Tribunal: TJES
Processo: 5002291-70.2023.8.08.0069
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): HELOISA CARIELLO
Órgão julgador: HELOISA CARIELLO
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Consulta
Data de julgamento: 2026-06-01

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. INFÂNCIA E JUVENTUDE. CONSULTA ESPECIALIZADA EM NEUROPEDIATRIA. DÉFICIT ASSISTENCIAL ESTRUTURAL. ESCASSEZ DE PROFISSIONAIS. RESERVA DO POSSÍVEL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PROCESSO ESTRUTURAL. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

Apelações cíveis e remessa necessária interpostas pelo Estado do Espírito Santo e pelo Município de Marataízes contra sentença que, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público estadual, condenou os entes, solidariamente, a fornecer consultas com médico neuropediatra a centenas de crianças e adolescentes aguardando atendimento no SISREG, inclusive mediante a contratação de novos profissionais em quantidade suficiente para suprir a demanda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a intervenção judicial para determinar a contratação imediata de médicos especialistas viola a separação de poderes e a reserva do possível em cenário de escassez de profissionais no mercado; e (ii) estabelecer se a técnica dos litígios estruturais é adequada para remediar a crise assistencial na neuropediatria mediante obrigações de planejar e executar.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário possui legitimidade para determinar a implementação de políticas públicas de saúde quando evidenciada omissão ou ineficiência estatal que comprometa a eficácia de direitos fundamentais, especialmente o mínimo existencial de crianças e adolescentes (CF, art. 227).

A responsabilidade pela prestação de serviços de saúde é solidária entre os entes federados, competindo prioritariamente ao Estado o ônus organizacional e financeiro de serviços de média complexidade, como a neuropediatria, restando ao Município o suporte administrativo e a busca de pacientes (Tema 793/STF).

A comprovação de escassez crítica de profissionais especializados (apenas seis registros no CRM estadual) constitui óbice material que atrai a aplicação da reserva do possível e exige que o julgador considere as dificuldades reais do gestor público (LINDB, art. 22).

Litígios que enfrentam estados prolongados de desconformidade institucional e carência sistêmica demandam a técnica do processo estrutural (
structural injunction
), voltada à construção de soluções prospectivas e monitoradas.

A substituição da ordem genérica de "contratação imediata" pela "obrigação de planejar e executar", mediante diálogo institucional e cronograma detalhado, garante a exequibilidade do comando judicial e o respeito à racionalidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos providos parcialmente.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5002291-70.2023.8.08.0069

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
HELOISA CARIELLO

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EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. INFÂNCIA E JUVENTUDE. CONSULTA ESPECIALIZADA EM NEUROPEDIATRIA. DÉFICIT ASSISTENCIAL ESTRUTURAL. ESCASSEZ DE PROFISSIONAIS. RESERVA DO POSSÍVEL. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PROCESSO ESTRUTURAL. PROVIMENTO PARCIAL.

I. CASO EM EXAME

Apelações cíveis e remessa necessária interpostas pelo Estado do Espírito Santo e pelo Município de Marataízes contra sentença que, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público estadual, condenou os entes, solidariamente, a fornecer consultas com médico neuropediatra a centenas de crianças e adolescentes aguardando atendimento no SISREG, inclusive mediante a contratação de novos profissionais em quantidade suficiente para suprir a demanda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a intervenção judicial para determinar a contratação imediata de médicos especialistas viola a separação de poderes e a reserva do possível em cenário de escassez de profissionais no mercado; e (ii) estabelecer se a técnica dos litígios estruturais é adequada para remediar a crise assistencial na neuropediatria mediante obrigações de planejar e executar.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário possui legitimidade para determinar a implementação de políticas públicas de saúde quando evidenciada omissão ou ineficiência estatal que comprometa a eficácia de direitos fundamentais, especialmente o mínimo existencial de crianças e adolescentes (CF, art. 227).

