Tribunal: TJES
Processo: 0000103-88.2015.8.08.0064
Classe: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Relator(a): WALACE PANDOLPHO KIFFER
Órgão julgador: WALACE PANDOLPHO KIFFER
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-05-22

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FUNCIONÁRIO FANTASMA. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. MANUTENÇÃO DAS SANÇÕES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando o recorrente, ex-prefeito, ao ressarcimento ao erário, pagamento de multa civil e suspensão dos direitos políticos, em razão da manutenção de servidor comissionado sem a devida prestação de serviços.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se restou comprovado o dolo específico na conduta do recorrente, apto a caracterizar ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/2021; (ii) saber se as sanções aplicadas observam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme entendimento do STF no Tema 1199.

4. O conjunto probatório evidencia que o recorrente tinha ciência da ausência de prestação de serviços pelo servidor nomeado, que frequentava curso superior em outro município em horário incompatível, e, ainda assim, permitiu a continuidade do pagamento de remuneração.

5. A alegação de ausência de controle direto não se sustenta, considerando a natureza comissionada do cargo e sua vinculação direta ao gabinete do prefeito.
6. Configurada a anuência consciente do gestor público, resta caracterizado o dolo exigido para os atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

7. As sanções aplicadas mostram-se adequadas e proporcionais à gravidade da conduta, atendendo às finalidades punitiva e pedagógica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

"1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade consciente de produzir o resultado ilícito.
2. A manutenção de servidor comissionado sem prestação de serviço, com ciência do gestor público, configura ato de improbidade administrativa por dano ao erário e violação aos princípios administrativos."

Dispositivo(s) relevante(s) citado(s)
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199; TJ-MG, AC 0011266-67.2011.8.13.0775; TJRJ, APL 0001198-04.2015.8.19.0047.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0000103-88.2015.8.08.0064

AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64)

REQUERENTE: JOSE ALCURE DE OLIVEIRA

REQUERIDO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
WALACE PANDOLPHO KIFFER

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FUNCIONÁRIO FANTASMA. DOLO ESPECÍFICO CONFIGURADO. MANUTENÇÃO DAS SANÇÕES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando o recorrente, ex-prefeito, ao ressarcimento ao erário, pagamento de multa civil e suspensão dos direitos políticos, em razão da manutenção de servidor comissionado sem a devida prestação de serviços.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se restou comprovado o dolo específico na conduta do recorrente, apto a caracterizar ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92, com as alterações da Lei nº 14.230/2021; (ii) saber se as sanções aplicadas observam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme entendimento do STF no Tema 1199.

4. O conjunto probatório evidencia que o recorrente tinha ciência da ausência de prestação de serviços pelo servidor nomeado, que frequentava curso superior em outro município em horário incompatível, e, ainda assim, permitiu a continuidade do pagamento de remuneração.

5. A alegação de ausência de controle direto não se sustenta, considerando a natureza comissionada do cargo e sua vinculação direta ao gabinete do prefeito.
6. Configurada a anuência consciente do gestor público, resta caracterizado o dolo exigido para os atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

7. As sanções aplicadas mostram-se adequadas e proporcionais à gravidade da conduta, atendendo às finalidades punitiva e pedagógica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

"1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, consistente na vontade consciente de produzir o resultado ilícito.
2. A manutenção de servidor comissionado sem prestação de serviço, com ciência do gestor público, configura ato de improbidade administrativa por dano ao erário e violação aos princípios administrativos."

Dispositivo(s) relevante(s) citado(s)
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199; TJ-MG, AC 0011266-67.2011.8.13.0775; TJRJ, APL 0001198-04.2015.8.19.0047.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER

Composição de julgamento: Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Relator / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS

Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000103-88.2015.8.08.0064

APELANTE: JOSE ALCURE DE OLIVEIRA

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR: DESEMBARGADOR WALACE PANDOLPHO KIFFER

VOTO

Conforme anteriormente relatado, trata-se de apelação cível interposta por
JOSE ALCURE DE OLIVEIRA
, haja vista estar inconformado com a sentença prolatada pelo MM Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Ibatiba, que nos autos da ação civil pública proposta pelo órgão ministerial, julgou procedente a demanda, condenando o apelante e Sérgio Adriani de Oliveira pela prática de atos de improbidade administrativa.

