Tribunal: TJES
Processo: 5004366-51.2023.8.08.0047
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Locação / Permissão / Concessão / Autorização / Cessão de Uso; Utilização de bens públicos
Data de julgamento: 2026-05-26

Ementa:
Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO C/C DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO À CÂMARA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL Nº 2.019/2021. PRELIMINAR DE FALTA DE DIALETICIDADE AFASTADA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. AUSÊNCIA DE PROVA DE FALSIFICAÇÃO. DESNECESSIDADE DE PARECER PRÉVIO DA PROCURADORIA. PUBLICIDADE SUFICIENTE. POSSE ADMINISTRATIVA QUALIFICADA. VALIDADE DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de São Mateus, que, nos autos de ação anulatória de ato administrativo cumulada com pedido de tutela antecipada e declaração de inconstitucionalidade de norma municipal, julgou improcedente o pedido de anulação do Termo de Cessão de Uso de imóveis públicos destinados à Câmara Municipal e de declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.019/2021, condenando o autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há seis questões em discussão: (i) definir se o recurso carece de dialeticidade; (ii) estabelecer se a Lei Municipal nº 2.019/2021 é nula por suposta falsificação de assinatura; (iii) determinar se houve vício formal de iniciativa legislativa; (iv) verificar se a ausência de parecer prévio da Procuradoria Municipal invalida a norma; (v) examinar se a ausência de publicação do Termo de Cessão de Uso enseja sua nulidade; e (vi) aferir se a inexistência de titularidade dominial do Município sobre os imóveis impede a cessão de uso à Câmara Municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A preliminar de ausência de dialeticidade não prospera, pois as razões recursais enfrentam diretamente os fundamentos da sentença, atendendo ao art. 1.010, II e III, do CPC, sendo eventual fragilidade argumentativa matéria de mérito.

A Lei Municipal nº 2.019/2021 goza de presunção juris tantum de legitimidade e constitucionalidade, e a alegação de falsificação de assinatura carece de prova técnica idônea, cujo ônus incumbe ao autor, nos termos do art. 373, I, do CPC.

A indicação legislativa possui natureza meramente sugestiva e não instaura processo legislativo, tendo o Prefeito Interino exercido regularmente a iniciativa ao subscrever e encaminhar o Projeto de Lei nº 036/2021.

A ausência de parecer prévio da Procuradoria Municipal não configura vício formal invalidante, pois inexiste previsão na Lei Orgânica municipal ou em norma hierarquicamente superior que condicione a validade da lei à manifestação jurídica prévia, tratando-se, quando muito, de falha administrativa interna.

A ausência de publicação do extrato do Termo de Cessão de Uso não enseja nulidade automática, pois a Lei Municipal nº 2.019/2021 foi regularmente publicada, não se demonstrou prejuízo, dolo ou clandestinidade, e a publicidade do ato foi assegurada por outros meios, em observância substancial ao princípio da publicidade.

A destinação de bem público à Câmara Municipal constitui afetação administrativa interna entre órgãos da mesma pessoa jurídica, não configurando cessão intersubjetiva, sendo desnecessária transferência dominial ou autorização legislativa específica para cessão entre entes de esferas distintas, conforme entendimento do STF na ACO 3568/PE.

A posse administrativa qualificada e a disponibilidade jurídica funcional dos imóveis, adquiridas por instrumentos formais válidos, são suficientes para legitimar a cessão de uso, inexistindo prova de cláusula restritiva ou oposição dos titulares registrais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A repetição de argumentos já deduzidos na inicial não configura ausência de dialeticidade quando houver impugnação específica aos fundamentos da sentença.

A presunção de legitimidade da lei regularmente promulgada somente pode ser afastada mediante prova cabal de vício, incumbindo ao impugnante o ônus probatório.

A indicação legislativa não caracteriza vício de iniciativa quando o Chefe do Executivo assume formalmente a autoria do projeto de lei.

A ausência de parecer jurídico prévio não invalida lei regularmente aprovada quando inexistente exigência constitucional ou legal.

A falta de publicação do extrato do termo de cessão não acarreta nulidade sem demonstração de prejuízo ou violação substancial ao princípio da publicidade.