A responsabilidade pela prestação de serviços de saúde é solidária entre os entes federados, competindo prioritariamente ao Estado o ônus organizacional e financeiro de serviços de média complexidade, como a neuropediatria, restando ao Município o suporte administrativo e a busca de pacientes (Tema 793/STF).

A comprovação de escassez crítica de profissionais especializados (apenas seis registros no CRM estadual) constitui óbice material que atrai a aplicação da reserva do possível e exige que o julgador considere as dificuldades reais do gestor público (LINDB, art. 22).

Litígios que enfrentam estados prolongados de desconformidade institucional e carência sistêmica demandam a técnica do processo estrutural (
structural injunction
), voltada à construção de soluções prospectivas e monitoradas.

A substituição da ordem genérica de "contratação imediata" pela "obrigação de planejar e executar", mediante diálogo institucional e cronograma detalhado, garante a exequibilidade do comando judicial e o respeito à racionalidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos providos parcialmente.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO

Composição de julgamento: Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Relator / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Consoante relatado, trata-se de recursos de apelação cível interpostos pelo
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e pelo
MUNICÍPIO DE MARATAÍZES
contra a r. sentença proferida pelo MM. Juízo da
Vara de Família, Órfãos e Sucessões, Infância e Juventude de Marataízes/ES,
que julgou procedente a Ação Civil Pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
, condenando os réus, solidariamente, à prestação de consultas com médico neuropediatra para crianças e adolescentes inseridas no SISREG.

O MM. Magistrado
a quo
, ratificando a liminar outrora deferida, determinou aos entes públicos que “(...)
no prazo de
trinta (30)

dias

providenciem
a
prestação/fornecimento/custeio
das
consultas
com
Médico/a Neuropediatra

para
atendimento
de
todas as Crianças e Adolescentes
que
carecem de atendimento em caráter de urgência
e no prazo de sessenta (60) dias as
Crianças e Adolescentes já inseridas
no
SISREG
, que não estejam recomendando atendimento em caráter de urgência, quer seja por meio de mutirão, quer seja por outra providência administrativa adequada, e
no prazo de noventa (90) dias

efetue
(m) a
contratação
de
Médico/a(s) Neuropediatra(s)
em quantidade suficiente para garantir que as respectivas consultas sejam realizadas conforme a solicitação do usuário do Sistema Único de Saúde (SUS)
”.

Irresignado, o
Estado do Espírito Santo
pugna pela reforma da sentença de 1º Grau sustentando, em síntese: (i) a ausência de omissão estatal, colacionando medidas administrativas como parcerias com o Município de Cariacica e implementação de telemedicina; (ii) a escassez de profissionais no mercado, havendo apenas 6 neuropediatras registrados no CRM/ES; (iii) a inobservância do Tema 698/STF, alegando que o Judiciário não pode determinar medidas administrativas pontuais como contratação de pessoal; (iv) violação ao princípio da isonomia e à reserva do possível.

O
Município de Marataízes
, em suas razões recursais, sustenta, resumidamente: (i) a necessidade de direcionamento do cumprimento da obrigação ao Estado do Espírito Santo, por se tratar de procedimento de média complexidade, à luz do Tema 793/STF; e (ii) a exiguidade dos prazos fixados na sentença, diante da limitação objetiva de profissionais na especialidade e das dificuldades inerentes à contratação administrativa.

Segundo se depreende do exame minucioso dos autos, a demanda versa sobre uma crise assistencial severa e persistente no Município de Marataízes, tendo o Ministério Público Estadual, instado pela população e pelo próprio Juízo da Infância, revelado um cenário de desassistência estrutural: desde junho de 2023, o município carece de médico neuropediatra credenciado, o que resultou em uma demanda reprimida alarmante de
773 crianças e adolescentes
aguardando atendimento especializado, à época do ajuizamento desta ação.

