Tribunal: TJES
Processo: 5006820-77.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Sistema Único de Saúde (SUS); Astreintes
Data de julgamento: 2026-04-27

Ementa:
EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE MENTAL. IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (CAPS I). OMISSÃO DO MUNICÍPIO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. MANUTENÇÃO DA DECISÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Piúma contra decisão proferida em Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo, que determinou a apresentação de plano de implantação da Rede de Atenção Psicossocial no prazo de 6 meses e a implantação de um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I (CAPS I) no prazo de 1 ano, sob pena de multa diária, diante da inexistência do referido equipamento no município, que possui população superior a 20 mil habitantes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a determinação judicial de implantação de CAPS I configura indevida interferência do Poder Judiciário em política pública municipal; (ii) estabelecer se os serviços de saúde mental já ofertados pelo município suprem as exigências normativas da Rede de Atenção Psicossocial; e (iii) determinar se a invocação da reserva do possível afasta a obrigação municipal de implementar o equipamento de saúde mental.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas quando comprovada omissão estatal na implementação de direitos fundamentais, especialmente na hipótese de descumprimento de encargos constitucionais relacionados ao direito à saúde, conforme entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral.

A legislação e as normativas do Ministério da Saúde estabelecem a implantação de Centros de Atenção Psicossocial como componente obrigatório da Rede de Atenção Psicossocial para municípios com população superior a 20 mil habitantes, cabendo ao ente municipal a adoção das providências necessárias para sua implementação.

A inexistência de CAPS I no Município de Piúma caracteriza omissão administrativa que compromete a efetividade do atendimento comunitário às pessoas com transtornos mentais, não sendo suficiente a prestação de serviços complementares por meio do Programa de Saúde da Família ou encaminhamentos a outros municípios.

O argumento da reserva do possível não justifica a inércia estatal na concretização do núcleo essencial do direito fundamental à saúde, especialmente quando demonstrada a ausência de serviço obrigatório destinado à população em situação de vulnerabilidade.

Os prazos fixados para apresentação do plano de implantação da Rede de Atenção Psicossocial e para instalação do CAPS I mostram-se razoáveis e proporcionais à complexidade das providências administrativas exigidas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas de saúde quando comprovada omissão estatal na concretização de direitos fundamentais.

Municípios com população superior a 20 mil habitantes devem implantar Centro de Atenção Psicossocial (CAPS I) como componente da Rede de Atenção Psicossocial, nos termos das normas do Ministério da Saúde.

Serviços de saúde mental prestados por programas complementares ou encaminhamentos intermunicipais não substituem a obrigação de implantação do CAPS quando exigido pelas normas sanitárias.

A reserva do possível não afasta o dever estatal de assegurar o núcleo essencial do direito fundamental à saúde.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 196; Lei nº 10.216/2001; Portaria GM/MS nº 336/2002; Portaria nº 3.088/2011.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 848.826/DF (Tema 698 da Repercussão Geral); STF, STA nº 175; STF, RE nº 768.825 AgR/BA; STF, ARE nº 893.253 AgR/SE; TJES, Apelação Cível nº 5004915-32.2021.8.08.0047, Rel. Des. Jorge Henrique Valle dos Santos, j. 06.12.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5006820-77.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE PIUMA

AGRAVADO: DEFENSORIA PUBLICA DO ESATDO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE MENTAL. IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (CAPS I). OMISSÃO DO MUNICÍPIO. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. MANUTENÇÃO DA DECISÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Piúma contra decisão proferida em Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo, que determinou a apresentação de plano de implantação da Rede de Atenção Psicossocial no prazo de 6 meses e a implantação de um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I (CAPS I) no prazo de 1 ano, sob pena de multa diária, diante da inexistência do referido equipamento no município, que possui população superior a 20 mil habitantes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a determinação judicial de implantação de CAPS I configura indevida interferência do Poder Judiciário em política pública municipal; (ii) estabelecer se os serviços de saúde mental já ofertados pelo município suprem as exigências normativas da Rede de Atenção Psicossocial; e (iii) determinar se a invocação da reserva do possível afasta a obrigação municipal de implementar o equipamento de saúde mental.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário pode intervir em políticas públicas quando comprovada omissão estatal na implementação de direitos fundamentais, especialmente na hipótese de descumprimento de encargos constitucionais relacionados ao direito à saúde, conforme entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral.

A legislação e as normativas do Ministério da Saúde estabelecem a implantação de Centros de Atenção Psicossocial como componente obrigatório da Rede de Atenção Psicossocial para municípios com população superior a 20 mil habitantes, cabendo ao ente municipal a adoção das providências necessárias para sua implementação.

A inexistência de CAPS I no Município de Piúma caracteriza omissão administrativa que compromete a efetividade do atendimento comunitário às pessoas com transtornos mentais, não sendo suficiente a prestação de serviços complementares por meio do Programa de Saúde da Família ou encaminhamentos a outros municípios.

