Tribunal: TJES
Processo: 5014582-81.2024.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão julgador: JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-06-03

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ATRIBUIÇÕES DE NATUREZA OPERACIONAL, TÉCNICA E BUROCRÁTICA. VIOLAÇÃO AO REGIME DE CONCURSO PÚBLICO. PARÂMETROS DO TEMA 1010 DO STF. MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA GARANTIA DE SERVIÇO ESSENCIAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Espírito Santo contra os artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021 do Município de Laranja da Terra, que instituem os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais, sob o fundamento de que as atividades possuem natureza técnica e operacional, em descompasso com as funções de direção, chefia e assessoramento previstas constitucionalmente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a criação dos cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais pela Lei Municipal nº 1.014/2021 respeita os requisitos de direção, chefia e assessoramento e os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1010 de repercussão geral.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Tribunal Pleno conhece da Ação Direta de Inconstitucionalidade por constatar a presença dos pressupostos de admissibilidade.

A investidura em cargo público exige aprovação prévia em concurso público, conforme o inciso II do art. 37 da Constituição Federal e o inciso II do art. 32 da Constituição Estadual.

Os cargos em comissão restringem-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do inciso V do art. 37 da Constituição Federal e do inciso V do art. 32 da Constituição Estadual.

As funções do cargo de Encarregado de Serviços Gerais possuem caráter meramente operacional e de execução rotineira, relacionadas à limpeza, manejo de resíduos e capina.

As atividades operacionais não demandam vínculo de confiança excepcional com a autoridade nomeante, devendo o preenchimento ocorrer por servidores de carreira.

A descrição das atribuições do cargo de Assistente Operacional apresenta-se genérica e indeterminada, impossibilitando a verificação de um núcleo de direção ou assessoramento qualificado.

A instituição de cargos comissionados para o desempenho de tarefas burocráticas contraria a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1010.

A norma municipal burla a regra da meritocracia e da impessoalidade administrativa ao permitir a livre nomeação para funções de natureza ordinária.

O Tribunal modula os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com fulcro no art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a continuidade do serviço essencial de limpeza pública e coleta de resíduos sólidos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Pedido procedente.

Tese de julgamento
:

A criação de cargos em comissão destina-se exclusivamente às funções de direção, chefia e assessoramento, não servindo para o desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.

A lei que cria o cargo em comissão deve descrever as atribuições de forma clara e objetiva.

A criação de cargos comissionados com atribuições tipicamente operacionais viola o princípio do concurso público e os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa.

Razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social justificam a modulação temporal dos efeitos da decisão para evitar a interrupção de serviços públicos básicos.

Dispositivos relevantes citados
: incisos II e V do art. 37 da Constituição Federal; incisos II e V do art. 32 da Constituição Estadual; art. 27 da Lei 9.868/99.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1010.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5014582-81.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE LARANJA DA TERRA

RELATOR(A):
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

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EMENTA

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade material dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal n.º 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

Composição de julgamento: Gabinete Des. JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS - Relator / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO - Vogal / Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Vogal / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
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Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
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Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
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Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
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Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
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Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. Convocado LUIZ GUILHERME RISSO - LUIZ GUILHERME RISSO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. PEDRO VALLS FEU ROSA - PEDRO VALLS FEU ROSA (Vogal)
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Gabinete Des. SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR - SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR (Vogal)
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Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
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Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
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Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
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Gabinete Des. WILLIAN SILVA - WILLIAN SILVA (Vogal)
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Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
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Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
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Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
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Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (Vogal)
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Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 5014582-81.2024.8.08.0000

SESSÃO DIA: 9/4/2026

R E L A T Ó R I O

O SR. DESEMBARGADOR JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (RELATOR):-

Cuidam-se os autos de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
visando a declaração de inconstitucionalidade integral dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do
Município DE LARANJA DA TERRA
.

Segundo o Autor, a Lei 1.014/2021, nos artigos 1º e 2º, cria os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais em descompasso às exceções autorizadas pela Constituição em relação à regra de provimento de cargos públicos através de concurso público contida no artigo 37, incisos II e V, da Constituição da República e no artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual. Adiciona que o STF já conheceu da matéria no Tema 1010, impondo a Lei Municipal afronta à exigência de que (a) o cargo comissionado seja, necessariamente, vinculado às funções de direção, chefia e assessoramento, contexto não verificado em cargos cujas atribuições sejam burocráticas, técnicas ou operacionais; (b) a criação/ocupação do cargo comissionado pressuponha a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor público nomeado; e (c) a descrição clara e objetiva das atribuições dos cargos em comissão, descritas na própria lei que os instituir.

Assim, requer, sejam declarados inconstitucionais dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES, no que dispõem sobre os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais.

O Tribunal Pleno deferiu o pedido cautelar, suspendendo, com efeitos
ex nunc
, a eficácia dos dispositivos impugnados.

Embora instado, não prestou suas informações o Mandatário do Município de Laranja da Terra.

Em parecer, a Procuradoria-Geral de Justiça, pugna pela procedência da presente ação com a confirmação da cautelar antes deferida.

É o relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

*

A SRA. ADVOGADA DANIELE LUXIMGER:-

Inicialmente saúdo a Excelentíssima senhora Presidente, Desembargadora Janete; saúdo o Excelentíssimo senhor Desembargador Relator deste processo, doutor Jorge Henrique Valle dos Santos e, na oportunidade, saúdo os demais Desembargadores; saúdo a douta Procuradora de Justiça, doutora Andréa; saúdo também os nobres colegas advogados presentes; os acadêmicos de Direito; as pessoas; os oficiais de justiça e demais servidores.

Trata-se de ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministério Público, que questiona os dispositivos da Lei Municipal 1.014/2021 do Município de Laranja da Terra.

Inicialmente tivemos uma cautelar deferida suspendendo os efeitos da eficácia da lei em 19 de dezembro de 2024. Destaco que o Município não vem se opor pela inconstitucionalidade. Não venho brigar pela constitucionalidade dessa lei. O cerne inicial dessa lei trata de nomeação em cargos comissionados para pessoas que são cargos de natureza técnica e operacional. A controvérsia aqui não é sobre si, mas sobre como e quando esta decisão produzirá os efeitos.

Excelências, estamos diante de uma situação concretamente sensível para o Município de Laranja da Terra. Os cargos questionados não são meramente formais. Eles são ocupados hoje, em média, por sessenta servidores comissionados, com cargos que auferem, em base, salário-mínimo, aproximadamente um salário-mínimo esses servidores.

Esses servidores, como é o cerne da questão da Ação Direta de Inconstitucionalidade atuam diretamente na limpeza urbana. São garis, manutenção de prédios públicos e apoio às escolas. Temos cargos de merendeiras, ocupando, exercendo essa função. Programas sociais e serviços essenciais à saúde e à Administração Pública.

A retirada imediata desses profissionais não gera apenas um impacto administrativo, compromete diretamente a prestação dos serviços públicos essenciais à população.

Hoje venho aqui não pela constitucionalidade da lei e, sim, que essa decisão judicial, embora juridicamente correta não pode produzir um efeito gerando um colapso administrativo. Venho pedir a modulação dos efeitos dessa decisão.

O Município, em nenhum momento, a gestão municipal, o gestor municipal não se opõe à inconstitucionalidade dessa lei. Apenas necessita de um prazo para que haja transição desses cargos.

A própria lei de introdução às Normas de Direito é clara. Artigo 20 e 21. Artigo 20: Exige consideração das consequências práticas. Artigo 21: Impõe que a decisão indique efeitos e condições de transição. Ou seja, o ordenamento jurídico brasileiro não admite que essas decisões abstratas, desconectadas da realidade administrativa.

É exatamente esse o ponderamento que o Município traz aqui. O atual gestor não é reeleito. Assumiu a Administração Pública municipal de Laranja da Terra em 1º de janeiro de 2025 e está em seu terceiro mandato. O atual gestor é Joadir Lourenço Marques.

Enfatizarei a boa-fé do Município. Porque apesar da cautelar deferida o Município continuou nomeando. Joadir ao assumir a gestão que enfrentou uma transição de governo conturbada, na verdade, não houve uma transição de governo. O Município, ao iniciar a gestão, enfrentou também a deletação de sistemas. Então, ao assumir a gestão, para que não acontecesse um colapso, houve, sim, a necessidade de continuar nomeando essas pessoas.

O Município tem outras dificuldades. Possui ainda uma estrutura administrativa limitada. Um Município do interior com aproximadamente doze mil habitantes, um Município pequeno com escasso número de servidores efetivos.