A cessão de uso de bem público entre órgãos da mesma pessoa jurídica constitui afetação administrativa interna e independe de transferência dominial, sendo suficiente a posse administrativa qualificada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 30, I, 37, caput, 102, I, f; CPC, arts. 373, I, 1.010, II e III, e 85, § 11; Lei nº 8.666/93, art. 61, parágrafo único; Código Civil, arts. 99 a 103; Lei Orgânica do Município de São Mateus, arts. 9º, V, 21 e 25, V e XI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ACO nº 3568/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 17.03.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5004366-51.2023.8.08.0047

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO MATEUS

APELADO: SAO MATEUS CAMARA MUNICIPAL

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO C/C DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO À CÂMARA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL Nº 2.019/2021. PRELIMINAR DE FALTA DE DIALETICIDADE AFASTADA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. AUSÊNCIA DE PROVA DE FALSIFICAÇÃO. DESNECESSIDADE DE PARECER PRÉVIO DA PROCURADORIA. PUBLICIDADE SUFICIENTE. POSSE ADMINISTRATIVA QUALIFICADA. VALIDADE DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de São Mateus, que, nos autos de ação anulatória de ato administrativo cumulada com pedido de tutela antecipada e declaração de inconstitucionalidade de norma municipal, julgou improcedente o pedido de anulação do Termo de Cessão de Uso de imóveis públicos destinados à Câmara Municipal e de declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.019/2021, condenando o autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há seis questões em discussão: (i) definir se o recurso carece de dialeticidade; (ii) estabelecer se a Lei Municipal nº 2.019/2021 é nula por suposta falsificação de assinatura; (iii) determinar se houve vício formal de iniciativa legislativa; (iv) verificar se a ausência de parecer prévio da Procuradoria Municipal invalida a norma; (v) examinar se a ausência de publicação do Termo de Cessão de Uso enseja sua nulidade; e (vi) aferir se a inexistência de titularidade dominial do Município sobre os imóveis impede a cessão de uso à Câmara Municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A preliminar de ausência de dialeticidade não prospera, pois as razões recursais enfrentam diretamente os fundamentos da sentença, atendendo ao art. 1.010, II e III, do CPC, sendo eventual fragilidade argumentativa matéria de mérito.

A Lei Municipal nº 2.019/2021 goza de presunção juris tantum de legitimidade e constitucionalidade, e a alegação de falsificação de assinatura carece de prova técnica idônea, cujo ônus incumbe ao autor, nos termos do art. 373, I, do CPC.

A indicação legislativa possui natureza meramente sugestiva e não instaura processo legislativo, tendo o Prefeito Interino exercido regularmente a iniciativa ao subscrever e encaminhar o Projeto de Lei nº 036/2021.

A ausência de parecer prévio da Procuradoria Municipal não configura vício formal invalidante, pois inexiste previsão na Lei Orgânica municipal ou em norma hierarquicamente superior que condicione a validade da lei à manifestação jurídica prévia, tratando-se, quando muito, de falha administrativa interna.

A ausência de publicação do extrato do Termo de Cessão de Uso não enseja nulidade automática, pois a Lei Municipal nº 2.019/2021 foi regularmente publicada, não se demonstrou prejuízo, dolo ou clandestinidade, e a publicidade do ato foi assegurada por outros meios, em observância substancial ao princípio da publicidade.

A destinação de bem público à Câmara Municipal constitui afetação administrativa interna entre órgãos da mesma pessoa jurídica, não configurando cessão intersubjetiva, sendo desnecessária transferência dominial ou autorização legislativa específica para cessão entre entes de esferas distintas, conforme entendimento do STF na ACO 3568/PE.

A posse administrativa qualificada e a disponibilidade jurídica funcional dos imóveis, adquiridas por instrumentos formais válidos, são suficientes para legitimar a cessão de uso, inexistindo prova de cláusula restritiva ou oposição dos titulares registrais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A repetição de argumentos já deduzidos na inicial não configura ausência de dialeticidade quando houver impugnação específica aos fundamentos da sentença.