Em suas razões (fls. 587/611), sustenta, em suma, a ausência de dolo em sua conduta, a inexistência de participação direta nos fatos imputados e a inadequação da responsabilização com base em presunções administrativas.

Afirma que, ao tomar conhecimento das possíveis irregularidades, adotou providências administrativas cabíveis, inclusive determinando apuração dos fatos, não havendo omissão dolosa apta a configurar ato de improbidade administrativa.

Pontua que não detinha controle direto sobre a frequência individual de servidores, especialmente diante da estrutura administrativa e da delegação de funções, inexistindo prova de que tenha concorrido para eventual ausência funcional do corréu.

Alega, ainda, a desproporcionalidade das sanções aplicadas, pugnando pelo provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença, julgando improcedente a pretensão inicial.

Alternativamente, em caso de manutenção da decisão, requer a readequação das penalidades impostas, com observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, especialmente quanto à suspensão dos direitos políticos e multa civil.

Contrarrazões presentadas pelo desprovimento do recurso (fls. 625/635).

Parecer da Procuradoria de Justiça no mesmo sentido (fls. 641/646).

Pois bem.

A controvérsia posta nesses autos consiste em verificar se a conduta imputada ao apelante configura ato de improbidade administrativa, tipificado nos artigos 10,
caput
e inciso XII, e 11, caput, da Lei 8.429/92, bem como analisar a adequação e a proporcionalidade das sanções aplicadas na sentença.

Aduz o
Parquet,
em sua petição inicial (fls. 09/17 do vol. 001), que os requeridos, no período compreendido entre agosto de 2013 e fevereiro de 2014, concorreram para a manutenção de Sérgio Adriani de Oliveira como servidor comissionado sem a devida contraprestação laboral, no âmbito do Município de Ibatiba.

Narra que, embora o corréu estivesse nomeado para cargo em comissão e percebesse regularmente remuneração dos cofres municipais, não exercia de forma efetiva as atribuições inerentes ao cargo, porquanto frequentava curso superior de Fisioterapia na Universidade Vila Velha, em outro município, em horário incompatível com a jornada administrativa ordinária.

Destaca que Sérgio Adriani de Oliveira exerceu o cargo de Chefe de Gabinete no período de fevereiro de 2013 a agosto de 2013, tendo sido posteriormente nomeado para o cargo de Assessor de Gabinete, função que ocupou de agosto de 2013 até fevereiro de 2014. Contudo, no decorrer desse segundo período, foi comprovado, segundo o órgão ministerial, que o referido servidor não comparecia regularmente ao trabalho, embora continuasse recebendo remuneração mensal, com ciência e tolerância do apelante, então Prefeito do Município de Ibatiba.

Sustenta o autor que tais condutas configuram atos de improbidade administrativa que causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública, em razão do pagamento indevido de vencimentos sem a correspondente prestação do serviço.

Requereu, liminarmente, a indisponibilidade de bens dos requeridos e, ao final, a condenação de ambos nas sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92.

Regularmente instaurada a demanda, foram produzidas provas documentais e testemunhais, tendo a sentença reconhecido a procedência do pedido para condenar os requeridos, inclusive o ora apelante, pelo ressarcimento do dano ao erário, multa civil e suspensão dos direitos políticos, conforme trecho reproduzido nas razões recursais.

O apelo foi interposto por José Alcure de Oliveira.

Contextualizada a hipótese sob exame, relembro que o Supremo Tribunal Federal, ao decidir o Tema 1199, fixou as seguintes teses:

1. É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2. A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4. O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

No ponto, reputo pertinente transcrever alguns dispositivos da LIA, alterados pela Lei 14.230/2021:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

Parágrafo único. (Revogado).

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Art. 17-C.