Enfatizarei mais uma vez que Joadir, atual gestor, foi o único que fez um concurso público em Laranja da Terra. O ano de 2025 foi o ano de organizar a Casa. Em 2026, em fevereiro, ele já deflagrou uma Portaria nomeando uma comissão para que haja estudo de planos de cargos e carreiras para que houvesse essa transição.

Essas nomeações posteriores à cautelar que ocorreram em caráter emergencial, foram de cunho para que não houvesse a paralisação dos serviços públicos. Não foi uma afronta judicial, vou deixar muito claro isso aqui, mas, sim, como uma tentativa de manter a máquina pública funcionando. Visão do princípio da continuidade dos serviços públicos.

Ainda sobre a jurisprudência quanto à modulação, o próprio STF já admitiu a modulação dos efeitos quando há risco à segurança jurídica ou relevante interesse social. E aqui temos ambos. Inclusive o parecer do próprio Ministério Público, chancelado pela doutora Andréa, aqui presente, reconhece a necessidade de modulação dos efeitos. O Município apenas vem divergindo quanto ao prazo. Por que o prazo de vinte e quatro meses?

O prazo pleiteado não é arbitrário, ele decorre de necessidades concretas. Como disse, um estudo técnico de planos de cargos e carreiras, porque como já tivemos há mais de dez anos um concurso, é necessário atualizar o estatuto, atualizar os cargos, a estrutura administrativa. Além de tudo, é necessário previsão orçamentária para um concurso público e a transição desses serviços.

Hoje, atualmente, não consta rubrica orçamentária na LOA. Sendo necessário justificando ainda mais esse prazo de 24 meses. Um prazo conforme sugerido pelo Ministério Público, na presença da doutora Andréa, que foi de cento e vinte ou cento e oitenta dias não vai resolver o problema. Apenas vai transferir um colapso para um futuro imediato.

A Constituição exige a legalidade sim, mas também exige eficiência, a continuidade do serviço público e a proteção do interesse coletivo. Não posso corrigir uma inconstitucionalidade criando outra. A ineficiência absoluta do serviço público.

Diante disso, como Procuradora do Município de Laranja da Terra, não venho brigar pela constitucionalidade dessa lei mas, sim, a modulação dos efeitos dessa decisão. Pleiteio o prazo de vinte quatro meses para adequação, permitindo realização de concurso, reorganização administrativa e, principalmente, para que nesse período não ocorra paralisação dos serviços essenciais à população.

O que se pede aqui não é a manutenção da irregularidade. É algo muito simples e constitucionalmente legítimo. É o tempo certo, de forma certa, sem prejudicar a população. É o tempo certo para fazer de forma certa, sem prejudicar a população de Laranja da Terra, que é atendida por esses cargos nomeados pela Lei 1.014 de 2021. Este é o pedido. Muito obrigada pela atenção de todos.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS (RELATOR):-

Cuidam-se os autos de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PR
O
CURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
visando a declaração de inconstitucionalidade integral dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do Município DE LARANJA DA TERRA..

Segundo o Autor, a Lei 1.014/2021, nos artigos 1º e 2º, cria os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais em descompasso às exceções autorizadas pela Constituição em relação à regra de provimento de cargos públicos através de concurso público contida no artigo 37, incisos II e V, da Constituição da República e no artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual. Adiciona que o STF já conheceu da matéria no Tema 1010, impondo a Lei Municipal afronta à exigência de que (a) o cargo comissionado seja, necessariamente, vinculado às funções de direção, chefia e assessoramento, contexto não verificado em cargos cujas atribuições sejam burocráticas, técnicas ou operacionais; (b) a criação/ocupação do cargo comissionado pressuponha a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor público nomeado; e (c) a descrição clara e objetiva das atribuições dos cargos em comissão, descritas na própria lei que os instituir.

Assim, requer, sejam declarados inconstitucionais dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES, no que dispõem sobre os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais.

Este Tribunal Pleno deferiu o pedido cautelar, suspendendo, com efeitos
ex nunc
, a eficácia dos dispositivos impugnados.

Embora instado, não prestou suas informações o Mandatário do Município de Laranja da Terra.

Em parecer, a Procuradoria-Geral de Justiça, pugna pela procedência da presente ação com a confirmação da cautelar antes deferida.

Pois bem.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Como visto, a presente ação de inconstitucionalidade, volta-se contra a Lei Municipal de Laranja da Terra n.º 1.014/2021, que “FIXA ATRIBUIÇÕES,
EXTINGUE E ALTERA A NOMENCLATURA DE
CARGOS EM COMISSÃO
PREVISTOS NA LEI MUNICIPAL Nº 200/1997, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”. (Grifei).

Em seu artigo 1º a Lei 1.014/2021 altera a nomenclatura dos cargos, então nominados de “Encarregado de Turma” e “Auxiliar Operacional”, passando a serem denominados, respectivamente, “
Encarregado de Serviços Gerais”
e “
Assistente Operacional”.

Já em seu artigo 2º, a Lei Local estabelece que “
Fica criado e incluído o Anexo III na Lei Municipal nº 200, de 12 de junho de 1997, no que se refere as atribuições dos cargos de Assistente Técnico, Adjunto de Secretaria, Encarregado de Serviços Gerais e Assistente Operacional, passando a vigorar com o seguinte texto
:

ENCARREGADO DE SERVIÇOS GERAIS
:
Coordenar e controlar a execução de tarefas correspondente a serviços gerais no prédio da Prefeitura Municipal e das Secretarias que compõem a administração municipal,
relacionados à limpeza dos ambientes de trabalho e à serviços de copa e cozinha
; Orientar um pequeno grupo de servidores na execução dos serviços acima relacionados; chefiar o
serviço de limpeza pública
realizado na zona urbana do Município, evitando-se a proliferação de sujeiras e resíduos nas vias, logradouros públicos, praças, monumentos históricos, e demais bens públicos; Controlar a execução dos serviços de
coleta de resíduos sólidos, capinas, podas, dentre outros, ainda que terceirizados
; Chefiar a equipe e turmas de trabalho e as atividades da unidade que lhe é subordinada, distribuindo as tarefas entre os subordinados, bem como elaborar escalas de trabalho se necessário; Acompanhar e supervisionar os trabalhos desenvolvidos pelas equipes e turmas, mantendo relatórios e informações sobre a execução dos serviços; Comunicar ao superior imediato quaisquer irregularidades na condução e execução das atividades e serviços sob sua responsabilidade e propor medidas corretivas; Praticar os demais atos de administração necessários à execução dos serviços sob sua responsabilidade.

ASSISTENTE OPERACIONAL
-
Auxiliar e assessorar as diferentes secretarias que compõem a administração municipal
, de acordo com as especificidades funcionais que atendam às necessidades da Secretaria,
no que tange a
: I -
Atividades operacionais
, necessárias para atender a gestão; II -
Apoio operacional
geral nas diversas secretarias; III -
Serviços municipais diversos
, de acordo com as diretrizes de governo; IV -
Prestar assistência
e realizar serviços de natureza localizada ou específica, em que sejam necessárias aptidões específicas, no âmbito das Secretarias Municipais; V -
Auxiliar a chefia imediata/mediata no cumprimento de atividades setoriais
; VI - Desempenhar outras atividades correlatas que for designada pela chefia imediata/mediata.
”

A Lei Municipal, portanto, alterando a nomenclatura de cargos, acabar por criar dois novos cargos comissionados no âmbito do Poder Executivo Municipal.

Nesse contexto, tenho por certo que as atribuições conferidas aos cargos renomeados e instituídos como de provimento em comissão pela Lei 1.014/2021
destoam, em muito, daquelas próprias a tal espécie de cargos
.

A essência das funções descritas revela-se
eminentemente operacional
,
burocrática e de execução rotineira.

O rol de atividades do
Encarregado de Serviços Gerais
está intrinsecamente ligado a tarefas de
limpeza
,
manejo de resíduos e capina,
funções que, em sua natureza, não demandam um vínculo de confiança política ou administrativa excepcional com a autoridade nomeante, devendo ser preenchidas por servidores de carreira.

De igual modo, a descrição das atribuições do
Assistente Operacional
é notavelmente
genérica e indeterminada
, utilizando expressões abertas como “Atividades operacionais”, “Apoio operacional geral” e “Serviços municipais diversos”. Tal formulação vaga, demonstra a ausência de um núcleo de direção, chefia ou assessoramento qualificado.

Não se verifica, portanto, a necessária relação de confiança exigida, nem o enquadramento em funções estratégicas. A norma municipal, ao instituir cargos com atribuições de natureza ordinária sob o regime de livre nomeação e exoneração,
burla a regra do concurso público
, pilar da meritocracia e da impessoalidade administrativa.

