Tribunal: TJES
Processo: 5019830-91.2025.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão julgador: PEDRO VALLS FEU ROSA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-05-20

Ementa:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5019830-91.2025.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA

ACÓRDÃO

EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 7.240/2025 DO MUNICÍPIO DE VILA VELHA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE FUMUS BONI IURIS. PREJUDICADA A ANÁLISE DO PERICULUM IN MORA. CAUTELAR INDEFERIDA.

I.CASO EM EXAME

1. Análise do pedido de concessão de medida cautelar em relação à Lei 7.240/2025 que institui no município de Vila Velha o projeto “Vila Velha nas Praças” e dá outras providências.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste na verificação do preenchimento dos requisitos autorizadores para a concessão da medida cautelar,

fumus boni iuris

e

periculum in mora
;

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As alegações da parte autora não deram conta de demonstrar o

fumus boni iuris
, uma vez que a norma atacada parece se amoldar à inteligência do Tema 917 do Supremo Tribunal Federal (STF).

4. Além disso, por possuir natureza programática, a Lei 7.240/2025 não cria despesa obrigatória de caráter continuado, o que afasta a incidência do artigo 113 do ADCT da Constituição da República.

5. Afastado o fumus

boni iuris
, resta prejudicada a análise do

periculum in mora
, tendo em vista a cumulatividade dos requisitos.

IV. DISPOSITIVO

6. Cautelar indeferida.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5019830-91.2025.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA

RELATOR(A):
PEDRO VALLS FEU ROSA

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EMENTA

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ACÓRDÃO

Decisão
: Vistos, relatados e debatidos os presentes autos, o egrégio Tribunal Pleno, por maioria de votos, acorda em indeferir o pedido de concessão da medida cautelar pleiteada, nos termos do voto do eminente Relator, Desembargador Pedro Valls Feu Rosa.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA

Composição de julgamento: Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Relator / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - Vogal / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Proferir voto escrito divergente
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Proferir voto para acompanhar divergência
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO - UBIRATAN ALMEIDA AZEVEDO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar divergência
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Impedido ou Suspeito
Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Gabinete do Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

PROCESSO Nº
5019830-91.2025.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MUNICIPIO DE VILA VELHA

REQUERIDO: CAMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA

VOTO

Conforme relatado, trata-se de pedido de concessão de medida cautelar em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo senhor Prefeito de Vila Velha em face da Lei 7.240/2025 que “Institui no município de Vila Velha o projeto ‘Vila Velha nas Praças’ e dá outras providências”.

O autor alega violação à regra de reserva de iniciativa, uma vez que entende que a matéria é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagração do processo legislativo, o que redunda em inobservância do princípio constitucional da Separação dos Poderes, nos termos do artigo 17 da Constituição Estadual.

Além disso, alega que houve violação do artigo 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição da República.

A Câmara de Vereadores de Vila Velha sustentou que a legislação em comento, dentro das competências municipais, institui política pública de natureza programática, de modo a não ter fixado despesas específicas à municipalidade, tampouco alterado as estruturas da máquina pública (
Id 17942207
). Nesse sentido, sustentou o indeferimento da cautelar.

O Ministério Público, por sua vez, em parecer de
Id 18040113
, opinou pelo deferimento da concessão da medida cautelar, uma vez que entendeu que a norma atacada não respeitou a regra de reserva de iniciativa no processo de sua elaboração e também não observou o que dispõe o artigo 113 do ADCT cujo teor transcrevo na sequência:

Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Em vista de garantir maior legitimidade, transcrevo abaixo o teor da lei objurgada:

LEI Nº 7.240, DE 04 DE AGOSTO DE 2025

Institui no município de Vila Velha o projeto “Vila Velha nas Praças” e dá outras providências.

Art. 1º
Fica instituído no município de Vila Velha o projeto “Vila Velha nas Praças”, que objetiva a integração das praças públicas do município às comunidades e aos pontos de turismo em seu entorno.

Art. 2º
O projeto “Vila Velha nas Praças” consiste na realização de visitas às praças públicas do Município por equipes das Secretarias Municipal de Cultura, de Turismo, e de Esporte e Lazer com a promoção de atividades educativas, culturais, lúdicas, esportivas e de promoção à saúde e ao desenvolvimento das comunidades locais.

§ 1º
As visitas às praças serão programadas pelas Secretarias envolvidas, que criarão um circuito contemplando todos bairros do Município.

§ 2º
Nas visitas serão exibidos vídeos institucionais com a apresentação das praças e dos pontos turísticos próximos às mesmas.

Art. 3º
Em todas as praças públicas do Município deverá ser instalada uma placa contendo um código “QR CODE” que permita o acesso a informações do parque ou praça e dos pontos turísticos mais próximos, como forma de fomentar o turismo local.

Art. 4º
O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente Lei no que couber.

Art. 5º
Esta Lei entra em vigor na data e sua publicação.

Fonte:
https://legislacao.vilavelha.es.gov.br/Arquivo/Documents/legislacao/html/L72402025.html

Pois bem.

O juízo acerca da concessão da medida cautelar impõe a análise do preenchimento dos seus requisitos autorizadores, quais sejam, o
fumus boni iuris
e o
periculum in mora
.

