Tribunal: TJES
Processo: 0012425-71.2016.8.08.0011
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação de Débito Fiscal
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. PROCON. MULTA ADMINISTRATIVA. INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. ATENDIMENTO PREFERENCIAL A IDOSO. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VÍCIO DE MOTIVAÇÃO. DECISÃO ADMINISTRATIVA GENÉRICA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por instituição financeira contra sentença que julgou improcedente Ação Anulatória de Débito Fiscal. A ação originária visava anular três Autos de Infração (nº 1337/2015, nº 1414/2015 e nº 1417/2015) lavrados pelo PROCON Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, que impuseram multas por suposta violação às normas de atendimento preferencial a idosos, especificamente por não conferir atendimento "imediato".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir a legalidade das multas administrativas impostas, examinando-se, precipuamente, a validade dos processos administrativos sancionatórios (nº 307/2015, nº 351/2015 e nº 380/2015) diante da alegação de nulidade por vício de motivação, consubstanciado na utilização de fundamentação genérica para rejeitar as defesas e recursos da instituição financeira.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A instituição financeira alegou vício formal insanável nos procedimentos administrativos, argumentando que as impugnações e recursos administrativos apresentados não obtiveram análise devida pela autoridade fiscal.

A análise dos processos administrativos demonstra que as decisões que rejeitaram as defesas técnicas da instituição financeira revelam-se completa e absolutamente genéricas, desprovidas de fundamento concreto e sem análise dos fatos ou das razões de impugnação vertidas.

As decisões administrativas limitaram-se a utilizar texto padronizado, afirmando que o recurso "não trouxe elementos capaces de desconstituir a decisão de piso", sem enfrentar os argumentos específicos levantados pela instituição financeira quanto à configuração da infração.

A motivação do ato administrativo, especialmente o sancionador, é requisito basilar de validade, essencial para garantir o controle de legalidade e o exercício do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LIV e LV).

A ausência de fundamentação concreta e a utilização de fórmulas genéricas para rebater os argumentos da defesa configuram vício de motivação, que acarreta a nulidade manifesta dos atos administrativos sancionatórios.

A jurisprudência deste Tribunal (TJES) reconhece que a ausência de motivo, ou o vício de motivação, consubstancia causa de nulidade do ato do Poder Público, o que se aplica às decisões administrativas do Procon que não particularizam a irregularidade nem apresentam fundamentação concreta.

Reconhecida a nulidade dos atos administrativos por vício formal (ausência de motivação), as demais teses recursais, como a ilegalidade da agravante de reincidência e a desproporcionalidade das multas, restam prejudicadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A motivação idônea é requisito de validade do ato administrativo sancionador, sendo imprescindível para o controle de legalidade e para assegurar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

São nulas as decisões proferidas em processo administrativo sancionatório que rejeitam a defesa ou recurso do administrado mediante fundamentação genérica, com uso de texto padronizado, sem enfrentar os argumentos concretos e as especificidades do caso.

A ausência de fundamentação específica nas decisões administrativas configura vício de motivação, que leva à nulidade dos autos de infração e dos débitos fiscais deles decorrentes.

O reconhecimento da nulidade formal do processo administrativo por vício de motivação torna prejudicada a análise das demais teses de mérito, como a configuração da infração ou a proporcionalidade da sanção.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal, art. 5º, LIV e LV; Lei Municipal nº 6.601/2012, art. 1º, § 1º e art. 3º; Lei nº 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 3º, § 1º, I; Lei nº 10.048/00, art. 2º; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 0000420-15.2016.8.08.0044, Rel. Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível, j. 19/04/2023; TJES, Apelação Cível nº 0004840-60.2019.8.08.0011, Rel. Des. Subst. RODRIGO FERREIRA MIRANDA, 2ª Câmara Cível, j. 29/09/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0012425-71.2016.8.08.0011

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: BANCO DO BRASIL SA

APELADO: MUNICIPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR(A):
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. PROCON. MULTA ADMINISTRATIVA. INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. ATENDIMENTO PREFERENCIAL A IDOSO. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VÍCIO DE MOTIVAÇÃO. DECISÃO ADMINISTRATIVA GENÉRICA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por instituição financeira contra sentença que julgou improcedente Ação Anulatória de Débito Fiscal. A ação originária visava anular três Autos de Infração (nº 1337/2015, nº 1414/2015 e nº 1417/2015) lavrados pelo PROCON Municipal de Cachoeiro de Itapemirim, que impuseram multas por suposta violação às normas de atendimento preferencial a idosos, especificamente por não conferir atendimento "imediato".