Nessa conjectura, as disposições da Lei Municipal de Laranja da Terra nº 1.014/2021, em seus artigos 1º e 2º, ao conferir atribuições tipicamente operacionais a cargos elencados como de provimento em comissão, impõe confronto direto com o texto Constitucional, notadamente o previso no artigo 37, incisos II e V, da Constituição da República e no artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual.

CF/88

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão
, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento
;

CE/89

Art. 32. As administrações públicas direta e indireta de quaisquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, interesse público, razoabilidade, proporcionalidade e motivação, e também aos seguintes:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexibilidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão
, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento
;

E o
Supremo Tribunal Federal
no
Tema 1010
, consagrou a exegese da matéria, estabelecendo, à luz do art. 37, incs. I, II e V, da Constituição da República os requisitos constitucionais exigíveis para a criação de cargos em comissão:

“a)
A criação de cargos em comissão
somente se justifica
para o exercício de funções de
direção
,
chefia
e
assessoramento
,
não se prestando
ao desempenho de
atividades burocráticas, técnicas ou operacionais
;

b)
tal criação deve pressupor a
necessária relação de confiança
entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado
;

c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e

d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”

Veja-se que
além de violar o requisito da descrição clara e objetiva estabelecido pelo Tema 1010, tais funções se aproximam, em contrapartida, daquelas textualmente vertidas pela Suprema Corte como
impróprias aos cargos em comissão
.

A toda essa realidade acresça-se as informações prestadas pelo Prefeito de Laranja da Terra, ao tempo da análise da medida cautelar pretendida pelo MPES, no sentido de que estava ciente dos fatos e da necessidade de realização de concurso público para provimento dos cargos, afirmando que os servidores ocupantes das vagas seriam exonerados, o que me parece revelar ciência da inconstitucionalidade aqui vertida.

Diante dessa realidade, impõe-se, em atenção à supremacia Constitucional, reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Laranja da Terra 1.014/2021, em seus artigos 1º e 2º.

Cumpre pontuar, diante da inconstitucionalidade manifesta, que, muito embora tenha sido o atual mandatário do Executivo Local quem dera ensejo ao respectivo projeto de lei e que a Lei esteja a surtir efeitos desde 2021, bem ainda, que o assentimento decorrente dos termos das informações prestadas pelo Prefeito, denota sua ciência quanto a irregularidade perpetrada, entendo prudente e razoável, modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

À luz do artigo 27 da Lei 9.868/99, poderá o Tribunal, tendo em vista
razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social
, restringir os efeitos declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

No caso dos autos, estamos a tratar da prestação de serviço básico, a envolver o serviço de limpeza pública, a coleta de resíduos sólidos, capinas, podas, dentre outros, a revelar risco à continuidade da prestação do serviço à população Local, de modo materializar o interesse social inerente ao trato da inconstitucionalidade, justificando a modulação dos efeitos da inconstitucionalidade reconhecida.

Desta feita, entendo prudente e razoável, no fim único de garantir a continuidade da prestação do serviço público adequado, a
modulação dos efeitos
da decisão recorrida, que passa a ter eficácia após o prazo de
120 dias após o trânsito em julgado
, tempo suficiente a que a
A
dministração Municipal adéque seu quadro e garanta a continuidade do serviço público.

Nestes termos, considerando o vício de inconstitucionalidade manifesto e a necessidade de preservar a segurança jurídica e a continuidade do serviço público no Município, vejo razão à modulação dos efeitos da decisão, devendo a declaração de inconstitucionalidade operar com eficácia
ex
n
unc
, ou seja, após
120 dias do trânsito em julgado.

Firme em tais razões, conheço da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e
JULGO PROCEDENTE
o pedido, a fim de
declarar a inconstitucionalidade material dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal n.º 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES
, por ofensa ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal, e ao art. 32, incisos II e V, da Constituição Estadual.

Modulo os efeitos da inconstitucionalidade reconhecida, que passa a surtir efeitos 120 dias após o trânsito em julgado da presente decisão.

É como voto.

*

V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Eminente Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

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*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:
07/05/26

V O T O

(PEDIDO DE VISTA)

O SR. DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA:-

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo ilustre Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Espírito Santo - MPES em face dos artigos 1º e 2º da Lei 1.040/21 do município de Laranja da Terra que criaram cargos em comissão de Assistente Operacional e Encarregado de Serviços Gerais.

Basicamente, os cargos em comissão criados pela lei objurgada destoam do entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 1010 de Repercussão Geral:

Tema 1010 - Controvérsia relativa aos requisitos constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da República) para a criação de cargos em comissão.

Tese:

a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;

b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;

c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

Pelo o que se verifica de plano, os cargos instituídos pela lei não são de direção, chefia ou assessoramento, tampouco pressupõe relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado, o que revela o descompasso entre a legislação em comento e o entendimento vinculante do STF.

A inconstitucionalidade da Lei foi publicamente reconhecida pela Dra. Daniele Luximger (
Id 19251736
) em sua sustentação oral perante o egrégio Tribunal Pleno, o que fica claro no seguinte trecho de sua sustentação oral:

Hoje venho aqui não pela constitucionalidade da lei e, sim, que essa decisão judicial, embora juridicamente correta não pode produzir um efeito gerando um colapso administrativo. Venho pedir a modulação dos efeitos dessa decisão.

O Município, em nenhum momento, a gestão municipal, o gestor municipal não se opõe à inconstitucionalidade dessa lei. Apenas necessita de um prazo para que haja transição desses cargos.

Tal fato em um processo individual e concreto ensejaria o automático reconhecimento jurídico do pedido com a consequente extinção do feito com resolução do mérito. No entanto, o processo objetivo e abstrato possui peculiaridades, dentre as quais a de ter partes apenas em sentido formal, o que inviabiliza o reconhecimento jurídico do pedido, de plano.

A despeito disso, não deixa de ser de relevo o fato de o próprio município reconhecer publicamente a inconstitucionalidade de sua lei, o que, somado à brilhante manifestação do voto condutor, me leva à inexorável conclusão de reconhecer a nulidade absoluta da norma comento, por inobservância da inteligência veiculada no Tema 1010 de Repercussão Geral do Pretório Excelso, acima transcrito.

O pedido de vista, no entanto, se deve à necessidade de análise de outros dois pontos sensíveis do presente caso, quais sejam, a confissão pela procuradora municipal do descumprimento da ordem judicial que determinou a suspensão cautelar da presente lei e o número de servidores impactados com a efetiva declaração de inconstitucionalidade da legislação atacada.

Os dois pontos nos remetem à sustentação oral da Dra. Daniele Luximger da sessão do dia 09/04/2026 (
Id 19251736
).

O primeiro deles se deve à confissão pública do descumprimento do Acórdão (
Id 11471073
) que suspendeu cautelarmente a eficácia da Lei 1.040/21. Conforme a mencionada sustentação oral:

É exatamente esse o ponderamento que o Município traz aqui. O atual gestor não é reeleito. Assumiu a Administração Pública municipal de Laranja da Terra em 1º de janeiro de 2025 e está em seu terceiro mandato. O atual gestor é Joadir Lourenço Marques.

Enfatizarei a boa-fé do Município. Porque apesar da cautelar deferida o Município continuou nomeando. Joadir ao assumir a gestão que enfrentou uma transição de governo conturbada, na verdade, não houve uma transição de governo. O Município, ao iniciar a gestão, enfrentou também a deletação de sistemas. Então, ao assumir a gestão, para que não acontecesse um colapso, houve, sim, a necessidade de continuar nomeando essas pessoas.

O descumprimento de ordem judicial que não impõe nenhuma sanção em caso de sua inobservância implica em configuração de crime de desobediência, nos termos de pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

EMENTA

Penal e Processual. Estupro e ameaça. Aplicação do princípio da consunção. Impossibilidade. Contexto fático diverso. Violência doméstica e familiar. Descumprimento de medida protetiva. Crime de desobediência. Atipicidade da conduta.

1. O princípio da consunção resolve o conflito aparente de normas penais quando um delito menos grave é meio necessário ou normal fase de preparação ou execução de outro mais danoso. Nessas situações, o agente apenas será responsabilizado pelo último crime. Para tanto, porém, é imprescindível a constatação do nexo de dependência entre as condutas a fim de que ocorra a absorção da menos lesiva pela mais nociva ao meio social. Precedentes.