Depois de me debruçar sobre os autos, ainda em sede de juízo perfunctório, entendo estar com razão a Câmara de Vereadores.

Como se pode observar da atenta leitura da legislação em questão, não há nenhuma alteração na estrutura da máquina administrativa. De fato, a lei cria uma obrigação ao Poder Executivo, no entanto o faz de forma programática, como se pode aduzir da leitura do §1º do artigo 2º da lei.

§ 1º
As visitas às praças serão programadas pelas Secretarias envolvidas, que criarão um circuito contemplando todos bairros do Município.

Em outras palavras, o modo de implementação de tal obrigação ficará a cargo do Poder Executivo, de forma que aquilo que teria em tese o condão de mexer nas estruturas da máquina pública será feito pela própria Administração. Portanto, não há que se falar em violação ao princípio da Separação dos Poderes tampouco à regra de reserva de iniciativa atinente ao processo legislativo.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 917, fixou a tese segundo a qual não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que cria despesa, mas não altera a estrutura da Administração Pública.
In verbis
:

Tema 917 - Competência para iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias.

Tese:

Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).

Ao que tudo indica, a inteligência do retrotranscrito tema se aplica ao presente caso, uma vez que não pude verificar nenhuma alteração no corpo da Administração Pública pela legislação, o que afasta a alegação de inconstitucionalidade formal e a tese de violação do princípio de Separação dos Poderes.

Em relação à alegada inobservância do artigo 113 do ADCT, entendo-a por não demonstrada. Isto porque não vejo a criação da espécie de despesa mencionada no dispositivo constitucional.

O conceito de despesa obrigatória resta disposto no artigo 17 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF):

Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17.

Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei
, medida provisória ou ato administrativo normativo
que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

A alegada despesa que a lei poderia criar não teria execução por período superior a dois exercícios, o que afasta a incidência do artigo 113 do ADCT ao presente caso. A única despesa que poder-se-ia dizer que lei teria criado é a instalação de
“QR CODE”
nas praças, o que não se amolda ao conceito de despesa obrigatória de caráter continuado.

As demais possíveis despesas, como já dito, seriam criadas pelo Poder Executivo, tendo em vista a natureza programática da política pública criada pela legislação municipal, como se pode deduzir, por exemplo, da leitura do artigo 2º:

Art. 2º
O projeto “Vila Velha nas Praças” consiste na realização de visitas às praças públicas do Município por equipes das Secretarias Municipal de Cultura, de Turismo, e de Esporte e Lazer com a promoção de atividades educativas, culturais, lúdicas, esportivas e de promoção à saúde e ao desenvolvimento das comunidades locais.

§ 1º
As visitas às praças serão programadas pelas Secretarias envolvidas, que criarão um circuito contemplando todos bairros do Município.

§ 2º
Nas visitas serão exibidos vídeos institucionais com a apresentação das praças e dos pontos turísticos próximos às mesmas.

Destarte, entendo por não haver nem violação à regra de reserva de iniciativa, nem ao princípio da Separação dos Poderes tampouco desrespeito ao artigo 113 do ADCT.

Com base nesses elementos, concluo por não restar configurado o alegado
fumus boni iuris
.

Como os requisitos para a concessão da medida cautelar são cumulativos, a ausência de um deles já inviabiliza o pleito, restando, assim, prejudicada a análise do
periculum in mora
.

Por essas razões, indefiro a concessão da medida cautelar e mantenho intacta a eficácia da Lei 7.240/2025 do município de Vila Velha.

É como voto.

Vitória/ES, data da assinatura eletrônica

PEDRO VALLS FEU ROSA

DESEMBARGADOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Gabinete Desembargador Júlio César Costa de Oliveira

Sessão Virtual 30.03.2026.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria.

Acompanho o e. Relator.

É como voto.

Acompanho o respeitável voto de Relatoria para indeferir o pedido liminar.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Peço vênia ao eminente Relator para acompanhar a divergência do Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho, no sentido de DEFERIR A MEDIDA CAUTELAR requerida, suspendendo, com efeito ex nunc, a eficácia da Lei Municipal nº 7.240, de 04 de agosto de 2025, do MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES, até o julgamento final relacionado à presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. É como voto, respeitosamente.

Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.

Acompanho o preclaro Relator para manter intacta a eficácia da Lei Municipal nº 7.240/2025.

Sessão de 30.03.2026.

Des. Ewerton Schwab Pinto Junior:
Acompanho o voto de e. Relatoria.

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Pleno
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 5019830-91.2025.8.08.0000

Requerente: Prefeito do Município de Vila Velha

Requerida: Câmara Municipal de Vila Velha

Relator: Desembargador Pedro Valls Feu Rosa

VOTO VISTA

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos no intuito de examinar as matérias vertidas na
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
com pedido de
Medida Cautelar
proposta pelo
Sr. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VILA VELHA
, tendo por objeto a
Lei Municipal nº 7.240, de 04 de agosto de 2025,
que "
Institui no município de Vila Velha o projeto 'Vila Velha nas Praças' e dá outras providências"
, de autoria do Vereador JONIMAR SANTOS OLIVEIRA.