A presunção de legitimidade da lei regularmente promulgada somente pode ser afastada mediante prova cabal de vício, incumbindo ao impugnante o ônus probatório.

A indicação legislativa não caracteriza vício de iniciativa quando o Chefe do Executivo assume formalmente a autoria do projeto de lei.

A ausência de parecer jurídico prévio não invalida lei regularmente aprovada quando inexistente exigência constitucional ou legal.

A falta de publicação do extrato do termo de cessão não acarreta nulidade sem demonstração de prejuízo ou violação substancial ao princípio da publicidade.

A cessão de uso de bem público entre órgãos da mesma pessoa jurídica constitui afetação administrativa interna e independe de transferência dominial, sendo suficiente a posse administrativa qualificada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 30, I, 37, caput, 102, I, f; CPC, arts. 373, I, 1.010, II e III, e 85, § 11; Lei nº 8.666/93, art. 61, parágrafo único; Código Civil, arts. 99 a 103; Lei Orgânica do Município de São Mateus, arts. 9º, V, 21 e 25, V e XI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ACO nº 3568/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 17.03.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

VOTO

(Preliminar de falta de dialeticidade)

Em contrarrazões, a
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO MATEUS
suscita preliminar de não conhecimento do recurso, ao argumento de ausência de dialeticidade recursal, sustentando que a apelação limita-se à reiteração dos argumentos expendidos na inicial, sem impugnação específica dos fundamentos da sentença.

Entretanto, a preliminar não merece acolhida, pois, muito embora as razões recursais retomem teses já deduzidas na fase postulatória, delas se extrai confronto direto com os fundamentos da sentença, notadamente quanto à inexistência de vícios na Lei Municipal nº 2.019/2021 e no Termo de Cessão de Uso, à desnecessidade de parecer da Procuradoria Municipal, à regularidade da iniciativa legislativa e à alegada ausência de publicação do ajuste.

Tal circunstância revela impugnação suficiente para atender ao requisito da dialeticidade, nos termos do art. 1.010, incisos II e III, do CPC, sendo a eventual fragilidade ou repetição dos argumentos matéria afeta ao mérito, e não à admissibilidade recursal.

Rejeita-se, pois, a preliminar, conhecendo-se do recurso.

VOTO

(Mérito)

Conforme relatado, t
rata-se de recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS
contra a r. sentença de evento ID. n.º 11501983, proferida pelo d. juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de São Mateus, que, em sede de ação anulatória de ato administrativo c/c pedido de tutela antecipada de urgência e declaração de inconstitucionalidade de norma municipal, ajuizada pela municipalidade em face da
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO MATEUS
, julgou improcedente o pedido inicial para negar a declaração de nulidade do Termo de Cessão de Uso dos imóveis públicos cedidos à Câmara e a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.019/2021, condenando o autor ao pagamento de custas e honorários no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais).

Em suas razões recursais (ID. n.º 11501985),
o recorrente
alega, em síntese, que: (I) o procedimento de cessão de uso teve início por indicação legislativa de vereador, e não por iniciativa do Chefe do Executivo, o que afrontaria o processo legislativo constitucional; (II) os imóveis objeto da cessão não pertencem ao Município de São Mateus, mas ao Estado do Espírito Santo e ao Banco de Crédito Agrícola do Espírito Santo, o que impossibilitaria a cessão por parte do ente municipal; (III) houve ausência de manifestação da Procuradoria Geral do Município quanto à legalidade do projeto de lei, o que violaria a Instrução Normativa SJU nº 01/2019 e comprometeria a legalidade do ato administrativo; (IV) o termo de cessão não teria sido devidamente publicado no Diário Oficial, ferindo o disposto no art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, o que configuraria nulidade do ato.

Com base nessas alegações, pleiteia seja o recurso provido para
julgar procedente a ação, com a consequente anulação do Termo de Cessão de Uso e a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 2.019/2021
.

Contrarrazões no evento ID. n.º 11501989, nas quais, preliminarmente, a parte alega: (I) ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença, caracterizando afronta ao princípio da dialeticidade recursal. No mérito, pugna pelo desprovimento do recurso.

