Tribunal: TJES
Processo: 5018441-63.2021.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Data de julgamento: 2026-06-01

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. CONDICIONAMENTO À QUITAÇÃO DE DÉBITOS TRIBUTÁRIOS. SANÇÃO POLÍTICA. IMPOSSIBILIDADE. PODER DE POLÍCIA. EXIGÊNCIA DE REQUISITOS TÉCNICOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Serra contra sentença proferida em Mandado de Segurança que concedeu a ordem para determinar a emissão de alvará de funcionamento à empresa impetrante, caso a única pendência fosse a existência de débitos tributários.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legal o condicionamento da expedição de alvará de funcionamento à quitação de débitos tributários; (ii) estabelecer se o indeferimento administrativo poderia se fundamentar na ausência de documentos técnicos essenciais não indicados originalmente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Administração Pública não pode utilizar o poder de polícia como meio coercitivo para compelir o contribuinte ao pagamento de tributos, sob pena de configurar sanção política vedada pelo ordenamento jurídico.

4. A exigência de regularidade fiscal como condição para expedição de alvará extrapola a finalidade do ato administrativo e viola os princípios da livre iniciativa, razoabilidade e proporcionalidade.

5. O ente público dispõe de meios próprios e adequados para cobrança de seus créditos, especialmente a execução fiscal, sendo indevida a adoção de medidas indiretas de constrição.

6. A jurisprudência do STF, consubstanciada na Súmula 547, e do STJ repele a imposição de restrições administrativas como forma de cobrança tributária.

7. A sentença recorrida adota comando condicional ao determinar a expedição do alvará apenas se inexistirem outras irregularidades, preservando o exercício legítimo do poder de polícia.

8. A alegação recursal de ausência de documentos essenciais não afasta a ilegalidade do indeferimento fundado exclusivamente em débitos tributários, nem autoriza a modificação posterior da motivação do ato administrativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A Administração Pública não pode condicionar a expedição de alvará de funcionamento à quitação de débitos tributários, por configurar sanção política. 2. O poder de polícia administrativa deve ser exercido para fins de controle de segurança e regularidade da atividade, não podendo ser desvirtuado para fins arrecadatórios. 3. A existência de débitos fiscais deve ser cobrada pelos meios próprios, especialmente por meio da execução fiscal.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 170, parágrafo único; Lei nº 6.830/80.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula 547; TJ-ES, Apelação/Remessa Necessária nº 0017555-32.2018.8.08.0024, Rel. Des. Ewerton Schwab Pinto Junior; TJ-ES, Agravo de Instrumento nº 5005861-14.2022.8.08.0000, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
2ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 5018441-63.2021.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: REALMED TRANSPORTES E LOGISTICAS LTDA

APELADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DO MUNICÍPIO DE SERRA/ES e outros

RELATOR(A):
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. CONDICIONAMENTO À QUITAÇÃO DE DÉBITOS TRIBUTÁRIOS. SANÇÃO POLÍTICA. IMPOSSIBILIDADE. PODER DE POLÍCIA. EXIGÊNCIA DE REQUISITOS TÉCNICOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Serra contra sentença proferida em Mandado de Segurança que concedeu a ordem para determinar a emissão de alvará de funcionamento à empresa impetrante, caso a única pendência fosse a existência de débitos tributários.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legal o condicionamento da expedição de alvará de funcionamento à quitação de débitos tributários; (ii) estabelecer se o indeferimento administrativo poderia se fundamentar na ausência de documentos técnicos essenciais não indicados originalmente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Administração Pública não pode utilizar o poder de polícia como meio coercitivo para compelir o contribuinte ao pagamento de tributos, sob pena de configurar sanção política vedada pelo ordenamento jurídico.

4. A exigência de regularidade fiscal como condição para expedição de alvará extrapola a finalidade do ato administrativo e viola os princípios da livre iniciativa, razoabilidade e proporcionalidade.

