Tribunal: TJES
Processo: 5015019-88.2025.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-06-23

Ementa:
EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSOS HÍDRICOS. ISENÇÃO DE COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA. LEI ESTADUAL DE AUTORIA PARLAMENTAR. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA E MATERIAL EXCLUSIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA. MODULAÇÃO DE EFEITOS.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Espírito Santo, com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.009/2019, que acrescentou o § 3º ao art. 34 da Lei Estadual nº 10.179/2014, instituindo isenção da cobrança pelo uso de recursos hídricos em favor de agricultores e empreendedores rurais familiares, com área de até quatro módulos fiscais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se lei estadual, de autoria parlamentar, pode instituir isenção de cobrança pelo uso de recursos hídricos, ampliando as hipóteses de dispensa de outorga e cobrança previstas na legislação federal, à luz do regime constitucional de repartição de competências.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal atribui à União competência material exclusiva para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso, bem como competência legislativa privativa para dispor sobre águas.

4. A Lei Federal nº 9.433/1997 institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e estabelece, de forma taxativa, as hipóteses de dispensa de outorga e de cobrança pelo uso da água, não admitindo ampliação por legislação estadual.

5. A lei estadual impugnada amplia indevidamente as hipóteses excepcionais de dispensa de cobrança ao beneficiar agricultores e empreendedores rurais familiares, extrapolando o conceito federal de uso insignificante ou de atendimento às necessidades de pequenos núcleos populacionais rurais.

6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a inconstitucionalidade formal de leis estaduais que instituem isenções de cobrança pelo uso de recursos hídricos, por configurarem usurpação da competência da União.

7. A competência concorrente dos estados para legislar sobre meio ambiente e a competência comum para fomentar a atividade agropecuária não autorizam a inovação nos critérios de outorga e cobrança definidos em norma geral federal.

8. A declaração de inconstitucionalidade com efeitos
ex tunc
comprometeria a segurança jurídica dos beneficiários da isenção, recomendando a modulação dos efeitos da decisão, na forma do art. 27 da Lei nº 9.868/1999, atribuindo-lhes eficácia
ex nunc
, a partir do trânsito em julgado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Pedido procedente. Eficácia
ex nunc
, a partir do trânsito em julgado.

Tese de julgamento
:

1. Compete privativamente à União legislar sobre águas e definir os critérios de outorga e de cobrança pelo uso de recursos hídricos.

2. As hipóteses de dispensa de outorga e de cobrança previstas na Lei Federal nº 9.433/1997 são taxativas e não podem ser ampliadas por legislação estadual.

3. Lei estadual que institui isenção de cobrança pelo uso de recursos hídricos incorre em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência da União.

4. É cabível a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc, quando presentes razões de segurança jurídica e excepcional interesse social.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 21, XIX; 22, IV; 23, VIII e XI; 24, V, VI e VIII, §§ 1º e 2º; Lei nº 9.433/1997, arts. 1º, 5º, IV, 12, 19 e 20.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 5.025/MS, Rel. p/ acórdão Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 08.02.2021; STF, ADI nº 5.016, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 11.10.2018; STF, ADI nº 3.336, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 14.02.2020; STF, ADI nº 3.816/ES, Tribunal Pleno.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5015019-88.2025.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação, nos termos do voto da Relatora.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

PROCESSO Nº
5015019-88.2025.8.08.0000

V O T O

Conforme relatado, trata-se de
Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada pelo
Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Espírito Santo
, com fulcro no art. 112, III, da Constituição Estadual e no art. 30, XVI, da Lei Complementar Estadual nº 95/1997 (Lei Orgânica do Ministério Público Estadual), intentando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.009/2019, do Estado do Espírito Santo, de autoria parlamentar, que acrescentou o §3º ao art. 34 da Lei Estadual nº 10.179/2014, isentando da cobrança pelo uso de recursos hídricos os agricultores e empreendedores rurais que detenham área rural de até 4 (quatro) módulos fiscais e utilizem predominantemente mão de obra familiar em suas atividades econômicas.

