Tribunal: TJES
Processo: 0001058-02.2020.8.08.0014
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 1ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar; Provas em geral
Data de julgamento: 2026-02-26

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO VOLUNTÁRIA E REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE EFEITO SUSPENSIVO: REJEITADA. PRELIMINAR DE NULIDADE (VEDAÇÃO A LIMINAR CONTRA FAZENDA PÚBLICA): REJEITADA. MÉRITO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. APOSENTADORIA. LEI MUNICIPAL (LEI Nº 2.535/1973). DISPENSA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SUPERVENIÊNCIA DA CF/1988. CARÁTER CONTRIBUTIVO. NÃO RECEPÇÃO DA LEI LOCAL. INÉRCIA PROLONGADA DA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO NO DESCONTO E RECOLHIMENTO. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ OBJETIVA, PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E VEDAÇÃO AO '
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
'. DIREITO À APOSENTADORIA RECONHECIDO. RECURSO E REMESSA DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação voluntária e remessa necessária em mandado de segurança no qual o Município de Colatina busca reformar a sentença que concedeu a ordem, para declarar a nulidade do ato administrativo que indeferiu o pedido de aposentadoria da impetrante e determinar a imediata implementação do benefício, com proventos integrais, nos termos da Lei Municipal nº 2.535/73.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir se a ausência de contribuição previdenciária, amparada em lei municipal (Lei Municipal nº 2.535/1973) vigente à época da admissão mas não recepcionada pela CF/1988, obsta o direito à aposentadoria de servidora que implementou os demais requisitos temporais, à luz dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A apelação interposta contra sentença que concede a segurança é, em regra, despida de efeito suspensivo automático, conforme o inciso V do §1º do art. 1.012 do CPC.

4)
A concessão excepcional do efeito suspensivo (§4º do art. 1.012 do CPC) exige a demonstração da probabilidade de provimento do recurso (
fumus boni iuris
), requisito ausente, pois a pretensão da Fazenda Pública esbarra nos fundamentos da boa-fé objetiva e da vedação ao comportamento contraditório.

5)
A vedação ao deferimento de medida liminar que determine pagamento contra a Fazenda Pública (§2º do art. 7º da Lei nº 12.016/2009) dirige-se aos provimentos de natureza provisória (cognição sumária), não se aplicando à Sentença Definitiva de Mérito, prolatada sob cognição exauriente.

6)
Embora a Lei Municipal nº 2.535/1973, ao dispensar contribuições, seja materialmente incompatível com a ordem constitucional de 1988 (caráter contributivo), configurando não recepção, a resolução da controvérsia exige a análise das circunstâncias fáticas.

7)
A impetrante ingressou no serviço público em 1980 e, por mais de 40 anos, prestou serviços sem que a Administração efetuasse qualquer desconto previdenciário, em observância à legislação local (Lei nº 2.535/73).

8)
A inércia e omissão prolongada da Administração Pública, mesmo após a CF/88 e a EC 20/98, em regularizar a situação ou efetuar os descontos, gerou na servidora a legítima expectativa (proteção da confiança) de que o direito à inatividade seria assegurado após o cumprimento do tempo de serviço.

9)
A ausência de contribuições não decorreu de má-fé da servidora, mas de prerrogativa legal concedida pelo próprio Município, que não pode, agora, adotar comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
) para negar o benefício, beneficiando-se da própria torpeza.

10)
A responsabilidade pela ausência de recolhimento é do ente público, que, inclusive, em Ação Civil Pública (Processo nº 0010965-35.2019.8.08.0014), reconheceu a falha e assumiu a obrigação de arcar com as contribuições em atraso.

11)
Em observância à coerência decisória (art. 926 do CPC) e a precedente análogo desta Câmara (AI 5004127-96.2020.8.08.0000), a ilegal e omissa conduta da Administração gera legítima expectativa no administrado, que deve ser preservada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12) Recurso e Remessa Necessária desprovidos.