A questão central reside em saber se a referida Lei municipal, de iniciativa Parlamentar, padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, ao atribuir obrigações operacionais específicas a Secretarias do Poder Executivo e determinar a instalação de equipamentos em todas as praças públicas do Município, sem estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Cabe rememorar que a presente ação foi ajuizada pelo Sr.
PREFEITO MUNICIPAL DE VILA VELHA
em face da Lei Municipal nº 7.240/2025, promulgada pelo Presidente da
CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA
, nos termos do artigo 40, § 7º, da Lei Orgânica Municipal, após sanção tácita pelo Chefe do Poder Executivo.

A norma impugnada ostenta o seguinte teor,
in litteris
:

"
LEI Nº 7.240, DE 04 DE AGOSTO DE 2025

Institui no município de Vila Velha o projeto 'Vila Velha nas Praças' e dá outras providências.

Art. 1º
Fica instituído no município de Vila Velha o projeto 'Vila Velha nas Praças', que objetiva a integração das praças públicas do município às comunidades e aos pontos de turismo em seu entorno.

Art. 2º
O projeto 'Vila Velha nas Praças' consiste na realização de visitas às praças públicas do Município por equipes das Secretarias Municipal de Cultura, de Turismo, e de Esporte e Lazer com a promoção de atividades educativas, culturais, lúdicas, esportivas e de promoção à saúde e ao desenvolvimento das comunidades locais.

§ 1º
As visitas às praças serão programadas pelas Secretarias envolvidas, que criarão um circuito contemplando todos bairros do Município.

§ 2º
Nas visitas serão exibidos vídeos institucionais com a apresentação das praças e dos pontos turísticos próximos às mesmas.

Art. 3º
Em todas as praças públicas do Município deverá ser instalada uma placa contendo um código 'QR CODE' que permita o acesso a informações do parque ou praça e dos pontos turísticos mais próximos, como forma de fomentar o turismo local.

Art. 4º
O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente Lei no que couber.

Art. 5º
Esta Lei entra em vigor na data e sua publicação."

Neste contexto, o Requerente sustenta violação ao
artigo 17, parágrafo único, ao artigo 32,
Caput
, e ao artigo 63,
Caput
e parágrafo único, incisos I, III e VI, todos da Constituição do Estado do Espírito Santo
, por entender que a Lei Municipal impugnada invadiu a esfera de organização administrativa do Poder Executivo, criando obrigações e atribuições a Secretarias Municipais em matéria sujeita à iniciativa legislativa reservada do Prefeito. Fundamenta o pedido, ainda, na violação ao princípio da separação dos Poderes (
artigo 2º da Constituição Federal
), na ofensa ao
artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
e nos artigos 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Formula pedido de Medida Cautelar para suspensão da eficácia normativa e, no Mérito, pugna pela declaração integral de inconstitucionalidade da Lei em comento.

Por sua vez, a
CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA
, em Informações (Id. 17942207), sustentou que a Legislação constitui política pública de natureza programática, sem fixar despesas específicas nem alterar a estrutura da máquina pública, pugnando pelo indeferimento da cautelar e pela improcedência do pedido.

Noutro giro, a
PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA
, atuando como
custos legis
(Id. 18040113), opinou pelo deferimento da Medida Cautelar, reconhecendo que a norma não respeitou a regra de reserva de iniciativa e não observou o artigo 113 do ADCT.

Diante das delineadas controvérsias, o Eminente Relator,
Desembargador

PEDRO VALLS FEU ROSA
, votou pelo
indeferimento
da Medida Cautelar, ao fundamento de que a Lei Municipal nº 7.240/2025 não promoveu nenhuma alteração na estrutura da máquina administrativa, revestindo-se de natureza programática, de modo que o modo de implementação da obrigação ficaria a cargo do Poder Executivo. Invocou o Tema 917 da Repercussão Geral do Excelso Supremo Tribunal Federal para concluir pela inaplicabilidade da reserva de iniciativa ao caso.

No que pertine à alegada violação ao artigo 113, do ADCT, entendeu que a despesa com instalação de QR Code nas praças não se amoldaria ao conceito de despesa obrigatória de caráter continuado previsto no artigo 17 da Lei Complementar nº 101/2000, afastando a incidência do referido dispositivo constitucional.

Neste trilhar, infere-se que
a controvérsia gravita em torno de três questões nucleares e cumulativas
: (
I
) se a Lei Municipal nº 7.240/2025, ao atribuir obrigações operacionais concretas a Secretarias Municipais — realização de visitas programadas, criação de circuito abrangendo todos os bairros, exibição de vídeos institucionais —, invade ou não a esfera de iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição Estadual; (
II
) se a obrigatoriedade de instalação de placas com QR Code em todas as praças públicas (artigo 3º) configura criação de despesa sem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo artigo 113 do ADCT; e (
III
) se a cláusula de regulamentação pelo Executivo (artigo 4º) tem aptidão para convalidar ou afastar os vícios apontados.

Desta feita, cumpre iniciar a análise pelo marco normativo-constitucional que parametriza o controle concentrado estadual de Leis Municipais.

