Tribunal: TJES
Processo: 5016821-45.2023.8.08.0048
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão julgador: RAPHAEL AMERICANO CAMARA
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Data de julgamento: 2026-06-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL 5016821-45.2023.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: NASCIMENTO PREMOLDADOS LTDA

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS. SANÇÃO POLÍTICA. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA E AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu a ordem para afastar a exigência de apresentação de Certidão Negativa de Débitos (CND) como condição para requerimento, emissão, renovação e alteração de titularidade de licença ambiental em favor da empresa impetrante.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.A questão em discussão consiste em definir se é legal o condicionamento da emissão de licença ambiental à comprovação de regularidade fiscal do contribuinte perante a Fazenda Pública municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.A exigência de quitação de débitos tributários como condição para o exercício de atividade econômica configura sanção política, por representar meio indireto e coercitivo de cobrança de tributos.

4.O Poder Público dispõe de instrumentos próprios e adequados para a satisfação do crédito tributário, especialmente a execução fiscal, não podendo restringir direitos fundamentais como forma de arrecadação.

5.O Supremo Tribunal Federal veda a utilização de sanções políticas, conforme as Súmulas 70, 323 e 547, que impedem medidas coercitivas indiretas para cobrança de tributos.

6.O entendimento foi consolidado no Tema 856 da repercussão geral, que reconhece a inconstitucionalidade de restrições ao livre exercício da atividade econômica utilizadas como meio indireto de cobrança tributária.

7.O condicionamento da licença ambiental à CND desvirtua a finalidade do poder de polícia ambiental, convertendo-o em instrumento arrecadatório.

8.Norma municipal não pode prevalecer sobre garantias constitucionais da livre iniciativa e do livre exercício profissional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A exigência de certidão negativa de débitos como condição para licenciamento ambiental configura sanção política vedada pela Constituição. 2. O ente público não pode restringir o exercício de atividade econômica como meio indireto de cobrança tributária. 3. Normas infraconstitucionais devem ser interpretadas conforme a Constituição, não autorizando violação à livre iniciativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XIII, e 170, parágrafo único; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Lei Municipal nº 3.833/2011, art. 160.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas 70, 323 e 547; STF, ARE 914.045/MG (Tema 856), Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 15.10.2015.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5016821-45.2023.8.08.0048

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: NASCIMENTO PREMOLDADOS LTDA

APELADO: SECRETARIO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DA SERRA e outros

RELATOR(A):
RAPHAEL AMERICANO CAMARA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL 5016821-45.2023.8.08.0048

APELANTE: MUNICÍPIO DE SERRA

APELADO: NASCIMENTO PREMOLDADOS LTDA

RELATOR: DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

ACÓRDÃO

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. EXIGÊNCIA DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITOS. SANÇÃO POLÍTICA. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA E AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.Apelação cível interposta pelo Município de Serra contra sentença que, em mandado de segurança, concedeu a ordem para afastar a exigência de apresentação de Certidão Negativa de Débitos (CND) como condição para requerimento, emissão, renovação e alteração de titularidade de licença ambiental em favor da empresa impetrante.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.A questão em discussão consiste em definir se é legal o condicionamento da emissão de licença ambiental à comprovação de regularidade fiscal do contribuinte perante a Fazenda Pública municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.A exigência de quitação de débitos tributários como condição para o exercício de atividade econômica configura sanção política, por representar meio indireto e coercitivo de cobrança de tributos.

4.O Poder Público dispõe de instrumentos próprios e adequados para a satisfação do crédito tributário, especialmente a execução fiscal, não podendo restringir direitos fundamentais como forma de arrecadação.

5.O Supremo Tribunal Federal veda a utilização de sanções políticas, conforme as Súmulas 70, 323 e 547, que impedem medidas coercitivas indiretas para cobrança de tributos.

6.O entendimento foi consolidado no Tema 856 da repercussão geral, que reconhece a inconstitucionalidade de restrições ao livre exercício da atividade econômica utilizadas como meio indireto de cobrança tributária.

7.O condicionamento da licença ambiental à CND desvirtua a finalidade do poder de polícia ambiental, convertendo-o em instrumento arrecadatório.

