Tribunal: TJES
Processo: 5001619-07.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão julgador: LUIZ GUILHERME RISSO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Entidades Sem Fins Lucrativos
Data de julgamento: 2026-03-25

Ementa:
ACÓRDÃO

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5001619-07.2025.8.08.0000

AGRAVANTE: ANAESP – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE APOIO AO ENSINO, SAÚDE E POLÍTICAS PUBLICAS DE DESENVOLVIMENTO (MED HOSPITAL)

AGRAVADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM E MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR: DESEMBARGADOR CONVOCADO LUIZ GUILHERME RISSO

EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. PEDIDO LIMINAR. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DE INSTITUIÇÃO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. ISSQN. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DE ATO COATOR OU AMEAÇA CONCRETA. INDEFERIMENTO DA LIMINAR MANTIDO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto por associação privada sem fins lucrativos, reconhecida como entidade de utilidade pública estadual, contra decisão que indeferiu medida liminar em mandado de segurança preventivo. A agravante sustenta a inconstitucionalidade da cobrança do ISSQN sobre os serviços assistenciais prestados e pleiteia a suspensão da exigibilidade do tributo. O juízo de origem indeferiu a liminar por ausência de prova pré-constituída de ato ilegal ou ameaça concreta da autoridade coatora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009 para a concessão de liminar em mandado de segurança; (ii) estabelecer se a documentação apresentada pela agravante é suficiente para comprovar direito líquido e certo à imunidade tributária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A concessão de liminar em mandado de segurança exige a presença cumulativa da relevância do fundamento e do risco de ineficácia da medida caso concedida apenas ao final, conforme art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009.

O direito líquido e certo deve ser comprovado de plano por prova pré-constituída, não sendo admitida dilação probatória na via mandamental, salvo hipóteses excepcionais previstas em lei.

A imunidade tributária de entidades assistenciais (CF, art. 150, VI, “c”; CTN, art. 14) depende de comprovação documental do cumprimento de requisitos objetivos, não bastando o reconhecimento como utilidade pública.

Nos autos, não há ato de lançamento, inscrição em dívida ativa ou auto de infração que configure ato coator ou ameaça concreta. A existência de processo administrativo pendente de documentação não supre a exigência de demonstração de ameaça iminente.

A ausência de prova pré-constituída acerca da efetiva cobrança do ISSQN ou da comprovação dos requisitos legais da imunidade inviabiliza a concessão da tutela liminar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A concessão de medida liminar em mandado de segurança exige prova pré-constituída tanto da relevância da fundamentação quanto da ameaça concreta ao direito líquido e certo.

A imunidade tributária de entidade de assistência social não se presume, devendo ser comprovada documentalmente nos termos do art. 14 do CTN.

O mandado de segurança preventivo somente se admite diante de ato iminente ou ameaça efetiva de ilegalidade, não bastando alegação genérica de risco de cobrança futura.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; art. 150, VI, “c”. CTN, arts. 9º, IV, “c”, e 14. Lei nº 12.016/2009, arts. 6º e 7º, III.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 31355 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 28.10.2016. TJES, Apelação Cível nº 5006602-75.2023.8.08.0014, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira, j. 17.06.2024. TJES, Apelação Cível nº 0007780-27.2017.8.08.0024, Rel. Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho, j. 19.02.2019.

VISTOS,
relatados e discutidos estes autos,
ACORDAM
os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade da ata e notas taquigráficas,

À UNANIMIDADE,
NEGAR

provimento ao
AGRAVO DE INSTRUMENTO
,
nos termos do voto do Eminente Relator.

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RELATOR

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5001619-07.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: ANAESP - ASSOCIACAO NACIONAL DE APOIO AO ENSINO, SAUDE E POLITICAS PUBLICAS DE DESENVOLVIMENTO

AGRAVADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM e outros

RELATOR(A):
LUIZ GUILHERME RISSO

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EMENTA

ACÓRDÃO

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5001619-07.2025.8.08.0000

AGRAVANTE: ANAESP – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE APOIO AO ENSINO, SAÚDE E POLÍTICAS PUBLICAS DE DESENVOLVIMENTO (MED HOSPITAL)

AGRAVADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM E MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR: DESEMBARGADOR CONVOCADO LUIZ GUILHERME RISSO

EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. PEDIDO LIMINAR. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DE INSTITUIÇÃO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. ISSQN. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DE ATO COATOR OU AMEAÇA CONCRETA. INDEFERIMENTO DA LIMINAR MANTIDO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto por associação privada sem fins lucrativos, reconhecida como entidade de utilidade pública estadual, contra decisão que indeferiu medida liminar em mandado de segurança preventivo. A agravante sustenta a inconstitucionalidade da cobrança do ISSQN sobre os serviços assistenciais prestados e pleiteia a suspensão da exigibilidade do tributo. O juízo de origem indeferiu a liminar por ausência de prova pré-constituída de ato ilegal ou ameaça concreta da autoridade coatora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009 para a concessão de liminar em mandado de segurança; (ii) estabelecer se a documentação apresentada pela agravante é suficiente para comprovar direito líquido e certo à imunidade tributária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A concessão de liminar em mandado de segurança exige a presença cumulativa da relevância do fundamento e do risco de ineficácia da medida caso concedida apenas ao final, conforme art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009.

O direito líquido e certo deve ser comprovado de plano por prova pré-constituída, não sendo admitida dilação probatória na via mandamental, salvo hipóteses excepcionais previstas em lei.

A imunidade tributária de entidades assistenciais (CF, art. 150, VI, “c”; CTN, art. 14) depende de comprovação documental do cumprimento de requisitos objetivos, não bastando o reconhecimento como utilidade pública.

Nos autos, não há ato de lançamento, inscrição em dívida ativa ou auto de infração que configure ato coator ou ameaça concreta. A existência de processo administrativo pendente de documentação não supre a exigência de demonstração de ameaça iminente.

A ausência de prova pré-constituída acerca da efetiva cobrança do ISSQN ou da comprovação dos requisitos legais da imunidade inviabiliza a concessão da tutela liminar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A concessão de medida liminar em mandado de segurança exige prova pré-constituída tanto da relevância da fundamentação quanto da ameaça concreta ao direito líquido e certo.

A imunidade tributária de entidade de assistência social não se presume, devendo ser comprovada documentalmente nos termos do art. 14 do CTN.

O mandado de segurança preventivo somente se admite diante de ato iminente ou ameaça efetiva de ilegalidade, não bastando alegação genérica de risco de cobrança futura.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; art. 150, VI, “c”. CTN, arts. 9º, IV, “c”, e 14. Lei nº 12.016/2009, arts. 6º e 7º, III.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 31355 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 28.10.2016. TJES, Apelação Cível nº 5006602-75.2023.8.08.0014, Rel. Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira, j. 17.06.2024. TJES, Apelação Cível nº 0007780-27.2017.8.08.0024, Rel. Des. Telêmaco Antunes de Abreu Filho, j. 19.02.2019.

VISTOS,
relatados e discutidos estes autos,
ACORDAM
os Desembargadores que integram a Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade da ata e notas taquigráficas,

À UNANIMIDADE,
NEGAR

provimento ao
AGRAVO DE INSTRUMENTO
,
nos termos do voto do Eminente Relator.

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RELATOR

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO

Composição de julgamento: Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

AGRAVO DE INSTRUMENTO
Nº
500
1619-07
.2025
.8.08.0000

AGRAVANTE: ANAESP – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE APOIO AO ENSINO, SAÚDE E POLÍTICAS PUBLICAS DE DESENVOLVIMENTO (MED HOSPITAL)

AGRAVADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM E MUNICÍPIO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM

RELATOR: DESEMBARGADOR CONVOCADO LUIZ GUILHERME RISSO

Adiro ao relatório.

VOTO

Senhor Presidente.
A concessão de medida liminar em mandado de segurança depende do atendimento aos requisitos do art. 7º, inc. III, da Lei nº 12.016/2009, ou seja, se há relevância no fundamento invocado e se o ato impugnado pode resultar na ineficácia da medida, caso seja deferida apenas ao final.

A agravante afirma ser associação privada sem fins lucrativos, reconhecida como entidade de utilidade pública estadual (Lei estadual nº 11.960/23), que presta serviços assistenciais na área da saúde e emite notas fiscais sujeitas, na prática, à cobrança do ISSQN pelo Município de Cachoeiro de Itapemirim.