2. Na situação concreta, não houve relação de subordinação entre o crime contra a dignidade sexual e o de ameaça. Esclareceram as instâncias de origem, a propósito, que o paciente aguardava os filhos da vítima irem dormir e, em posse de um facão, obrigava a ofendida a abaixar suas roupas e a manter com ele conjunção carnal. Além disso, comparecia à residência da vítima para tentar retomar o relacionamento afetivo, mediante ameaças de lhe causar mal injusto e grave, oportunidades em que empregava facas e facões para intimidar a ofendida. Uma dessas investidas, inclusive, foi presenciada pelo policial militar, ocasião em que o paciente, novamente em posse de um facão, ameaçou de morte a vítima. Sendo assim, embora evidente a utilização do mesmo artefato para a prática de ambos os crimes, as ameaças não foram perpetradas apenas como meio para a consumação do crime contra a dignidade sexual, pois praticadas, também, em momentos completamente diversos, com objetivos diferentes, notadamente o de reatar com a ofendida o relacionamento amoroso. De mais a mais, a alteração das conclusões alcançadas pelas instâncias de origem, soberanas na análise das provas dos autos, constitui tarefa inviável na via eleita, por demandar revolvimento do acervo fático-probatório.

3. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o crime de desobediência apenas se configura quando, desrespeitada ordem judicial, não existir previsão de outra sanção em lei específica, ressalvada a previsão expressa de cumulação. Precedentes.

4. A Lei n. 11.340/2006 prevê consequências jurídicas próprias e sufi cientes a coibir o descumprimento das medidas protetivas, não havendo ressalva expressa no sentido da aplicação cumulativa do art. 330 do Código Penal, situação que evidencia, na espécie, a atipicidade da conduta. Precedentes. 5. Ordem parcialmente concedida para absolver o paciente pelo crime de desobediência, diante da atipicidade da conduta.

(STJ, Sexta Turma, HABEAS CORPUS 338.613-SC, Relator Ministro Antonio Saldanha Palheiro, julgado em 12 de dezembro de 2017)

https://www.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-eletronica-2018_249_2_capSextaTurma.pdf

Diante desse cenário, entendo que seja pertinente que se dê ciência formal ao Ministério Público a fim de que tome as medidas que entender serem pertinentes ao caso.

No que tange ao número de servidores atingidos, a douta Procuradora do município também nos esclarece em sua sustentação oral:

Excelências, estamos diante de uma situação concretamente sensível para o Município de Laranja da Terra. Os cargos questionados não são meramente formais. Eles são ocupados hoje, em média, por sessenta servidores comissionados, com cargos que auferem, em base, salário-mínimo, aproximadamente um salário-mínimo esses servidores.

Em que pese a imprecisão da informação (“em média”), a manifestação da ilustre Procuradora municipal já nos esclarece o impacto de uma decisão de inconstitucionalidade da lei objurgada.

De toda forma, a douta Procuradora municipal sustenta se tratar de cargos que implicam na continuidade de serviço público, de modo que, desde que devidamente modulados os efeitos da decisão, o município se adequará ao Direito, tanto por força da ordem judicial quanto da necessidade de manutenção da prestação do serviço público, assim como por ter em vista a questão humanitária do sustento dos servidores que ocupam os cargos inconstitucionalmente criados.

Como dito na sustentação oral, pugna-se pela modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. A ilustre Procuradora menciona vinte e quatro meses, o que, a meu sentir, é inviável, pois é prazo excessivamente extenso, ainda mais tendo-se em vista a inconstitucionalidade evidente da lei somada ao descumprimento confesso da decisão do egrégio Tribunal Pleno pelo município.

Diante deste delicado cenário, o eminente Relator proferiu judicioso voto declarando a inconstitucionalidade da lei em questão e modulando os efeitos da decisão para cento e vinte dias após o trânsito em julgado do feito. Entendo que este se revela um prazo razoável e destaco que as funções em questão não carecem de realização de concurso público, uma vez que podem ser preenchidas por meio de serviço terceirizado - opção que se abre ao município até que consiga realizar o concurso, caso assim o queira.

Tudo isso me leva a crer que o prazo constante no voto condutor seja mais do que suficiente para a regularização do caso.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido formulado na petição inicial e declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º e 2º da Lei 1.040/21 do município de Laranja da Terra, assim como para modular os efeitos da decisão para cento e vinte dias após o trânsito em julgado deste feito.

É como voto.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR SAMUEL MEIRA BRASIL JÚNIOR:-
Senhor Presidente, acompanho o voto do Eminente Desembargador Relator.

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V I S T A

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista dos autos.

*

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DATA DA SESSÃO: 28/05/2026

V O T O

PEDIDO DE VISTA

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO:-

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos para analisar com a devida cautela a controvérsia instaurada nesta AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, proposta pelo ilustre PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO em face dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.014/2021, do MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA/ES, cujos normativos operaram alteração de nomenclatura e fixaram as atribuições de cargos de provimento em comissão, especificamente, criando as figuras de Encarregado de Serviços Gerais e Assistente Operacional, no âmbito da estrutura administrativa do Poder Executivo.

O Eminente Relator, Desembargador JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS, julgou integralmente procedente o pedido inicial para declarar a inconstitucionalidade material das referidas disposições legais por manifesta violação aos artigos 37, incisos II e V, da Constituição Federal, e 32, incisos II e V, da Constituição do Estado do Espírito Santo, aplicando, por conseguinte, a modulação de efeitos para que a decisão passe a surtir eficácia decorridos 120 (cento e vinte) dias a contar do trânsito em julgado.

Inicialmente, é imperioso destacar que a
criação de cargos comissionados
deve obediência estrita aos ditames constitucionais, cuja interpretação restou pacificada pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal
no julgamento do Tema 1010 da Repercussão Geral (RE 1.041.210/DF).

Registra-se, por oportuno e relevante, que a
Excelsa Suprema Corte
fixou premissas claras e cogentes para a legitimidade constitucional dessas funções de livre nomeação e exoneração, exigindo cumulativamente: (I) que os cargos se destinem, exclusivamente, às atribuições de direção, chefia e assessoramento — sendo vedada sua aplicação a tarefas meramente burocráticas, técnicas ou operacionais —; (II) que exista uma necessária relação de especial confiança com a autoridade nomeante; (III) que as atribuições estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei instituidora e; (IV) que seja mantida a devida proporcionalidade com o quadro de servidores efetivos.

Ao confrontar a Lei Municipal nº 1.014/2021 com tais parâmetros, exsurge cristalina a desconformidade material, porquanto configurada a burla à regra do concurso público insculpida no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal e no artigo 32, II, da Constituição Estadual.

No que tange ao
cargo de
Encarregado de Serviços Gerais, a própria Lei enumera atribuições diretamente vinculadas à execução material de serviços de copa, cozinha, limpeza de prédios públicos e coordenação operacional de varrição, capina e poda urbana. Portanto, dizem respeito a atividades nitidamente braçais, técnicas e operacionais, cuja relevância é indiscutível, mas que, sob a ótica constitucional, revela-se induvidoso que carecem por completo do elemento da especial fidúcia político-administrativa exigida para o exercício do cargo comissionado. A propósito, tais funções devem ser providas, imperativamente, por meio de servidores concursados ou mediante delegação contratual legalmente admitida, não guardando, pois, correlação e identidade com as atribuições afetas à direção, chefia e assessoramento.

De igual modo, no que tange ao cargo de Assistente Operacional, a redação legislativa padece de flagrante imprecisão e vagueza, notadamente, inequívoca ambiguidade. Termos como
"atividades operacionais necessárias para atender a gestão"
e
"apoio operacional geral nas diversas secretarias"
funcionam como verdadeira "cláusula em branco", conferindo ao administrador uma discricionariedade incompatível com a transparência e a moralidade administrativa, além de descumprir o dever de especificação clara imposto pelo precedente vinculante do Pretório Excelso.

Restando configurada a
inconstitucionalidade material da norma
, passa-se ao exame da modulação dos efeitos temporais da declaração de nulidade, ponto central dos debates trazidos pelo ente municipal.

Nesse particular, o Município de Laranja da Terra pugna pela concessão do dilatado prazo de 24 (vinte e quatro) meses para a adequação de sua estrutura administrativa, sob o argumento de que a supressão imediata dos cargos provocaria o colapso de serviços básicos, tais como a limpeza pública, conservação de prédios e apoio a creches.

Concessa maxima venia
, a pretensão de prorrogar por dois anos os efeitos de norma manifestamente inconstitucional, na espécie, revela-se desarrazoada, sobretudo diante das peculiaridades fáticas deste processo.

Isto porque, o Município já detinha plena ciência da inconstitucionalidade da norma há considerável tempo. Este Egrégio Tribunal Pleno deferiu medida cautelar suspensiva com efeitos
ex nunc
em 19 de dezembro de 2024.