O
artigo 63 da Constituição do Estado do Espírito Santo
estabelece, em seu
Caput
, a regra geral de iniciativa legislativa concorrente, ao passo que o parágrafo único reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa sobre matérias específicas,
in litteris
:

"
Art. 63
. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.

Parágrafo único
. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:

I
– criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração;

[...]

III
– organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo;

[...]

VI
– criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo."

No plano da
Constituição Federal
, a norma de referência é o
artigo 61, § 1º, inciso II, alíneas "a" e "e"
, que reserva ao Presidente da República —
e, por simetria, aos Governadores e Prefeitos
— a iniciativa de Leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos e sobre a organização administrativa.

Com efeito, o
Excelso Supremo Tribunal Federal
fixou, no
Tema 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911/RJ
, Relator
Ministro GILMAR MENDES
,
Tribunal Pleno
, julgado em 29 de setembro de 2016), a seguinte tese:

"
Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal)."

Deveras, a
ratio decidendi
do Tema 917 consagrou interpretação taxativa (
numerus clausus
) das hipóteses de iniciativa reservada. Importa, contudo, atentar para a delimitação precisa da tese, porquanto a sua orientação protege Leis de iniciativa Parlamentar que criem despesa,
mas não tratem da estrutura ou da atribuição de Órgãos da Administração
. A
contrario sensu
, tais Leis que efetivamente disponham sobre atribuições de Órgãos permanecem sujeitas à censura constitucional, independentemente de criarem ou não despesas.

Sob tal perspectiva,
revela-se imperioso examinar a
Lei Municipal nº 7.240/2025
dispositivo a dispositivo, para aferir se o seu conteúdo normativo permanece dentro do perímetro da diretriz programática — hipótese que a protegeria sob a égide do Tema 917 — ou se avança para o terreno da atribuição operacional concreta a Órgãos do Poder Executivo
.

A propósito, o
artigo 1º
da Lei Municipal em questão assim dispõe,
in litteris
:

"
Art. 1º
Fica instituído no município de Vila Velha o projeto 'Vila Velha nas Praças', que objetiva a integração das praças públicas do município às comunidades e aos pontos de turismo em seu entorno."

Considerado isoladamente, esse dispositivo
enuncia finalidade de interesse público
— a integração das praças às comunidades e ao turismo local — sem prescrever conduta específica a Órgão determinado. Por conseguinte, a norma ostenta feição programática que, em tese, poderia ser deflagrada por qualquer legitimado à iniciativa legislativa.

Nada obstante, o
artigo 2º
imprime ao programa uma
densidade operacion
al
que
excede o mero enunciado diretivo
,
in verbis
:

"
Art. 2º
O projeto 'Vila Velha nas Praças' consiste na realização de visitas às praças públicas do Município por equipes das Secretarias Municipal de Cultura, de Turismo, e de Esporte e Lazer com a promoção de atividades educativas, culturais, lúdicas, esportivas e de promoção à saúde e ao desenvolvimento das comunidades locais.

§ 1º
As visitas às praças serão programadas pelas Secretarias envolvidas, que criarão um circuito contemplando todos bairros do Município.

§ 2º
Nas visitas serão exibidos vídeos institucionais com a apresentação das praças e dos pontos turísticos próximos às mesmas."

Nesse diapasão,
não se está diante de diretriz abstrata, mas de prescrição que identifica os
ag
entes executores
(equipes de três Secretarias Municipais nominalmente designadas),
define o
objeto da atuação
(visitas com atividades predeterminadas e exibição de vídeos institucionais),
delimita a
a
brangência territorial
(todas as praças, em circuito cobrindo a totalidade dos bairros) e
determina o
mec
anismo de execução
(circuito programado interinstitucionalmente pelas Secretarias envolvidas).

Deste modo, nota-se que
esse nível de determinação
sub
trai ao Prefeito Municipal

o
j
uízo de conveniência e oportunidade
quanto à
forma, periodicidade, logística e alocação de recursos humanos para a execução da política pública
.

A Lei Municipal, em substância, não se limita a instituir diretrizes, pois, em última análise,
ad
ministra por via legislativa
.

Prosseguindo,
o artigo 3º
prescreve,
in verbis
:

"
Art. 3º
Em todas as praças públicas do Município deverá ser instalada uma placa contendo um código 'QR CODE' que permita o acesso a informações do parque ou praça e dos pontos turísticos mais próximos, como forma de fomentar o turismo local."

Esse dispositivo
cria obrigação de fazer, de alcance universal, desprovida de qualquer estimativa de impacto orçamentário-financeiro
— vício autônomo que será enfrentado oportunamente.

Por fim, o
artigo 4º
estabelece:

"
Art. 4º
O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente Lei no que couber."

Neste particular, impende realçar que
a cláusula de regulamentação, conforme será demonstrado, não possui aptidão para convalidar os vícios formais identificados
.

Frente ao explicitado cenário, é importante destacar que o
Excelso Supremo Tribunal Federal
, em jurisprudência firme anterior e posterior ao
Tema 917
, manteve
rigorosa censura a normas Parlamentares que atribuam obrigações específicas, no tocante aos Órgãos do Poder Executivo
.

