Tribunal: TJES
Processo: 5000820-63.2015.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão julgador: ALDARY NUNES JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Ambiental
Data de julgamento: 2026-05-05

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL N.º 5000820-63.2015.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A (OI S.A.)

JUÍZO PROLATOR: 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRª. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA POR FALTA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade e extinguiu a execução fiscal. A dívida executada decorre de multa administrativa aplicada à empresa de telecomunicações por iniciar a operação de Estação Rádio Base (ERB) sem o devido licenciamento ambiental junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente.
II. Questão em discussão

Há duas questões em discussão: (i) saber se é cabível a exceção de pré-executividade para arguir a inconstitucionalidade da lei municipal instituidora da obrigação, considerando a necessidade de dilação probatória; e (ii) saber se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental e aplicar sanções relacionadas à instalação de infraestrutura de telecomunicações, frente à competência privativa da União.
III. Razões de decidir

A exceção de pré-executividade é via adequada para discutir matérias de ordem pública, como a inconstitucionalidade de lei, desde que a verificação não demande dilação probatória (Súmula 393/STJ e Tema 262/STJ). No caso, a análise da competência legislativa é matéria de direito, dispensando provas.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 1.370.232 (Tema 1235 da Repercussão Geral), reafirmou a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (art. 22, IV, da CF).

É inconstitucional a norma municipal que, a pretexto de regular o uso e ocupação do solo ou o meio ambiente local, impõe exigências para a instalação e funcionamento de ERBs que invadem a esfera regulatória federal (Lei nº 13.116/2015 e regulamentação da ANATEL).

A tese fixada no Tema 919/STF, que autoriza a cobrança de taxas de fiscalização, não legitima a imposição de multas decorrentes de exigências de licenciamento que extrapolam a competência municipal.
IV. Dispositivo e tese

Recurso desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: “1. A competência para regulamentar e fiscalizar a prestação de serviços de telecomunicações, em seu espectro amplo, é da União, sendo inconstitucional a legislação municipal que cria exigências para a instalação de Estações Rádio Base (ERB) em desacordo com a legislação federal (aplicação do Tema 1235/STF)”.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000820-63.2015.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: MUNICIPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A

RELATOR(A):

DES. ALDARY NUNES JUNIOR

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EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5000820-63.2015.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A (OI S.A.)

JUÍZO PROLATOR: 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRª. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA POR FALTA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município contra sentença que acolheu exceção de pré-executividade e extinguiu a execução fiscal. A dívida executada decorre de multa administrativa aplicada à empresa de telecomunicações por iniciar a operação de Estação Rádio Base (ERB) sem o devido licenciamento ambiental junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente.
II. Questão em discussão

Há duas questões em discussão: (i) saber se é cabível a exceção de pré-executividade para arguir a inconstitucionalidade da lei municipal instituidora da obrigação, considerando a necessidade de dilação probatória; e (ii) saber se o Município possui competência para exigir licenciamento ambiental e aplicar sanções relacionadas à instalação de infraestrutura de telecomunicações, frente à competência privativa da União.
III. Razões de decidir

A exceção de pré-executividade é via adequada para discutir matérias de ordem pública, como a inconstitucionalidade de lei, desde que a verificação não demande dilação probatória (Súmula 393/STJ e Tema 262/STJ). No caso, a análise da competência legislativa é matéria de direito, dispensando provas.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 1.370.232 (Tema 1235 da Repercussão Geral), reafirmou a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (art. 22, IV, da CF).

É inconstitucional a norma municipal que, a pretexto de regular o uso e ocupação do solo ou o meio ambiente local, impõe exigências para a instalação e funcionamento de ERBs que invadem a esfera regulatória federal (Lei nº 13.116/2015 e regulamentação da ANATEL).

A tese fixada no Tema 919/STF, que autoriza a cobrança de taxas de fiscalização, não legitima a imposição de multas decorrentes de exigências de licenciamento que extrapolam a competência municipal.
IV. Dispositivo e tese

Recurso desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: “1. A competência para regulamentar e fiscalizar a prestação de serviços de telecomunicações, em seu espectro amplo, é da União, sendo inconstitucional a legislação municipal que cria exigências para a instalação de Estações Rádio Base (ERB) em desacordo com a legislação federal (aplicação do Tema 1235/STF)”.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR

Composição de julgamento: Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - CARLOS MAGNO MOULIN LIMA - Relator / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.º 5000820-63.2015.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: TNL PCS S/A (OI S.A.)

