitos patrimoniais pretéritos do
writ
.

Mais do que isso, a petição inicial afirma, expressamente, que o direito líquido e certo invocado abrange
“crédito referente a serviços executados e não pagos e indenizações previstas em lei”
, além de violação concernente à
“ausência de pagamento dos valores devidos”
e ao
“possível cancelamento do empenho impossibilitando o recebimento”
.

Em outro trecho, a própria impetrante/
recorrente
detalha os valores e verbas que entende devidos em razão da suposta rescisão por culpa da Administração.

Esse quadro revela que o
writ
, ainda que formalmente apresentado como ação voltada à invalidação de ato administrativo, foi manejado, em substância, como instrumento de acertamento de relação contratual complexa com nítida projeção patrimonial pretérita.

Destaca-se, ainda, o
RMS 52.177/AP, do STJ,
citado no recurso em análise,
não socorre a apelante,
pois,

n
aquele precedente, o Tribunal reconheceu a adequação do mandado de segurança porque a impetração visava impedir a quebra da ordem cronológica de pagamento, em quadro documentalmente definido e sem necessidade de acertamento patrimonial complexo. Aqui, ao contrário, há prévia necessidade de definir a própria vigência do contrato, a validade da desmobilização, a natureza da suposta rescisão, a existência de omissões administrativas, a repercussão de eventual segundo aditivo e a extensão das verbas pretendidas. A
ratio decidendi
do precedente, portanto, é distintiva, e não favorável à recorrente.

Em suma, o mandado de segurança não se mostra adequado para o conjunto de pretensões deduzidas.

Por conseguinte, verifica-se que a
apelante não trouxe, para os estreitos limites do mandado de segurança, situação jurídica documentalmente inequívoca. Ao contrário, os próprios fundamentos da inicial e da apelação demonstram que a controvérsia depende de exame articulado de vários elementos: prazo contratual originário, efeitos da paralisação, cronograma readequado, eventual prorrogação automática, pedido de segundo aditivo não apreciado, natureza jurídica da notificação de desmobilização e consequências patrimoniais da alegada rescisão.

A isso se soma o fato de que a impetração não se conteve em pedir mera invalidação formal do ato, mas avançou sobre direitos creditórios e indenizatórios decorrentes da relação contratual, o que a aproxima, materialmente, de ação de cobrança e de ação ordinária de responsabilização contratual.

Nessas circunstâncias, o reconhecimento de eventual ilegalidade administrativa não pode ser feito de forma segura e exauriente em sede mandamental, sob pena de desvirtuamento do instituto.

Portanto, firme nas razões expostas
,
NEGO PROVIMENTO ao apelo
interposto
.

Deixo de aplicar o §11 do art. 85 do CPC/15, em razão da vedação da
condenação em honorários
sucumbenciais (
no art. 25 da Lei 12.016/09
)
.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
.

Manifesto-me por acompanhar a douta relatoria.

É como voto.