Tribunal: TJES
Processo: 5036707-39.2022.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-03-03

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONTRATUAL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA EM CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. REAPLICAÇÃO DAS PROVAS ÀS EXPENSAS DA CONTRATADA. INEXISTÊNCIA DE INEXECUÇÃO CONTRATUAL. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VITÓRIA contra sentença proferida em ação anulatória proposta por INSTITUTO BRASILEIRO DE APOIO E DESENVOLVIMENTO EXECUTIVO – IBADE, que julgou procedente o pedido para anular multa administrativa consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 4532/2021. A penalidade foi aplicada em razão de erro na elaboração das provas de concurso público, posteriormente reaplicadas pela contratada às suas próprias expensas. O juízo de origem entendeu não configurada a inexecução contratual, mas falha sanada, o que afastaria o fundamento legal da sanção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a falha na elaboração e aplicação das provas de concurso público, ainda que posteriormente sanada, configura inexecução parcial do contrato e autoriza a imposição de multa prevista em cláusula contratual específica; (ii) estabelecer se a imposição da multa observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na atuação administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A cláusula contratual invocada pela Administração prevê multa de 20% sobre o valor arrecadado com as taxas de inscrição nos casos de inexecução total ou parcial injustificada do contrato, o que não se verifica no caso, dada a reaplicação das provas e a restituição aos candidatos prejudicados, integralmente custeadas pela contratada.

4. A falha verificada na aplicação inicial da prova não impediu o cumprimento do objeto contratual – a realização de concurso público –, sendo mais compatível com as hipóteses de inadimplemento mínimo ou execução imperfeita.

5. A atuação da contratada ao reconhecer o erro e adotar prontamente medidas corretivas demonstra boa-fé objetiva e cooperação, afastando a caracterização de inexecução contratual nos moldes da cláusula aplicada.

6. A imposição de multa desproporcional, sem adequada correspondência com a gravidade da infração e seus efeitos, viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, os quais vinculam o exercício do poder sancionador pela Administração.

7. É legítima a atuação do Poder Judiciário para controlar a legalidade do ato administrativo sancionador, à luz de seus motivos declarados (motivação).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A reaplicação de provas de concurso público às expensas da contratada afasta a caracterização de inexecução contratual apta a justificar a imposição de multa de 20% prevista em cláusula contratual específica.

2. A sanção administrativa deve observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sob pena de nulidade do ato.

3. É legítimo o controle jurisdicional da legalidade de sanções administrativas, inclusive quanto à adequação entre a conduta e a penalidade aplicada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei nº 8.666/1993, art. 87; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no AREsp 820.768/PR, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 05.12.2017, DJe 13.12.2017; TJES, Apelação Cível nº 0001324-66.2014.8.08.0024, Rel. Des. Anselmo Laghi Laranja, 1ª Câmara Cível.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
2ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 5036707-39.2022.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE VITORIA

APELADO: INSTITUTO BRASILEIRO DE APOIO E DESENVOLVIMENTO EXECUTIVO - IBADE

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONTRATUAL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA EM CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. REAPLICAÇÃO DAS PROVAS ÀS EXPENSAS DA CONTRATADA. INEXISTÊNCIA DE INEXECUÇÃO CONTRATUAL. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE VITÓRIA contra sentença proferida em ação anulatória proposta por INSTITUTO BRASILEIRO DE APOIO E DESENVOLVIMENTO EXECUTIVO – IBADE, que julgou procedente o pedido para anular multa administrativa consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 4532/2021. A penalidade foi aplicada em razão de erro na elaboração das provas de concurso público, posteriormente reaplicadas pela contratada às suas próprias expensas. O juízo de origem entendeu não configurada a inexecução contratual, mas falha sanada, o que afastaria o fundamento legal da sanção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a falha na elaboração e aplicação das provas de concurso público, ainda que posteriormente sanada, configura inexecução parcial do contrato e autoriza a imposição de multa prevista em cláusula contratual específica; (ii) estabelecer se a imposição da multa observou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na atuação administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A cláusula contratual invocada pela Administração prevê multa de 20% sobre o valor arrecadado com as taxas de inscrição nos casos de inexecução total ou parcial injustificada do contrato, o que não se verifica no caso, dada a reaplicação das provas e a restituição aos candidatos prejudicados, integralmente custeadas pela contratada.