Tese de julgamento
:

1. A vedação à concessão de medida liminar contra a Fazenda Pública (§2º do art. 7º da Lei nº 12.016/2009) não se aplica à sentença definitiva de mérito, proferida em cognição exauriente.

2. A apelação contra sentença concessiva de mandado de segurança (inciso V do §1º do art. 1.012 do CPC) não possui efeito suspensivo automático, dependendo a exceção (§4º do art. 1.012 do CPC) da demonstração de probabilidade de provimento do recurso.

3. Embora a norma municipal que dispensa contribuição previdenciária não seja recepcionada pela ordem constitucional (CF/1988), a inércia administrativa prolongada por décadas em efetuar os descontos impede que a Administração negue o benefício de aposentadoria à servidora que, agindo de boa-fé, cumpriu os requisitos temporais.

4. Configura comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), vedado pela boa-fé objetiva e pela proteção da confiança legítima, a negativa de aposentadoria fundamentada na ausência de contribuições que o próprio ente público, por omissão ou com base em lei local, deixou de recolher.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal/1988; Emenda Constitucional nº 20/1998; Código de Processo Civil (inciso V do §1º do art. 1.012, §4º do art. 1.012, art. 926); Lei nº 12.016/2009 (§2º do art. 7º, art. 25); Lei Municipal nº 2.535/1973.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, AI 5004127-96.2020.8.08.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0001058-02.2020.8.08.0014
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: MUNICIPIO DE COLATINA
APELADO: SELIA MARIA DALAPICOLA
RELATOR(A):
JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO VOLUNTÁRIA E REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE EFEITO SUSPENSIVO: REJEITADA. PRELIMINAR DE NULIDADE (VEDAÇÃO A LIMINAR CONTRA FAZENDA PÚBLICA): REJEITADA. MÉRITO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. APOSENTADORIA. LEI MUNICIPAL (LEI Nº 2.535/1973). DISPENSA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SUPERVENIÊNCIA DA CF/1988. CARÁTER CONTRIBUTIVO. NÃO RECEPÇÃO DA LEI LOCAL. INÉRCIA PROLONGADA DA ADMINISTRAÇÃO. OMISSÃO NO DESCONTO E RECOLHIMENTO. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ OBJETIVA, PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E VEDAÇÃO AO '
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
'. DIREITO À APOSENTADORIA RECONHECIDO. RECURSO E REMESSA DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação voluntária e remessa necessária em mandado de segurança no qual o Município de Colatina busca reformar a sentença que concedeu a ordem, para declarar a nulidade do ato administrativo que indeferiu o pedido de aposentadoria da impetrante e determinar a imediata implementação do benefício, com proventos integrais, nos termos da Lei Municipal nº 2.535/73.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
A questão em discussão consiste em definir se a ausência de contribuição previdenciária, amparada em lei municipal (Lei Municipal nº 2.535/1973) vigente à época da admissão mas não recepcionada pela CF/1988, obsta o direito à aposentadoria de servidora que implementou os demais requisitos temporais, à luz dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A apelação interposta contra sentença que concede a segurança é, em regra, despida de efeito suspensivo automático, conforme o inciso V do §1º do art. 1.012 do CPC.

4)
A concessão excepcional do efeito suspensivo (§4º do art. 1.012 do CPC) exige a demonstração da probabilidade de provimento do recurso (
fumus boni iuris
), requisito ausente, pois a pretensão da Fazenda Pública esbarra nos fundamentos da boa-fé objetiva e da vedação ao comportamento contraditório.

5)
A vedação ao deferimento de medida liminar que determine pagamento contra a Fazenda Pública (§2º do art. 7º da Lei nº 12.016/2009) dirige-se aos provimentos de natureza provisória (cognição sumária), não se aplicando à Sentença Definitiva de Mérito, prolatada sob cognição exauriente.