Conforme admitido em sustentação oral pela própria representação do Requerido, a gestão municipal continuou promovendo nomeações sob o amparo da legislação suspensa para evitar paralisações. Embora a justificativa administrativa de continuidade do serviço mereça consideração prática, o descumprimento de decisão judicial cautelar impede que o Ente Federado alegue surpresa ou urgência imprevista para pleitear um prazo de transição excessivo.

Ademais, o lapso temporal de 120 (cento e vinte) dias após o trânsito em julgado proposto pelo Eminente Relator mostra-se plenamente suficiente e adequado para que o Executivo Municipal execute a transição, sem prejuízo à continuidade do serviço público essencial.

A suficiência deste prazo reside no fato de que o Município de Laranja da Terra não está adstrito exclusivamente à realização de concurso público imediato para manter os serviços em funcionamento.

O
ordenamento jurídico
oferece mecanismos administrativos céleres e válidos para a pronta recomposição da força de trabalho, como após a exoneração dos então contratados, mediante ofensa à Carta Magna, impondo-se seja ultimada a subsequente alternativa relacionada à execução indireta de serviços materiais, ou a contratação temporária por excepcional interesse público, inclusive, sob a modalidade da contratação emergencial, precedida do correspondente processo seletivo simplificado — rito sabidamente célere e apto a suprir o vácuo de pessoal durante o período necessário ao planejamento de certames estatutários de provas e títulos.

Em síntese, postergar a eficácia deste julgado por dois anos importaria em inadmissível chancela à inércia e ao notório e reiterado descumprimento de medidas judiciais anteriores, desvirtuando o instituto da modulação de efeitos previsto no artigo 27 da Lei nº 9.868/1999, cuja finalidade é resguardar a segurança jurídica e o excepcional interesse social, e não abrigar conveniências de gestão fiscal ou política de governos locais.

Conclui-se, assim, que o
prazo de 120 dias após o trânsito em julgado
atende perfeitamente à proporcionalidade, garantindo tempo hábil para a realização de certames simplificados ou contratação de prestadores de serviços, assegurando que o interesse social do cidadão seja preservado sem que o ordenamento constitucional continue a ser violado.

Isto posto, com o acréscimo da fundamentação aduzidas, no tocante à suficiência do prazo de transição, diante das ferramentas administrativas disponíveis de contratação emergencial e terceirização, sem prejuízo da hipótese inerente ao certame público, ACOMPANHO INTEGRALMENTE O VOTO DO EMINENTE RELATOR para: (I) JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado na inicial, declarando a inconstitucionalidade material dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.014/2021, do MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA/ES, por afronta direta aos artigos 37, II e V, da Constituição Federal, e artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual; (II) MODULAR OS EFEITOS da declaração de inconstitucionalidade para que passem a surtir eficácia tão somente após o prazo de 120 (cento e vinte) dias a contar do trânsito em julgado do respectivo ACÓRDÃO; (III) DETERMINAR a cientificação formal do MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, no que tange ao evidente descumprimento confesso da Medida Cautelar outrora deferida, a fim de que adote as providências fiscalizatórias e de responsabilização que entender cabíveis à espécie.

É como voto, respeitosamente.

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O SR. DESEMBARGADOR EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR (PRESIDENTE EM EXERCÍCIO):-

Consulto, na sequência, o eminente Desembargador José Paulo Calmon Nogueira da Gama.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA:-

Eu acompanho o eminente Relator.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO, OS EMINENTES DESEMBARGADORES:

- DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA;

- WILLIAN SILVA;

- ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA;

- ROBSON LUIZ ALBANEZ;

- WALACE PANDOLPHO KIFFER;

- FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY;

- ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA;

- RACHEL DURÃO CORREIA LIMA;

- HELIMAR PINTO;

- EDER PONTES DA SILVA;

- RAPHAEL AMERICANO CÂMARA;

- MARIANNE JÚDICE DE MATTOS;

- SÉRGIO RICARDO DE SOUZA;

- FÁBIO BRASIL NERY;

- HELOÍSA CARIELLO;

- ALEXANDRE PUPPIM;

- ALDARY NUNES JUNIOR e

- LUIZ GUILHERME RISSO.

*

ts*

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

AÇÃO
D
IRETA DE INCO
NSTITUCIONALIDADE
N
º 5014582-81.2024.8.08.0000

REQUERENTE
:
PR
O
CURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

REQUERIDO
:
MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA

RELATOR: DES.
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

VOTO

Cuidam-se os autos de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PR
O
CURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
visando a declaração de inconstitucionalidade integral dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA..

Segundo o Autor, a Lei 1.014/2021, nos artigos 1º e 2º, cria os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais em descompasso às exceções autorizadas pela Constituição em relação à regra de provimento de cargos públicos através de concurso público contida no artigo 37, incisos II e V, da Constituição da República e no artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual. Adiciona que o STF já conheceu da matéria no Tema 1010, impondo a Lei Municipal afronta à exigência de que (a) o cargo comissionado seja, necessariamente, vinculado às funções de direção, chefia e assessoramento, contexto não verificado em cargos cujas atribuições sejam burocráticas, técnicas ou operacionais; (b) a criação/ocupação do cargo comissionado pressuponha a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor público nomeado; e (c) a descrição clara e objetiva das atribuições dos cargos em comissão, descritas na própria lei que os instituir.

Assim, requer, sejam declarados inconstitucionais dos artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES, no que dispõem sobre os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais.

Este Tribunal Pleno deferiu o pedido cautelar, suspendendo, com efeitos
ex nunc
, a eficácia dos dispositivos impugnados.

Embora instado, não prestou suas informações o Mandatário do Município de Laranja da Terra.

Em parecer, a Procuradoria-Geral de Justiça, pugna pela procedência da presente ação com a confirmação da cautelar antes deferida.

Pois bem.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Como visto, a presente ação de inconstitucionalidade, volta-se contra a Lei Municipal de Laranja da Terra n.º 1.014/2021, que “FIXA ATRIBUIÇÕES,
EXTINGUE E ALTERA A NOMENCLATURA DE
CARGOS EM COMISSÃO
PREVISTOS NA LEI MUNICIPAL Nº 200/1997, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”. (Grifei).

Em seu artigo 1º a Lei 1.014/2021 altera a nomenclatura dos cargos, então nominados de “Encarregado de Turma” e “Auxiliar Operacional”, passando a serem denominados, respectivamente, “
Encarregado de Serviços Gerais”
e “
Assistente Operacional”.

Já em seu artigo 2º, a Lei Local estabelece que “
Fica criado e incluído o Anexo III na Lei Municipal nº 200, de 12 de junho de 1997, no que se refere as atribuições dos cargos de Assistente Técnico, Adjunto de Secretaria, Encarregado de Serviços Gerais e Assistente Operacional, passando a vigorar com o seguinte texto
:

ENCARREGADO DE SERVIÇOS GERAIS
:
Coordenar e controlar a execução de tarefas correspondente a serviços gerais no prédio da Prefeitura Municipal e das Secretarias que compõem a administração municipal,
relacionados à limpeza dos ambientes de trabalho e à serviços de copa e cozinha
;
Orientar um pequeno grupo de servidores na execução dos serviços acima relacionados; chefiar o
serviço de limpeza pública
realizado na zona urbana do Município, evitando-se a proliferação de sujeiras e resíduos nas vias, logradouros públicos, praças, monumentos históricos, e demais bens públicos; Controlar a execução dos serviços de
coleta de resíduos sólidos, capinas, podas, dentre outros, ainda que terceirizados
; Chefiar a equipe e turmas de trabalho e as atividades da unidade que lhe é subordinada, distribuindo as tarefas entre os subordinados, bem como elaborar escalas de trabalho se necessário; Acompanhar e supervisionar os trabalhos desenvolvidos pelas equipes e turmas, mantendo relatórios e informações sobre a execução dos serviços; Comunicar ao superior imediato quaisquer irregularidades na condução e execução das atividades e serviços sob sua responsabilidade e propor medidas corretivas; Praticar os demais atos de administração necessários à execução dos serviços sob sua responsabilidade.

ASSISTENTE OPERACIONAL
-
Auxiliar e assessorar as diferentes secretarias que compõem a administração municipal
,
de acordo com as especificidades funcionais que atendam às necessidades da Secretaria, no que tange a: I -
Atividades operacionais,
necessárias para atender a gestão; II - Apoio operacional geral nas diversas secretarias; III -
Serviços municipais diversos,
de acordo com as diretrizes de governo; IV -
Prestar assistência
e realizar serviços de natureza localizada ou específica, em que sejam necessárias aptidões específicas, no âmbito das Secretarias Municipais; V -
Auxiliar a chefia imediata/mediata no cumprimento de atividades setoriais
; VI - Desempenhar outras atividades correlatas que for designada pela chefia imediata/mediata.”

