Tribunal: TJES
Processo: 0006924-83.2020.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão julgador: JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Multas e demais Sanções; Anulação de Débito Fiscal; Tutela de Urgência
Data de julgamento: 2026-05-19

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA POR PROCON MUNICIPAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. NEGATIVA DE COBERTURA SECURITÁRIA. INFRAÇÃO CONSUMERISTA CONFIGURADA. MULTA PROPORCIONAL E RAZOÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta por Zurich Minas Brasil Seguros S.A. contra sentença que, em ação anulatória, julgou improcedente o pedido de desconstituição de multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal de Serra, no valor de R$ 4.440,00, em razão de negativa de cobertura securitária considerada abusiva.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há quatro questões em discussão: (i) definir se há prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador municipal; (ii) estabelecer se a decisão administrativa padece de nulidade por ausência de fundamentação adequada; (iii) determinar se houve infração à legislação consumerista na negativa de cobertura securitária; (iv) aferir se o valor da multa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A Lei nº 9.873/1999 não se aplica aos processos administrativos estaduais e municipais, inexistindo previsão legal de prescrição intercorrente no âmbito do PROCON municipal, conforme entendimento consolidado do STJ.

4)
O Decreto nº 20.910/1932 disciplina apenas a prescrição quinquenal, não contemplando a prescrição intercorrente, o que impede sua aplicação por analogia ao caso.

5)
A decisão administrativa apresenta motivação suficiente, pois, ainda que sucinta ou padronizada, permite a identificação do nexo entre a conduta infracional e a norma aplicada.

6)
O PROCON possui competência para fiscalizar e sancionar infrações consumeristas, atuando no exercício regular do poder de polícia administrativa.

7)
A negativa de cobertura securitária caracteriza falha na prestação do serviço e descumprimento da oferta, violando os arts. 30, 35 e 39 do CDC.

8)
A multa administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC e do art. 28 do Decreto nº 2.181/97, considerando a gravidade da infração, a extensão do dano e a condição econômica do infrator.

9)
O valor fixado (R$ 4.440,00) mostra-se proporcional e razoável, atendendo às finalidades punitiva e pedagógica da sanção, sem configurar excesso ou enriquecimento sem causa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A prescrição intercorrente não se aplica a processos administrativos sancionadores no âmbito municipal por ausência de previsão legal.

2. A motivação administrativa é válida quando permite a compreensão do nexo entre a conduta e a sanção, ainda que sucinta.

3. A negativa indevida de cobertura securitária configura infração à legislação consumerista.

4. A multa aplicada pelo PROCON deve observar os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sendo mantida quando adequada à gravidade da infração.

Dispositivos relevantes citados
: CDC, arts. 30, 35, 39 e 57; Decreto nº 2.181/1997, art. 28; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1.838.846/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 30.03.2020; TJES, AC 0001954-15.2020.8.08.0024, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 08.08.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0006924-83.2020.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ZURICH MINAS BRASIL SEGUROS S.A.

APELADO: MUNICIPIO DE SERRA

RELATOR(A):

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA POR PROCON MUNICIPAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. NEGATIVA DE COBERTURA SECURITÁRIA. INFRAÇÃO CONSUMERISTA CONFIGURADA. MULTA PROPORCIONAL E RAZOÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1)
Apelação cível interposta por Zurich Minas Brasil Seguros S.A. contra sentença que, em ação anulatória, julgou improcedente o pedido de desconstituição de multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal de Serra, no valor de R$ 4.440,00, em razão de negativa de cobertura securitária considerada abusiva.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2)
Há quatro questões em discussão: (i) definir se há prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador municipal; (ii) estabelecer se a decisão administrativa padece de nulidade por ausência de fundamentação adequada; (iii) determinar se houve infração à legislação consumerista na negativa de cobertura securitária; (iv) aferir se o valor da multa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3)
A Lei nº 9.873/1999 não se aplica aos processos administrativos estaduais e municipais, inexistindo previsão legal de prescrição intercorrente no âmbito do PROCON municipal, conforme entendimento consolidado do STJ.

4)
O Decreto nº 20.910/1932 disciplina apenas a prescrição quinquenal, não contemplando a prescrição intercorrente, o que impede sua aplicação por analogia ao caso.

5)
A decisão administrativa apresenta motivação suficiente, pois, ainda que sucinta ou padronizada, permite a identificação do nexo entre a conduta infracional e a norma aplicada.