Segundo narra a peça de ingresso (id. 15868200), a lei objeto de controle abstrato de constitucionalidade incorre em vício formal de inconstitucionalidade, uma vez que (i) usurpa a competência privativa da União para legislar sobre águas (art. 22, IV, da CF) e para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos (art. 21, XIX, da CF); (ii) a União exercitou plenamente sua competência legislativa, editando a Lei Federal nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecendo de forma taxativa as hipóteses de isenção de outorga de uso e respectiva dispensa de cobrança pelo uso de recursos hídricos, sendo vedado à lei estadual contrariar a regulamentação estabelecida na legislação federal; (iii) em ações de controle abstrato semelhantes (ADI’s nº 5.025 e 5.016), o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade de leis estaduais que concedem isenção de cobrança pelo uso dos recursos hídricos a produtores rurais, por cmopetir à União disciplinar sobre a matéria.

O
Governador do Estado do Espírito Santo
prestou informações manifestando-se pela procedência da ação (id. 16147925), corroborando a tese de inconstitucionalidade por invasão da competência da União e de vulneração da ordem constitucional ambiental.

Por sua vez, ao prestar informações, a
Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo (ALES)
(id. 16173121) aduz a constitucionalidade da lei objeto de controle, sob os fundamentos, em suma, de que (i) a competência da União para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir os critérios de outorga de direitos de seu uso (art. 21, XIX, da CF) não exclui a competência suplementar dos estados federados para, dentro dos parâmetros estabelecidos pela União, proporem as suas políticas de gerenciamento de seus recursos hídricos e disporem sobre a outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos de domínios estaduais; (ii) a norma estadual estabeleceu a exoneração da cobrança pelo uso dos recursos hídricos como uma política de fomento à agropecuária aos pequenos produtores rurais, estando compreendida na competência material comum a todos os entes da federação (art. 23, VIII e XI, da CF), e na competência concorrente de legislar sobre produção e consumo e meio ambiente (art. 24, V, VIII e §§1º e 2º da CF); (iii) no julgamento da ADI nº 3.816, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da Lei estadual capixaba nº 7.436/2002, que isenta veículos conduzidos por pessoas com deficiência do pagamento de pedágio nas rodovias estaduais, por reconhecer a possibilidade de leis estaduais de autoria parlamentar concederem isenções de taxas ou preço público a grupos específicos de destinatários, visando a efetivação de direitos fundamentais; (iv) há nítida distinção entre a Lei estadual declarada inconstitucional nos autos na ADI nº 5.025, uma vez que concedeu isenção de forma generalizada a atividades agroindustriais e rurais, ao passo em que, por meio da lei capixaba objeto de controle, houve isenção pontual, não colidente com a previsão federal.

Parecer da d.
Procuradoria-Geral de Justiça
, pela procedência da pretensão deduzida na inicial (id. 18220535).

Pois bem. Após percuciente exame dos autos, concluo pela
procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade
, em razão da inconstitucionalidade
formal
da Lei Estadual nº 11.009/2019, do Estado do Espírito Santo, de autoria parlamentar, que instituiu a isenção da cobrança pelo uso de águas para pequenos produtores rurais familiares em propriedades de até 4 módulos fiscais, nos seguintes termos:

“
Art. 1º
Fica acrescentado o § 3º ao art. 34 da Lei Estadual nº 10.179, de 17 de março de 2014, com a seguinte redação:

‘Art. 34. (...)
§ 3º Ficam isentos da cobrança pelo uso dos recursos hídricos os agricultores e os empreendedores rurais que detenham, a qualquer título, área rural com até 4 (quatro) módulos fiscais e utilizem predominantemente mão de obra da própria família, nas atividades econômicas do estabelecimento ou empreendimento rural
.’ (NR)

Art. 2º
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

Isso porque referida lei viola o arranjo de competências fixado constitucionalmente, o qual reserva à União Federal a competência legislativa
privativa
para dispor sobre “águas” (art. 22, IV, da CF/88), bem como a competência material
exclusiva
para “instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso” (art. 21, XIX, da CF/88),
in litteris
:

Art. 21.
Compete à União
: (...)

XIX -
instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso
;

Art. 22.
Compete privativamente à União legislar sobre
: (...)

IV -
águas
, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

Por tais previsões, o Constituinte Originário visou assegurar a uniformidade da Política Nacional de Recursos Hídricos, evitando-se o surgimento de políticas regionais que comprometam a integridade de um recurso do domínio público, que é natural, limitado e dotado de valor econômico (art. 1º da Lei nº 9.433/97 - Política Nacional de Recursos Hídricos).