Nesse sentido, colhe-se o seguinte precedente,
in verbis
:

"
EMENTA
: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação direta de inconstitucionalidade.
Lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre atribuições de órgãos da Administração Pública
. Vício de iniciativa reconhecido. Inconstitucionalidade mantida. 1. O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento pacífico da Corte de que
é inconstitucional lei proveniente de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública
. 2. Agravo regimental a que se nega provimento."

(
STF
, ARE 1.022.397 AgR, Relator Ministro DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 29.06.2018, DJe 13.08.2018)

A rigor, no julgamento da
ADI 1.509
, o
Tribunal Pleno
da
Suprema Corte
consignou,
in verbis
:

"
EMENTA
: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Distrito Federal n. 899/1995. 3.
Ofensa à competência privativa do Chefe do Executivo para propor lei que disponha sobre criação, estruturação e atribuições das Secretarias e de órgãos da administração pública. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal
. [...] 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente."

(
STF
, ADI 1.509, Relator Ministro GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 11.09.2014, DJe 18.11.2014)

É de se notar que a tese veiculada pela
CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA
— segundo a qual as atividades previstas na Lei Municipal estariam compreendidas nas competências típicas das Secretarias de Cultura, Turismo e Esporte e Lazer, razão pela qual não haveria inovação no quadro de atribuições — não resiste a exame mais detido.

Deveras,
a circunstância de que as Secretarias já possuem competência temática para promover atividades culturais, turísticas e esportivas
não
autoriza o Poder Legislativo a definir, por Lei, o
modo concreto de exercício
relacionado às essas competências
.

Isto porque, no presente caso, impõe-se uma
distinção de natureza estrutural
:
de um lado
, situa-se a
competência material genérica da Secretaria, que lhe confere habilitação temática para atuar em determinado campo
;
de outro
, substancialmente diversa, a
obrigação legal de programar visitas, criar circuito de cobertura universal e exibir vídeos em praças públicas
.

É precisamente nessa última hipótese que a
Lei Municipal
deixa de veicular diretriz programática e passa a configurar
interferência direta na gestão administrativa, matéria que a Constituição reserva ao Chefe do Poder Executiv
o
, visto que
nenhum desses elementos
— nem a obrigatoriedade de visitação itinerante, nem a universalidade geográfica do circuito, nem a exibição padronizada de conteúdo audiovisual —
decorre naturalmente das atribuições institucionais e ordinárias das Secretarias de Cultura, de Turismo e de Esporte e Lazer; são, antes, imposições externas que subtraem ao Poder Executivo a prerrogativa de definir, por ato próprio, a forma de cumprimento de suas funções
.

De outra banda, não se olvide que o
princípio constitucional da reserva de administração
— consagrado pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal
desde a
ADI 2.364
, Relator
Ministro CELSO DE MELLO
— impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo,
in litteris
:

EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PRECEITO NORMATIVO, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE, ALÉM DE IMPLICAR AUMENTO DA DESPESA PÚBLICA, TAMBÉM INTERVÉM NO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS VINCULADOS AO PODER EXECUTIVO – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – PROVIMENTO DERIVADO – ASCENSÃO E “ENQUADRAMENTO” – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL – OFENSA AO ARTIGO 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO – CONTEÚDO MATERIAL DA NORMA LEGAL IMPUGNADA (ART. 70 DA LEI Nº 6.161/2000) QUE, AO TORNAR SEM EFEITO ATOS ADMINISTRATIVOS EDITADOS PELO GOVERNADOR DO ESTADO, FEZ INSTAURAR SITUAÇÃO FUNCIONAL INCOMPATÍVEL COM O PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO – IMPOSSIBILIDADE – OFENSA AOS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS DO CONCURSO PÚBLICO, DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO – MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO LEGAL QUESTIONADO – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS LEIS.

(...)
RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES – O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo
. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por ato legislativo, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua condição político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.

(
STF
- ADI 2364, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 17-10-2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-045 DIVULG 06-03-2019 PUBLIC 07-03-2019)

Nesse sentido, o
artigo 2º, da Constituição Federal
, reproduzido pelo
artigo 17, da Constituição Estadual
, ao consagrar a independência e harmonia entre os Poderes, veda que o Legislativo, a pretexto de legislar, pratique atos materialmente administrativos, definindo rotinas e fluxos operacionais para Órgãos que integram a estrutura do Poder Executivo.