6)
Embora a Lei Municipal nº 2.535/1973, ao dispensar contribuições, seja materialmente incompatível com a ordem constitucional de 1988 (caráter contributivo), configurando não recepção, a resolução da controvérsia exige a análise das circunstâncias fáticas.

7)
A impetrante ingressou no serviço público em 1980 e, por mais de 40 anos, prestou serviços sem que a Administração efetuasse qualquer desconto previdenciário, em observância à legislação local (Lei nº 2.535/73).

8)
A inércia e omissão prolongada da Administração Pública, mesmo após a CF/88 e a EC 20/98, em regularizar a situação ou efetuar os descontos, gerou na servidora a legítima expectativa (proteção da confiança) de que o direito à inatividade seria assegurado após o cumprimento do tempo de serviço.

9)
A ausência de contribuições não decorreu de má-fé da servidora, mas de prerrogativa legal concedida pelo próprio Município, que não pode, agora, adotar comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
) para negar o benefício, beneficiando-se da própria torpeza.

10)
A responsabilidade pela ausência de recolhimento é do ente público, que, inclusive, em Ação Civil Pública (Processo nº 0010965-35.2019.8.08.0014), reconheceu a falha e assumiu a obrigação de arcar com as contribuições em atraso.

11)
Em observância à coerência decisória (art. 926 do CPC) e a precedente análogo desta Câmara (AI 5004127-96.2020.8.08.0000), a ilegal e omissa conduta da Administração gera legítima expectativa no administrado, que deve ser preservada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12) Recurso e Remessa Necessária desprovidos.

Tese de julgamento
:

1. A vedação à concessão de medida liminar contra a Fazenda Pública (§2º do art. 7º da Lei nº 12.016/2009) não se aplica à sentença definitiva de mérito, proferida em cognição exauriente.

2. A apelação contra sentença concessiva de mandado de segurança (inciso V do §1º do art. 1.012 do CPC) não possui efeito suspensivo automático, dependendo a exceção (§4º do art. 1.012 do CPC) da demonstração de probabilidade de provimento do recurso.

3. Embora a norma municipal que dispensa contribuição previdenciária não seja recepcionada pela ordem constitucional (CF/1988), a inércia administrativa prolongada por décadas em efetuar os descontos impede que a Administração negue o benefício de aposentadoria à servidora que, agindo de boa-fé, cumpriu os requisitos temporais.

4. Configura comportamento contraditório (
venire contra factum proprium
), vedado pela boa-fé objetiva e pela proteção da confiança legítima, a negativa de aposentadoria fundamentada na ausência de contribuições que o próprio ente público, por omissão ou com base em lei local, deixou de recolher.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal/1988; Emenda Constitucional nº 20/1998; Código de Processo Civil (inciso V do §1º do art. 1.012, §4º do art. 1.012, art. 926); Lei nº 12.016/2009 (§2º do art. 7º, art. 25); Lei Municipal nº 2.535/1973.

Jurisprudência relevante citada
: TJES, AI 5004127-96.2020.8.08.0000.
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ACÓRDÃO
Decisão
: ACORDA a Egrégia Primeira Câmara Cível, em conformidade da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, à unanimidade, conhecer do apelo e da remessa e a eles negar provimento.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR
PRELIMINARES:

- CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO AO APELO:

O Município apelante postula, inicialmente, a concessão de efeito suspensivo ao recurso, a fim de sustar a eficácia da sentença que determinou a imediata implementação do benefício de aposentadoria da impetrante.

A pretensão, contudo, não merece prosperar.

É cediço que, por disposição expressa do Código de Processo Civil, a apelação interposta contra sentença que concede a segurança (inciso V do §1º art. 1.012) é, em regra, despida de efeito suspensivo automático, visando garantir a imediata eficácia do provimento mandamental.

A suspensão da eficácia da sentença, nesta hipótese, submete-se ao regime de tutela de urgência recursal, previsto no §4º art. 1.012 do CPC.