Tendo como ponto de partida o comando constitucional, a Lei Federal nº 9.433/1997 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e estabeleceu a “cobrança pelo uso” (art. 5º, IV) como um
instrumento fundamental de natureza extrafiscal, cujo escopo transcende o mero caráter arrecadatório e visa a reconhecer a água como bem econômico, a incentivar sua racionalização e a assegurar a disponibilidade desse recurso limitado para as presentes e futuras gerações
(art. 19). Vale conferir:

SEÇÃO IV

DA COBRANÇA DO USO DE RECURSOS HÍDRICOS

Art. 19.
A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva
:

I -
reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor
;

II -
incentivar a racionalização do uso da água
;

III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.

Sob esse mesmo prisma é que a União, no exercício das competências dispostas nos arts. 21, XIX e 22, IV, da CF, definiu as
hipóteses taxativas
em que o uso dos recursos hídricos independe de outorga e, consequentemente, prescinde de cobrança.

É o que consta dos arts. 12 e 20 da Lei nº 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos), que estabelecem, como regra, a cobrança pelo uso de recursos hídricos e, como exceção, a dispensa de outorga e cobrança pelo uso insignificante e destinado à satisfação de necessidades de pequenos núcleos populacionais rurais,
in litteris
:

Art. 20.
Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga
,
nos termos do art. 12 desta Lei
.

Art. 12.
Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos
:

I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;

II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;

III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;

IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;

V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.

§ 1º
Independem de outorga pelo Poder Público
, conforme definido em regulamento:

I -
o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural
;

II -
as derivações, captações e lançamentos considerados
insignificantes
;

III -
as acumulações de volumes de água consideradas
insignificantes
.

Nesse contexto, ao instituir isenção da cobrança pelo uso dos recursos hídricos aos “agricultores e empreendedores rurais que detenham, a qualquer título, área rural com até 4 módulos fiscais e utilizem predominantemente mão de obra da própria família”,
a Lei Estadual nº 11.009/2019, de autoria parlamentar, além de se imiscuir em matéria de competência privativa/exclusiva da União (art. 22, IV e 21, XIX, da CF), alarga as hipóteses excepcionais de isenção de outorga/cobrança, violando a Lei nº 9.433/97
.

É o que tem reconhecido a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a exemplo da
ADI nº 5.025/MS
, em que concluiu a Corte Constitucional que a instituição de isenções para o uso de recursos hídricos por lei estadual configura usurpação da competência privativa da União para legislar sobre águas e definir critérios de outorga, violando o disposto nos arts. 21, XIX, e 22, IV, da CF.

Na oportunidade, o Excelso Pretório assentou que a Lei Federal nº 9.433/1997 estabelece de forma taxativa as situações de dispensa de cobrança, não restando margem para o legislador estadual ampliar tais benefícios e flexibilizar as normas gerais de proteção ambiental e gestão racional da água, sob pena de usurpação de competência e fragilização da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Vale conferir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.406, DE 29 DE JANEIRO DE 2002, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL.
ISENÇÃO DE COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS . DEFINIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE OUTORGA DOS DIREITOS DE USO DESSES RECURSOS. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. LEI FEDERAL Nº 9.433/1997. CONTRARIEDADE. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 21, INCISO XIX; E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO
. 1.
O art . 22, inciso IV, da Constituição de 1988, que fixa a competência privativa da União para dispor sobre águas, deve ser interpretado à luz do art. 21, inciso XIX, que reserva ao campo de atribuições do ente federal a instituição do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição dos critérios de outorga dos direitos de uso desses recursos
.
2.
A Lei nº 2.406/02 do Estado de Mato Grosso do Sul, além de tratar de matéria da competência privativa da União – definição dos critérios de outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos – contraria o disposto na Lei federal nº 9.433/97 – a qual instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – ao isentar de cobrança o uso da água em atividades agropecuárias, agroindustriais e rurais, sob as condições que define. 3. Ação direta julgada procedente
.
(STF - ADI: 5025 MS, Relator para acórdão DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 08/02/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/03/2021)

Destaque-se que, conquanto o Estado do Espírito Santo tenha competência para organizar seu sistema arrecadador, para fiscalizar a exploração de recursos hídricos e fomentar a produção agropecuária (art. 23, VIII e XI, da CF), bem como para legislar, concorrente e suplementarmente, sobre meio ambiente, produção e consumo (art. 24, V e VIII c/c §§1º e 2º da CF),
não lhe é facultado inovar nos critérios que definem quem deve ou não pagar pelo uso dos recursos hídricos
.

