Tribunal: TJES
Processo: 0013276-57.2020.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2026-01-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONTRATO ADMINISTRATIVO. LEI Nº 8.666/93. CERCEAMENTO DE DEFESA. SUPRESSÃO DA FASE RECURSAL. NULIDADE. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação Cível interposta pelo município de Serra contra sentença que, em sede de ação anulatória, julgou procedente o pedido para anular o procedimento administrativo nº 11766/2019, o qual havia imposto à empresa apelada as sanções de multa e suspensão do direito de licitar, com a consequente determinação de restituição do valor retido a título de glosa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir se a garantia de apresentação de defesa prévia no curso do processo administrativo sancionador é suficiente para satisfazer a garantia constitucional da ampla defesa, ou se a supressão da fase recursal, expressamente prevista na alínea f do inciso I do art. 109 da Lei nº 8.666/93, constitui vício insanável apto a macular de nulidade o procedimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O inciso LV do art. 5° da Constituição da República assegura aos litigantes, em processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

4)
A Lei nº 8.666/93 disciplina a garantia de defesa em dois momentos distintos e não excludentes: a "defesa prévia" antes da aplicação da sanção, conforme o § 2º do art. 87, e o "recurso" contra a decisão sancionatória, previsto na alínea f do inciso I do art. 109.

5)
A sistemática legal estabelece um duplo grau de cognição na esfera administrativa, sendo o primeiro exercido por meio da defesa prévia e o segundo por meio de recurso, de modo que a supressão de qualquer dessas fases configura cerceamento de defesa.

6)
No caso, os autos demonstram que o Município apelante, após proferir a decisão que aplicou as penalidades, publicou o ato sancionador sem intimar a contratada para a interposição do recurso administrativo cabível.

7)
A existência de defesa prévia não convalida a posterior e indevida supressão da fase recursal, pois ambos os momentos processuais são facetas indissociáveis da ampla defesa e do devido processo legal.

8)
A manutenção da sentença que declarou a nulidade do procedimento administrativo se impõe, visto que a supressão da fase recursal representa vício formal insanável por ofensa direta a dispositivos constitucionais e legais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A garantia constitucional à ampla defesa, prevista no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal, compreende os meios e recursos inerentes ao seu exercício, sendo aplicável aos processos administrativos sancionadores.

2. O regime da Lei nº 8.666/93 estabelece um sistema de duplo grau de cognição na esfera administrativa, assegurando ao administrado tanto o direito à defesa prévia (art. 87, § 2º) quanto o direito de interpor recurso contra a decisão que aplica a penalidade (art. 109, I, 'f').

3. A ausência de intimação do sancionado para interpor o recurso administrativo previsto em lei configura vício insanável que acarreta a nulidade do procedimento por cerceamento de defesa.

4. A oportunidade de apresentação de defesa prévia não supre a necessidade de abertura de prazo para o recurso administrativo, pois são garantias distintas e essenciais ao devido processo legal.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição da República, art. 5º, LV. Lei nº 8.666/93, art. 87, § 2º; art. 109, I, 'f'.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-ES - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 00309396220188080024, Relator: ROBSON LUIZ ALBANEZ, 4ª Câmara Cível. TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50121303520238080000, Relator: FABIO BRASIL NERY, 4ª Câmara Cível.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0013276-57.2020.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: ESTELAR ILUMINACAO EIRELI e outros

RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONTRATO ADMINISTRATIVO. LEI Nº 8.666/93. CERCEAMENTO DE DEFESA. SUPRESSÃO DA FASE RECURSAL. NULIDADE. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação Cível interposta pelo município de Serra contra sentença que, em sede de ação anulatória, julgou procedente o pedido para anular o procedimento administrativo nº 11766/2019, o qual havia imposto à empresa apelada as sanções de multa e suspensão do direito de licitar, com a consequente determinação de restituição do valor retido a título de glosa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir se a garantia de apresentação de defesa prévia no curso do processo administrativo sancionador é suficiente para satisfazer a garantia constitucional da ampla defesa, ou se a supressão da fase recursal, expressamente prevista na alínea f do inciso I do art. 109 da Lei nº 8.666/93, constitui vício insanável apto a macular de nulidade o procedimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
O inciso LV do art. 5° da Constituição da República assegura aos litigantes, em processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

4)
A Lei nº 8.666/93 disciplina a garantia de defesa em dois momentos distintos e não excludentes: a "defesa prévia" antes da aplicação da sanção, conforme o § 2º do art. 87, e o "recurso" contra a decisão sancionatória, previsto na alínea f do inciso I do art. 109.