Tal providência, de natureza excepcionalíssima, exige a demonstração cumulativa de dois requisitos: (i) a probabilidade de provimento do recurso (
fumus boni iuris recursal
) e (ii) o risco de dano grave ou de difícil reparação (
periculum in mora
).

No caso, o ente apelante não logrou êxito em demonstrar a probabilidade de êxito do recurso.

Como será exaustivamente detalhado na análise de mérito, a pretensão da Fazenda Pública de se eximir da responsabilidade pela aposentadoria, após décadas de omissão e comportamento contraditório, esbarra nos sólidos fundamentos da boa-fé objetiva, da proteção da confiança legítima e da vedação ao
venire contra factum proprium
.

À míngua do
fumus boni iuris
, requisito indispensável, a análise do
periculum in mora
(alegado dano ao erário) torna-se prejudicada.

A ausência de um dos pilares cumulativos impede a concessão da medida excepcional.

Do exposto,
rejeito a preliminar
de concessão de efeito suspensivo.

- NULIDADE POR VIOLAÇÃO AO
§2º DO
ART. 7º DA LEI Nº 12.016/2009
:

Invoca o apelante, ainda, a nulidade da sentença por suposta violação ao §2º do art. 7º da Lei nº 12.016/2009, que veda a concessão de medida liminar que tenha por objeto "pagamento de qualquer natureza" em face da Fazenda Pública.

A arguição, com a devida vênia, parte de manifesta confusão conceitual entre os institutos da tutela provisória e do provimento definitivo de mérito.

A restrição legal invocada pelo apelante dirige-se à
medida liminar
, ou seja, ao provimento de natureza provisória, deferido
initio litis
e baseado em
cognição sumária
.

Com efeito, a
ratio
da norma é, precipuamente, proteger o erário de desembolsos financeiros relevantes com base em juízo perfunctório, antes do exaurimento do contraditório.

Todavia, o ato judicial ora recorrido, não é medida liminar.

Trata-se de
Sentença Definitiva de Mérito
(Id. 15337654), prolatada após a devida instrução processual, a apresentação de informações pela autoridade coatora, a manifestação da Fazenda Pública e o pleno exercício do contraditório.

A sentença é, por excelência, o ato de
cognição exauriente
que resolve o litígio.

Nesse contexto, a vedação do §2º do art. 7º da Lei Mandamental não se estende, por óbvio, aos provimentos finais de mérito.

Entendimento contrário implicaria o completo esvaziamento da garantia constitucional do mandado de segurança, pois tornaria impossível a prolação de qualquer sentença concessiva de natureza previdenciária, funcional ou remuneratória contra o Poder Público, o que é logicamente insustentável.

Logo, a sentença, ao conceder a segurança, não viola o dispositivo legal, que já teve a aplicabilidade esgotada na fase inicial do processo.

Do exposto,
rejeito a preliminar
de nulidade.

-
MÉRITO
:

Cinge-se a controvérsia em definir se a ausência de contribuição previdenciária, amparada em lei municipal vigente à época da admissão, obsta o direito à aposentadoria de servidora que implementou os demais requisitos temporais.

A solução do litígio exige cuidadosa ponderação entre, de um lado, a indiscutível alteração do paradigma constitucional previdenciário (que passou a exigir o caráter contributivo) e, de outro, os princípios fundamentais da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima.

Não se nega, por certo, a densidade da tese defendida pelo Município apelante.

É fato incontroverso que a Constituição Federal de 1988, mormente após a Emenda Constitucional nº 20/1998, instituiu o
caráter contributivo e solidário
como pilar dos regimes de previdência.

A Lei Municipal nº 2.535/1973, ao dispensar contribuições, é materialmente incompatível com a nova ordem constitucional, configurando hipótese de
não recepção
.