A Lei Municipal, portanto, alterando a nomenclatura de cargos, acabar por criar dois novos cargos comissionados no âmbito do Poder Executivo Municipal.

Nesse contexto, tenho por certo que as atribuições conferidas aos cargos renomeados e instituídos como de provimento em comissão pela Lei 1.014/2021
destoam, em muito, daquelas próprias a tal espécie de cargos
.

A essência das funções descritas revela-se
eminentemente operacional
,
burocrática e de execução rotineira.

O rol de atividades do
Encarregado de Serviços Gerais
está intrinsecamente ligado a tarefas de
limpeza
,
manejo de resíduos e capina,
funções que, em sua natureza, não demandam um vínculo de confiança política ou administrativa excepcional com a autoridade nomeante, devendo ser preenchidas por servidores de carreira.

De igual modo, a descrição das atribuições do
Assistente Operacional
é notavelmente
genérica e indeterminada
, utilizando expressões abertas como “Atividades operacionais”, “Apoio operacional geral” e “Serviços municipais diversos”. Tal formulação vaga, demonstra a ausência de um núcleo de direção, chefia ou assessoramento qualificado.

Não se verifica, portanto, a necessária relação de confiança exigida, nem o enquadramento em funções estratégicas. A norma municipal, ao instituir cargos com atribuições de natureza ordinária sob o regime de livre nomeação e exoneração,
burla a regra do concurso público
, pilar da meritocracia e da impessoalidade administrativa.

Nessa conjectura, as disposições da Lei Municipal de Laranja da Terra nº 1.014/2021, em seus artigos 1º e 2º, ao conferir atribuições tipicamente operacionais a cargos elencados como de provimento em comissão, impõe confronto direto com o texto Constitucional, notadamente o previsto no artigo 37, incisos II e V, da Constituição da República e no artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual.

CF/88

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão
, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento
;

CE/89

Art. 32. As administrações públicas direta e indireta de quaisquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, interesse público, razoabilidade, proporcionalidade e motivação, e também aos seguintes:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexibilidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão
, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento
;

E o
Supremo Tribunal Federal
no
Tema 1010
, consagrou a exegese da matéria, estabelecendo, à luz do art. 37, incs. I, II e V, da Constituição da República os requisitos constitucionais exigíveis para a criação de cargos em comissão:

“a)
A criação de cargos em comissão
somente se justifica
para o exercício de funções de
direção
,
chefia
e
assessoramento
,
não se prestando
ao desempenho de
atividades burocráticas, técnicas ou operacionais
;

b)
tal criação deve pressupor a
necessária relação de confiança
entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado
;

c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e

d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”

Veja-se que além de violar o requisito da descrição clara e objetiva estabelecido pelo Tema 1010, tais funções se aproximam, em contrapartida, daquelas textualmente vertidas pela Suprema Corte como
impróprias aos cargos em comissão
.

A toda essa realidade acresça-se as informações prestadas pelo Prefeito de Laranja da Terra, ao tempo da análise da medida cautelar pretendida pelo MPES, no sentido de que estava ciente dos fatos e da necessidade de realização de concurso público para provimento dos cargos, afirmando que os servidores ocupantes das vagas seriam exonerados, o que me parece revelar ciência da inconstitucionalidade aqui vertida.

Diante dessa realidade, impõe-se, em atenção à supremacia Constitucional, reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Laranja da Terra 1.014/2021, em seus artigos 1º e 2º.

Cumpre pontuar, diante da inconstitucionalidade manifesta, que, muito embora tenha sido o atual mandatário do Executivo Local quem dera ensejo ao respectivo projeto de lei e que a Lei esteja a surtir efeitos desde 2021, bem ainda, que o assentimento decorrente dos termos das informações prestadas pelo Prefeito, denota sua ciência quanto a irregularidade perpetrada, entendo prudente e razoável, modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

À luz do artigo 27 da Lei 9.868/99, poderá o Tribunal, tendo em vista
razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social
, restringir os efeitos declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

No caso dos autos, estamos a tratar da prestação de serviço básico, a envolver o serviço de limpeza pública, a coleta de resíduos sólidos, capinas, podas, dentre outros, a revelar risco à continuidade da prestação do serviço à população Local, de modo materializar o interesse social inerente ao trato da inconstitucionalidade, justificando a modulação dos efeitos da inconstitucionalidade reconhecida.

Desta feita, entendo prudente e razoável, no fim único de garantir a continuidade da prestação do serviço público adequado, a
modulação dos efeitos
da decisão recorrida, que passa a ter eficácia após o prazo de
120 dias após o trânsito em julgado
, tempo suficiente a que a Administração Municipal adéque seu quadro e garanta a continuidade do serviço público.

Nestes termos, considerando o vício de inconstitucionalidade manifesto e a necessidade de preservar a segurança jurídica e a continuidade do serviço público no Município, vejo razão à modulação dos efeitos da decisão, devendo a declaração de inconstitucionalidade operar com eficácia
ex
n
unc
, ou seja, após
120 dias do trânsito em julgado.

Firme em tais razões, conheço da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e
JULGO PROCEDENTE
o pedido, a fim de
declarar a inconstitucionalidade material dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal n.º 1.014/2021, do Município de Laranja da Terra/ES
, por ofensa ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal, e ao art. 32, incisos II e V, da Constituição Estadual.

Modulo os efeitos da inconstitucionalidade reconhecida, que passa a surtir efeitos 120 dias após o trânsito em julgado da presente decisão.

É como voto.

DES.
JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS

RELATOR

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ATRIBUIÇÕES DE NATUREZA OPERACIONAL, TÉCNICA E BUROCRÁTICA. VIOLAÇÃO AO REGIME DE CONCURSO PÚBLICO. PARÂMETROS DO TEMA 1010 DO STF. MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA GARANTIA DE SERVIÇO ESSENCIAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Espírito Santo contra os artigos 1º e 2º da Lei nº 1.014/2021 do Município de Laranja da Terra, que instituem os cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais, sob o fundamento de que as atividades possuem natureza técnica e operacional, em descompasso com as funções de direção, chefia e assessoramento previstas constitucionalmente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a criação dos cargos em comissão de Assistente Operacional e de Encarregado de Serviços Gerais pela Lei Municipal nº 1.014/2021 respeita os requisitos de direção, chefia e assessoramento e os parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1010 de repercussão geral.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Tribunal Pleno conhece da Ação Direta de Inconstitucionalidade por constatar a presença dos pressupostos de admissibilidade.

A investidura em cargo público exige aprovação prévia em concurso público, conforme o inciso II do art. 37 da Constituição Federal e o inciso II do art. 32 da Constituição Estadual.

Os cargos em comissão restringem-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do inciso V do art. 37 da Constituição Federal e do inciso V do art. 32 da Constituição Estadual.

As funções do cargo de Encarregado de Serviços Gerais possuem caráter meramente operacional e de execução rotineira, relacionadas à limpeza, manejo de resíduos e capina.

As atividades operacionais não demandam vínculo de confiança excepcional com a autoridade nomeante, devendo o preenchimento ocorrer por servidores de carreira.

A descrição das atribuições do cargo de Assistente Operacional apresenta-se genérica e indeterminada, impossibilitando a verificação de um núcleo de direção ou assessoramento qualificado.

A instituição de cargos comissionados para o desempenho de tarefas burocráticas contraria a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1010.

A norma municipal burla a regra da meritocracia e da impessoalidade administrativa ao permitir a livre nomeação para funções de natureza ordinária.

O Tribunal modula os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com fulcro no art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a continuidade do serviço essencial de limpeza pública e coleta de resíduos sólidos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Pedido procedente.

Tese de julgamento
:

A criação de cargos em comissão destina-se exclusivamente às funções de direção, chefia e assessoramento, não servindo para o desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.

A lei que cria o cargo em comissão deve descrever as atribuições de forma clara e objetiva.

A criação de cargos comissionados com atribuições tipicamente operacionais viola o princípio do concurso público e os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa.

Razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social justificam a modulação temporal dos efeitos da decisão para evitar a interrupção de serviços públicos básicos.

Dispositivos relevantes citados
: incisos II e V do art. 37 da Constituição Federal; incisos II e V do art. 32 da Constituição Estadual; art. 27 da Lei 9.868/99.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1010.

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto do relator.

Acompanho o Eminente Relator.

É como voto.