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir a legalidade das multas administrativas impostas, examinando-se, precipuamente, a validade dos processos administrativos sancionatórios (nº 307/2015, nº 351/2015 e nº 380/2015) diante da alegação de nulidade por vício de motivação, consubstanciado na utilização de fundamentação genérica para rejeitar as defesas e recursos da instituição financeira.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A instituição financeira alegou vício formal insanável nos procedimentos administrativos, argumentando que as impugnações e recursos administrativos apresentados não obtiveram análise devida pela autoridade fiscal.

A análise dos processos administrativos demonstra que as decisões que rejeitaram as defesas técnicas da instituição financeira revelam-se completa e absolutamente genéricas, desprovidas de fundamento concreto e sem análise dos fatos ou das razões de impugnação vertidas.

As decisões administrativas limitaram-se a utilizar texto padronizado, afirmando que o recurso "não trouxe elementos capaces de desconstituir a decisão de piso", sem enfrentar os argumentos específicos levantados pela instituição financeira quanto à configuração da infração.

A motivação do ato administrativo, especialmente o sancionador, é requisito basilar de validade, essencial para garantir o controle de legalidade e o exercício do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LIV e LV).

A ausência de fundamentação concreta e a utilização de fórmulas genéricas para rebater os argumentos da defesa configuram vício de motivação, que acarreta a nulidade manifesta dos atos administrativos sancionatórios.

A jurisprudência deste Tribunal (TJES) reconhece que a ausência de motivo, ou o vício de motivação, consubstancia causa de nulidade do ato do Poder Público, o que se aplica às decisões administrativas do Procon que não particularizam a irregularidade nem apresentam fundamentação concreta.

Reconhecida a nulidade dos atos administrativos por vício formal (ausência de motivação), as demais teses recursais, como a ilegalidade da agravante de reincidência e a desproporcionalidade das multas, restam prejudicadas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A motivação idônea é requisito de validade do ato administrativo sancionador, sendo imprescindível para o controle de legalidade e para assegurar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

São nulas as decisões proferidas em processo administrativo sancionatório que rejeitam a defesa ou recurso do administrado mediante fundamentação genérica, com uso de texto padronizado, sem enfrentar os argumentos concretos e as especificidades do caso.

A ausência de fundamentação específica nas decisões administrativas configura vício de motivação, que leva à nulidade dos autos de infração e dos débitos fiscais deles decorrentes.

O reconhecimento da nulidade formal do processo administrativo por vício de motivação torna prejudicada a análise das demais teses de mérito, como a configuração da infração ou a proporcionalidade da sanção.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal, art. 5º, LIV e LV; Lei Municipal nº 6.601/2012, art. 1º, § 1º e art. 3º; Lei nº 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 3º, § 1º, I; Lei nº 10.048/00, art. 2º; CPC, art. 85, §§ 2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, Apelação Cível nº 0000420-15.2016.8.08.0044, Rel. Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, 1ª Câmara Cível, j. 19/04/2023; TJES, Apelação Cível nº 0004840-60.2019.8.08.0011, Rel. Des. Subst. RODRIGO FERREIRA MIRANDA, 2ª Câmara Cível, j. 29/09/2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º Nº
0012425-71.2016.8.08.0011

APELANTE:
BANCO DO BRASIL S/A

APELADO:
MUNIC
Í
PIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

JUIZ DE DIREITO: DR.
FERNANDO ANTONIO LIRA RANGEL

RELATOR: DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Trata-se de Apelação Cível, cumulada com Remessa Necessária, interposta por
BANCO DO BRASIL S/A
em face da r. sentença (id. 5588-5656) proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde da Comarca de Cachoeiro de Itapemirim que, nos autos da Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada em face do
MUNIC
Í
PIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
, julgou improcedentes os pedidos exordiais.