Daí porque, ao editar a Lei nº 11.009/2019, o ente federado transbordou, inclusive, os limites da competência suplementar por ele invocada, conforme o Pretório Excelso reconheceu no julgamento da prefalada
ADI nº 5.025
. Vale conferir,
in litteris
:

“A Lei federal nº 9.433/1997 determina, especificamente, as hipóteses de cobrança pelo uso dos recursos hídricos, que são aquelas que dependem de outorga (art. 12 c/c o art. 20). Dentro desse rol, incluem-se os recursos hídricos utilizados como insumo para os processos produtivos, além de outros usos ‘que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água’.

A lei estabelece também, as hipóteses taxativas em que essa outorga é dispensada e, consequentemente, a respectiva cobrança é excluída (§ 1º do art. 12)
.

A Lei nº 2.406/02, do Estado de Mato Grosso do Sul, além de tratar de matéria da competência privativa da União – definição dos critérios de outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos – contraria o disposto na Lei federal nº 9.433/1997, visto que isenta de cobrança o uso da água em atividades agropecuárias, agroindustriais e rurais, sob as condições que define
.

Ao assim dispor, a norma também subverte um dos objetivos do regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, que são os controles quantitativo e qualitativo dos usos da água, tendo em vista a grande expressividade da atividade agropecuária no Estado de Mato Grosso do Sul, a qual demanda um grande volume de recursos hídricos.

De todo o exposto, resta evidenciada a violação dos arts. 21, inciso XIX; e 22, inciso IV, da Constituição de 1988.

Com esses fundamentos, divirjo do Relator e julgo a ação direta procedente, declarando a inconstitucionalidade dos arts. 20, § 1º; 23, caput e §§ 1º a 3º; e 24 da Lei nº 2.406/02 do Estado de Mato Grosso do Sul.” (STF - ADI: 5025 MS, Relator para acórdão DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 08/02/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/03/2021)

Vale conferir, também, as razões de decidir expostas no julgamento da
ADI nº 5.016
, pelo Pretório Excelso, sob relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, quando se assentou o seguinte:

“
Ao disciplinar as competências administrativas da União, a Constituição Federal estabelece, no art. 21, XIX, o seguinte:

Art. 21. Compete à União: [...] XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

A competência em questão integra o rol de competências materiais da União. Assim, é vedado aos Estados e aos Municípios estabelecer os critérios de outorga de direitos de uso de recursos hídricos.

No exercício de sua competência, a União editou a Lei 9.433/1997 - que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos - e legislou sobre a obrigatoriedade da outorga, no art. 12, que segue parcialmente transcrito:

Art. 12. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos: I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; [...]

O diploma legislativo federal também estabeleceu, no art. 1º, VI, da Lei 9.433/1997, que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. Assim, a União deve se articular com os Estados, descentralizando as atribuições, para melhor gerir os recursos hídricos.

Porém,
a possibilidade de gestão pelos Estados não pode ser confundida com a competência para legislar sobre os critérios de outorga, que continua adstrita à União
.

Nesse sentido, se apenas a União é competente para estabelecer os casos de outorga, as exceções também devem ser previstas, exclusivamente, por esse ente da federação
. (...)

A legislação federal, como se vê, estatui que a concessão de outorga pelo Poder Público de direito de uso dos recursos hídricos é a regra. As exceções foram arroladas em três categorias. A perfuração de poços tubulares não se encontra textualmente entre as exceções disciplinadas na lei federal, não sendo possível, de plano, concluir-se que nelas se enquadraria
” (ADI 5016, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11-10-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-230 DIVULG 26-10-2018 PUBLIC 29-10-2018)

Em evolução, não merece guarida o intento da Assembleia Legislativa de promover
distinguishing
entre a situação em análise e aquela mencionada na
ADI nº 5.025
, ao fundamento de que a amplitude das dispensas seria distinta, haja vista que aquela empreendida pelo Estado do Mato Grosso do Sul seria generalizada às atividades agroindustriais e rurais, ao passo em que, por meio da Lei capixaba objeto de controle, a dispensa seria pontual.