O argumento da reserva do possível não justifica a inércia estatal na concretização do núcleo essencial do direito fundamental à saúde, especialmente quando demonstrada a ausência de serviço obrigatório destinado à população em situação de vulnerabilidade.

Os prazos fixados para apresentação do plano de implantação da Rede de Atenção Psicossocial e para instalação do CAPS I mostram-se razoáveis e proporcionais à complexidade das providências administrativas exigidas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas de saúde quando comprovada omissão estatal na concretização de direitos fundamentais.

Municípios com população superior a 20 mil habitantes devem implantar Centro de Atenção Psicossocial (CAPS I) como componente da Rede de Atenção Psicossocial, nos termos das normas do Ministério da Saúde.

Serviços de saúde mental prestados por programas complementares ou encaminhamentos intermunicipais não substituem a obrigação de implantação do CAPS quando exigido pelas normas sanitárias.

A reserva do possível não afasta o dever estatal de assegurar o núcleo essencial do direito fundamental à saúde.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 196; Lei nº 10.216/2001; Portaria GM/MS nº 336/2002; Portaria nº 3.088/2011.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 848.826/DF (Tema 698 da Repercussão Geral); STF, STA nº 175; STF, RE nº 768.825 AgR/BA; STF, ARE nº 893.253 AgR/SE; TJES, Apelação Cível nº 5004915-32.2021.8.08.0047, Rel. Des. Jorge Henrique Valle dos Santos, j. 06.12.2023.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5006820-77.2025.8.08.0000

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE PIÚMA

AGRAVADO: DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo em desfavor do Município de Piúma, requerendo que o ente público seja compelido a implantar e colocar em funcionamento um Centro de Atenção Psicossocial do tipo I (CAPS I) em sua Rede de Atenção Psicossocial.

Afirma a Defensoria Pública, neste sentido, que o Município de Piúma possui população estimada superior a 20 mil habitantes, mas não dispõe de nenhuma estrutura do tipo CAPS I, descumprindo os parâmetros normativos estabelecidos nas Portarias do Ministério da Saúde nº 336/2002 e nº 3.088/2011.

Relata que a referida omissão causa graves prejuízos a pessoas em intenso sofrimento psíquico, impossibilitando o adequado atendimento e ferindo as diretrizes da Lei da Reforma Psiquiátrica.

Alega, ainda, que esse cenário de inércia municipal perpetua o desamparo de uma população altamente vulnerável e viola preceitos constitucionais fundamentais, o que justificou a propositura da demanda judicial para garantir a efetiva estruturação do serviço de saúde mental na localidade.

Em primeira instância, o MM Juiz
a quo
deferiu a tutela de urgência requerida pela parte autora, determinando ao Município de Piúma a obrigação de fazer consistente na apresentação de um plano de implantação da Rede de Atenção Psicossocial no prazo de 6 (seis) meses e na implantação de 1 (um) CAPS I no prazo de 1 (um) ano, sob pena de multa diária fixada em R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais).

Em suas razões recursais (ID 13501817) o Município de Piúma requer a reforma da decisão alegando, em síntese:
(i)
que a decisão afronta o princípio da separação dos poderes e a discricionariedade da administração municipal;
(ii)
que o atendimento de saúde mental já ocorre satisfatoriamente por meio de outros equipamentos, como o Programa de Saúde da Família e parcerias intermunicipais; e
(iii)
que a atuação da Administração Pública encontra barreiras na capacidade orçamentária do município, invocando o princípio da reserva do possível.

Pois bem. Prefacialmente, é importante destacar que a Ação Civil Pública, enquanto instrumento jurídico destinado à proteção de direitos difusos e coletivos, presta-se também a buscar a implementação de políticas públicas com relevante repercussão social, notadamente quando voltada à garantia de direitos fundamentais.

Além disso, a jurisprudência reconhece a possibilidade de controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário em situações excepcionais, quando houver prova inequívoca de que o Poder Executivo deixou de cumprir os encargos político-jurídicos de sua competência, caracterizando omissão na promoção de medidas voltadas à efetivação dos direitos previstos na Constituição Federal. Esse é o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 698 da Repercussão Geral.