8.Norma municipal não pode prevalecer sobre garantias constitucionais da livre iniciativa e do livre exercício profissional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A exigência de certidão negativa de débitos como condição para licenciamento ambiental configura sanção política vedada pela Constituição. 2. O ente público não pode restringir o exercício de atividade econômica como meio indireto de cobrança tributária. 3. Normas infraconstitucionais devem ser interpretadas conforme a Constituição, não autorizando violação à livre iniciativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XIII, e 170, parágrafo único; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Lei Municipal nº 3.833/2011, art. 160.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmulas 70, 323 e 547; STF, ARE 914.045/MG (Tema 856), Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 15.10.2015.

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
ACÓRDÃO

Decisão
: A unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

Composição de julgamento: Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Relator / Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

RELATÓRIO

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

VOTO

Cuida-se de apelação cível interposta pelo
MUNICÍPIO DE SERRA
em face da r. sentença de ID 16471575 proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública Municipal da Serra que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por
NASCIMENTO PREMOLDADOS LTDA
contra suposto ato coator praticado pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente de Serra, concedeu a ordem postulada para determinar que o requerimento e a emissão da Licença Ambiental, a renovação e o pedido de mudança de titularidade da Licença Ambiental do estabelecimento da matriz e da filial da impetrante, não sejam condicionados à prova de quitação ou negociação dos débitos tributários ou fiscais.

Em suas razões recursais (ID 16471577), o
MUNICÍPIO DE SERRA
sustenta, em síntese, a estrita legalidade de sua conduta. Argumenta que o artigo 160 da Lei Municipal nº 3.833/2011 (Código Tributário Municipal) veda taxativamente a concessão de licenças a contribuintes em débito com a Fazenda Pública, inexistindo, portanto, ato coator ou direito líquido e certo a ser amparado.

Contrarrazões apresentadas pela apelada pugnando pela manutenção integral da sentença, ID 16471581.

A Douta Procuradoria de Justiça emitiu parecer no ID 18118266 pelo conhecimento do recurso e, no mérito, por seu desprovimento.

Rememoro que, na origem, a impetrante insurgiu-se contra ato do Secretário Municipal de Meio Ambiente da Serra que, com base na Instrução Normativa SEMMAN nº 05/2022, condicionava o requerimento e a emissão de Licença Ambiental à apresentação de Certidão Negativa de Débitos (CND) municipal.

Em síntese, a Impetrante aduziu ser empresa especializada na montagem de estruturas metálicas, administração de obras, serviços especializados para construção, aluguel de outras máquinas e equipamentos comerciais e industriais, entre outros descritos em seu anexo contrato social.

Relatou que para a manutenção de sua regularidade, necessita obter o licenciamento ambiental para desenvolver suas atividades no Município de Serra, através da Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Serra (SEMMAN).

Narrou que o Município de Serra, de com a Instrução Normativa SEMMAN nº 05/2022, condiciona o requerimento e, portanto, a emissão da Licença Ambiental à apresentação de Certidão Negativa de Débitos Municipal (CND). Relatou que não é possível cumprir tal condição, pois há débitos que impedem a emissão da CND.

Sustentou a ilegalidade dessa condicionante, ao argumento de que o Fisco não pode condicionar, por via indireta, o pagamento de débitos fiscais, além de restringir o livre exercício da atividade comercial.

Em tutela de urgência, pleiteou a suspensão da exigência de apresentação de CND, pagamento ou negociação de débitos fiscais para instrução do requerimento e emissão da Licença Ambiental, a renovação e o pedido de mudança de titularidade, para o estabelecimento da matriz e da filial.

Foi proferida decisão deferindo o pedido liminar, ID 28125719.

Regularmente notificado, a autoridade coatora apresentou suas informações (ID 29325313), sustentando, que a autoridade administrativa não praticou qualquer ato ilegal ou coator, posto que o servidor público é expressamente proibido por lei de fornecer licenças para o contribuinte que possua débito com o Município, com fulcro no art. 160 do CTN, bem como a regularidade fiscal decorre de lei, motivo pelo qual o Impetrado não praticou nenhum ato coator posto que agiu em obediência a legislação municipal e que, assim, o Impetrante não possui direito líquido e certo a ser protegido.

O Ministério Público Estadual emitiu seu parecer pela ilegalidade do ato coator (ID 30774159).