Não se sustenta,
concessa venia
, esse argumento, uma vez que, em primeiro lugar, o vício de inconstitucionalidade suscitado é de ordem
formal
, de modo que, independentemente da intenção social ou do porte do beneficiário, o Estado do Espírito Santo carece de competência para ampliar as hipóteses excepcionais taxativas de dispensa de outorga e cobrança pelo uso de recursos hídricos.

E ainda que assim não fosse, verifica-se que a larga extensão da dispensa outorgada pelo Estado do Mato Grosso do Sul somente foi referenciada como fundamento adicional à declaração de inconstitucionalidade -
constante de um único parágrafo do voto condutor
- como se vê do inteiro teor da
ADI nº 5.025
:

“(...) a norma
também
subverte um dos objetivos do regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, que são os controles quantitativo e qualitativo dos usos da água, tendo em vista a grande expressividade da atividade agropecuária no Estado de Mato Grosso do Sul, a qual demanda um grande volume de recursos hídricos (...) ” (STF - ADI: 5025 MS, Relator para acórdão DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 08/02/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/03/2021)

Além disso, na esteira do que consignou o Ministro Alexandre de Moraes, no julgamento da
ADI nº 5.025
, neste caso - assim como naquele -, a norma estadual fragiliza o exercício do poder de polícia ambiental e, consequentemente, o dever de proteção do Estado ao meio ambiente, por dispensar a outorga e a respectiva cobrança pela utilização de recursos hídricos, que são limitados.

Destaco, por fim, não desconhecer que, no ano de 2020, quando do julgamento da
ADI Nº 3.336,
que
declarou constitucional a
Lei nº 3.239/1999 do Rio de Janeiro
, instituidora da cobrança pelo uso de recursos hídricos naquele estado,
o Pretório Excelso reconheceu que “embora a União detenha a competência exclusiva para ‘instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hí
dricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso’ (art. 21, XIX, da CF/88), além de competência privativa para legislar sobre águas (art. 22, IV, da CF/88),
não se há de olvidar que aos estados-membros compete, de forma concorrente, legislar sobre proteção ao meio ambiente (art. 24, VI e VIII, CF), o que inclui, evidentemente, a proteção dos recursos hídricos
” (ADI 3336, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 14-02-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020).

Com efeito, a conclusão do STF foi no sentido da constitucionalidade de lei estadual que definiu aspectos técnicos da cobrança e determinou vazões consideradas insignificantes, por concluir que se tratam de matérias fáticas, adstritas à margem de análise técnica do legislador estadual (ADI 3.336).

Ocorre que, da análise acurada do inteiro teor do acórdão, cotejada à Lei Estadual fluminense nº 4.247/2003, vê-se que o ente federado limitou-se a regulamentar, de forma objetiva, o que seriam “
usos insignificantes
” dos recursos hídricos -
hipótese de dispensa de outorga e cobrança já prevista na norma federal, nos termos do já mencionado art. 12, §1º da Lei nº 9.433/97
.

Daí porque concluiu o Pretório Excelso no sentido de que a legislação fluminense impugnada estaria em conformidade com a Constituição Federal, na medida em que regulamentou, em nível estadual, a cobrança pelo uso da água, “sem incorrer em violação do texto constitucional ou em invasão de competência legislativa própria da União” (ADI 3.336).

Situação distinta, contudo, é a verificada nos presentes autos, em que a legislação estadual
inovou nos critérios de dispensa de outorga e cobrança pelo uso dos recursos hídricos.

Não considero possível, ademais, equiparar a dispensa de outorga prevista na Lei Federal nº 9.433/97 -
que é direcionada à “satisfação das
necessidades
de
pequenos núcleos populacionais
, distribuídos no meio rural”
- àquela dispensa promovida pela Lei Estadual aos “
agricultores e empreendedores rurais
que detenham,
a qualquer título
, área rural com até 4 módulos fiscais e utilizem predominantemente
mão de obra
da própria família,
nas atividades econômicas
do estabelecimento ou
empreendimento rural
”.