6)
O PROCON possui competência para fiscalizar e sancionar infrações consumeristas, atuando no exercício regular do poder de polícia administrativa.

7)
A negativa de cobertura securitária caracteriza falha na prestação do serviço e descumprimento da oferta, violando os arts. 30, 35 e 39 do CDC.

8)
A multa administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC e do art. 28 do Decreto nº 2.181/97, considerando a gravidade da infração, a extensão do dano e a condição econômica do infrator.

9)
O valor fixado (R$ 4.440,00) mostra-se proporcional e razoável, atendendo às finalidades punitiva e pedagógica da sanção, sem configurar excesso ou enriquecimento sem causa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10)
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A prescrição intercorrente não se aplica a processos administrativos sancionadores no âmbito municipal por ausência de previsão legal.

2. A motivação administrativa é válida quando permite a compreensão do nexo entre a conduta e a sanção, ainda que sucinta.

3. A negativa indevida de cobertura securitária configura infração à legislação consumerista.

4. A multa aplicada pelo PROCON deve observar os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sendo mantida quando adequada à gravidade da infração.

Dispositivos relevantes citados
: CDC, arts. 30, 35, 39 e 57; Decreto nº 2.181/1997, art. 28; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1.838.846/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 30.03.2020; TJES, AC 0001954-15.2020.8.08.0024, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 08.08.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: ACORDA esta Segunda Camara Civel, em conformidade da ata e notas taquigraficas da sessao, que integram este julgado, a unanimidade, negar provimento aos recursos.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Composição de julgamento: Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Relator / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Cuida-se de ação anulatória de débito fiscal, por meio da qual pretende a seguradora apelante a desconstituição de multa administrativa aplicada pelo órgão municipal de proteção ao consumidor, em razão de negativa de cobertura securitária considerada abusiva em sede administrativa.

Sentença pela improcedência da pretensão, sob o fundamento de que a Lei Federal nº 9.873/99 não se aplica ao ente municipal e de que o ato administrativo goza de presunção de legalidade, possuindo motivação suficiente à sua validade.

Nesse cenário, cinge-se a controvérsia a aferir a ocorrência de prescrição intercorrente administrativa e a legalidade do procedimento sancionatório conduzido pelo PROCON Municipal de Serra.

Inicialmente, oportuno destacar que a questão da aplicabilidade da prescrição intercorrente nos processos administrativos sancionadores, especialmente os conduzidos pelos órgãos de defesa do consumidor (Procons), não encontra base legal para sua aplicação.

Isso porque, o
Superior Tribunal de Justiça (STJ)
consolidou o entendimento de que a Lei nº 9.873/1999
não se aplica
aos processos administrativos de estados e municípios, dado o seu âmbito de aplicação restrito à esfera federal, é de se conferir:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DO DECRETO 20.910/1932. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. AGRAVO INTERNO DA EMPRESA A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A parte agravante não apresentou qualquer fundamento capaz de reverter as conclusões alcançadas no julgamento monocrático. 2. Com efeito, a solução adotada na decisão vergastada se amolda à jurisprudência desta Corte de Justiça, que entende que o art. 1o. do Decreto 20.910/1932 regula somente a prescrição quinquenal,
não havendo previsão acerca de prescrição intercorrente, prevista apenas na Lei 9.873/1999, que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal.
Precedentes: AgInt no REsp. 1.665.220/DF, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 25.9.2019 e AgInt no REsp. 1.738.483/PR, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 3.6.2019. 3. De outro lado, insta salientar que a decisão da Corte paranaense olvidou-se em reconhecer a prescrição intercorrente com base no Decreto 20.910/1932, como se depreende do seguinte excerto: a Lei Federal 9.873/1999, é aplicável apenas nas ações punitivas na esfera da Administração Pública Federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais. Por isso, inexistindo regra específica para regular o prazo prescricional no âmbito da administração estadual e municipal, adota-se o prazo previsto no Decreto 20.910/1932 (fls. 555). 4. Agravo Interno da Empresa a que se nega provimento. (STJ - AgInt no REsp: 1838846 PR 2019/0279849-4, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 30/03/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/04/2020)

No mesmo sentido, este Tribunal de Justiça entende que a aplicação do Decreto nº 20.910/32 é incabível, ao argumento de que o referido decreto trata da prescrição quinquenal (a perda do direito de ação), mas
não prevê a modalidade de prescrição
intercorrente
(pela paralisação do processo já iniciado), a saber:

EMENTA APELAÇÕES CÍVEIS AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO PROCON MUNICIPAL PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AFASTADA MULTA IMPOSTA PELO PROCON VIOLAÇÃO À LEGISLAÇÃO CONSUMERISTA CONFIGURADA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE MANTIDA SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA RECURSOS DESPROVIDOS. 1-
A Lei Federal nº 9.873/99 e o Decreto nº 20.910/32 não se aplicam aos processos administrativos estaduais ou municipais, restando limitada a incidência ao âmbito federal. Assim, ausente previsão municipal para a prescrição intercorrente no âmbito do processo administrativo local, não deve ser reconhecido o transcurso do prazo previsto em lei federal.
Precedentes do STJ (TJES, Classe: Apelação, 048198814419 ). 2- Considerando que não se vislumbra no contrato em análise a existência de oferta ou manifestação de vontade acerca da contratação de seguro ofertada por outra seguradora, forçoso o reconhecimento de que a cobrança é abusiva, configurando infração à legislação consumerista. 3- A multa aplicada pelo Procon possui caráter pedagógico e sancionatório, visando a punição pela prática de ato vedado em lei, com o objetivo de coibir que volte a ser reiterada a aplicação de tarifas abusivas, de modo que, considerando a condição econômica do infrator e em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, o valor definido na sentença em R$ 15.000,00 (quinze mil reais) não se mostra exorbitante e atende adequadamente aos objetivos de aplicação da multa. 4- Mister o reconhecimento da sucumbência recíproca, como se deu no ato judicial recorrido, a teor do que preceitua o art. 86 do Código de Processo Civil CPC, considerando o resultado da equação vitória-derrota de cada um dos litigantes, tendo em vista que ainda que o pleito principal não tenha sido acolhido, a multa aplicada pelo ente público foi significativamente reduzida através do acolhimento do pedido subsidiário. 5- Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-ES - AC: 00019541520208080024, Relator: ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA, Data de Julgamento: 08/08/2022, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 22/08/2022)

Com efeito, escorreita a sentença ao rejeitar a prejudicial de prescrição.

Ultrapassada essa questão, importante salientar que o PROCON, enquanto órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, possui legitimidade para aplicar sanções àqueles que malferem a legislação consumerista.

Nada obstante, as sanções administrativas encontram limites objetivos e subjetivos fixados pelo ordenamento jurídico, os quais estabelecem parâmetros para a fixação do
quantum
punitivo.

Sob esse prisma, segundo dispõe o art. 57 do CDC, “
a pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos”
.

Igualmente, o Decreto Federal nº 2.181/97, que estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas no CDC, assim preconiza no artigo 28: “
a pena de multa será fixada considerando-se a gravidade da prática infrativa, a extensão do dano causado aos consumidores, a vantagem auferida com o ato infrativo e a condição econômica do infrator, respeitados os parâmetros estabelecidos no parágrafo único do art. 57 da Lei nº 8.078, de 1990
”
.

Tais preceitos devem concretizar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, corolários do Estado Democrático de Direito, que servem de parâmetro para o controle jurisdicional dos atos estatais abusivos.

Em essência, esses vetores têm por finalidade a
proibição de excesso
, no intuito de assegurar a compatibilidade entre meios e fins e conter a atividade administrativa que ultrapasse os limites adequados, ou seja, que extrapole a finalidade pública almejada.

De acordo com José do Santos Carvalho Filho, seguindo a doutrina alemã,
“para que a conduta estatal observe o princípio da proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice fundamento: 1)
adequação
, significando que o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim colimado; 2)
exigibilidade
, porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio escolhido é o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos; 3)
proporcionalidade em sentido estrito
, quando as vantagens a serem conquistadas superem as desvantagens.”
(Manual de Direito Administrativo, 22ª ed., 2009, p. 38).

Vale dizer que a fundamentação sucinta ou o uso de trechos padronizados, ainda que contenham imprecisões materiais secundárias, não equivalem à ausência de motivação quando é possível extrair do ato o nexo lógico entre a conduta infracional e a norma aplicada.

In casu
, o órgão administrativo justificou a sanção na falha do serviço e no descumprimento da oferta consumerista (arts. 30, 35 e 39 do CDC), exercendo regularmente seu poder de polícia.