4. A falha verificada na aplicação inicial da prova não impediu o cumprimento do objeto contratual – a realização de concurso público –, sendo mais compatível com as hipóteses de inadimplemento mínimo ou execução imperfeita.

5. A atuação da contratada ao reconhecer o erro e adotar prontamente medidas corretivas demonstra boa-fé objetiva e cooperação, afastando a caracterização de inexecução contratual nos moldes da cláusula aplicada.

6. A imposição de multa desproporcional, sem adequada correspondência com a gravidade da infração e seus efeitos, viola os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, os quais vinculam o exercício do poder sancionador pela Administração.

7. É legítima a atuação do Poder Judiciário para controlar a legalidade do ato administrativo sancionador, à luz de seus motivos declarados (motivação).

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A reaplicação de provas de concurso público às expensas da contratada afasta a caracterização de inexecução contratual apta a justificar a imposição de multa de 20% prevista em cláusula contratual específica.

2. A sanção administrativa deve observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sob pena de nulidade do ato.

3. É legítimo o controle jurisdicional da legalidade de sanções administrativas, inclusive quanto à adequação entre a conduta e a penalidade aplicada.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei nº 8.666/1993, art. 87; CPC, art. 85, § 11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgRg no AREsp 820.768/PR, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 05.12.2017, DJe 13.12.2017; TJES, Apelação Cível nº 0001324-66.2014.8.08.0024, Rel. Des. Anselmo Laghi Laranja, 1ª Câmara Cível.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

V O T O

Consoante relatado, trata-se de
apelação cível
interposta pelo
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
contra a r. sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara da Fazenda Pública Estadual, Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória/ES, que, nos autos da ação proposta por
INSTITUTO BRASILEIRO DE APOIO E DESENVOLVIMENTO EXECUTIVO – IBADE
em desfavor do ora recorrente, visando à anulação de multa administrativa aplicada em razão de erro material na aplicação de provas de concurso público, julgou procedente o pedido autoral, para anular a multa consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa (CDA) nº 4532/2021, sob o fundamento de que não houve inexecução contratual, mas mera falha sanada pela reaplicação das provas às expensas da própria contratada, o que descaracterizaria o motivo determinante para a imposição da sanção administrativa.

Em suas razões, o apelante requer a reforma da sentença vergastada, sustentando, para tanto, que (i) a penalidade de multa aplicada ao IBADE decorreu de descumprimento contratual devidamente comprovado, consubstanciado na aplicação de provas com conteúdo divergente do previsto em edital, encontrando respaldo nas cláusulas 11.1 e 11.2, II, “d”, do referido contrato, que autorizam a imposição de multa de 20% sobre o valor arrecadado com as taxas de inscrição; (ii) o procedimento administrativo que resultou na aplicação da multa observou o contraditório e a ampla defesa, estando, portanto, em conformidade com os princípios do devido processo legal; (iii) a mitigação dos prejuízos pela contratada, com a reaplicação das provas às suas expensas, não descaracteriza o inadimplemento contratual, tampouco afasta a responsabilidade pela infração cometida; (iv) a aplicação exclusiva da sanção de multa, em detrimento de outras penalidades previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993, refletiu juízo de proporcionalidade por parte da Administração; (v) o ato administrativo que impôs a penalidade encontra-se devidamente motivado, não se verificando a existência de vício capaz de ensejar sua nulidade, sendo incabível a incursão do Poder Judiciário no mérito administrativo quanto à gradação da sanção aplicada.

Pois bem. Após percuciente exame dos autos, concluo que
a r. sentença merece ser mantida incólume
.

Isso porque, em que pese o esforço argumentativo do município recorrente, compartilho do entendimento exarado pelo Juízo
a quo
no sentido de que a aplicação da multa equivalente a 20% do valor das taxas de inscrição (i) não se amolda, propriamente, à previsão estabelecida no item 11.2., II, “d” do contrato de prestação de serviços firmado entre as partes; bem como (ii) inobserva os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Com efeito, o contrato de prestação de serviços firmado entre as partes, cujo objeto era a realização de concurso público (id. 14451836), prevê, em seu item 11.2, II, “d”, a hipótese de aplicação de multa equivalente a 20% das taxas de inscrição em caso de inexecução total ou parcial injustificada do contrato. Vale conferir (id. 14451836):

11.2. Pela inexecução total ou parcial dos serviços ou qualquer inadimplência contratual, a Administração Municipal poderá, garantida prévia defesa, aplicar à CONTRATADA as seguintes sanções (...)