5)
A sistemática legal estabelece um duplo grau de cognição na esfera administrativa, sendo o primeiro exercido por meio da defesa prévia e o segundo por meio de recurso, de modo que a supressão de qualquer dessas fases configura cerceamento de defesa.

6)
No caso, os autos demonstram que o Município apelante, após proferir a decisão que aplicou as penalidades, publicou o ato sancionador sem intimar a contratada para a interposição do recurso administrativo cabível.

7)
A existência de defesa prévia não convalida a posterior e indevida supressão da fase recursal, pois ambos os momentos processuais são facetas indissociáveis da ampla defesa e do devido processo legal.

8)
A manutenção da sentença que declarou a nulidade do procedimento administrativo se impõe, visto que a supressão da fase recursal representa vício formal insanável por ofensa direta a dispositivos constitucionais e legais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A garantia constitucional à ampla defesa, prevista no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal, compreende os meios e recursos inerentes ao seu exercício, sendo aplicável aos processos administrativos sancionadores.

2. O regime da Lei nº 8.666/93 estabelece um sistema de duplo grau de cognição na esfera administrativa, assegurando ao administrado tanto o direito à defesa prévia (art. 87, § 2º) quanto o direito de interpor recurso contra a decisão que aplica a penalidade (art. 109, I, 'f').

3. A ausência de intimação do sancionado para interpor o recurso administrativo previsto em lei configura vício insanável que acarreta a nulidade do procedimento por cerceamento de defesa.

4. A oportunidade de apresentação de defesa prévia não supre a necessidade de abertura de prazo para o recurso administrativo, pois são garantias distintas e essenciais ao devido processo legal.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição da República, art. 5º, LV. Lei nº 8.666/93, art. 87, § 2º; art. 109, I, 'f'.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-ES - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 00309396220188080024, Relator: ROBSON LUIZ ALBANEZ, 4ª Câmara Cível. TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50121303520238080000, Relator: FABIO BRASIL NERY, 4ª Câmara Cível.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade de votos, negar provimento ao recurso.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. JANETE VARGAS SIMÕES - JANETE VARGAS SIMOES (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

O presente caso envolve ação anulatória de Ato Administrativo, por meio da qual pretende a autora, aqui apelada, a anulação do procedimento administrativo nº 11766/2019 e a devolução de valores retidos, em razão de supostas ilegalidades formais e materiais no processo que culminou na aplicação de sanções de multa e suspensão do direito de licitar, decorrentes da execução de contrato para decoração natalina no município de Serra.

A sentença julgou procedente a pretensão, sob o fundamento principal de que o procedimento administrativo é nulo por cerceamento de defesa, uma vez que, após a decisão sancionatória, não fora oportunizado à empresa o direito de interpor o recurso previsto na alínea
f
do inciso I do art. 109 da Lei nº 8.666/93.

Nesse cenário, cinge-se a controvérsia recursal em verificar se a garantia de apresentação de "defesa prévia" no curso do processo administrativo sancionador é suficiente para satisfazer a plenitude da garantia constitucional da ampla defesa, ou se a supressão da fase recursal, expressamente prevista em lei, constitui vício insanável apto a macular de nulidade todo o procedimento.

O inciso LV do art. 5° da Constituição da República é categórico ao assegurar aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa, “
com os meios e recursos a ela inerentes
.”

O direito de defesa, portanto, não é uno e monolítico, exaurindo-se em uma única oportunidade de manifestação, uma vez que desdobra-se em um conjunto de garantias que devem permear todo o iter procedimental, assegurando ao administrado a possibilidade de influir efetivamente na decisão.

A Lei nº 8.666/93, ao disciplinar a matéria, espelhou essa garantia constitucional em dois momentos distintos e não excludentes. Primeiramente, no § 2º de seu art. 87, assegurou a "defesa prévia" do interessado antes da aplicação das sanções. Posteriormente, e de forma ainda mais explícita, na alínea
f
do inciso I do art. 109, previu o cabimento de "recurso", com prazo de 5 (cinco) dias úteis, contra o ato que aplica as penas de advertência, suspensão temporária ou de multa.

Depreende-se, pois, da sistemática legal, a existência de duplo grau de cognição na esfera administrativa: o primeiro, exercido por meio da defesa prévia, antes da decisão; e o segundo, por meio de recurso, dirigido à autoridade superior ou para reexame pela própria autoridade prolatora, após a decisão.

