Tribunal: TJES
Processo: 5003797-79.2025.8.08.0047
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Liminar
Data de julgamento: 2026-07-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MÉRITO: PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. ATO DEMOLITÓRIO E EMBARGO DE RESIDÊNCIA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). ÁREA URBANA CONSOLIDADA. PESCADORA ARTESANAL. POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA. COMUNIDADE TRADICIONAL. POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL (REURB-S). BOA-FÉ OBJETIVA. VEDAÇÃO AO
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. RECURSO E REMESSA CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível e Remessa Necessária em face de sentença concessiva de segurança que determinou ao Município de São Mateus a abstenção de atos de demolição ou embargos na residência de Rosa da Penha dos Santos Machado. O ente municipal fundamenta a medida no fato de a construção localizar-se em Área de Preservação Permanente (APP) do Rio Mariricu, enquanto a impetrante, pescadora artesanal e integrante de comunidade tradicional de baixa renda, defende a legalidade da moradia com base em classificação urbanística municipal e viabilidade técnica de licenciamento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o embargo e a ordem de demolição sumária de residência em área antropizada configuram exercício legítimo do poder de polícia ou abuso de poder; (ii) estabelecer se a classificação do imóvel em Zona de Baixa Densidade (ZBD) e a possibilidade de regularização fundiária de interesse social obstam a pretensão demolitória da Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O poder de polícia administrativa e ambiental, embora dotado de autoexecutoriedade para reprimir construções irregulares, encontra limites nos princípios da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica e da proporcionalidade.

O Parecer Técnico SEMMA nº 001/2025, exarado pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Mateus, atesta a localização do imóvel em Zona de Baixa Densidade (ZBD) e reconhece a viabilidade de licenciamento ambiental e regularização fundiária.

A legislação ambiental admite a intervenção excepcional em Área de Preservação Permanente (APP) para execução de obras habitacionais inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social (REURB-S) em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda.

A atuação do Município de São Mateus revela contradição e violação à boa-fé objetiva ao pretender a demolição sumária de edificação que o próprio órgão ambiental municipal classifica como passível de regularização (
venire contra factum proprium
).

A proteção ao meio ambiente deve coexistir harmonicamente com o direito fundamental à moradia e a salvaguarda de comunidades tradicionais, cujas atividades de subsistência dependem da proximidade com cursos d'água.

A pendência de possibilidade de licenciamento e regularização perante os órgãos competentes torna a medida demolitória um ato desproporcional e ilegal, conforme jurisprudência deste Tribunal de Justiça.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS desprovida.

Remessa Necessária desprovida.

Tese de julgamento
:

A aplicação da medida extrema de demolição de imóvel em Área de Preservação Permanente deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Revela-se abusivo o ato demolitório sumário quando demonstrado que o imóvel situa-se em área urbana consolidada e comporta regularização fundiária de interesse social (REURB-S).

A divergência técnica entre órgãos de fiscalização e de licenciamento do mesmo ente federado quanto à viabilidade de ocupação atrai a incidência da boa-fé objetiva e obsta a demolição imediata da moradia.

Dispositivos relevantes citados
: alínea c do art. 4º e § 2º do art. 8º da Lei nº 12.651/2012; art. 78 da Lei nº 5.172/1966; art. 25 da Lei nº 12.016/2009; Lei Federal nº 9.605/1998; Lei Federal nº 13.465/2017; Lei Complementar Municipal nº 134/2020 de São Mateus/ES.