A r. sentença recorrida (id. 5588-5656) julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, que visavam a anulação dos Autos de Infração nº 1414/2015 (oriundo do Processo Administrativo nº 351/2015), nº 1417/2015 (oriundo do Processo Administrativo nº 380/2015) e nº 1337/2015 (oriundo do Processo Administrativo nº 307/2015). Referidos autos foram lavrados pelo PROCON Municipal de Cachoeiro de Itapemirim e resultaram na aplicação de multas administrativas que, à época da propositura, totalizavam R$ 80.900,00 (oitenta mil e novecentos reais). O Juízo
a quo
rechaçou as teses autorais, fundamentando que a atuação do órgão de defesa do consumidor foi legítima, porquanto restou constatada a violação às normas de atendimento preferencial, especificamente por não conferir atendimento "imediato" aos consumidores idosos, conforme exigido pela legislação de regência (Lei Municipal nº 6.601/2012, Lei Federal nº 10.048/00, Lei Federal nº 10.741/03 e Decreto Federal nº 5.296/04). O magistrado sentenciante afastou as teses de nulidade do procedimento administrativo por vício de motivação e considerou os valores das multas aplicadas como proporcionais.

Em suas razões recursais (id. 5671-5803), o Apelante,
BANCO DO BRASIL S/A
, sustenta, em síntese: (i) a nulidade das decisões administrativas por ausência de fundamentação adequada, alegando que as defesas e recursos apresentados na seara administrativa foram rejeitados de forma genérica, sem a devida refutação dos argumentos específicos levantados pela instituição financeira; (ii) a insubsistência dos próprios autos de infração, defendendo que o PROCON Municipal incorreu em interpretação equivocada e ampliativa da legislação; (iii) argumenta que a Lei Municipal nº 6.601/2012 exige a disponibilização de caixa
exclusivo
para atendimento preferencial, o que foi devidamente comprovado nos autos mediante fotografias, bem como a emissão de senhas específicas e a disponibilização de assentos, não havendo na legislação a obrigatoriedade de que
todos
os guichês de caixa realizem o atendimento prioritário; (iv) aduz que a interpretação adotada pelo PROCON (de atendimento imediato em todos os caixas) viola a razoabilidade e cria um paradoxo com a própria Lei Municipal nº 6.601/2012, que estabelece um tempo máximo de espera de 20 (vinte) minutos para o atendimento comum (art. 1º, § 1º); (v) insurge-se contra a aplicação da agravante de reincidência nos processos nº 351/2015 e 380/2015, ao argumento de que os processos administrativos utilizados como paradigma (nº 307/2015 e 1414/2015) ainda estavam em fase recursal no momento das novas autuações, não havendo decisão administrativa definitiva; e (vi) subsidiariamente, alega a violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na fixação dos valores das multas, reputando-os exorbitantes e desprovidos de critério objetivo. Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença, julgando procedentes os pedidos iniciais para anular os autos de infração e os débitos fiscais deles decorrentes ou, sucessivamente, para reduzir os valores das multas aplicadas.

Em contrarrazões, colacionadas quando da apresentação da contestação (id. 5256-5351), o
MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
defende: (i) a legitimidade da atuação do PROCON Municipal, baseada no art. 5º, XXXII, e 170 da CF, no Código de Defesa do Consumidor e no Decreto nº 2.181/97; (ii) a legalidade da autuação, reiterando que a legislação de regência (Lei Municipal nº 6.601/12, Lei nº 10.048/00, Lei nº 10.741/03 e Decreto nº 5.296/04) exige não apenas o
tratamento diferenciado
(guichê exclusivo), mas também o
atendimento imediato
, conceituado este como o atendimento prestado "antes de qualquer outra, depois de concluído o atendimento que estiver em andamento"; (iii) sustenta que a disponibilização de um único guichê preferencial não exime a instituição de prestar o atendimento imediato nos demais guichês; (iv) defende a regularidade do processo administrativo, afirmando terem sido observados o contraditório e a ampla defesa; e (v) a razoabilidade e proporcionalidade dos valores das multas, fixadas com base no art. 57 do CDC e considerando o poderio econômico do infrator. Pugna, ao final, pela improcedência dos pedidos.