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Como se verifica, com o advento do novo texto legal, passou-se a exigir a comprovação do dolo específico, não sendo suficiente o dolo genérico para tipificação do ato ímprobo.

Leciona a doutrina que
“a par de exigirem o dolo como elemento subjetivo essencial para a caracterização de quaisquer das modalidades de improbidade administrativa, as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 estabelecem a necessidade de comprovação do denominado ‘dolo específico’, sem o qual restará afastada a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Resta superado, assim, o posicionamento jurisprudencial e doutrinário no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade administrativa, bastaria a presença do ‘dolo genérico’. O ‘dolo genérico’ é um termo utilizado no âmbito do Direito Penal para designar o elemento subjetivo genérico do tipo, formado pela consciência (elemento cognitivo ou intelectual) e vontade (elemento volitivo) do agente de realizar os elementos objetivos do tipo. Ao lado do elemento subjetivo genérico do tipo, é possível que o tipo também exija o elemento subjetivo específico do tipo (chamado de ‘dolo específico’), situação em que, a par da consciência e vontade, haverá uma finalidade específica para a configuração do tipo.”
Lei de Improbidade Administrativa Comentada (HOLANDA JR., André Jackson de; TORRES, Ronny Charles Lopes de. São Paulo: Editora Jupodivm. 2023. p. 90-91).

Em suma, assentada a necessidade de demonstração do elemento subjetivo, cumpre verificar se, no caso concreto, a conduta do apelante esteve pautada em uma vontade livre e consciente direcionada à lesão ao erário e à violação dos princípios da Administração Pública.

Após analisar detidamente os autos, entendo que a conclusão alcançada pelo Juízo a quo não comporta reforma, pois, dos elementos probatórios produzidos, é possível verificar o dolo do recorrente.

A defesa do ex-Prefeito José Alcure de Oliveira, baseada na negativa de autoria e na alegada ausência de controle direto sobre a frequência do servidor, não encontra respaldo no acervo probatório.

Isso porque consta dos autos que o próprio apelante, quando instado, afirmou que o corréu frequentava curso superior em outro município, justificando eventuais ausências com compensações posteriores. Contudo, tal versão foi infirmada por elementos colhidos no procedimento investigatório, notadamente pela declaração de Acelenito da Cunha Sobrinho, então Chefe de Gabinete, no sentido de que, a partir de agosto de 2013, o corréu deixou de comparecer regularmente ao local de trabalho, priorizando suas atividades acadêmicas.

Ademais, o cargo ocupado pelo corréu era de natureza comissionada, diretamente vinculado ao Gabinete do Prefeito, o que evidencia a proximidade funcional e a possibilidade concreta de fiscalização por parte do apelante.

Nesse contexto, não se trata de mera falha administrativa ou deficiência de controle, mas de conduta consciente e direcionada à manutenção do pagamento indevido de remuneração, evidenciando o dolo exigido pela Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Assim, a permanência do corréu na folha de pagamento, mesmo diante da incompatibilidade fática entre o exercício do cargo e a frequência a curso universitário em outro município, revela anuência deliberada do gestor público, com inequívoco prejuízo ao erário.

As condutas do apelante, portanto, subsomem-se perfeitamente aos tipos ímprobos dos arts. 10, caput e inciso XII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/92, haja vista que o dolo, consistente na vontade consciente de permitir a continuidade da situação ilícita e seus efeitos patrimoniais deletérios ao erário, foi suficientemente demonstrado no caso concreto.