Nessa ordem de ideias, a jurisprudência deste
Egrégio Tribunal Pleno
é consistente e reiterada no reconhecimento do alegado vício formal,
in litteris
:

"
EMENTA
: CONSTITUCIONAL - MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR Nº 095/2022, DE 11/10/2022, DO MUNICÍPIO DE VILA VELHA. 'DÁ NOVA REDAÇÃO AO CAPUT DO ARTIGO 71-A DA LEI COMPLEMENTAR Nº 006/2002 (ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DE VILA VELHA)' - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE - VÍCIO DE INICIATIVA - OFENSA AO ART. 63, PARÁGRAFO ÚNICO, I E III, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – AÇÃO CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. [...] 2. Como regra, a propositura de projeto de lei na esfera municipal cabe a qualquer Vereador, às Comissões da Câmara, ao Prefeito e aos cidadãos, na forma da lei [...]. No entanto, algumas matérias, por disposição Constitucional, ficam reservadas à iniciativa do chefe do Poder Executivo, considerando que estão vinculadas diretamente à administração da coisa pública. [...] 3. Portanto,
tratando-se de Projeto de Lei, de autoria de Vereador, que autoriza o Poder Executivo a tomar determinada providência, que é de sua competência exclusiva, resta evidente a inconstitucionalidade por vício de iniciativa
. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 095/2022, de 11 de outubro de 2022, do Município de Vila Velha."

(
TJES
, ADI 5011760-90.2022.8.08.0000, Relator Desembargador FERNANDO ZARDINI ANTONIO, Tribunal Pleno, julgada em 12.03.2024)

No mesmo sentido, na
ADI
referente à
Lei Municipal nº 4.165/2017 de Guarapari
,
in verbis
:

"
EMENTA
: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 4.165/2017 DO MUNICÍPIO DE GUARAPARI/ES. INSTITUIÇÃO DE TRANSPORTE HIDROVIÁRIO E CRIAÇÃO DE NOVAS ROTAS MARÍTIMAS. INICIATIVA PARLAMENTAR. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA RESERVADA AO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Caso em que o Ato Normativo Municipal de iniciativa parlamentar instituiu o transporte hidroviário no Município de Guarapari, impondo a criação de novas rotas marítimas, o que caracteriza inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, uma vez que, segundo o art. 63, parágrafo único, inciso III, da Constituição Estadual, aplicável simetricamente aos municípios, compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre 'organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo'. 2.
Incorre em indevida intromissão do Legislativo em matéria submetida à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, na medida em que interfere na organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo, acarretando aumento de despesas
. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.165/2017, do Município de Guarapari/ES."

(
TJES
, ADI 5004977-82.2022.8.08.0000, Relator Desembargador HELIMAR PINTO, Tribunal Pleno, julgada em 04.03.2024)

Em sendo assim, embora o
Tema 917, do Excelso Supremo Tribunal Federal
tenha, inequivocamente, ampliado o espaço de iniciativa Parlamentar para Leis que meramente criem despesas sem interferir na organização administrativa, a sua
ratio decidendi
não alcança — como expressamente ressalvado na própria tese — normas que
tratem da atribuição de Órgãos do Poder Executivo
.

E é precisamente o que faz o
artigo 2º e seus parágrafos da Lei Municipal nº 7.240/2025
: atribui a 03 (três) Secretarias Municipais nominalmente identificadas obrigações operacionais concretas que não decorrem de suas respectivas atribuições institucionais e ordinárias, com definição do formato (visitas programadas), da abrangência (todos os bairros) e do conteúdo (vídeos institucionais).

Cumpre registrar, ademais, que a cláusula de regulamentação inserta no artigo 4º da Lei Municipal — "
O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente Lei no que couber
" —
não tem aptidão para convalidar, mitigar ou afastar o vício formal de iniciativa
. A jurisprudência do
Excelso Supremo Tribunal Federal
é categórica nesse sentido. No julgamento da ADI 2.867/ES, cuja ementa transcrevo,
in verbis:

"
EMENTA
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROMOÇÃO DE PRAÇAS DA POLÍCIA MILITAR E DO CORPO DE BOMBEIROS - REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS - PROCESSO LEGISLATIVO - INSTAURAÇÃO DEPENDENTE DE INICIATIVA CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - DIPLOMA LEGISLATIVO ESTADUAL QUE RESULTOU DE INICIATIVA PARLAMENTAR - USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA - SANÇÃO TÁCITA DO PROJETO DE LEI - IRRELEVÂNCIA - INSUBSISTÊNCIA DA SÚMULA Nº 5/STF - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - EFICÁCIA REPRISTINATÓRIA DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. [...] A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA.
A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical da inconstitucionalidade
. Insubsistência da Súmula nº 5/STF. [...]"

(
STF
, ADI 2.867/ES, Relator Ministro CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgada em 03.12.2003, DJ 09.02.2007)

Em reforço a tal entendimento, observe-se que o poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo decorre diretamente do artigo 84, incisos IV e VI, da Constituição Federal, dispensando delegação legislativa. A cláusula do
artigo 4º da Lei nº 7.240/2025
é, quando muito, declaratória de competência que já existe no ordenamento; jamais atributiva ou convalidante.

Por sua vez, o
artigo 3º, da Lei Municipal
— que obriga a instalação, em
todas
as praças públicas do Município
, de placa contendo código QR Code —
padece de vício formal autônomo e independente
, fundado na violação ao
artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal
, introduzido pela
Emenda Constitucional nº 95/2016
,
in litteris
:

"
Art. 113
. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro."

Acerca da aludida norma, o
Excelso Supremo Tribunal Federal
firmou entendimento inequívoco de que o
artigo 113 do ADCT
é norma de reprodução obrigatória, aplicável a todos os Entes Federativos, incluídos os Municípios,
in verbis
:

"
EMENTA
: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. [...] 3.
A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos
. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente."