Presentes os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso.

Na origem, o Município de São Mateus ajuizou ação anulatória de ato administrativo, cumulada com pedido de tutela antecipada de urgência e declaração de inconstitucionalidade de norma municipal, com o intuito de anular o Termo de Cessão de Uso de dois imóveis localizados na Avenida Jones dos Santos Neves, números 40 e 70, firmados com a Câmara Municipal local, com fundamento na Lei Municipal n.º 2.019/2021, a qual autorizou a cessão dos referidos bens públicos para funcionamento da sede do Poder Legislativo.

Julgada improcedente a demanda, a controvérsia recursal cinge-se à validade jurídica do referido termo e da norma municipal que lhe deu suporte, sendo alegadas, pelo apelante, supostas irregularidades formais e materiais, como iniciativa indevida do processo legislativo por parlamentar, ausência de parecer da Procuradoria Geral do Município, vício na assinatura do Chefe do Executivo à época, ausência de publicação oficial do contrato e ausência de titularidade municipal sobre os imóveis cedidos.

O
ente municipal
sustenta a nulidade da Lei Municipal n.º 2.019/2021 sob a alegação de falsificação da assinatura do então
p
refeito
i
nterino no Termo de Cessão de Uso.

A tese, contudo, não se sustenta, porquanto as leis regularmente promulgadas e publicadas gozam de presunção
juris tantum
de legitimidade e constitucionalidade, incumbindo ao impugnante o ônus de demonstrar, de forma cabal, a invalidade do ato normativo, o que se torna ainda mais rigoroso quando fundada em suposta falsidade de documento público.

A r. sentença consignou que inexiste qualquer prova técnica ou elemento minimamente consistente capaz de corroborar a alegação de falsificação, não tendo o próprio município promovido apuração administrativa ou requerido, de modo fundamentado, a produção de prova pericial grafotécnica para cumprir o seu ônus processual.

Ausente lastro probatório idôneo, não é possível ao Poder Judiciário infirmar a validade de lei regularmente aprovada com base em meras conjecturas, razão pela qual a sentença deve ser mantida também neste ponto, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC.

Portanto, rechaço a alegada nulidade da Lei Municipal n.º 2.019/2021 sob a alegação de falsificação não demonstrada nos autos.

Sustenta, ainda, o Município apelante que a Lei Municipal n.º 2.019/2021 estaria eivada de vício formal de iniciativa, ao argumento de que o processo legislativo teria se originado da Indicação Legislativa n.º 707/2021, apresentada por vereador, o que configuraria indevida usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Tal alegação, contudo, não se sustenta diante do conjunto probatório e da adequada interpretação do regime jurídico da iniciativa legislativa.

Com efeito, a indicação legislativa é instrumento de natureza meramente sugestiva, destituído de força normativa, não sendo apto a instaurar o processo legislativo nem a vincular o Poder Executivo.

Consta dos autos que, após o recebimento da mencionada indicação, o Executivo exerceu juízo próprio de conveniência e oportunidade, deliberando de forma autônoma sobre o tema e assumindo formalmente a autoria do projeto de lei, o que se concretizou na elaboração, subscrição e encaminhamento do Projeto de Lei n.º 036/2021 pelo Prefeito Interino. Esse ato consubstancia, de forma inequívoca, o regular exercício da iniciativa legislativa.

O trâmite adotado evidencia que o Executivo não se limitou a endossar manifestação do Legislativo, mas acolheu a sugestão parlamentar e a converteu em proposta normativa própria, por meio de ato formal de proposição regularmente submetido à apreciação da Câmara Municipal. Trata-se de ato imputável exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, o que juridicamente caracteriza a iniciativa legislativa.

Assim, ausente qualquer demonstração de proposição formal oriunda do Legislativo, não há que se falar em violação à reserva de iniciativa, devendo ser mantida a validade formal da Lei Municipal n.º 2.019/2021, como corretamente reconhecido na sentença.

O
m
unicípio
sustenta, ainda, a nulidade da Lei Municipal nº 2.019/2021 por ausência de parecer jurídico prévio da Procuradoria Municipal, com fundamento na Instrução Normativa SJU n.º 01/2019 e em orientações do TCEES.