E ainda, que a incidência de ISSQN sobre os serviços assistenciais é inconstitucional em face do art. 150, VI, “c”, da CF/88, do art. 9º, IV, “c”, do CTN e do art. 146 do Código Tributário municipal, e que há justo receio de lançamento/ cobrança — justificando a impetração preventiva do mandado de segurança.

A decisão agravada, por sua vez, indeferiu a medida liminar ao argumento de que, dos documentos que instruem a inicial, nenhum deles comprova a existência de ato ilegal da autoridade dita coatora. E a não comprovação do ato ilegal desobedece a previsão do art. 6º da Lei 12.016/2009, porquanto, para a concessão da segurança pretendida, diante da natureza sumária que caracteriza a ação mandamental, a ofensa a direito líquido e certo da impetrante deve ser comprovada desde logo.

Na hipótese, há que se examinar, apenas, e tão-somente, se presentes, ou não, os requisitos necessários à concessão da medida indeferida pelo Juízo a quo.

O avanço ao mérito afrontaria o princípio do duplo grau de jurisdição, fazendo suprimir uma instância, o que não é possível.

Relativamente à tutela liminar em mandado de segurança, faz-se necessário, para seu deferimento, a verificação da: (1) relevância da fundamentação (
fumus boni iuris
) e da (2) possibilidade de ineficácia da medida (
periculum in mora
), conforme disposto no art. 7º, III, da Lei Federal nº 12.016/2009.

Em sede de cognição sumária, tem-se que a agravante, ao requerer a tutela liminar na ação mandamental de origem, não logrou demonstrar, satisfatoriamente os requisitos necessários ao seu deferimento.

E, na via do mandado de segurança, a violação a direito líquido e certo deve ser verificada dos documentos apresentados, sem o que não poderá haver o deferimento do pedido liminar formulado.

Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se a sua existência for duvidosa; se a sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser deferido por outros meios judiciais (
In
Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, com colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca, Editora Malheiros, 32ª edição, São Paulo, 2009, p. 34).

Quando a lei alude a
direito líquido e certo
, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança.
1

Por se exigir situações e fatos comprovados de plano é que não há instrução probatória no mandado de segurança, de modo que as provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direito, que podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, devem acompanhar a inicial, salvo no caso de documento em poder do impetrado (Lei 12.016/09, art. 6º, §1º) ou superveniente às informações.
2

Averbe-se que a prova pré-constituída dos fatos sobre que se funda o direito postulado é fundamental neste procedimento de rito sumário e estritamente documental.

Apenas e tão somente por meio da prova pré-constituída é possível aferir sobre a existência do alegado direito líquido e certo a ser amparado por mandado de segurança, não sendo cabível a eleição desta via mandamental, no caso de incerteza sobre sua existência, que é a hipótese dos autos.

Não obstante, sem adentrar no mérito quanto à legalidade ou não da cobrança do ISSQN, verifica-se que a agravante não fez prova pré-constituída da efetiva cobrança do ISSQN sobre os serviços prestados e/ou da ameaça de cobrança pelo Município.

Ademais, o mandado de segurança não comporta dilação probatória e exige a demonstração imediata de violação ou ameaça concreta a direito líquido e certo.

Nesse sentido, os precedentes deste E. Tribunal de Justiça:

EMENTA. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO PADRONIZADO NO SUS – NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – AUSÊNCIA DO ATO COATOR – RECURSO DESPROVIDO.

1. Nos termos do inciso LXIX do art. 5º da Constituição Federal e do art. 1º, da Lei n. 12.016/2009, o mandado de segurança objetiva proteger direito líquido e certo, sempre que alguém sofrer violação de direito ou houver justo receio de sofrê-la, por ato ilegal ou abusivo de autoridade. Logo, a impetração de Mandado de Segurança exige a juntada aos autos do ato coator e de prova pré-constituída com aptidão para demonstrar a violação ao direito alegado.

2. No caso concreto, o direito da recorrente não restou satisfatoriamente comprovado nos autos, por meio da documentação que instrui o Mandado de Segurança, estando deficitária a instrução, não se demonstrando por qual motivo os outros vários substitutos terapêuticos disponíveis no SUS não foram testados para o quadro da apelante, havendo necessidade de dilação probatória.