A gravidade do caso concreto reside não apenas no volume da fila, mas na sua natureza qualitativa, pois, conforme relatório da Superintendência de Regulação Municipal, deste universo de pacientes,
642 já possuem a consulta "autorizada"
pelo sistema. Ou seja, o diagnóstico de necessidade clínica já foi realizado e validado pela Administração Pública, mas o atendimento efetivo não ocorre, a princípio, ante a inexitosa atuação estatal, agravada pela ausência de prestadores na rede.

Com efeito, submeter centenas de infantes, em plena fase de desenvolvimento neurológico, a uma espera indefinida por serviços já reconhecidos como necessários equivale, na prática, à própria negativa do direito à saúde e à vida.

Aplicável, portanto, à hipótese vertente, o entendimento adotado em situações análogas por este Egrégio Sodalício, senão vejamos:

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - FORNECIMENTO DE TRATAMENTO DE LIPODISTROFIA A PORTADORES DE HIV/AIDS - INSUFICIÊNCIA DA PRESTAÇÃO PELO PODER PÚBLICO ESTADUAL - CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE - REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - REQUISITOS PRESENTES - PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO - ELASTECIMENTO CONCEDIDO EM JULGAMENTO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - DESCABIDA NOVA MAJORAÇÃO - APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA - INTEGRAÇÃO DA SENTENÇA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA— PROCESSO COMPLEXO (COMPLEX LITIGATION) - NATUREZA ESTRUTURAL (STRUCTURAL INJUNCTION) – NECESSIDADE DE ESTIPULAÇÃO DE MEDIDAS ESTRUTURANTES - CALENDÁRIO PROCESSUAL - FIXAÇÃO DE CRONOGRAMA PARA EFETIVAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA - OMISSÃO ADMINISTRATIVA - POSSIBILIDADE DE SER DESIGNADO INTERVENTOR OU ADMINISTRADOR JUDICIAL - SENTENÇA INTEGRADA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA.

1)
A possibilidade de controle judicial de políticas públicas de saúde teve sua repercussão geral reconhecida no bojo do RE n° 684.612 e, embora não tenha sido concluído o julgamento, o Supremo Tribunal Federal já reafirmou seu cabimento em diversas oportunidades desde que presentes 03 (três) requisitos, quais sejam: (i) respeito ao mínimo existencial; (ii) disponibilidade financeira do Estado; e a (iii) razoabilidade da medida pugnada.

2)
Sendo a saúde um direito fundamental do ser humano (CF/1988, art. 6º), corolário do direito à vida, não há como afastar a responsabilidade dos entes públicos quando surgem eventuais problemas, visto que compete à União, aos Estados e aos Municípios, solidariamente, o resguardo a tal direito, conforme regra expressa no art. 196 da Constituição da República
.

3) Do que se extrai do procedimento investigatório instaurado no âmbito do Ministério Público Estadual que, em última análise, confere lastro à propositura desta ação, a Secretaria de Estado da Saúde informou à Promotoria de Justiça que, apesar de o tratamento reparador da Lipoatrofia facial ser realizado continuamente, o tratamento reparador da Lipodistrofia está suspenso, desde dezembro de 2014, no único nosocômio habilitado para este procedimento no Estado - Hospital Santa Casa de Misericórdia - "devido ao pedido de demissão dos dois cirurgiões plásticos que realizavam o serviço", o que gerou "uma lista de espera de 25 (vinte e cinco) pacientes que necessitam realizar as cirurgias". [...] 17) Apelação cível desprovida. Sentença integrada em remessa necessária. (TJES, Classe: Apelação Cível, 024160322640, Relatora Desembargadora ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA, Órgão julgador: TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 06/10/2020, Data da Publicação no Diário: 20/01/2021).