II - Multas, que serão aplicadas nos seguintes casos e percentuais:

d) por inexecução, total ou parcial injustificada deste Contrato ou da Ordem de Serviço: 20% (vinte por cento) sobre o "quantum" arrecadado com as taxas de inscrição e, a critério do CONTRATANTE, rescisão deste Contrato e cancelamento da Ordem de Serviço;

Ocorre que, no caso em tela, não se evidencia que a parte autora, ora recorrida (IBADE), tenha incorrido em inexecução do contrato, nem mesmo sob a modalidade parcial.

Não ignoro o fato incontroverso de que a autora elaborou e aplicou prova em inobservância ao item 3.2.1.3., “i”, do Edital que exigia a correspondência entre a prova e o conteúdo programático previsto no Edital.

Ocorre que, como bem consignado pelo Juízo
a quo
, “
embora tenha ocorrido falha durante a execução contratual, tal percalço não impediu a execução integral do objeto contratual, qual seja, a realização de concurso público”, tendo em vista que a autora, ora apelada, às suas próprias expensas, reaplicou a prova e reembolsou os candidatos desistentes.

Assim, a conduta perpetrada pela autora, ora apelada, não se amolda ao instituto da inexecução contratual prevista no item 11.2., II, “d”, cuja interpretação sugere a aplicação da elevada multa somente nas hipóteses em que o contrato não tenha sido executado no todo ou em parte, e não quando tenha sido executado, porém, de forma extemporânea, imperfeita em dado momento.

Até porque o resultado efetivo produzido pelo equívoco da banca examinadora mais se aproxima das hipóteses contratuais previstas no item 11.2., II, “a” e “b”, que legitimam a aplicação de multas de menor intensidade, veja-se:

11.2. Pela inexecução total ou parcial dos serviços ou qualquer inadimplência contratual, a Administração Municipal poderá, garantida prévia defesa, aplicar à CONTRATADA as seguintes sanções (...)

II - Multas, que serão aplicadas nos seguintes casos e percentuais:

a) por
atraso injustificado na execução do Contrato
em até 30 (trinta) dias consecutivos contados do término dos prazos fixados neste Contrato ou na Ordem de Serviço. 0.3% (trés décimos por cento) ao dia sobre o "quantum" arrecadado com as taxas de inscrição e.a criterio do CONTRATANTE, rescisão deste Contrato e cancelamento da Ordem de Serviço.

b) por
atraso injustificado na execução do Contrato
, superior a 30 (trinta) dias consecutivos contados do término dos prazos fixados neste Contrato ou na Ordem de Serviço: 15% (quinze por cento) sobre o "quantum" arrecadado com as taxas de inscrição e, a critério do CONTRATANTE, rescisão deste Contrato e cancelamento da Ordem de Serviço;

Não se ignora que o instituto do inadimplemento abrange também o inadimplemento imperfeito, a violação positiva do contrato, dentre outras figuras. Todavia, não é o que se vislumbra no caso em espécie, que mais se assemelha à figura do “quase adimplemento” ou do inadimplemento mínimo, na medida em que a banca examinadora reconheceu o equívoco perpetrado e adotou providências imediatas para corrigi-lo, arcando com todos os custos decorrentes da reaplicação das provas.

Assim, a aplicação da multa também caminharia de encontro aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo cediço que o emprego do poder sancionador pela Administração deve guardar conformidade com o contexto concreto e com os limites impostos pelo ordenamento jurídico.

Não há que se cogitar, ademais, em violação à separação de poderes, na medida em admissível a intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos, na defesa dos parâmetros da legalidade, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (AgRg no AREsp n. 820.768/PR, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 5/12/2017, DJe de 13/12/2017).

Além disso, ao órgão jurisdicional é possível o exame dos motivos do ato administrativo, que, se inexistentes, implicam a nulidade do ato (TJ-ES - APELAÇÃO CÍVEL: 0001324-66.2014.8 .08.0024, Relator.: ANSELMO LAGHI LARANJA, 1ª Câmara Cível).

Do exposto,
CONHEÇO
da apelação cível interposto por
MUNICÍPIO DE VITÓRIA
e
LHE NEGO PROVIMENTO
, mantendo incólume a r. sentença vergastada, oportunidade em que, com fulcro no art. 85, §11, do CPC,
MAJORO
de 10% para 12% a verba honorária sucumbencial.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)