No entanto, a Lei Orgânica do Município de São Mateus não exige tal parecer como etapa obrigatória do processo legislativo, inexistindo norma de hierarquia superior que condicione a validade formal da lei à sua prévia análise jurídica.

Ainda que o parecer jurídico represente instrumento relevante de controle preventivo da legalidade, sua ausência, quando não imposta por norma constitucional ou legal, não tem o condão de invalidar ato legislativo regularmente aprovado.

A inobservância da instrução normativa configura, no máximo, falha de natureza administrativa, sem reflexo direto na validade da norma. Assim, a tese recursal não encontra respaldo normativo ou jurisprudencial, devendo ser rejeitada.

Igualmente, afasto a alegação de nulidade da lei por ausência de parecer jurídico prévio da Procuradoria Municipal.

O Município apelante argui que o Termo de Cessão de Uso dos imóveis seria nulo ou ineficaz devido à ausência de publicação de seu extrato no Diário Oficial, conforme exigência do art. 61, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93.

A alegação de nulidade do Termo de Cessão de Uso por ausência de publicação oficial do extrato fundamenta-se no princípio da publicidade, essencial à validade e eficácia dos atos administrativos, conforme dispõe a Lei n.º 8.666/93.

No entanto, no caso concreto, essa formalidade foi mitigada por peculiaridades relevantes.
A existência e a prévia publicação da Lei Municipal n.º 2.019/2021 garantiram a devida publicidade ao ato, informando a população sobre a autorização legislativa para a cessão.

Além disso, não se comprovou prejuízo efetivo, dolo ou clandestinidade do ato, considerando que a cessão foi tornada pública por outros meios, como leitura em sessão da Câmara e divulgação em veículos de imprensa. O Ministério Público opinou que eventual vício formal seria sanável e não justificaria a anulação do ato.

Portanto, ausente violação substancial ao princípio da publicidade ou demonstração de lesividade, a irregularidade formal apontada não é suficiente para invalidar o ato administrativo, sob pena de excesso de formalismo contrário ao interesse público.

Quanto à controvérsia recursal vinculada à alegação de que o Município de São Mateus não poderia ter cedido à Câmara Municipal os imóveis objeto do Termo de Cessão de Uso, por não deter a titularidade dominial, a premissa fática relativa ao domínio registral, de fato, está correta. A conclusão jurídica que dela se pretende extrair, contudo, não procede. Explico
.

A prova cartorária demonstra que o imóvel situado na Av. Jones dos Santos Neves, n.º 40, pertence ao estado do Espírito Santo (ID. 11501374 – p. 52; ID. 11501375 – p. 05; ID. 11501376 – p. 16; ID. 11501380). Da mesma forma, comprova que o imóvel localizado na Av. Jones dos Santos Neves, n.º 70, encontra-se registrado em nome do Banco de Crédito Agrícola do Espírito Santo, conforme matrícula n.º 47.830 do 1º Ofício de Registro de Imóveis de São Mateus, segundo Certidão de Ônus Reais (ID. 11501381).

O conjunto probatório evidencia, contudo, que ambos os imóveis ingressaram na esfera de disponibilidade do
m
unicípio por instrumentos jurídicos formais e válidos, ainda que distintos em sua natureza. De um lado, há referência expressa a Termo de Cessão de Uso de Bens Imóveis, firmado com fundamento na Lei Municipal n.º 2.019/2021, que autorizou o Chefe do Poder Executivo a formalizar a destinação do bem para instalação da sede do Poder Legislativo. De outro, consta nos autos instrumento específico de comodato (IDs 11501958/11501959), evidenciando a transferência da posse direta ao Município, a título gratuito, com preservação do domínio em favor do titular originário.

A destinação funcional de imóvel público ao Poder Legislativo local, por se tratar de órgão despersonalizado integrante da mesma pessoa jurídica municipal, não caracteriza cessão intersubjetiva, mas providência interna de organização administrativa. Para a validade do ato, é bastante a anuência formal e legítima da Administração, inexistindo exigência de transferência dominial, em consonância com
a melhor doutrina:

A propósito da matéria, colhe-se da doutrina autorizada de Hely Lopes Meirelles o ensinamento segundo o qual:

“
[a] cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização legislativa e se faz por simples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através do qual o Executivo distribui seus bens entre suas repartições para melhor atendimento do serviço.