Pois bem.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do Recurso de Apelação interposto pelo
BANCO DO BRASIL S/A
.

Conforme relatado, a controvérsia devolvida a este Egrégio Tribunal de Justiça cinge-se à análise da legalidade das multas administrativas impostas pelo PROCON do Município de Cachoeiro de Itapemirim ao Banco Apelante, consubstanciadas nos Autos de Infração nº 1337/2015, nº 1414/2015 e nº 1417/2015.

A realidade fática que ensejou as autuações é a mesma em todos os procedimentos: a constatação, pelo agente de fiscalização, de que a instituição financeira realizou o atendimento de cliente portador de senha "comum" (não prioritária) enquanto cliente(s) portador(es) de senha "preferencial" (idoso) aguardava(m) atendimento.

Resta incontroverso nos autos que a instituição financeira Apelante atendia aos critérios formais da legislação de regência, notadamente o art. 3º da Lei Municipal nº 6.601/2012, quanto à disponibilização de senhas específicas (P - Preferencial / R ou C - Comum), assentos preferenciais e guichês de caixa destinados ao atendimento prioritário.

O Apelante, todavia, sustenta a nulidade dos procedimentos administrativos sancionatórios por ausência de motivação idônea nas decisões que rejeitaram suas impugnações e recursos administrativos, em violação ao devido processo legal.

E a análise dos processos administrativos e das decisões da Administração, revela a ausência de fundamentação dos atos administrativos.

O ordenamento jurídico brasileiro, de fato, confere proteção especial aos idosos. O Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/03), em seu Artigo 3º, garantiu prioridade na efetivação de seus direitos. Especificamente em relação ao atendimento, o Estatuto assegurou, de maneira explícita, "atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos órgãos públicos e privados prestadores de serviços à população" (Artigo 3º, § 1º, I). Igualmente, a Lei nº 10.048/00, cujo artigo 2º, parágrafo único, assegurou, "em todas as instituições financeiras, a prioridade de atendimento" às pessoas idosas.

Tais normas de proteção possuem caráter geral, beneficiando indistintamente os clientes de instituições financeiras que se encontrem nas condições de vulnerabilidade nelas previstas, concedendo-lhes atendimento imediato e tratamento prioritário.

Todavia, no caso concreto, o Apelante alega vício formal insanável nos procedimentos administrativos que culminaram nas multas ora guerreadas.

Da análise da cópia integral dos Processos Administrativos nº 307/2015, nº 351/2015 e nº 380/2015, verifica-se que a instituição financeira apresentou tempestivamente suas impugnações (fls. 06/11; fls. 07/16; fls. 08/17) e, após as decisões de primeira instância, interpôs os competentes recursos administrativos (fls. 22/32; fls. 25/35; fls. 24/34).

Como dito, imperioso notar que as decisões administrativas que analisaram referidas impugnações e seus recursos (PA 307/2015 - fls. 39/43 e 68 -, PA nº 351/205 - fls. 466/170 e 197 - e PA nº 380/2015 - fls. 114/118 e 144)

revelam-se completa e absolutamente genéricas, desprovidas de fundamento concreto, sem nenhum traço sobre a realidade fática dos respectivos autos de infração, tampouco sobre as razões de impugnação vertidas pela Instituição Financeira.

Referidas decisões, não obstante a apresentação de defesa técnica pormenorizada pela autoridade fiscal, limitaram-se a afirmar, em texto padronizado, que "Após análise, verifico que o recurso apresentado não trouxe elementos capazes de desconstituir a decisão de piso, tão pouco a infração administrativa consumerista encontrada no presente procedimento", mantendo a penalidade.