Com efeito, a supressão de qualquer dessas fases essenciais configura nítido cerceamento de defesa.

No caso, observa-se que os documentos carreados demonstram de forma incontroversa que o Município apelante, após proferir a decisão que aplicou as penalidades à empresa apelada (fls. 57/69), promoveu diretamente a publicação do ato sancionador (fl. 71), sem qualquer intimação da contratada para a interposição do recurso administrativo cabível.

Cabe salientar que a jurisprudência deste Tribunal de Justiça é firme em reconhecer que a inobservância das garantias processuais na aplicação de sanções administrativas acarreta a nulidade do ato, como subsegue:

REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. GLOSA . NULIDADE. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA . 1. O controle judicial no processo administrativo restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo. 2. Hipótese dos autos em que houve aplicação de glosas nas faturas do contrato no valor R$ 38.888,44, (trinta e oito mil, oitocentos e oitenta e oito reais e quarenta e quatro centavos), sem possibilitar o contraditório e a ampla defesa a contratada.
3. Uma vez que o contrato administrativo prevê a aplicação de glosas como sanção, deve ser assegurado o contraditório prévio, conforme art. 87 da Lei n. 8.666/93, decerto que sua postergação indica ilegalidade na retenção dos valores.
4. Recurso conhecido e desprovido . Remessa necessária prejudicada. (TJ-ES - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 00309396220188080024, Relator.: ROBSON LUIZ ALBANEZ, 4ª Câmara Cível)

AGRAVO DE INSTRUMENTO – PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - TUTELA CAUTELAR ANTECEDENTE - RESCISÃO UNILATERAL DE CONTRATO – IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES - AUSÊNCIA DE DEFESA PRÉVIA – VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA – RECURSO PROVIDO. 1 – Na origem, a recorrente afirma que o contrato firmado com a Administração Pública foi rescindido de forma prematura e açodada, sendo inobservado o devido processo legal administrativo, posto que não lhe foi conferido o direito de apresentar defesa antes da aplicação das sanções.
2 – Com efeito, o art. 87 da Lei nº 8.666/1993, dispõe que a Administração Pública pode aplicar ao contratado penalidades pela inexecução total ou parcial dos serviços, desde que garantida a possibilidade de apresentação de defesa prévia. 3 – Verifica-se que o agravado aparentemente suprimiu o direito da recorrente de apresentar defesa prévia no procedimento de rescisão antecipada do contrato, com aplicação de penalidades, em potencial confronto com o art. 87, caput, da Lei nº. 8 .666/93 e art. 5º, LV, da Constituição da Republica, sendo certo que a ausência da antecedente ciência da contratada para se manifestar acerca da conduta ilícita que lhe foi imputada não é convalidada pela abertura posterior de prazo para recorrer da condenação resultante do procedimento, no qual o contraditório e a ampla defesa não foram observados. 4 – Segundo o Tribunal da Cidadania, "Esta Corte Superior entende que a rescisão unilateral do contrato administrativo com base no interesse público, prevista no art. 78, XII, da Lei n . 8.666/93, não exime a Administração Pública de devidamente a motivar, com a oitiva prévia do contratado, não sendo"possível embasar a abrupta rescisão de contrato sob o pálio apenas de que seria precário"(RMS 48.972/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/06/2016, DJe 29/06/2016)
. 5 - Recurso conhecido e provido. (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 50121303520238080000, Relator.: FABIO BRASIL NERY, 4ª Câmara Cível)

Aplicando-se a mesma
ratio decidendi
à hipótese em exame, porém em sentido inverso, conclui-se que a existência de defesa prévia não convalida a posterior e indevida supressão da fase de recurso; afinal, ambos os momentos — defesa e recurso — são facetas indissociáveis da ampla defesa e do devido processo legal.

Portanto, a manutenção da sentença que declarou a nulidade do procedimento administrativo se impõe, na medida em que a supressão da fase recursal prevista em lei representa vício formal insanável, por ofensa direta ao inciso LV do artigo 5º da Constituição Federal e à alínea
f
do inciso I do art. 109 da Lei nº 8.666/93.

Do exposto, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do recurso e a ele
nego
provimento.

Em atenção ao disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais devidos pelo Município apelante para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Sessão Virtual de 10.11.2025 a 14.11.2025.

Voto: Acompanhar a relatoria.

Voto Vogal: Desembargadora Janete Vargas Simões.

Sessão virtual do dia 10.11.2025 a 14.11.2025.

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Acompanhar a Relatoria.