Após o trâmite regular processual, sobreveio a r. sentença objurgada (ID 16471575) que concedeu a ordem para determinar que o requerimento e emissão da Licença Ambiental, a renovação e o pedido de mudança de titularidade da Licença Ambiental do estabelecimento da matriz e da filial da impetrante, não seja condicionado à prova de quitação ou negociação dos débitos tributários ou fiscais.

A controvérsia cinge-se à legalidade do condicionamento da emissão de licenciamento ambiental — atividade decorrente do poder de polícia administrativa — à comprovação de regularidade fiscal do contribuinte perante a Fazenda Pública Municipal.

O apelante fundamenta sua pretensão na prevalência do Princípio da Legalidade, insculpido no art. 160 do Código Tributário Municipal, que proíbe a entrega de licenças a devedores. Todavia, tal argumento não merece prosperar diante da hierarquia das normas e da interpretação constitucional consolidada pelos Tribunais Superiores.

A exigência de quitação de débitos tributários como condição para o exercício de atividades profissionais ou econômicas é classificada pela doutrina e jurisprudência pátria como
sanção política
. Trata-se de uma forma oblíqua e coercitiva de cobrança que utiliza a restrição de direitos fundamentais do contribuinte para forçar o pagamento de tributos.

O Poder Público não pode impedir a atividade empresarial do particular como método de arrecadação, especialmente quando possui instrumentos jurídicos específicos e legítimos para a satisfação de seus créditos, tais como o lançamento e a subsequente Execução Fiscal.

O Supremo Tribunal Federal, atento à problemática que envolve a utilização de sanções políticas na atividade administrativa-fiscal, assentou sua jurisprudência, de forma remansosa, no sentido de vedar essa prática, notadamente através das seguintes Súmulas, as quais enunciam diferentes vedações ao ente tributante:

Súmula 70-STF: É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.

Súmula 323-STF: É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.

Súmula 547-STF: Ao contribuinte em débito, não é lícito à autoridade proibir que adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.

Portanto, dúvida não há de que, na esteira do entendimento predominante no STF,
os meios coercitivos indiretos de cobrança do crédito tributário, ainda quando previstos em lei, tendem a não se mostrarem compatíveis com ordenamento jurídico-constitucional vigente.

Evoluindo no tema, C. Corte Suprema, no julgamento do
Tema 856 (ARE 914.045/MG)
, fixou tese de observância obrigatória:
"É inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos"
.

Nesse sentido, vejamos a aplicação do referido entendimento pelos tribunais pátrios em casos semelhantes:

DIREITO TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS . BLOQUEIO DE EMISSÃO DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA. COBRANÇA INDIRETA DE DÉBITO FISCAL. SANÇÃO POLÍTICA. AFRONTA À LIVRE INICIATIVA E AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. JURISPRUDÊNCIA DO STF (TEMA 856).
MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA.I. CASO EM EXAME 1. Remessa necessária interposta contra sentença concessiva de mandado de segurança que assegurou à empresa impetrante o direito de emitir Nota Fiscal eletrônica (NF-e) para vendas destinadas a clientes localizados no Estado do Rio Grande do Norte, apesar da existência de débitos fiscais pendentes, afastando restrição imposta pela administração tributária estadual. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se o bloqueio da emissão de Nota Fiscal eletrônica, em razão da existência de débitos tributários, configura meio coercitivo indireto de cobrança de tributos (sanção política) incompatível com a ordem constitucional.
III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O ordenamento jurídico-constitucional veda o uso de sanções políticas como meio indireto de cobrança de crédito tributário, diante da existência de instrumentos próprios e adequados para a satisfação do crédito fiscal, notadamente a execução fiscal. 4. A restrição à emissão de notas fiscais impede ou dificulta o exercício da atividade empresarial, violando os princípios da livre iniciativa, da liberdade econômica e do livre exercício do trabalho. 5. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, consubstanciada nas Súmulas 70, 323 e 547, repudia medidas administrativas que utilizem constrangimento indireto para forçar o adimplemento tributário. 6. O entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral (Tema 856), no qual se reconheceu a inconstitucionalidade de restrições estatais ao exercício da atividade econômica quando utilizadas como meio indireto de cobrança de tributos.
IV. DISPOSITIVO 7. Remessa necessária conhecida e desprovida. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XIII; 170, caput; 97. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547; STF, ARE 914 .045 RG/MG (Tema 856), Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 15 .10.2015; TJRN, AC nº 0812828-39.2021.8 .20.5106, Rel. Des. Virgílio Macedo Júnior, 2ª Câmara Cível, j . 26.06.2024. (TJ-RN - APELAÇÃO CÍVEL: 08823122920258205001, Relator: JOAO BATISTA RODRIGUES REBOUÇAS, Data de Julgamento: 02/03/2026, Terceira Câmara Cível)