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IRREGULARIDADES APURADAS EM unidade hospitalar do estado. OBRIGAÇÃO DE FAZER IMPOSTA A ENTE FEDERADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EM CASOS EXCEPCIONAIS. OMISSÃO ESTATAL. DIREITOS ESSENCIAIS. Ausência de inércia estatal. Recurso provido. 1)
Como a Constituição Federal atribuiu primordialmente aos Poderes Legislativo e Executivo a elaboração e implementação de políticas públicas, apenas em bases excepcionais é legítima a intervenção do Poder Judiciário nesse âmbito, somente quando evidenciada situação de omissão ou ineficiência estatal que comprometa a eficácia de direitos fundamentais, especialmente os sociais ou de segunda dimensão, que compõem o chamado mínimo existencial, a exemplo da saúde e da educação. Precedentes. 2) Considerando a importância crucial do princípio da separação dos poderes no Estado Democrático de Direito positivado constitucionalmente e erigido à condição de cláusula pétrea (art. 2º e inc. II do §4º do art. 60 da CRFB) , embora o órgão judicial possa excepcionalmente determinar o cumprimento de políticas públicas, não pode, todavia, elaborá-las, isto é, escolher, dentre mais de um caminho possível, aquele que o administrador deve seguir para sanar crise de inadimplemento referente a algum serviço público essencial.

3) Em causas envolvendo déficit de pessoal em algum setor da Administração Pública, a jurisprudência desta Corte Estadual tem se mostrado refratária à tese de que é possível ao juiz obrigar a realização de concurso público ou a adoção de outra forma específica de suprimento de mão de obra que entenda adequada, sobretudo porque, ao proceder dessa maneira, interferiria em campo insindicável de discricionariedade política e administrativa. Precedentes. 4) [...]. 7) Recurso provido. 8) Tese vencida: [...] a atuação do Poder Judiciário se mostra legítima, uma vez que não se pode compactuar com um quadro de omissão inconstitucional do Poder Público que perdura por anos, com plena ciência da Administração Pública acerca do déficit de pessoal no HINSG, conforme diversas denúncias feitas pelo COREN/ES e pelo próprio Ministério Público Estadual, sem que tenham sido realizadas ações concretas para a solução do problema. (TJES, Classe: Apelação / Remessa Necessária, 024170000186, Relator Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Órgão julgador: SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 06/08/2019, Data da Publicação no Diário: 03/10/2019).

Também no âmbito do Supremo Tribunal Federal, de há muito, é firme o entendimento de que “
o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde
” (RE 1075733, AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 24/09/20219).

Noutro viés, quanto à responsabilidade federativa, o
Tema 793 do STF
orienta que a execução deve ser direcionada ao ente que detém a competência administrativa para o ato e, sendo a neuropediatria serviço de média complexidade, a regulação e o ônus organizacional recaem prioritariamente sobre o
Estado do Espírito Santo
, restando ao Município, por sua feita, o dever de cooperação e o suporte subsidiário.

Diante desse cenário, entendo que a sentença hostilizada, com acerto, identificou a ineficiência do referido serviço de saúde e a urgência da solução do problema, pautando-se na
prioridade absoluta
conferida à criança e ao adolescente pelo art. 227 da Constituição Federal e pelo art. 4º do ECA.

Nada obstante, a insurgência recursal dos entes públicos traz à baila obstáculos que não podem ser desprezados sob a ótica do pragmatismo jurídico.

O Estado do Espírito Santo colacionou prova documental irrefutável de um óbice material: a existência, na ocasião, de apenas
06 (seis) neuropediatras registrados no CRM/ES
em todo o território estadual.

Tal escassez de recursos humanos especializados demonstra que a condenação genérica e imediata à "contratação de profissionais" padece de uma
impossibilidade material
momentânea, enquadrando-se no conceito de
Reserva Material do Possível
, de modo que se impõe, aqui, a aplicação do art. 22 da LINDB, que exige que o julgador considere as dificuldades reais do gestor e os obstáculos que impedem o cumprimento integral e imediato da política pública.