Quando, porém, a cessão é para outra entidade, necessário se torna autorização legal para essa transferência de posse, nas condições ajustadas entre as Administrações interessadas.” (Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 468) (grifou-se)

A cessão de uso de bem público, no regime jurídico-administrativo, constitui instrumento destinado a viabilizar a utilização especial do patrimônio público para a consecução de finalidades de interesse coletivo, podendo ter como destinatários órgãos da mesma pessoa jurídica ou, excepcionalmente, entes diversos. Nessa perspectiva, quando a destinação se dá
interna corporis
, no âmbito do próprio ente municipal, não se caracteriza relação jurídica intersubjetiva nem se exige a observância das formalidades próprias das cessões celebradas entre pessoas jurídicas distintas.

É assente no ordenamento que a exigência de autorização legislativa incide, com maior rigor, nas hipóteses em que a cessão ou concessão de uso se estabelece entre entes pertencentes a esferas administrativas diversas, por implicar, aí sim, manifestação de vontade com repercussão patrimonial externa, conforme se depreende da disciplina constitucional e da legislação infraconstitucional aplicável. Fora dessa hipótese, a destinação interna do bem a órgão despersonalizado do próprio
m
unicípio insere-se no âmbito da autotutela e da auto-organização administrativa, orientada pelos princípios da eficiência e da continuidade do serviço público.

No ponto, revela-se elucidativo o entendimento jurisprudencial do Pretório Excelso, ao assentar que, nos casos de conflito federativo envolvendo contrato de cessão de uso de bens públicos entabulado entre diferentes esferas administrativas, é imprescindível a prévia autorização legislativa. Senão
, vejamos:

Ementa: REFERENDO EM JULGAMENTO PARCIAL ANTECIPADO DO MÉRITO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. ARQUIPÉLAGO DE FERNANDO DE NORONHA. COMPOSIÇÃO A QUE CHEGARAM AS PARTES SOBRE PRATICAMENTE A INTEGRALIDADE DOS TEMAS EM DEBATE. CONTRATO DE CESSÃO DE USO DE BENS PÚBLICOS.
TERMO ENTABULADO ENTRE DIFERENTES ESFERAS ADMINISTRATIVAS. NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA QUE OS CHEFES DO PODER EXECUTIVO DISPONHAM SOBRE BENS DE USO COMUM DO POVO.
INVALIDADE EX TUNC. PRESERVAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS EM NOME DO PRINCÍPIO DA BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. I – Reconhecida a competência desta Suprema Corte para julgar a presente ação originária, uma vez que instaurado conflito federativo entre a União e Estado-membro (art. 102, I, f, da Constituição Federal). II - A União e o Estado de Pernambuco, após reiteradas sessões de conciliação, chegaram a um consenso quanto à possibilidade de estabelecer um marco regulatório com efeitos prospectivos sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha, aguardando-se, neste momento, a sua oportuna homologação pelo Supremo Tribunal Federal. III - É perfeitamente possível um acordo parcial estruturante, que trate de aspectos relacionados ao objeto da lide e possa, inclusive, ampliar seu escopo para abarcar situações não descritas na petição inicial e que sejam igualmente relevantes para prevenir conflitos futuros. IV - O inciso II do art. 356 do CPC autoriza o julgamento antecipado parcial do mérito, consistente em técnica processual que prestigia o devido processo legal e a duração razoável do processo .
V - A cessão de uso de bem público por parte da Administração serve para que órgãos da mesma pessoa jurídica - ou de pessoas diversas - fiquem incumbidos de desenvolver atividades que, de algum modo, traduzam interesse para a coletividade. VI - E assente em nosso ordenamento a necessidade de autorização legislativa para que essa espécie contratual se dê entre entidades integrantes de esferas distintas, na forma dos arts. 48, V, e art. 188, § 1º, ambos da Constituição Federal, e do art . 4º, § 1º, da Constituição do Estado de Pernambuco. VII - E que a cessão de bens de uso comum do povo a outros entes não supõe mero ato discricionário da Administração, mormente porque se trata de negócio jurídico com inegável modificação do uso – e por vezes também da finalidade - do patrimônio público, razão pela qual sua ocorrência não prescinde da rigorosa observância do princípio da legalidade administrativa. VIII - A indigitada avença padece de manifesto vício formal, à míngua de regular autorização legislativa, desprovida de atributos, portanto, para a geração de efeitos jurídicos. IX - Considerando os princípios que informam o federalismo cooperativo, a fim de solucionar matéria de grande repercussão na esfera jurídica dos entes públicos envolvidos, e também de particulares, referendou-se a decisão de declaração de invalidade do contrato de cessão de uso em condições especiais da Ilha de Fernando de Noronha, desde a sua assinatura. Ficam preservados, contudo, os atos administrativos praticados durante a sua vigência, em homenagem ao princípio da boa-fé e da segurança jurídica, sem prejuízo da possibilidade de revisão desses mesmos atos, por mérito administrativo, pelo Poder Público competente.
(STF - ACO: 3568 PE, Relator.: RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 17/03/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-062 DIVULG 21-03-2023 PUBLIC 22-03-2023) (grifou-se)