Todavia, a resolução da controvérsia não se exaure na simples verificação da compatibilidade formal entre as normas.

O caso revela circunstâncias fáticas que impõem solução diversa, sob pena de chancelar grave injustiça e a subversão da lealdade administrativa.

Segundo se depreende, a apelada ingressou no serviço público municipal em
01 de março de 1980
, sob a égide, portanto, da Lei Municipal nº 2.535/73.

Por
mais de 40 anos
, a servidora prestou serviços à Administração, que, por sua vez, jamais efetuou qualquer desconto previdenciário, em estrita observância à legislação local que a dispensava.

Observa-se que, a Administração Pública, mesmo após a promulgação da CF/88 e da EC 20/98, manteve-se
inerte e omissa
, "
continuou se omitindo em cobrar na folha de pagamento as contribuições previdenciárias da impetrante
".

Esta omissão administrativa, que perdurou por décadas, gerou na servidora a legítima expectativa de que, uma vez cumprido o tempo de serviço (30 anos), o direito à inatividade com proventos integrais lhe seria assegurado, nos termos da lei sob a qual fora admitida.

A conduta da apelada pautou-se, inequivocamente, pela
boa-fé objetiva
.

Não se pode exigir do servidor que atue em desacordo com a legislação vigente à época, especialmente se ela o isenta de determinado encargo.

Ressalta-se que a ausência de contribuições não decorreu de má-fé ou omissão da servidora, "
mas de uma prerrogativa legal concedida pelo próprio Município por meio da Lei Municipal nº 2.535/1973
".

Nesse contexto, a abrupta negativa do benefício, sob o argumento da não contribuição, configura flagrante
comportamento contraditório
(
venire contra factum proprium
), que encontra óbice na cláusula geral de boa-fé e na
proteção da confiança legítima
.

O
Estado
não pode se beneficiar da própria torpeza ou ineficiência.

Compelir a servidora, após 40 anos de labor, a permanecer em atividade sem prazo determinado para a aposentação seria violar o direito social ao trabalho digno e a própria dignidade humana.

À evidência, a responsabilidade pela ausência de recolhimento é do ente público, que, por erro ou omissão, deixou de regularizar a situação previdenciária dos servidores.

Importante salientar, porém, que o próprio Município parece reconhecer a falha.

Conforme bem destacado na sentença, tramita Ação Civil Pública (Processo nº 0010965-35.2019.8.08.0014) na qual o ente municipal "
celebrou uma transação, um pacto consensual de assunção de obrigações
", assumindo a "
responsabilidade em arcar com as contribuições em atraso, reconhecendo a falha na arrecadação
".

Ora, se o Município já reconheceu judicialmente a obrigação de aportar os fundos necessários para cobrir o déficit gerado pela omissão, não pode, agora, valer-se dessa mesma omissão para penalizar a servidora que agiu de boa-fé.

Ademais, impõe-se a observância da coerência decisória (
stare decisis
), nos termos do art. 926 do CPC.

Conforme invocado nas contrarrazões, esta colenda Primeira Câmara Cível, ao apreciar caso faticamente análogo (AI 5004127-96.2020.8.08.0000), firmara entendimento de que a "
ilegal e omissa conduta da Administração Pública gerou legítima expectativa no administrado, que diante dos princípios da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana, deve ser preservada
", rechaçando a negativa do benefício por vedação ao comportamento contraditório.

Por conseguinte, embora a tese da não recepção seja formalmente válida, ela deve ceder, no caso concreto, diante da inércia administrativa prolongada e da necessidade de proteger a boa-fé e a segurança jurídica da administrada.

A sentença, portanto, não merece reparos.

Do exposto,
e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do apelo e da remessa e
a eles

nego

provimento
,
mantendo
integralmente
o
decisum
proferid
o
.

Sem condenação em honorários advocatícios, em razão do rito processual (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).

É como voto.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto do Eminente Relator.

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 09.02.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.