JUÍZO PROLATOR: 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL DE SERRA - DRª. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR: DES. SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA

VOTO

Adiro ao relatório. Conforme relatado, a controvérsia recursal cinge-se a duas questões principais: o cabimento da exceção de pré-executividade e a competência do Município para exigir licenciamento ambiental para instalação de Estação Rádio Base (ERB).

De início, afasto o argumento do apelante quanto à inadequação da exceção de pré-executividade. A jurisprudência, notadamente no julgamento do REsp 1.110.925/SP (Tema 262), consolidou que o cabimento de tal exceção requer que a matéria seja de ordem pública (conhecível de ofício) e que a decisão seja possível sem a necessidade de produção de provas. O ponto principal defendido pelo excepto, qual seja, a inconstitucionalidade da lei municipal por vício de competência legislativa em matéria de telecomunicações, se amolda perfeitamente a esses pressupostos, visto que não exige qualquer dilação probatória.

Além disso, há entendimento jurisprudencial desta Eg. Câmara quanto à possibilidade de utilização da exceção de pré-executividade para arguição de inconstitucionalidade, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. CABIMENTO. ANULAÇÃO DA DECISÃO OBJURGADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1.
A jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça tem admitido a veiculação da inconstitucionalidade dos fundamentos legais que ensejaram a autuação fiscal no bojo da exceção de pré-executividade, por se tratar de matéria de ordem pública que independe de dilação probatória
. 2.
Deste modo, ao contrário do que consignado na r. decisão objurgada, é perfeitamente cabível a oposição de exceção de pré-executividade para discutir a (in)constitucionalidade das Leis Municipais e Decreto Municipal que fundamentaram a autuação fiscal em cotejo
. 3. Contudo, levando-se em consideração que o juízo primevo rejeitou o incidente processual sem que fossem enfrentadas as matérias suscitadas pela agravante, inclusive prejudicial à aferição das demais matérias veiculadas pela empresa, a meu sentir, os autos devem retornar a instância singular para que aprecie os pontos suscitados pela recorrente, sob pena de indevida supressão de instância. 4. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJES; AI 5000905-18.2023.8.08.0000, Terceira Câmara Cível, Rel.: Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho; DJe: 26/07/2023)

Desse modo, é plenamente cabível o instrumento processual utilizado pela recorrida.

No mérito, a questão central é definir se o Município de Serra pode, a pretexto de exercer sua competência sobre matéria de interesse local (uso e ocupação do solo), exigir licenciamento ambiental para a instalação de ERBs, atividade ligada à telecomunicação.

Quanto aos argumentos sobre a competência do ente municipal, observo que a CDA que instrui o feito (id. 18461660) indica que a empresa TNL PCS S/A infringiu o estabelecido no art. 116, IV, Grupo VIII, do Decreto Municipal nº 078/2000, que, ao regular as normas do poder de polícia ambiental estabelecidas no título IV - capítulo 1 da Lei nº 2.199/1999 (Código Municipal de meio ambiente de Serra), prevê:

Art. 116. Dar início à operação de atividade ou empreendimento potencial efetivamente poluidor, sem licenciamento junto à SEMMA. Multa simples do:

(...)

IV - Grupo VIII caso a responsabilidade seja de empresa de grande porte.

Diante desses motivos, a empresa foi multada.

A r. sentença acolheu a exceção de pré-executividade ora analisada, para reconhecer insubsistência da CDA executada e via de consequência, julgou extinta a execução com fulcro no inc. I do art. 487 c/c art. 925, ambos do CPC, “dada a inconstitucionalidade fiscalização municipal e, por via de consequência, da multa executada”.

Neste tocante, a Excelsa Corte Constitucional, no julgamento do agravo no recurso extraordinário nº. 1.370.232, com reconhecida repercussão geral (Tema 1235) ocorrido em 08/09/2022, do qual foi Relator o Exmº. Sr. Ministro Presidente daquele Colegiado, conferiu novos contornos ao entendimento até então prevalente e firmou orientação no sentido de que a competência para regulamentar e fiscalizar a prestação de serviços de telecomunicações, em seu espectro amplo, é da União, como se depreende da ementa de julgamento do referido recurso:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. (ARE 1370232 RG, Relator(a): MINISTRO PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-182 DIVULG 12-09-2022 PUBLIC 13-09-2022).

Na oportunidade, restou delineada a questão no inteiro teor do voto condutor, restando claro que a tese fixada abrange a matéria debatida nos presentes autos. Para melhor compreensão, trago à colação breve excerto do voto proferido, que fora acompanhado à unanimidade pelos membros daquela Excelsa Corte Constitucional:

“(...)