5. O ente público dispõe de meios próprios e adequados para cobrança de seus créditos, especialmente a execução fiscal, sendo indevida a adoção de medidas indiretas de constrição.

6. A jurisprudência do STF, consubstanciada na Súmula 547, e do STJ repele a imposição de restrições administrativas como forma de cobrança tributária.

7. A sentença recorrida adota comando condicional ao determinar a expedição do alvará apenas se inexistirem outras irregularidades, preservando o exercício legítimo do poder de polícia.

8. A alegação recursal de ausência de documentos essenciais não afasta a ilegalidade do indeferimento fundado exclusivamente em débitos tributários, nem autoriza a modificação posterior da motivação do ato administrativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A Administração Pública não pode condicionar a expedição de alvará de funcionamento à quitação de débitos tributários, por configurar sanção política. 2. O poder de polícia administrativa deve ser exercido para fins de controle de segurança e regularidade da atividade, não podendo ser desvirtuado para fins arrecadatórios. 3. A existência de débitos fiscais deve ser cobrada pelos meios próprios, especialmente por meio da execução fiscal.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 170, parágrafo único; Lei nº 6.830/80.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula 547; TJ-ES, Apelação/Remessa Necessária nº 0017555-32.2018.8.08.0024, Rel. Des. Ewerton Schwab Pinto Junior; TJ-ES, Agravo de Instrumento nº 5005861-14.2022.8.08.0000, Rel. Des. Fernando Estevam Bravin Ruy.

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ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL N.
5018441-63.2021.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: REALMED TRANSPORTES E LOGISTICAS EIRELI

JUÍZA: DRA. TELMELITA GUIMARÃES ALVES

RELATOR: DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE SERRA em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal de Serra, que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por REALMED TRANSPORTES E LOGISTICAS EIRELI, concedeu a segurança pretendida para determinar a emissão de alvará de funcionamento caso a única pendência fosse débito de natureza tributária.

A sentença recorrida ratificou a liminar anteriormente deferida e concluiu que o condicionamento da licença ao pagamento de débitos configura coerção indevida e sanção política inadmissível, nos termos da jurisprudência do STF e do STJ, determinando a expedição do documento "se o único motivo para sua não expedição seja a existência de débito.

Em suas razões o Município recorrente sustenta, em síntese, que: (i) houve omissão do juízo
a quo
ao desconsiderar a prova documental que atesta que o indeferimento administrativo não se pautou exclusivamente em débitos fiscais, mas na ausência de documentos essenciais exigidos pelo Decreto Municipal nº 6877/2015, tais como alvará do Corpo de Bombeiros, certidão de acessibilidade, licença ambiental e sanitária; (ii) a Administração Pública está adstrita ao princípio da legalidade, sendo os requisitos do art. 4º do referido Decreto normas cogentes para o exercício seguro da atividade empresarial; (iii) a empresa foi notificada via e-mail sobre a necessidade de complementar a documentação e quedou-se inerte, o que legitima a denegação do alvará por descumprimento de dever instrumental; finaliza requerendo o provimento do apelo para reformar a sentença e denegar a segurança.

Em contrarrazões a apelada defende a manutenção do julgado, argumentando que: (i) a negativa inicial da administração fundou-se estritamente na existência de débitos, configurando sanção política vedada pela Súmula 547 do STF; (ii) a tese de falta de documentação trazida em sede de recurso configura tentativa de reformulação da motivação do ato administrativo, o que é vedado pelo ordenamento jurídico; (iii) inexiste nos autos notificação formal que comprove a exigência prévia dos demais documentos listados pelo recorrente; requer, ao fim, o desprovimento do recurso.

A d. Procuradoria de Justiça manifestou-se pela desnecessidade de sua intervenção no feito.

Pois bem. A matéria controvertida devolvida a este Colegiado consiste em verificar a legalidade do ato administrativo que negou a expedição de alvará de funcionamento à empresa impetrante, ora apelada. Enquanto a municipalidade em seu apelo sustenta que o indeferimento decorreu da ausência de documentos técnicos essenciais, a apelada afirma que a negativa inicial pautou-se exclusivamente na existência de débitos tributários, configurando sanção política oblíqua e ilegal.