Jurisprudência relevante citada
: TJES; AC 0012450-78.2023.8.08.0047, Rel. Des. Substituto, julgado em 15/10/2024; Súmula 105/STJ; Súmula 512/STF.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5003797-79.2025.8.08.0047

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO MATEUS

APELADO: ROSA DA PENHA DOS SANTOS MACHADO

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MÉRITO: PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. ATO DEMOLITÓRIO E EMBARGO DE RESIDÊNCIA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). ÁREA URBANA CONSOLIDADA. PESCADORA ARTESANAL. POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA. COMUNIDADE TRADICIONAL. POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL (REURB-S). BOA-FÉ OBJETIVA. VEDAÇÃO AO
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. RECURSO E REMESSA CONHECIDOS E DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível e Remessa Necessária em face de sentença concessiva de segurança que determinou ao Município de São Mateus a abstenção de atos de demolição ou embargos na residência de Rosa da Penha dos Santos Machado. O ente municipal fundamenta a medida no fato de a construção localizar-se em Área de Preservação Permanente (APP) do Rio Mariricu, enquanto a impetrante, pescadora artesanal e integrante de comunidade tradicional de baixa renda, defende a legalidade da moradia com base em classificação urbanística municipal e viabilidade técnica de licenciamento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o embargo e a ordem de demolição sumária de residência em área antropizada configuram exercício legítimo do poder de polícia ou abuso de poder; (ii) estabelecer se a classificação do imóvel em Zona de Baixa Densidade (ZBD) e a possibilidade de regularização fundiária de interesse social obstam a pretensão demolitória da Administração Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O poder de polícia administrativa e ambiental, embora dotado de autoexecutoriedade para reprimir construções irregulares, encontra limites nos princípios da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica e da proporcionalidade.

O Parecer Técnico SEMMA nº 001/2025, exarado pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Mateus, atesta a localização do imóvel em Zona de Baixa Densidade (ZBD) e reconhece a viabilidade de licenciamento ambiental e regularização fundiária.

A legislação ambiental admite a intervenção excepcional em Área de Preservação Permanente (APP) para execução de obras habitacionais inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social (REURB-S) em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda.

A atuação do Município de São Mateus revela contradição e violação à boa-fé objetiva ao pretender a demolição sumária de edificação que o próprio órgão ambiental municipal classifica como passível de regularização (
venire contra factum proprium
).

A proteção ao meio ambiente deve coexistir harmonicamente com o direito fundamental à moradia e a salvaguarda de comunidades tradicionais, cujas atividades de subsistência dependem da proximidade com cursos d'água.

A pendência de possibilidade de licenciamento e regularização perante os órgãos competentes torna a medida demolitória um ato desproporcional e ilegal, conforme jurisprudência deste Tribunal de Justiça.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS desprovida.

Remessa Necessária desprovida.

Tese de julgamento
:

A aplicação da medida extrema de demolição de imóvel em Área de Preservação Permanente deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Revela-se abusivo o ato demolitório sumário quando demonstrado que o imóvel situa-se em área urbana consolidada e comporta regularização fundiária de interesse social (REURB-S).

A divergência técnica entre órgãos de fiscalização e de licenciamento do mesmo ente federado quanto à viabilidade de ocupação atrai a incidência da boa-fé objetiva e obsta a demolição imediata da moradia.

Dispositivos relevantes citados
: alínea c do art. 4º e § 2º do art. 8º da Lei nº 12.651/2012; art. 78 da Lei nº 5.172/1966; art. 25 da Lei nº 12.016/2009; Lei Federal nº 9.605/1998; Lei Federal nº 13.465/2017; Lei Complementar Municipal nº 134/2020 de São Mateus/ES.

Jurisprudência relevante citada
: TJES; AC 0012450-78.2023.8.08.0047, Rel. Des. Substituto, julgado em 15/10/2024; Súmula 105/STJ; Súmula 512/STF.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5003797-79.2025.8.08.0047

APELANTE: MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS

APELADA: ROSA DA PENHA DOS SANTOS MACHADO

RELATOR: DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de
Apelação Cível
e
Remessa Necessária
interposta pelo
MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS
em face da r. sentença de Id 20001929, proferida pelo Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de São Mateus/ES que, nos autos do
Mandado de Segurança
impetrado por
ROSA DA PENHA DOS SANTOS MACHADO
, concedeu a segurança pleiteada para determinar que a municipalidade se abstenha de realizar atos de demolição ou embargos sumários na residência da impetrante, resguardando-lhe o direito ao processamento do licenciamento ambiental e de regularização fundiária de sua moradia.