3. Inexistência de requerimento dirigido à autoridade coatora ou qualquer autoridade pública que possa evidenciar a alegada omissão da autoridade impetrada, assim como inexiste documento que demonstre a negativa de fornecimento da medicação.

4. Recurso desprovido.

(TJES, Data: 17/06/2024, Órgão julgador: 4ª Câmara Cível, Número: 5006602-75.2023.8.08.0014, DES: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Classe: APELAÇÃO CÍVEL)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL MANDADO DE SEGURANÇA COBRANÇA DE ISSQN LEI COMPLEMENTAR Nº 116/2003 DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA ÔNUS DA PARTE IMPETRANTE EXTINÇÃO DA VIA MANDAMENTAL RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

1. Na esteira da jurisprudência do E. Pretório, o mandado de segurança pressupõe a alegação de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo, o qual deve vir expresso em norma legal, ser manifesto na sua existência e delimitado na sua extensão, mercê da impossibilidade de dilação probatória na via mandamental. (MS 31355 AgR, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-246 DIVULG 18-11-2016 PUBLIC 21-11-2016).

2. Destarte, a utilização do mandado de segurança exige demonstração inequívoca, mediante prova pré-constituída, do direito líquido e certo invocado, não se admitindo, portanto, dilação probatória, de modo que é ônus do impetrante juntar aos autos a documentação necessária ao apoio de sua pretensão.

3. No caso em apreço, a prova documental colacionada aos autos pelo recorrente não é apta a demonstrar, de pronto, o direito líquido e certo vindicado, inexistindo, ainda prova concreta do ato tido por ilegal ou o justo receio necessário para a impetração da via mandamental em seu modo preventivo.

4. Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES – APL: 00077802720178080024, Relator.: TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO, Data de Julgamento: 19/02/2019, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/03/2019)

No presente caso, não há nenhuma prova de que a autoridade coatora tenha adotado medidas coercitivas para exigir o tributo da impetrante.

E nos autos, inexiste lançamento de ISSQN em nome da recorrente ou ameaça de lançamento hábil a comprovar o direito alegado.

Embora o mandado de segurança preventivo seja admitido para afastar a ameaça de ilegalidade, exige-se demonstração de ato iminente ou efetivamente ameaçador.

A via mandamental exige demonstração documental inequívoca do direito alegado. A agravante apresentou estatuto social, registro como utilidade pública estadual e notas fiscais, porém não trouxe aos autos documentação contábil capaz de comprovar, de plano, o cumprimento dos requisitos do art. 14 do CTN (não distribuição de lucros, aplicação integral dos recursos, escrituração contábil regular).

A imunidade tributária das instituições de assistência social depende de comprovação técnica e documental — não bastando o reconhecimento político de utilidade pública.

Portanto, não se mostra possível, nesta fase, concluir pela probabilidade do direito em grau suficiente para deferir a suspensão da exigibilidade do tributo.

Outrossim, os autos revelam que existe processo administrativo em andamento perante o Município, ainda não decidido, por ausência de documentos complementares. E não há, por ora, auto de infração, inscrição em dívida ativa ou ato concreto de cobrança que justifique a tutela de urgência.

Eis a informação da Procuradoria-Geral do Município de Cachoeiro de Itapemirim (id. 64065335):

“
No caso em análise, a Secretaria Municipal de Fazenda informou, nos autos do processo administrativo tombado sob o n. 93034/2024, que a empresa Impetrante requereu junto à Prefeitura de Cachoeiro de Itapemirim o pedido de imunidade por meio do protocolo 15443/2024.

No entanto, esclarece que desde o mês de Junho de 2024 o pedido encontra-se paralisado, aguardando a juntada de documentação pela parte Requerente, para que seja apreciado o benefício da imunidade pelo Secretário de Fazenda”.

Ausente, portanto, a probabilidade do direito alegado pela agravante e a hipótese não retrata situação excepcional hábil a autorizar a suspensão dos efeitos da decisão agravada.

Por essas razões, nego provimento ao recurso.

É como voto.

D
esembargador
Convocado Luiz Guilherme Risso

Relator

1
Ob. Cit., p. 34

2
Ob. Cit., p. 34

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)