VOTO DO DESEMBARGADOR PEDRO VALLS FEU ROSA

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo ilustre Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Espírito Santo - MPES em face dos artigos 1º e 2º da Lei 1.040/21 do município de Laranja da Terra que criaram cargos em comissão de Assistente Operacional e Encarregado de Serviços Gerais.

Basicamente, os cargos em comissão criados pela lei objurgada destoam do entendimento do Supremo Tribunal Federal no Tema 1010 de Repercussão Geral:

Tema 1010 - Controvérsia relativa aos requisitos constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da República) para a criação de cargos em comissão.

Tese:

a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;

b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;

c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

Pelo o que se verifica de plano, os cargos instituídos pela lei não são de direção, chefia ou assessoramento, tampouco pressupõe relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado, o que revela o descompasso entre a legislação em comento e o entendimento vinculante do STF.

A inconstitucionalidade da Lei foi publicamente reconhecida pela Dra. Daniele Luximger (
Id 19251736
) em sua sustentação oral perante o egrégio Tribunal Pleno, o que fica claro no seguinte trecho de sua sustentação oral:

Hoje venho aqui não pela constitucionalidade da lei e, sim, que essa decisão judicial, embora juridicamente correta
não pode produzir um efeito gerando um colapso administrativo. Venho pedir a modulação dos efeitos dessa decisão.

O Município, em nenhum momento, a gestão municipal, o gestor municipal não se opõe à inconstitucionalidade dessa lei
. Apenas necessita de um prazo para que haja transição desses cargos.

Tal fato em um processo individual e concreto ensejaria o automático reconhecimento jurídico do pedido com a consequente extinção do feito com resolução do mérito. No entanto, o processo objetivo e abstrato possui peculiaridades, dentre as quais a de ter partes apenas em sentido formal, o que inviabiliza o reconhecimento jurídico do pedido, de plano.

A despeito disso, não deixa de ser de relevo o fato de o próprio município reconhecer publicamente a inconstitucionalidade de sua lei, o que, somado à brilhante manifestação do voto condutor, me leva à inexorável conclusão de reconhecer a nulidade absoluta da norma comento, por inobservância da inteligência veiculada no Tema 1010 de Repercussão Geral do Pretório Excelso, acima transcrito.

O pedido de vista, no entanto, se deve à necessidade de análise de outros dois pontos sensíveis do presente caso, quais sejam, a confissão pela procuradora municipal do descumprimento da ordem judicial que determinou a suspensão cautelar da presente lei e o número de servidores impactados com a efetiva declaração de inconstitucionalidade da legislação atacada.

Os dois pontos nos remetem à sustentação oral da Dra. Daniele Luximger da sessão do dia 09/04/2026 (
Id 19251736
).

O primeiro deles se deve à confissão pública do descumprimento do Acórdão (
Id 11471073
) que suspendeu cautelarmente a eficácia da Lei 1.040/21. Conforme a mencionada sustentação oral:

É exatamente esse o ponderamento que o Município traz aqui. O atual gestor não é reeleito. Assumiu a Administração Pública municipal de Laranja da Terra em 1º de janeiro de 2025 e está em seu terceiro mandato. O atual gestor é Joadir Lourenço Marques.

Enfatizarei a boa-fé do Município.
Porque apesar da cautelar deferida o Município continuou nomeando
. Joadir ao assumir a gestão que enfrentou uma transição de governo conturbada, na verdade, não houve uma transição de governo. O Município, ao iniciar a gestão, enfrentou também a deletação de sistemas.
Então, ao assumir a gestão, para que não acontecesse um colapso, houve, sim, a necessidade de continuar nomeando essas pessoas
.

O descumprimento de ordem judicial que não impõe nenhuma sanção em caso de sua inobservância implica em configuração de crime de desobediência, nos termos de pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

EMENTA

Penal e Processual. Estupro e ameaça. Aplicação do princípio da consunção. Impossibilidade. Contexto fático diverso. Violência doméstica e familiar. Descumprimento de medida protetiva. Crime de desobediência. Atipicidade da conduta.

1. O princípio da consunção resolve o conflito aparente de normas penais quando um delito menos grave é meio necessário ou normal fase de preparação ou execução de outro mais danoso. Nessas situações, o agente apenas será responsabilizado pelo último crime. Para tanto, porém, é imprescindível a constatação do nexo de dependência entre as condutas a fim de que ocorra a absorção da menos lesiva pela mais nociva ao meio social. Precedentes.

2. Na situação concreta, não houve relação de subordinação entre o crime contra a dignidade sexual e o de ameaça. Esclareceram as instâncias de origem, a propósito, que o paciente aguardava os filhos da vítima irem dormir e, em posse de um facão, obrigava a ofendida a abaixar suas roupas e a manter com ele conjunção carnal. Além disso, comparecia à residência da vítima para tentar retomar o relacionamento afetivo, mediante ameaças de lhe causar mal injusto e grave, oportunidades em que empregava facas e facões para intimidar a ofendida. Uma dessas investidas, inclusive, foi presenciada pelo policial militar, ocasião em que o paciente, novamente em posse de um facão, ameaçou de morte a vítima. Sendo assim, embora evidente a utilização do mesmo artefato para a prática de ambos os crimes, as ameaças não foram perpetradas apenas como meio para a consumação do crime contra a dignidade sexual, pois praticadas, também, em momentos completamente diversos, com objetivos diferentes, notadamente o de reatar com a ofendida o relacionamento amoroso. De mais a mais, a alteração das conclusões alcançadas pelas instâncias de origem, soberanas na análise das provas dos autos, constitui tarefa inviável na via eleita, por demandar revolvimento do acervo fático-probatório.

3.
De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o crime de desobediência apenas se configura quando, desrespeitada ordem judicial, não existir previsão de outra sanção em lei específica, ressalvada a previsão expressa de cumulação. Precedentes.

4. A Lei n. 11.340/2006 prevê consequências jurídicas próprias e sufi cientes a coibir o descumprimento das medidas protetivas, não havendo ressalva expressa no sentido da aplicação cumulativa do art. 330 do Código Penal, situação que evidencia, na espécie, a atipicidade da conduta. Precedentes. 5. Ordem parcialmente concedida para absolver o paciente pelo crime de desobediência, diante da atipicidade da conduta.

(STJ, Sexta Turma, HABEAS CORPUS 338.613-SC, Relator Ministro Antonio Saldanha Palheiro, julgado em 12 de dezembro de 2017)

https://www.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-eletronica-2018_249_2_capSextaTurma.pdf

Diante desse cenário, entendo que seja pertinente que se dê ciência formal ao Ministério Público a fim de que tome as medidas que entender serem pertinentes ao caso.

No que tange ao número de servidores atingidos, a douta Procuradora do município também nos esclarece em sua sustentação oral:

Excelências, estamos diante de uma situação concretamente sensível para o Município de Laranja da Terra. Os cargos questionados não são meramente formais.
Eles são ocupados hoje, em média, por sessenta servidores comissionados
, com cargos que auferem, em base, salário-mínimo, aproximadamente um salário-mínimo esses servidores.

Em que pese a imprecisão da informação (“em média”), a manifestação da ilustre Procuradora municipal já nos esclarece o impacto de uma decisão de inconstitucionalidade da lei objurgada.

De toda forma, a douta Procuradora municipal sustenta se tratar de cargos que implicam na continuidade de serviço público, de modo que, desde que devidamente modulados os efeitos da decisão, o município se adequará ao Direito, tanto por força da ordem judicial quanto da necessidade de manutenção da prestação do serviço público, assim como por ter em vista a questão humanitária do sustento dos servidores que ocupam os cargos inconstitucionalmente criados.

Como dito na sustentação oral, pugna-se pela modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. A ilustre Procuradora menciona vinte e quatro meses, o que, a meu sentir, é inviável, pois é prazo excessivamente extenso, ainda mais tendo-se em vista a inconstitucionalidade evidente da lei somada ao descumprimento confesso da decisão do egrégio Tribunal Pleno pelo município.

Diante deste delicado cenário, o eminente Relator proferiu judicioso voto declarando a inconstitucionalidade da lei em questão e modulando os efeitos da decisão para cento e vinte dias após o trânsito em julgado do feito. Entendo que este se revela um prazo razoável e destaco que as funções em questão não carecem de realização de concurso público, uma vez que podem ser preenchidas por meio de serviço terceirizado - opção que se abre ao município até que consiga realizar o concurso, caso assim o queira.

Tudo isso me leva a crer que o prazo constante no voto condutor seja mais do que suficiente para a regularização do caso.

Por essas razões, acompanho o eminente Relator para julgar procedente o pedido formulado na petição inicial e declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º e 2º da Lei 1.040/21 do município de Laranja da Terra, assim como para modular os efeitos da decisão para cento e vinte dias após o trânsito em julgado deste feito.