No mesmo sentido, destaco os fundamentos aplicáveis à matéria referentes à obrigação do ente municipal em garantir o adequado tratamento de saúde mental, conforme bem apontado nas decisões que ilustram o tema:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
PROMOÇÃO DE SAÚDE MENTAL. PORTADORES DE SOFRIMENTO MENTAL. OMISSÃO E INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. DIREITO FUNDAMENTAL INDISPONÍVEL. MUNICÍPIO DE BOCAINA DE MINAS. CRIAÇÃO DE CENTRO DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (CAPS)
. [...]. - É constitucionalmente válida a intervenção do Poder Judiciário quando, em ação civil pública, se determina ao Poder Executivo a implementação de direito fundamental indisponível afeto à promoção de saúde mental para portadores de sofrimento mental [...] (TJMG - AC: 10000220198410001 MG, Relator.: Alberto Vilas Boas, Data de Julgamento: 11/05/2022, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/05/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE MENTAL. IMPLEMENTAÇÃO DE CENTRO DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL - CAPS. ATRIBUIÇÃO DO MUNICÍPIO DEMANDADO
. LEI Nº 10.216/2001 E PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. O direito à saúde é direito fundamental do ser humano, corolário do direito à vida. As disposições constitucionais neste sentido são autoaplicáveis, dada a importância dos referidos direitos.
As portarias ministeriais que regulamentam os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), prevêem ser atribuição dos Municípios, de forma primária, a adoção de providências com vistas à implementação de tais Centros, com apoio e financiamento da União e dos Estados federados (Art. 14 da Portaria nº 3.008/2011). No sistema constitucional vigente considera-se legítima a intervenção do Judiciário quando o Estado deixa de cumprir obrigações constitucionais destinadas a implementar ou concretizar direitos fundamentais
. Na espécie, não se cogita de criar nova política pública, mas sim de aprimorar àquela já existente (STF - STA nº 175). Ao Município demandado incumbe aprimorar política pública existente, a fim de assegurar serviço eficiente que atendas os interesses e direitos de pacientes portadores de doenças mentais graves. Apelo provido. (TJRS - AC: 50001953920158210154 RS, Relator.: Marco Aurélio Heinz, Data de Julgamento: 09/02/2022, Vigésima Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 17/02/2022)

No presente caso, conforme se verifica a partir da leitura dos documentos acostados aos autos, a ausência do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS I) no Município de Piúma vem inviabilizando o adequado tratamento das pessoas com transtornos mentais, prejudicando a concretização de um serviço de saúde de caráter comunitário exigido de forma obrigatória pelas normativas do Ministério da Saúde para municípios com essa faixa populacional.

De acordo com o artigo 196 da Constituição Federal, a saúde é direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida mediante políticas sociais e econômicas. O fornecimento de alternativas precárias ou o mero encaminhamento de pacientes a outros municípios não supre a obrigação normativa específica imposta ao ente público.

Trata-se, portanto, de situação de omissão estatal na efetivação de direitos essenciais inclusos no conceito de mínimo existencial, a legitimar e exigir a atuação do Poder Judiciário.

No mesmo sentido é o Parecer da Procuradoria de Justiça (ID
16837966
):

“O Supremo Tribunal Federal, no Tema 698 da Repercussão Geral (RE 848.826/DF), fixou entendimento de que a intervenção judicial em políticas públicas voltadas à efetivação de direitos fundamentais não afronta a separação dos poderes, desde que haja omissão ou deficiência grave do serviço. Ademais, o argumento da reserva do possível não prevalece diante da comprovação da omissão municipal e da existência de previsão legal expressa que impõe a implantação do Centro de Atenção Psicossocial CAPS I para cidades com população superior a 20 mil habitantes, conforme Portaria GM/MS nº 336/2002. [...] No caso em tela, observa-se omissão administrativa marcada pela ausência de Centro de Atenção Psicossocial CAPS I e de equipamentos básicos da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), o que compromete a efetividade do direito à saúde mental, justificando a busca da tutela jurisdicional corretiva. A Defensoria Pública, em suas contrarrazões, demonstrou que o atendimento ofertado pelo Programa de Saúde da Família PSF e pela equipe multiprofissional não supre as exigências técnicas e normativas das Portarias do Ministério da Saúde, tratando-se de serviços complementares e não substituem os serviços prestados pelos CAPS. A decisão de primeiro grau observou o princípio da proporcionalidade, ao conceder prazo razoável para o cumprimento das obrigações.”

No que tange à alegação de violação ao princípio da reserva do possível, este argumento não pode ser invocado pelo Poder Executivo como forma de justificar a omissão na prestação de serviços que visam assegurar direitos fundamentais.

A jurisprudência consolidou que restrições orçamentárias não servem de escudo para a inércia estatal, especialmente quando se discute o núcleo essencial do direito à saúde e à dignidade da pessoa humana.

Nestes termos: “
A teoria da reserva do possível, na perspectiva do Supremo Tribunal Federal, não pode resguardar postura da Administração para se furtar em adotar medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, notadamente o direito à vida que está intimamente ligado ao princípio da dignidade da pessoa humana (RE 768825 AgR/BA e ARE 893.253 AgR/SE)
” (
TJES, Apelação Cível nº 5004915-32.2021.8.08.0047, Relator: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, Órgão Julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, DJ: 06/12/2023).

Ressalte-se, ainda, que os prazos estipulados na decisão (6 meses para apresentação do plano e 1 ano para a efetiva implantação) mostram-se consentâneos e proporcionais com a complexidade da demanda.

Face o exposto,

CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO ao recurso.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o respeitável voto de relatoria para, de igual modo,
negar provimento ao
agravo
de instrumento.