A
legislação estadual
, ao isentar a cobrança da água em favor de “agricultores” e “empreendedores” que “a qualquer título” utilizem o recurso hídrico em “atividades econômicas” ou “empreendimento rural”,
extrapola, portanto, o campo de dispensa delimitado na
legislação federal
, voltado ao atendimento de “necessidades” ordinárias de “pequenos núcleos populacionais rurais
”.

Daí porque concluo -
uma vez mais
- que a legislação estadual inovou e alargou os critérios de dispensa de outorga e cobrança pelo uso dos recursos hídricos, incorrendo em inconstitucionalidade formal, também à luz do art. 24, §§1º e 2º, da CF, segundo o qual a competência suplementar estadual deve observâncias às normas gerais editadas pela União.

Em evolução, a despeito do esforço argumentativo da Assembleia Legislativa, não viceja a incidência, ao caso vertente, da
ratio decidendi
exarada pelo STF no julgamento da
ADI nº 3.816/ES
, quando se assentou a constitucionalidade de lei estadual que previu a isenção do pagamento de pedágio nas rodovias do Estado às pessoas com deficiência.

Isso porque as razões de decidir exaradas pelo Pretório Excelso, em tal ADI, são de ordem
material
, e
não formal
, uma vez que versam sobre o desequilíbrio econômico-financeiro promovido nos contratos de concessão de serviços públicos, em suposta violação aos arts. 37, XXI, e 175 da CF, interpretados à luz do princípio da razoabilidade e dos direitos fundamentais das pessoas com deficiência.

Diferentemente, o caso dos autos limita-se ao controle concentrado sob uma perspectiva
formal
, à luz do regime de competências constitucional.

Por derradeiro, entendo evidenciada situação de excepcional interesse social e razão de segurança jurídica que impõem a aplicação extraordinária da
modulação dos efeitos
da declaração de inconstitucionalidade, na forma do art. 27 da Lei nº 9.868/1999,
in verbis
:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

Com efeito, durante mais de 06(seis) anos de vigência da lei, a norma produziu efeitos concretos, orientou condutas, estruturou investimentos e integrou a esfera patrimonial e decisória de inúmeros usuários de recursos hídricos, que agiram amparados pela presunção de constitucionalidade das leis e pela atuação regular do Poder Público.

Assim, a retroação dos efeitos desta declaração de inconstitucionalidade à data de publicação da lei objeto de controle implicaria surpreender os administrados de boa-fé com encargos financeiros pretéritos expressivos, comprometendo a previsibilidade do sistema jurídico e violando a confiança legítima dos cidadãos.

Daí porque, sob essa perspectiva, a atribuição de efeitos
ex nunc
, a partir do trânsito em julgado, à declaração de inconstitucionalidade da lei que concedeu isenção pela cobrança pelo uso de recursos hídricos revela-se medida juridicamente necessária e socialmente responsável, em estrita observância aos postulados da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e do interesse social versado nas relações subjacentes.

Dito isso, e por tudo quanto exposto,
JULGO PROCEDENTE
a presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.009/2019 do Estado do Espírito Santo, de autoria parlamentar, que acrescentou o §3º ao art. 34 da Lei Estadual nº 10.179/2014, prevendo que “ficam isentos da cobrança pelo uso dos recursos hídricos os agricultores e os empreendedores rurais que detenham, a qualquer título, área rural com até 4 (quatro) módulos fiscais e utilizem predominantemente mão de obra da própria família, nas atividades econômicas do estabelecimento ou empreendimento rural”, em razão da violação formal aos arts. 21, XIX, 22, IV, da CF, nos termos da fundamentação supra.

Com arrimo no art. 27 da Lei nº 9.868/1999, confiro efeitos
ex nunc
à declaração de inconstitucionalidade, a fim de que tenha eficácia a partir do trânsito em julgado.

É como voto.