Diante disso, afigura-se imperativo que este Tribunal não se limite a uma decisão bipolar de procedência ou improcedência, mas adote a técnica do Processo Estrutural (
structural injunction
), que prevê, em breves linhas, o
diálogo institucional para a construção de uma solução prospectiva para a demanda trazida à apreciação do Poder Judiciário.

Valho-me, por oportunas, das ponderações feitas pelo eminente Desembargador Samuel Meira Brasil Jr. no julgamento da Apelação nº 0031334-25.2016.8.08.0024, no sentido de que demandas que enfrentam estados prolongados de desconformidade institucional exigem comandos normativos prospectivos e monitorados, sendo certo que a simples fixação de prazos curtos e multas pecuniárias, sobretudo em casos de carência sistêmica de profissionais, tende a gerar decisões inócuas que apenas oneram o erário sem levar o médico ao paciente.

Tal qual a situação tratada nos aludidos autos, o caso em tela, como visto, também configura processo complexo, de natureza estrutural, a implicar reflexos relevantes no cumprimento de sentença, cabendo a adoção de diretrizes mais adequadas ao efetivo deslinde da controvérsia, prevendo balizas para o seu fiel cumprimento pelo Poder Executivo.

Portanto, a meu ver, a solução juridicamente mais adequada é a migração de um modelo de "obrigação de contratar" para um modelo de
"obrigação de planejar e executar"
, sobretudo porque, de fato, “
o controle das políticas públicas pelo Judiciário deve sempre perpassar pela disponibilidade financeira do Estado e aos limites da reserva do possível, sob o risco de se inviabilizar toda a cadeia de políticas públicas em função de uma única demanda
” (TJES - Apelação Cível n° 0031334-25.2016.8.08.0024 - 2ª Câmara Cível - Relator Desembargador Samuel Meira Brasil Júnior - julgado em 21/08/2022).

Nesse sentido, apenas a título exemplificativo, cito a possibilidade de a Administração ser autorizada a utilizar meios alternativos e modernos — como a
Telemedicina
, já implementada com sucesso em outras regiões do Estado, ou a contratação de
Organizações Sociais (OS)
que possam trazer especialistas de outros centros — para suprir o hiato assistencial do Município de Marataízes e, quiçá, até em outras localidades.

Desse modo, a reforma parcial da sentença
a quo
é medida que se impõe, de maneira a possibilitar a todos os atores processuais a, a partir do diálogo institucional cooperativo e a supervisão judicial, dotar o comando sentencial de exequibilidade e racionalidade administrativa, sem olvidar a implementação do direito à saúde, acertadamente já determinada pelo Juízo de 1º Grau.

Impõe-se, assim, o parcial provimento dos recursos em apreço, a fim de que a sentença vergastada possa se adequar à metodologia cabível em litígios estruturais, garantindo, de um lado, a concretização do direito à saúde, e, de outro, o respeito à margem de atuação dos gestores públicos na operacionalização das medidas.

Portanto, dou
PARCIAL PROVIMENTO
aos apelos interpostos para,
reformando a r. sentença
a quo
:
i)
reconhecer desde já a responsabilidade solidária dos entes públicos, mas direcionar o cumprimento prioritário das obrigações estruturantes ao ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, ficando o MUNICÍPIO DE MARATAÍZES incumbido do suporte administrativo local e da busca dos pacientes;
ii)

determinar que, em prazo a ser fixado pelo Juízo de 1º Grau, o ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e o
MUNICÍPIO DE MARATAÍZES
elaborem e apresentem, conjuntamente com o Ministério Público, um plano de ação detalhado e um cronograma para a solução do problema relativo à longa espera de crianças e adolescentes por uma consulta com um médico neuropediatra, submetendo o referido plano à homologação judicial, sem prejuízo da manutenção das medidas já adotadas e da fiscalização contínua pelo Ministério Público e pelo Juízo de origem.

Sem condenação em custas e honorários, por se tratar de Ação Civil Pública (Art. 18, Lei 7.347/85).

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)