(
STF
, Tribunal Pleno, ADI 5.816/RO, Relator Ministro ALEXANDRE DE MORAES, julgada em 05.11.2019, DJe 26.11.2019)

Nessa senda, o posicionamento segundo o qual a despesa com instalação de QR Code não se amolda ao conceito de despesa obrigatória e de caráter continuado do artigo 17, da Lei de Responsabilidade Fiscal — embora assentada em premissa que, em abstrato, mereceria consideração, impõe,
data maxima venia
, um reexame sob outra perspectivas.

À margem de eventual discussão se o artigo 17, da Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina especificamente as despesas obrigatórias de caráter continuado — ou seja, aquelas cuja execução se projeta por período superior a dois exercícios —, e, por outro lado, se o artigo 113, do ADCT abrange toda proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória, sem exigir que se trate de despesa de caráter continuado,
a alegada violação à norma constitucional se encontra caracterizada
.

Na espécie, a instalação de placas com QR Code em
toda
s
as praças públicas do Município
é, por natureza,
despesa com indiscutível projeção orçamentária
, envolvendo
aquisição, instalação, manutenção e atualização tecnológica
— o que lhe confere inequívoco
impacto sobre as finanças municipais ao longo do tempo
. Por conseguinte, a sobredita obrigação legal de instalação
universal e atemporal
, desprovida de qualquer estimativa de impacto, tem a aptidão de gerar a despesa obrigatória aludida pelo
artigo 113, do ADCT
, cuja vulneração se tem por configurada, eis que
a Lei Municipal nada dispôs sobre o respectivo impacto orçamentário e financeiro
.

Revela-se imperioso consignar, neste passo, a
distinção entre o caso em exame e os precedente
s em que o
Excelso Supremo Tribunal Federal
convalidou Leis de iniciativa Parlamentar sobre equipamentos em praças públicas. Na
Decisão Monocrática
proferida pelo
Eminente Ministro

FLÁVIO DINO
no
ARE 1.510.313
— que preservou Lei Municipal do Rio de Janeiro sobre instalação de fraldários em praças —, a obrigação era restrita a equipamentos novos ou reformados, preservando a margem de conveniência do Poder Executivo, e fundava-se na tutela de direito fundamental da criança (artigo 227, da Constituição Federal).

Na espécie, a
Lei Municipal nº 7.240/2025
, ao contrário, impõe
instalação indiscriminada em todas as praças, sem filtro temporal ou espacial
, e o interesse tutelado —
fomento turístico
— embora legítimo, não goza do mesmo
status
constitucional que fundamentou aquele precedente.

Ademais, não se pode ignorar a
questão da divisibilidade da norma impugnada
. É certo que a técnica de declaração parcial de inconstitucionalidade, com ou sem redução de texto, constitui instrumento legítimo de preservação do núcleo programático de Leis, cujos dispositivos operacionais padeçam de vício.

Sucede, contudo, que, no caso vertente, os dispositivos viciados —
artigo 2º, §§ 1º e 2º, e artigo 3º
— constituem a própria
substância normativa da Lei Municipal
, de modo que a sua extirpação esvaziaria integralmente o conteúdo prescritivo do Diploma, reduzindo-o a mera declaração de intenções desprovida de qualquer eficácia prática. A indivisibilidade substancial do texto normativo conduz à configuração da
plausibilidade jurídica de declaração de inconstitucionalidade total
.

Corrobora essa conclusão o argumento consequencialista, haja vista que a declaração de inconstitucionalidade não impede — antes, preserva — a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo instituir, por ato próprio, programa equivalente, com as adaptações que julgar pertinentes à realidade orçamentária e administrativa do Município, até porque o mérito da política pública, em si mesmo louvável, não elide o vício formal, conforme reiteradamente assentado pelo Excelso Supremo Tribunal Federal.

À luz de tais considerações, rogando vênia aos que professam compreensão distinta, infere-se que ostenta
plausibilidade jurídica a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 7.240/2025
, por
tríplice fundamento autônomo e independente
: (
I
) violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no artigo 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição do Estado do Espírito Santo, combinado com o artigo 61, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, por simetria, diante da atribuição de obrigações operacionais concretas a Secretarias Municipais; (
II
) violação à reserva de administração e ao princípio da separação dos Poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição Federal e no artigo 17 da Constituição Estadual, em razão da imposição legislativa de forma, extensão e conteúdo da execução de política pública; e (
III
) violação ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias pela criação de despesas sem a correspondente estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Por essas razões, em relação ao pedido de
concessão de Medida Cautelar
, entendo configurados tanto o
fumus boni iuris
— consubstanciado na plausibilidade jurídica dos vícios formais acima demonstrados, reforçada pela jurisprudência consolidada deste Egrégio Tribunal Pleno — quanto o
periculum in mora
— evidenciado na geração de obrigações e despesas ao Poder Executivo em descompasso com o ordenamento constitucional, com risco de consolidação de situações fáticas de difícil reversão.