A matéria controvertida devolvida a este Colegiado consiste em verificar a legalidade do ato administrativo municipal que determinou o embargo e a demolição de residência edificada por pescadora artesanal de baixa renda, sob a alegação de se tratar de construção irregular em
Área de Preservação Permanente (APP)
, contrapondo-se à classificação urbanística municipal de
Zona de Baixa Densidade (ZBD)
e à expressa manifestação de viabilidade técnica expedida pela
Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA)
.

Preenchidos os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação e, de ofício, da remessa necessária, passando à análise conjunta do mérito.

Cinge-se a controvérsia a perscrutar se o ato demolitório e de embargo pretendido pelo Município de São Mateus em face da moradia da apelada configura legítimo exercício do poder de polícia ambiental ou se, por outro lado, incorre em manifesto abuso de direito e excesso de poder, diante das peculiaridades socioambientais e normativas do local do empreendimento.

Após proceder ao exame minucioso e exauriente do acervo probatório encartado aos autos, verifica-se que a r. sentença de primeiro grau caminhou com inquestionável acerto, merecendo ser integralmente confirmada por este Colegiado.

Não se desconhece que a Administração Pública, no exercício do poder de polícia administrativa e ambiental, dispõe do atributo da autoexecutoriedade para obstar e demolir obras construídas ao arrepio da lei e com risco ao equilíbrio ecológico (Art. 78 do Código Tributário Nacional e Lei Federal nº 9.605/1998). Ocorre que tal prerrogativa não ostenta caráter absoluto, devendo harmonizar-se com os princípios da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e com as próprias diretrizes legislativas traçadas pelo ente federado para o ordenamento de seu território.

No caso vertente, o divisor de águas para a solução justa e tecnicamente escorreita da demanda reside no teor do
Parecer Técnico SEMMA nº 001/2025
(Id 20001929 - Pág. 7/10), exarado pela própria Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Mateus no bojo do Processo Administrativo nº 248/2025.

Do referido documento técnico, extraem-se constatações de relevância ímpar, as quais transcrevo e adoto como fundamentação decisória (
ratio decidendi
):

Após verificação da imagem do Google Earth e análise do mapa Anexo 3B da Lei Complementar nº 134/2020, foi constatado que o imóvel está inserido em Zona de Baixa Densidade (ZBD), mas está localizado a menos de 100 metros do rio Mariricu (conforme imagem em tela), estando dessa forma inserido na Área de Preservação Permanente (APP) do rio, conforme Art. 4º, alínea c) da Lei nº 12.651/2012 - Código Florestal; porém, a região é uma área já antropizada a décadas, onde a ocupação do solo vem sendo realizada por comunidades tradicionais de pescadores, onde a maioria das residências construídas na comunidade de Barra Nova estão inseridas em APP.

E prossegue o douto corpo técnico da SEMMA:

Informamos que, sob os aspectos e legislações ambientais, a área é passível de ocupação, visto as circunstâncias que hoje se encontra a localidade, conforme previsto na Lei nº 12.651/2012, Art. 8º, § 2º, 'A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 4º poderá ser autorizada excepcionalmente, em locais onde a função ecológica do manguezal esteja comprometida, para execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por população de baixa renda'.

Não houve na área, intervenção ou supressão de vegetação nativa, assim como apresenta as imagens aéreas da área, assim como descrito no próprio parecer da Secretaria de Obras de 07 de fevereiro de 2025. Desta forma, reiteramos que a requerente se trata de população de baixa renda e pescadora artesanal, caracterizando-a como comunidade tradicional da região.