A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte manifestar-se sobre a constitucionalidade ou não de regulamentação municipal sobre uso e ocupação do solo urbano em seu território para a realização de atividades de telecomunicações e radiodifusão, considerando-se a competência privativa da União prevista no artigo 22, IV, da Constituição Federal.

Demais disso, a temática revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista a existência de mais de cinco mil Municípios no país e a multiplicidade de recursos sobre essa específica questão constitucional, como revela simples pesquisa de jurisprudência na base de dados desta Corte, que aponta para inúmeros julgados, seja no campo unipessoal ou por seus órgãos colegiados.

Anoto, desde logo, que não se questiona, nestes autos, os limites da competência tributária dos Municípios para instituição de taxas de fiscalização em atividades inerentes ao setor de telecomunicações, de modo que a presente controvérsia não se confunde com a questão pendente de análise no Recurso Extraordinário 776.594, Rel. Min. Dias Toffoli (Tema 919 da Repercussão Geral).

Dito isso, releva notar que
o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 10/6/2020, declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.955/2001 do Estado de São Paulo, que estabeleceu condições para a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por adentrar à esfera de competência privativa da União, a teor do artigo 22, IV, da Constituição Federal .

(...)”

No âmbito da referida Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 3.110, utilizada como paradigma para o estabelecimento da tese de repercussão geral, firmou-se a compreensão de que a edição de lei federal, no exercício da competência constitucionalmente atribuída à União para tratar sobre determinado tema, pode afastar a competência dos demais entes para deliberarem sobre a matéria, ainda que se alegue tratar de assuntos de interesse comum e concorrente. Veja-se:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.

Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).

Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.

A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.

A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.

Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).

É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.

Ação direta julgada procedente. (ADI 3.110, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 10/6/2020)

Registre-se que o Município de Serra sustenta que a multa ora executada foi aplicada devido à infração cometida pelo apelado ao dar início à operação de Estação Rádio Base (ERB) dentro do território do Município sem a obtenção do licenciamento ambiental junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA).

À luz da jurisprudência do Excelso Supremo Tribunal Federal, como salientado, o Município não detém competência para regulamentar o licenciamento relacionado às atividades de telecomunicações, porquanto os requisitos e exigências a serem observados para o licenciamento devem ser estabelecidos por ato normativo de competência da União.

No plano normativo infraconstitucional, registre-se, fora editada a Lei Federal nº. 13.116/2015, que “estabelece normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, com o propósito de torná-lo compatível com o desenvolvimento socioeconômico do País” (art. 1º).

O art. 7º, da referida Lei Federal, preceitua que “as licenças necessárias para a instalação de infraestrutura de suporte em área urbana serão expedidas mediante procedimento simplificado, sem prejuízo da manifestação dos diversos órgãos competentes no decorrer da tramitação do processo administrativo”.

E o §10, do aludido art. 7º, dispõe que “o processo de
licenciamento ambiental, quando for necessário
, ocorrerá de maneira integrada ao procedimento de licenciamento indicado neste artigo” (g.n.). Por sua vez, o art. 9º, da referida lei estabelece que “o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) disciplinará o procedimento de licenciamento ambiental a que se refere o § 10 do art. 7º.

A partir do exposto, é possível concluir, pela interpretação da legislação federal correlata, que a promoção de fiscalização e a imposição de multa por inexistência de licenciamento ambiental municipal relacionada a atividades de telecomunicações, vai de encontro com a distribuição de competências estabelecida na Constituição Federal.

Quanto à incidência do Tema 919 da repercussão geral, fixado no julgamento do RE 776.594, no qual a Suprema Corte reconheceu a competência dos Municípios para
instituir taxa de fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de telecomunicações
, entendo que a referida tese não autoriza à municipalidade aplicar sanções relacionadas à ausência de licenciamento ambiental.

Isso porque a permissão para instituir taxa de fiscalização, de natureza tributária e vinculada ao poder de polícia urbanístico, não se confunde com a imposição de multa por descumprimento de obrigação ambiental decorrente de legislação local inconstitucional, como a exigência de licença ambiental autônoma para ERBs, que invade campo normativo reservado à legislação federal e à regulamentação do CONAMA.

Assim, concluo pela manutenção da sentença hostilizada.

Ante o exposto, conheço do presente recurso e lhe nego provimento.

Majoro os honorários sucumbenciais em 2% (dois por cento) sobre o valor base fixado em sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Desembargadora Marianne Júdice de Mattos - Sessão de Julgamento Presencial - 14/04 - 22/04:

Acompanho o E. Relator.