Dessarte,
cabe ao Judiciário aferir se o ato administrativo fora praticado em extensão e intensidade proporcionais à finalidade do interesse público a que está atrelado, pois, caso tenha sido praticado sem a observância dos requisitos de validade, deverá ser adequado aos parâmetros constitucionais
.

Cumpre destacar, ainda, que
“embora o objetivo da punição neste caso não seja apenas reparar o dano, mas, também, educar e reprimir eventual reincidência, a mesma não pode ser fonte de enriquecimento sem causa, devendo ser reduzida para um patamar razoável.”
(TJES, Classe: Apelação / Reexame Necessário, 24070582622, Relator Substituto: MARIANNE JUDICE DE MATTOS, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 25/08/2015, Data da Publicação no Diário: 31/08/2015).

Volvendo os olhos ao caso concreto, constata-se que
a multa imposta
não
se distanciou da finalidade
(R$
4.440,00
)
, porquanto arbitrada em valor proporcional à conduta praticada, considerando o dano ao consumidor
.

A propósito do tema, a jurisprudência deste Tribunal de Justiça:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA DECORRENTE DE MULTA POR INFRAÇÃO CONSUMERISTA. DECISÃO ADMINISTRATIVA DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. MULTA DE CARÁTER INIBITÓRIO. NECESSIDADE DE REDUÇÃO DA MULTA EM SENTENÇA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO PROVIDO EM PARTE. 1. Preliminar de ausência de dialeticidade: Conforme já sedimentado neste E. Tribunal, a repetição dos argumentos elencados na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, a ausência de requisito objetivo de admissibilidade do recurso de apelação princípio da dialeticidade , caso conste no apelo os fundamentos de fato e de direito evidenciadores do desejo de reforma da sentença , tal qual verificado no apelo em apreço (TJES, Classe: Apelação, 24130287949, Relator: FABIO CLEM DE OLIVEIRA - Relator Substituto: VICTOR QUEIROZ SCHNEIDER, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 20/02/2018, Data da Publicação no Diário: 06/03/2018). Preliminar rejeitada. 2. Preliminar de inovação recursal: Embora a alegação não conste expressamente na narrativa da petição inicial a referida causa de pedir remota, é possível, a partir de uma interpretação lógico sistemática, aferir que a tese combatida pela recorrente recai no exame de não ferimento dos direitos do consumidor, razão pela qual o princípio do contraditório e da ampla defesa foram respeitados, devolvendo a matéria para apreciação desta Corte. Preliminar rejeitada. 3. Mérito: O Procon detém a competência para fiscalizar e aplicar sanções àqueles que infrinjam direitos consumeristas, conforme dispõem os arts. 55 e 56 do diploma em questão. 4. Não há como acolher a tese recursal, na medida que ficou claro pela análise do processo administrativo que a própria apelante assume que houve um erro de informação acerca do atraso da prestação. 5. Não há prova por parte da apelante no sentido de demonstrar que prestou toda orientação necessária ao pagamento das parcelas, especialmente quanto ao fechamento do ciclo de cada mês, uma vez que a consumidora afirma que o vencimento somente ocorreria em 20.07.2008.
6. Revendo o valor da multa mantida pelo juízo singular em R$ 9.737,43 (nove mil e setecentos e trinta e sete reais e quarenta e três centavos), entendo que a mesma mostra-se desproporcional e irrazoável, devendo ser revista como medida de harmonizar com a jurisprudência deste colendo Tribunal de Justiça para o patamar de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), uma vez que pelas peculiaridades do caso é suficiente para punir a apelante, especialmente pelo nível de gravidade das condutas reprimidas, da capacidade econômica do autor, envolvendo ferimento aos direitos básicos dos consumidores dever de informação.
7. Recurso conhecido e parcialmente provido. VISTOS , relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores que integram a Primeira Câmara Cível do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, de conformidade com a ata de julgamento e notas taquigráficas da sessão, à unanimidade, CONHECER do recurso e por igual votação DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO nos termos do voto do Relator. Vitória, ES, 09 de novembro de 2021. PRESIDENTE RELATOR

(TJES, Classe: Apelação Cível, 100210045520, Relator: EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR, Órgão julgador: PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Julgamento: 09/11/2021, Data da Publicação no Diário: 09/12/2021)

Do exposto
, e por tudo mais que dos autos consta,
conheço do
s
recurso
s

e a ele
nego

provimento.

Via de consequência, majoro os honorários advocatícios de sucumbência em 2% (dois por cento), com fulcro no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)