A inexistência de personalidade jurídica da Câmara Municipal afasta a configuração de cessão a terceiro, tratando-se de afetação administrativa interna do bem público. Nessa hipótese, é suficiente o assentimento válido da Administração, sendo exigível autorização legislativa apenas quando a cessão se dá entre entes de esferas administrativas distintas.

Nesse contexto,
revela-se juridicamente válida a afetação administrativa do uso de bem público à Câmara Municipal, por traduzir mera reorganização interna da destinação funcional do imóvel entre órgãos integrantes da mesma pessoa jurídica municipal, à luz do que dispõem os arts. 9º, V, 21 e 25, V e XI, da Lei Orgânica de São Mateus, em consonância com os arts. 99 a 103 do Código Civil e com os arts. 30, I, e 37, caput, da Constituição Federal
, inexistindo qualquer transferência dominial ou outorga de direito em favor de terceiro estranho à Administração.

A ausência de domínio pleno não invalida a destinação do imóvel, porquanto o Município jamais se apresentou como proprietário dos bens, mas como detentor de posse administrativa qualificada e de disponibilidade jurídica funcional, categorias próprias do Direito Administrativo, distintas da posse civil e desprovidas de
animus domini
. T
rata-se de detenção fundada em títulos jurídicos válidos, que conferem poderes legítimos de administração, conservação e destinação funcional do bem, suficientes à prática de atos de gestão patrimonial compatíveis com sua finalidade pública
, inclusive a cessão de uso, sem qualquer mutação dominial.

Ausente prova de cláusula restritiva, condição resolutiva ou oposição formal por parte dos titulares registrais, ônus que incumbia ao recorrente (art. 373, I, do CPC), não prospera a tese recursal fundada exclusivamente na titularidade dominial.

Impõe-se, assim, a manutenção da validade do Termo de Cessão de Uso e, por conseguinte, da sentença recorrida.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO

ao recurso de apelação interposto pelo
MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS
, e
julgo prejudicada a remessa necessária
, nos termos da fundamentação.

Nos termos do artigo 85, § 11, do
CPC
, majoro os honorários advocatícios fixados na instância de origem, de R$ 2.000,00 (dois mil reais), para o patamar de R$ 2.
3
00,00 (dois mil e
trezentos
reais), considerando a natureza da causa, o trabalho adicional desenvolvido pela parte recorrida em sede recursal e o desfecho do presente recurso.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de CONHECER do recurso e a ele
NEGAR PROVIMENTO
e julgar prejudicada a remessa necessária.

Majoram-se os honorários advocatícios fixados na instância de origem, de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para o patamar de R$ 2.300,00 (dois mil e trezentos reais), considerando a natureza da causa, o trabalho adicional desenvolvido pela parte recorrida em sede recursal e o desfecho do presente recurso.