Compulsando os autos, verifico que a r. sentença merece integral manutenção.

O cerne da questão reside na impossibilidade de a Administração Pública utilizar o poder de polícia como instrumento de coerção para a satisfação de créditos tributários, prática amplamente repelida pelo ordenamento jurídico pátrio sob a alcunha de "sanção política".

A Constituição Federal, em seu art. 170, parágrafo único, assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica. Embora esse direito não seja absoluto, sujeitando-se às normas regulamentares de segurança e salubridade, a exigência de quitação de tributos como condição
sine qua non
para a obtenção de licenças de funcionamento extrapola a finalidade do ato administrativo licenciador.

Neste particular, é cediço que o Estado detém meios específicos e privilegiados para a cobrança de seus créditos, notadamente o rito da Execução Fiscal (Lei nº 6.830/80). Ao obstar o funcionamento de uma empresa em razão de dívidas fiscais, o ente público ignora o devido processo legal e impõe medida punitiva que inviabiliza o próprio fato gerador de futuros tributos, ferindo os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

A jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça, em consonância com o entendimento do Excelso Supremo Tribunal Federal consubstanciado na Súmula nº 547, é firme ao considerar abusiva tal conduta.

Nesta linha de intelecção, em caso análogo ao presente, pronuncia-se esta Corte Estadual, vejamos:

"A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal caminha no sentido de que não pode a Administração Pública aplicar sanções indiretas aos contribuintes com o objetivo de forçar o pagamento de débito fiscal, cuja cobrança deve ser feita por meio do rito da execução fiscal, procedimento próprio destinado para esse fim." (TJ-ES - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 0017555-32.2018.8.08.0024, Relator.: EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR, Câmaras Cíveis Reunidas).

A ratio decidendi aqui aplicada reside na premissa de que a regularidade fiscal, conquanto dever do contribuinte, não pode servir de escudo para que a Administração Pública exerça coerção indevida ao arrepio das garantias constitucionais. Tal prática configura desvio de finalidade, pois utiliza o poder de licenciar para fins puramente arrecadatórios, em detrimento da liberdade de iniciativa e da preservação da empresa.

Ademais, quanto à tese do Município de que a negativa se deu pela falta de documentos (alvará de bombeiros, licenças ambientais, etc.), noto que a r. sentença foi extremamente cautelosa ao estabelecer um comando condicional. A magistrada primeva determinou a emissão do alvará
"se o único motivo para sua não expedição seja a existência de débito".

Essa redação preserva o legítimo poder de polícia municipal. Caso persistam irregularidades técnicas ou ausência de documentos essenciais à segurança pública previstos no Decreto Municipal nº 6877/2015, o Município permanece autorizado a exigi-los. O que o título judicial veda — e com acerto — é a manutenção do indeferimento pautado apenas na inadimplência tributária.

Reforça esse entendimento o v. acórdão desta 2ª Câmara Cível:

"Todavia, este egrégio Tribunal de Justiça já teve oportunidade de enfrentar o tema ora em análise e considerou abusiva a conduta de ente público de condicionar a concessão de licença à quitação dos débitos fiscais. (...) merecendo ser mantido o entendimento adotado pelo magistrado primevo, já que em se tratando de inadimplemento fiscal 'existe meio específico para a sua cobrança, consubstanciado na inscrição do débito em dívida ativa, podendo ser seguida de ajuizamento de ação de execução fiscal'." (TJ-ES - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 5005861-14.2022.8.08.0000, Relator.: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY, 2ª Câmara Cível).

Em suma, a tentativa da municipalidade de condicionar o alvará à solvência fiscal constitui via inadequada de cobrança, sendo imperiosa a manutenção da segurança concedida.

Posto isto, voto no sentido de
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, mantendo-se incólume a sentença recorrida.

É como voto.

DES. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para negar provimento ao recurso.