Consoante jurisprudência:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AFASTADA – TEMA 1.199 DO STF – IRRETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021 – MÉRITO – INCLUSÃO DE FUNCIONÁRIO FANTASMA EM FOLHA DE PAGAMENTO – FRAUDE PERPETRADA PELO CHEFE DO DEPARTAMENTO DE PESSOAL EM CONLUIO COM O PREFEITO MUNICIPAL – ANUÊNCIA E CIÊNCIA DO FUNCIONÁRIO FANTASMA – ART. 10 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DOLO CONFIGURADO. - Diante do entendimento firmado pelo excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento ARE 843.989/PR, Tema 1.199, no sentido de que “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se, com efeito, os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”, pelo que não se há que falar em hipótese de prescrição intercorrente – Para a caracterização dos atos ímprobos é imprescindível a demonstração de dolo na conduta dos agentes, conforme disposto no art. 1º, § 1º, da Lei 8.429/92, com redação dada pela Lei 14.230/2021, nos termos do entendimento fixado pelo STF no Tema 1.199 - Constatado que o Chefe de Departamento de Pessoal incluiu na folha de pagamento do Município uma terceira pessoa, que não prestava serviços à Administração Pública, com o objetivo de se apropriar, ilicitamente, de verbas públicas, tem-se por configurada a prática de ato de improbidade administrativa, tanto do responsável pela inclusão, como daquele que, em troca de benefício financeiro, "emprestou" sua conta bancária para tanto – As penas definidas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei 14.230) não são necessariamente aplicadas de forma cumulativa; cabe ao julgador dosá-las de acordo com a natureza, a gravidade e as consequências do ato ímprobo. (TJ-MG – AC: 00112666720118130775, Relator.: Des.(a) Luís Carlos Gambogi, Data de Julgamento: 03/08/2023, 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 03/08/2023).

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE ASSESSOR PARLAMENTAR PARA A CÂMARA MUNICIPAL DE RIO CLARO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. SUPOSTO "FUNCIONÁRIO FANTASMA". IMPUTAÇÃO MINISTERIAL DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/92. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO DOS DEMANDADOS A PROMOVEREM O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E O PAGAMENTO DE MULTA CÍVEL CORRESPONDENTE A DUAS VEZES O DANO PROVOCADO. IRRESIGNAÇÃO DOS RÉUS. ACERTO DO DECISUM. 1 . Demanda proposta com base na conduta ímproba atribuída aos Réus, correspondente a suposta inexistência de prestação de serviço público por agente nomeado, em que pese o recebimento integral de sua remuneração pelos cofres públicos, no período de 01.08.2009 a 28.02 .2011. Questões apuradas no Inquérito Civil Público nº 187/2011. 2. Agente político (1º Réu) que nomeou o seu Assessor parlamentar (2º Réu) quando este já estava contratado por empresa privada para prestar serviço na REDUC de Duque de Caxias. Inegável incompatibilidade geográfica para que o 2º Réu pudesse acumular as duas funções, considerando a distância de 117 Km de um local para o outro. Trabalho remoto que, à época, não encontrava a estrutural atual. 3. Provas documental e testemunhal suficientes para caracterizar a conduta ímproba dos Réus, nos termos da Lei nº 8.429/92, consubstanciada no enriquecimento ilícito (artigo 9º, XII), no dano ao erário (artigo 10, I) e na ofensa aos princípios da Administração Pública (artigo 11). Dolo configurado. 4. Sanções fixadas de forma razoável e proporcional às especificidades do caso sub judice. Precedentes do TJRJ. Manutenção do decisum que se impõe. 5. Recurso a que se nega provimento (TJ-RJ - APL: 00011980420158190047 202300103855, Relator.: Des(a). SERGIO RICARDO DE ARRUDA FERNANDES, Data de Julgamento: 13/04/2023, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/04/2023).

Por fim, quanto às sanções aplicadas, entendo que foram fixadas pelo julgador monocrático de forma razoável e proporcional à gravidade dos fatos e à reprovabilidade da conduta.

O ressarcimento integral do dano ao erário, a multa civil e a suspensão dos direitos políticos por 05 anos mostram-se adequados para reprimir e prevenir a prática de condutas dessa natureza, que comprometem a lisura da Administração Pública e a confiança social na atuação dos gestores municipais.

Por todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

Deixo de aplicar a majoração prevista no art. 85, §11, do CPC, por ausência de fixação da verba honorária na origem.

É como voto.

07

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VOTOS ESCRITOS
(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Des. Dair José Bregunce de Oliveira: Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.

Des. Arthur José Neiva de Almeida:
Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.

É como voto.