Isto posto, concessa maxima venia ao respeitável Voto do Eminente Desembargador Relator, MANIFESTO DIVERGÊNCIA para DEFERIR A MEDIDA CAUTELAR requerida, suspendendo, com efeito
ex nunc
, a eficácia da Lei Municipal nº 7.240, de 04 de agosto de 2025, do MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES,
até o julgamento final relacionado à presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos da fundamentação retro aduzida.

É como voto
,
respeitosamente.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR

Acompanho o voto do Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho, para manifestar respeitosa DIVERGÊNCIA no sentido de DEFERIR A MEDIDA CAUTELAR requerida, suspendendo, com efeito

ex nunc
, a eficácia da Lei Municipal nº 7.240, de 04 de agosto de 2025, do MUNICÍPIO DE VILA VELHA/ES,

até o julgamento final relacionado à presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

É como voto
,

respeitosamente.

TRIBUNAL PLENO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 5019830-91.2025.8.08.0000

REQUERENTE:
MUNICÍPIO DE VILA VELHA

REQUERIDO:
CÂMARA MUNICIPAL DE VILA VELHA

RELATOR:
DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

PEDIDO DE VISTA:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO DE VISTA

Eminentes Pares, pedi vista dos autos para examinar com maior profundidade a controvérsia jurídica instaurada nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Prefeito do Município de Vila Velha, que questiona a validade da Lei Municipal nº 7.240/2025.

A norma impugnada institui o denominado projeto “Vila Velha nas Praças”, estabelecendo obrigações operacionais para as Secretarias Municipais de Cultura, Turismo, e Esporte e Lazer, além de determinar a instalação de placas com tecnologia QRCode em todas as praças públicas da municipalidade.

O eminente Relator, Desembargador Pedro Valls Feu Rosa, votou pelo indeferimento da medida cautelar, por entender que a legislação possui natureza meramente programática e se amolda ao Tema 917 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, não havendo, em sua visão, invasão da reserva de iniciativa ou criação de despesa obrigatória de caráter continuado.

Votaram no mesmo sentido os Eminentes Desembargadores Walace Pandolpho Kiffer, Débora maria Ambos Correa da Silva, Dair José Bregunce de Oliveira, Helimar Pinto, Aldary Nunes Júnior, Ewerton Schwab Pinto Júnior e Júlio César Costa de Oliveira.

Por outro lado, o Eminente Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho inaugurou divergência, manifestando-se pelo deferimento da medida cautelar. Fundamentou seu posicionamento na existência de vício de iniciativa, violação à reserva de administração e descumprimento do artigo 113 do ADCT, ante a ausência de estimativa de impacto orçamentário.

Após detida análise dos autos e dos fundamentos apresentados, entendo que razão assiste à divergência, conforme passo a expor.

A controvérsia central reside na interpretação da Lei Municipal nº 7.240/2025. Embora o artigo 1º apresente uma finalidade genérica e de interesse público, os artigos 2º e 3º avançam para o campo da gestão administrativa direta, matéria que a Constituição do Estado do Espírito Santo reserva privativamente ao Chefe do Poder Executivo.

O artigo 63, parágrafo único, incisos III e VI, da Constituição Estadual, estabelece que compete ao Prefeito a iniciativa de leis que disponham sobre a organização administrativa e as atribuições das Secretarias Municipais.

Assim, ao determinar que equipes de secretarias específicas realizem visitas programadas, criem circuitos em todos os bairros e exibam vídeos institucionais, a Câmara Municipal não está apenas sugerindo uma política pública, mas gerindo a máquina administrativa por via transversa.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao fixar o Tema 917, ressalvou expressamente que a lei de iniciativa parlamentar não pode tratar da “atribuição de seus órgãos”. No caso vertente, a lei municipal faz exatamente isso: define o
modus operandi
de três secretarias, retirando do Prefeito o juízo de conveniência e oportunidade sobre a alocação de pessoal e logística.

Ademais, a obrigatoriedade de instalação de placas com QRCode em todas as praças do município (artigo 3º) gera, inegavelmente, uma despesa pública que não foi acompanhada da devida estimativa de impacto orçamentário-financeiro. Diferentemente do alegado pela Câmara Municipal em suas informações, a instalação e a manutenção tecnológica de tais equipamentos em escala municipal possuem impacto relevante que não pode ser ignorado sob o rótulo de “lei programática”.

Dessa forma, verifico a presença simultânea dos requisitos necessários à concessão da liminar: (i) o
fumus boni iuris
está demonstrado pela plausibilidade jurídica dos vícios formais de iniciativa e pela ausência de estudo de impacto financeiro; e (ii) o
periculum in mora
decorre do risco de imposição imediata de gastos e obrigações operacionais ao Executivo, baseados em norma presumivelmente inconstitucional, o que pode comprometer o planejamento administrativo da municipalidade.

Nestes termos, com a devida vênia aos que votaram em sentido contrário, acompanho integralmente a divergência inaugurada pelo Eminente Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho para deferir a medida cautelar, suspendendo a eficácia da Lei Municipal nº 7.240/2025, do Município de Vila Velha, até o julgamento definitivo desta ação.

É como voto.