Ao final, o órgão ambiental do próprio Município apelante conclui de forma peremptória:

O imóvel em questão localizado na coordenada UTM (24K) 421377,91/7904520,37; encontra-se dentro de Zona de Baixa Densidade - ZBD, conforme Lei Municipal nº 134/2020, e desta forma é passível de licenciamento ambiental.

Fixadas tais premissas fáticas e técnicas, percebe-se que a atuação do Município revela-se contraditória e violadora da boa-fé objetiva administrativa, incorrendo na vedação do
venire contra factum proprium
.

Isso porque, de um lado, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente atesta a inserção do imóvel em Zona de Baixa Densidade (ZBD) e a plena possibilidade de seu licenciamento e regularização fundiária, em face de sua condição de moradia de população tradicional de baixa renda em área urbana consolidada há décadas. De outro, o setor de fiscalização de obras do mesmo ente político intenta demolir sumariamente a edificação sob pretexto de infração ambiental.

O próprio legislador federal, atento a realidades socioambientais complexas como a de Barra Nova, previu no Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) mecanismos de compatibilização entre a preservação ecológica e o direito fundamental à moradia de populações vulneráveis. A hipótese se amolda com perfeição ao artigo 8º, § 2º, do citado diploma nacional, bem como às regras de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S), disciplinadas pela Lei Federal nº 13.465/2017.

Admitir a demolição da residência de uma pescadora artesanal inserida em comunidade tradicional sedimentada há décadas, cujo local de residência foi expressamente classificado pelo Plano Diretor Municipal (Lei Complementar nº 134/2020) como Zona de Baixa Densidade (ZBD), importaria em flagrante retrocesso social e violação ao princípio da proporcionalidade.

A tutela do meio ambiente deve coexistir de forma equilibrada com a justiça social e com a salvaguarda das comunidades tradicionais, cujas atividades pesqueiras de subsistência dependem, por natureza, da proximidade imediata dos cursos d'água. Nessa linha de intelecção, a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça repele medidas demolitórias sumárias quando pendente a possibilidade de regularização e licenciamento ambiental perante os órgãos competentes.

Confiram-se o seguinte precedente:

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PODER DE POLÍCIA. EMBARGO E DEMOLIÇÃO DE IMÓVEL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). ÁREA URBANA CONSOLIDADA. POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO E LICENCIAMENTO AMBIENTAL DEVIDAMENTE DEMONSTRADOS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. SEGURANÇA CONCEDIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Muito embora detenha a Administração o poder-dever de fiscalizar e reprimir construções irregulares, a aplicação da medida extrema de demolição deve ser pautada pela razoabilidade e proporcionalidade, revelando-se abusiva quando demonstrado que o imóvel está situado em área urbana consolidada e que é passível de regularização fundiária de interesse social (Reurb-S). 2. Constatado por parecer do órgão ambiental municipal a viabilidade de licenciamento, impõe-se a manutenção da sentença que obstou o ato demolitório sumário. 3. Recurso desprovido.
(TJES; AC 0012450-78.2023.8.08.0047; Rel. Des. Substituto; Julgado em 15/10/2024).

Destarte, uma vez demonstrado por laudo técnico oficial da lavra do próprio recorrente que o imóvel objeto do litígio é plenamente regularizável e passível de licenciamento, resta despida de razoabilidade e eivada de ilegalidade a conduta administrativa tendente a demolir a residência da impetrante sem antes oportunizar o devido trâmite do processo de licenciamento ambiental do empreendimento.

Firme em tais considerações, a manutenção da r. sentença concessiva da segurança é medida imperativa que se impõe.

Posto isto, em consonância com o pronunciamento da douta Procuradoria de Justiça, voto no sentido de
CONHECER
da apelação cível e da remessa necessária e
NEGAR-LHES PROVIMENTO
, mantendo incólume a proficiente sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Sem custas processuais remanescentes e sem honorários advocatícios (Art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmulas 105/STJ e 512/STF).

É como voto.

Vitória-ES, data registrada no sistema.

DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para negar provimento ao recurso.