O único momento em que a Administração cuida em preocupar-se, ainda que minimamente, com a fundamentação dos atos, é quando trata da dosimetria da pena a ser imposta, o que, evidentemente, não tem o condão de conferir legalidade aos atos, que se quedaram omissos quanto à análise da própria configuração da infração posta em cheque pela defesa.

Tal realidade não permite conclusão outra, senão, a de que o ato administrativo sancionador revela-se manifestamente nulo, enquanto carecedor de um de seus requisitos legais basilares, qual seja, a
motivação
.

A motivação do ato administrativo, mormente quando se está a falar de ato sancionador, é um princípio fundamental que garante o controle de legalidade e assegura ao administrado o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa.

A Administração Pública não pode se eximir de enfrentar os argumentos apresentados pelo administrado, substituindo a análise técnica e jurídica por meras fórmulas genéricas.

Como já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça em caso análogo, “
Consoante cediço, o motivo consiste no pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo, e sua ausência consubstancia causa de nulidade do ato do Poder Público.
” (TJES - APELAÇÃO CÍVEL, Número: 0000420-15.2016.8.08.0044, Órgão julgador: 1ª Câmara Cível, Des. ANNIBAL DE REZENDE LIMA, Data: 19/Apr/2023).

No mesmo sentido, esta Colenda Segunda Câmara Cível já se pronunciou:

APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA PELO PROCON. VÍCIO DE MOTIVAÇÃO. NULIDADE. SENTENÇA REFORMADA. 1. O e. TJES tem jurisprudência consolidada no sentido de que ao Poder Judiciário é permitido realizar controle de legalidade e legitimidade do ato administrativo sancionatório, como é a multa aplicada pelo Procon em casos de supostas violações a normas consumeristas. Precedentes.
2. Quando a decisão administrativa do Procon não apresenta a fundamentação necessária ao exercício da ampla defesa pela parte prejudicada, há vício de motivação a ensejar a nulidade do ato administrativo. 3. No caso, a decisão administrativa não faz menção à defesa da instituição financeira, não particulariza a irregularidade atribuída à Recorrente, tampouco apresenta fundamentação concreta a particularizar os critérios de gradação da sanção ao caso em julgamento.
4. Recurso conhecido e provido. (TJES - APELAÇÃO CÍVEL Número: 0004840-60.2019.8.08.0011, Órgão julgador: 2ª Câmara Cível, Des. Subst.: RODRIGO FERREIRA MIRANDA, Data: 29/Sep/2023). (Destaquei).

Veja-se, portanto, que a ausência de fundamentação das decisões administrativas representa não apenas a violação ao princípio da estrita legalidade, que rege a Administração Pública, mas, num contexto mais amplo, violação frontal ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV, CF) e seus corolários: ampla defesa e contraditório (art. 5º, LV, CF).

Logo, impera o reconhecimento da nulidade dos atos administrativos sancionatórios que culminaram nas multas, ante o trato absolutamente genérico de sua fundamentação.

Considerando a anulação dos atos administrativos por vício formal (ausência de motivação), restam prejudicadas as demais teses recursais, notadamente a ilegalidade da agravante de reincidência e a desproporcionalidade dos valores arbitrados.

Desta feita,
CONHE
ÇO
E D
OU
PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto pelo
BANCO DO BRASIL S/A
, para reformar a r. sentença e
JULGAR PROCEDENTES
os pedidos da Ação Anulatória, declarando a nulidade dos Processos Administrativos nº 307/2015, nº 351/2015 e nº 380/2015, e, por conseguinte, dos Autos de Infração nº 1337/2015, nº 1414/2015 e nº 1417/2015, bem como dos débitos fiscais deles decorrentes.

Em razão da reforma integral da sentença e da sucumbência total do Requerido, inverto os ônus sucumbenciais e condeno o
MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa (R$ 80.900,00), nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

É como voto.

DES.
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator para dar provimento ao recurso.