É como voto.

Acompanho o voto de relatoria.

Voto com o relator

Acompanho o eminente relator para julgar procedente o pedido recursal.

Sessão do dia 09.02.2026 a 13.02.2026.

Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior: Acompanhar a Relatoria.

Acompanho o voto do eminente e culto Relator.

ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal Pleno
Endereço: Rua Desembargador Homero Mafra 60, 60, Enseada do Suá, VITÓRIA - ES - CEP: 29050-906

PROCESSO Nº

5014582-81.2024.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

REQUERIDO: MUNICIPIO DE LARANJA DA TERRA

VOTO VISTA

Eminentes Pares,

Pedi
Vista
dos autos para analisar com a devida cautela a controvérsia instaurada nesta
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
, proposta pelo ilustre
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em face dos
artigos 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.014/2021, do MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA/ES
, cujos normativos operaram alteração de nomenclatura e fixaram as atribuições de cargos de provimento em comissão, especificamente, criando as figuras de
Encarregado de Serviços Gerais
e
Assistente Operacional
,
no âmbito da estrutura administrativa do Poder Executivo.

O Eminente Relator,
Desembargador JORGE HENRIQUE VALLE DOS SANTOS
, julgou integralmente procedente o pedido inicial para declarar a inconstitucionalidade material das referidas disposições legais por manifesta violação aos artigos 37, incisos II e V, da Constituição Federal, e 32, incisos II e V, da Constituição do Estado do Espírito Santo, aplicando, por conseguinte, a modulação de efeitos para que a decisão passe a surtir eficácia decorridos 120 (cento e vinte) dias a contar do trânsito em julgado.

Inicialmente, é imperioso destacar que a
criação de cargos comissionados
deve obediência estrita aos ditames constitucionais, cuja interpretação restou pacificada pelo
Excelso Supremo Tribunal Federal
no julgamento do
Tema 1010 da Repercussão Geral (RE 1.041.210/DF)
.

Registra-se, por oportuno e relevante, que a
Excelsa Suprema Corte
fixou
premissas claras e cogentes para a legitimidade constitucional dessas funções de livre nomeação e exoneração, exigindo cumulativamente:
(
I
) que os cargos se destinem, exclusivamente, às atribuições de direção, chefia e assessoramento — sendo
vedada sua aplicação a tarefas meramente burocráticas, técnicas ou operacionais
—; (
II
) que exista uma
necessária relação de especial confiança com a autoridade nomeante
; (
III
) que as
atribuições estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei instituidora
e; (
IV
) que seja
mantida a devida proporcionalidade com o quadro de servidores efetivos
.

Ao confrontar a
Lei Municipal nº 1.014/2021
com tais parâmetros, exsurge
cristalina a
de
sconformidade material
, porquanto configurada a
burla à regra do concurso público
insculpida no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal e no artigo 32, II, da Constituição Estadual.

No que tange ao
cargo de
Encarregado de Serviços Gerais
, a própria Lei enumera atribuições diretamente vinculadas à execução material de serviços de copa, cozinha, limpeza de prédios públicos e coordenação operacional de varrição, capina e poda urbana. Portanto, dizem respeito a atividades nitidamente braçais, técnicas e operacionais, cuja relevância é indiscutível, mas que, sob a ótica constitucional, revela-se induvidoso que carecem por completo do elemento da especial fidúcia político-administrativa exigida para o exercício do cargo comissionado. A propósito, tais funções devem ser providas, imperativamente, por meio de servidores concursados ou mediante delegação contratual legalmente admitida, não guardando, pois, correlação e identidade com as
atribuições afetas à direção, chefia e assessoramento.

De igual modo, no que tange ao
cargo de
Assistente Oper
acional
, a redação legislativa padece de flagrante imprecisão e vagueza, notadamente, inequívoca ambiguidade. Termos como
"atividades operacionais necessárias para atender a gestão"
e
"apoio operacional geral nas diversas secretarias"
funcionam como verdadeira "cláusula em branco", conferindo ao administrador uma discricionariedade incompatível com a transparência e a moralidade administrativa, além de descumprir o dever de especificação clara imposto pelo precedente vinculante do Pretório Excelso.

Restando configurada a
inconstitucionalidade material da norma
, passa-se ao
exame da modulação dos efeitos temporais da declaração de nulidade, ponto central dos debates trazidos pelo ente municipal
.

Nesse particular, o
Município de Laranja da Terra
pugna pela concessão do dilatado
prazo de 24 (vinte e quatro) meses
para a adequação de sua estrutura administrativa, sob o argumento de que a supressão imediata dos cargos provocaria o colapso de serviços básicos, tais como a limpeza pública, conservação de prédios e apoio a creches.

Concessa maxima venia
, a
pretensão de prorrogar por dois anos
os efeitos de norma manifestamente inconstitucional, na espécie,
revela-se desarrazoada
, sobretudo diante das peculiaridades fáticas deste processo.

Isto porque, o
Município já detinha plena ciência da inconstitucionalidade da norma há considerável tempo
. Este Egrégio
Tribunal Pleno deferiu
medida ca
utelar suspensiva com efeitos
ex nunc
em 19 de dezembro de 2024
.

Conforme admitido em sustentação oral pela própria representação do Requerido, a gestão municipal continuou promovendo nomeações sob o amparo da legislação suspensa para evitar paralisações. Embora a justificativa administrativa de continuidade do serviço mereça consideração prática, o descumprimento de decisão judicial cautelar impede que o Ente Federado alegue surpresa ou urgência imprevista para pleitear um prazo de transição excessivo.

Ademais, o lapso temporal de
120 (cento e vinte) dias após o trânsito em julgado

proposto pelo Eminente Relator mostra-se plenamente suficiente e adequad
o
para que o Executivo Municipal execute a transição, sem prejuízo à continuidade do serviço público essencial
.

A suficiência deste prazo reside no fato de que
o Município de Laranja da Terra não está adstrito exclusivamente à realização de concurso público imediato
para manter os serviços em funcionamento.

O
ordenamento jurídico
oferece
mecanismos administrativos céleres e válidos para a pronta recomposição da força de trabalho
, como após a exoneração dos então contratados, mediante ofensa à Carta Magna, impondo-se seja ultimada a subsequente alternativa relacionada à
execução indireta de serviços materiais
, ou a
contratação temporária por excepcional interesse público, inclusive, sob a modalidade da contratação emergencial, precedida do correspondente

processo seletivo simplificado
— rito sabidamente célere e apto a suprir o vácuo de pessoal durante o período necessário ao planejamento de certames estatutários de provas e títulos.

Em síntese,
postergar a eficácia deste julgado por dois anos importaria em inadmissível chancela à inércia e ao notório e reiterado descumprimento de medidas judiciais anteriore
s
, desvirtuando o instituto da modulação de efeitos previsto no artigo 27 da Lei nº 9.868/1999, cuja finalidade é resguardar a segurança jurídica e o excepcional interesse social, e não abrigar conveniências de gestão fiscal ou política de governos locais
.

Conclui-se, assim, que o
prazo de 120 dias após o trânsito em julgado
atende perfeitamente à proporcionalidade, garantindo tempo hábil para a realização de certames simplificados ou contratação de prestadores de serviços, assegurando que o interesse social do cidadão seja preservado sem que o ordenamento constitucional continue a ser violado.

Isto posto, com o acréscimo da fundamentação aduzidas, no tocante à suficiência do prazo de transição, diante das ferramentas administrativas disponíveis de contratação emergencial e terceirização, sem prejuízo da hipótese inerente ao certame público, ACOMPANHO INTEGRALMENTE O VOTO DO EMINENTE RELATOR para: (I) JULGAR PROCEDENTE o pedido formulado na inicial, declarando a inconstitucionalidade material dos artigos 1º e 2º da Lei Municipal nº 1.014/2021, do MUNICÍPIO DE LARANJA DA TERRA/ES, por afronta direta aos artigos 37, II e V, da Constituição Federal, e artigo 32, incisos II e V, da Constituição Estadual; (II) MODULAR OS EFEITOS da declaração de inconstitucionalidade para que passem a surtir eficácia tão somente após o prazo de 120 (cento e vinte) dias a contar do trânsito em julgado do respectivo ACÓRDÃO; (III) DETERMINAR a cientificação formal do MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, no que tange ao evidente descumprimento confesso da Medida Cautelar outrora deferida, a fim de que adote as providências fiscalizatórias e de responsabilização que entender cabíveis à espécie.

É como voto, respeitosamente.

NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO

DESEMBARGADOR