HELOISA CARIELLO

Desembargadora Relatora

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho a Eminente Relatora para julgar procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Acompanho o respeitável voto de relatoria.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de JULGAR PROCEDENTE a presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 11.009/2019 do Estado do Espírito Santo, de autoria parlamentar, que acrescentou o §3º ao art. 34 da Lei Estadual nº 10.179/2014, prevendo que “ficam isentos da cobrança pelo uso dos recursos hídricos os agricultores e os empreendedores rurais que detenham, a qualquer título, área rural com até 4 (quatro) módulos fiscais e utilizem predominantemente mão de obra da própria família, nas atividades econômicas do estabelecimento ou empreendimento rural”, em razão da violação formal aos arts. 21, XIX, 22, IV, da CF, nos termos da fundamentação supra.

Com arrimo no art. 27 da Lei nº 9.868/1999, confirem-se efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade, a fim de que tenha eficácia a partir do trânsito em julgado.

Acompanho a eminente Relatora, para julgar procedente o pedido.

Acompanho o voto do Eminente Relator.

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Virtual - 25/05/2026 - 29/05/2026:

Acompanho a E. Relatora.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo ilustre Procurador-Geral de Justiça em face da Lei 11.009/2019 do estado do Espírito Santo que acrescentou o §3º ao artigo 34 da Lei 10.179/2014 e isentou da cobrança pelo uso de recursos hídricos agricultores e empreendedores rurais que detenham área de até quatro módulos fiscais e utilizam mão de obra familiar de forma preponderante em suas atividades.

O Governador do estado, para fins de informação, se manifestou pela inconstitucionalidade da norma em questão (
Id 16173121
). A Assembleia Legislativa, por outro lado, sustentou a constitucionalidade da lei objurgada (
Id 18220535
).

A eminente Relatora proferiu judicioso voto, julgando procedente o pleito autoral.

Pedi vista dos autos por uma questão humanitária, isto é, em vista do impacto que eventual declaração de inconstitucionalidade poderia trazer às famílias destinatárias da norma objurgada.

Em primeiro lugar, é necessário frisar que qualquer benefício instituído por lei deve guardar observância estrita às regras e aos princípios constitucionais, caso contrário, deve a norma ser extirpada do ordenamento jurídico, por mais benéfica que seja.

No presente caso, muito atento ao voto condutor, quedo-me diante da brilhante explanação das razões de direito trazida pela eminente Relatora. De fato, não há como divergir do entendimento de que a competência legislativa acerca da matéria “águas” é privativa da União, nos termos do artigo 22, IV da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

IV -
águas
, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

Além disso, é imperativa observância da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na ADI 5.025/MS, cuja ementa foi transcrita no voto condutor, na qual foi declarada a inconstitucionalidade de uma lei com idêntica racionalidade a da norma atacada.

Todas essas razões me levam a aderir ao entendimento do voto de Sua Excelência na íntegra.

Prosseguindo na análise do caso, tendo em vista a mencionada questão humanitária, penso serem dignos de nossa atenção os efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Como dito acima, a legislação criou um benefício que, ainda que indevido, tem como destinatário um grupo historicamente vulnerável, ou seja, os pequenos produtores rurais.

Desse modo, como a declaração de inconstitucionalidade, em regra, possui efeitos retroativos, penso que a decisão do presente caso possui o condão de criar cobranças retroativas dos produtores rurais, o que pode gerar situação de desproporcional injustiça.

Nesse cenário, entendo que o mais prudente seja modular os efeitos da decisão, de modo a torná-los prospectivos, nos termos da autorização dada pelo artigo 27 da Lei 9.868/99:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

Ao me debruçar sobre o voto condutor, pude notar que a eminente Relatora, com habitual e distintiva sensibilidade, atentou prudentemente a esta peculiaridade do presente caso e se manifestou no sentido de atribuir efeitos
ex nunc
à declaração de inconstitucionalidade.

Destarte, adiro na íntegra às razões trazidas por Sua Excelência no voto condutor, tanto em relação ao mérito quanto em relação aos efeitos da decisão.

Por essas razões, acompanho a eminente Relatora para julgar procedente o pleito autoral e declarar a inconstitucionalidade da Lei 11.009/2019 com efeitos
ex nunc
.

É como voto.

Desembargador Sérgio Ricardo de Souza:
Acompanho a relatoria

Des. Ewerton Schwab Pinto Júnior: acompanho a relatoria.

Voto com o relator

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 30.03.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.