DIREITO CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE INSCRIÇÃO ESTADUAL. FALTA DE RECOLHIMENTO DE TRIBUTOS . SANÇÃO POLÍTICA. INCONSTITUCIONALIDADE. TEMA 856 DE REPERCUSSÃO GERAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LIVRE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA . ARTIGOS 5º, XIII, E 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SÚMULAS 70, 323 E 547 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MEIOS INDIRETOS DE COBRANÇA DE TRIBUTOS.
VEDAÇÃO . EXECUÇÃO FISCAL COMO INSTRUMENTO ADEQUADO. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I . Caso em exame 1. O Estado de Mato Grosso interpôs agravo interno contra decisão monocrática que deu provimento à apelação da empresa impetrante, concedendo a segurança para restabelecer sua inscrição estadual, anteriormente suspensa pela Fazenda Estadual. 2. A empresa teve sua inscrição estadual suspensa após intimação para prestar esclarecimentos sobre inconsistências fiscais e apresentar comprovantes de recolhimento de tributos no PGDAS-D, tendo a Fazenda Estadual indeferido as justificativas apresentadas e mantido a suspensão. II. Questão 3. A questão controvertida consiste em saber se a suspensão de inscrição estadual, quando fundada na falta de recolhimento de tributos, configura sanção política inconstitucional, vedada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ou se constitui medida cautelar e fiscalizatória legítima. III . Razões de decidir 4. A suspensão da inscrição estadual teve como fundamento primordial a inadimplência tributária, conforme expressamente consignado no despacho que indeferiu as justificativas da empresa, exigindo comprovação de recolhimento de tributos no PGDAS-D, e não apenas o fornecimento de informações fiscais para fins de fiscalização. 5. Há nítida distinção entre exigir informações necessárias ao exercício do poder de polícia fiscal e condicionar o exercício da atividade econômica ao pagamento de tributos, sendo que no caso concreto a medida teve como fundamento direto a falta de recolhimento de tributos.
6. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 856 de Repercussão Geral, consolidou entendimento pela inconstitucionalidade da restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos, orientação reforçada pelas Súmulas 70, 323 e 547. 7. O livre exercício da atividade econômica e profissional é garantido pelos artigos 5º, inciso XIII, e 170, parágrafo único, da Constituição Federal, não podendo o ente fiscalizador se valer de meios coercitivos para obter o pagamento de dívidas tributárias, impedindo a empresa de se desenvolver . 8. O Estado dispõe de mecanismos legais adequados para a cobrança de tributos, notadamente a execução fiscal, sendo que a suspensão da inscrição estadual, quando utilizada como forma de pressionar o contribuinte ao pagamento de débitos tributários, configura sanção política vedada pela ordem constitucional.
9. Os precedentes invocados pelo agravante tratam de hipóteses distintas, nas quais a suspensão decorreu exclusivamente do descumprimento de obrigações acessórias de natureza informacional, sem qualquer relação com débitos tributários, ao contrário do caso concreto.
10. A interpretação das normas estaduais deve ser realizada em conformidade com a Constituição Federal e com a jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal, não autorizando a previsão legal estadual a imposição de restrições ao exercício da atividade econômica como forma de cobrança indireta de tributos.
IV. Dispositivo e tese 11. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: "É inconstitucional a suspensão de inscrição estadual quando fundada na falta de recolhimento de tributos, por configurar sanção política e meio indireto de cobrança vedado pela Constituição Federal e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, devendo o ente tributante utilizar a execução fiscal como instrumento adequado para a cobrança de débitos tributários." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, artigos 5º, inciso XIII, e 170, parágrafo único; Lei Estadual de Mato Grosso n.º 7 .098/98, artigos 17, inciso I, 34 e 47, inciso I; RICMS/MT, artigos 914-A a 916; Portaria SEFAZ/MT n.º 005/2014, artigo 78, inciso VII. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 856 de Repercussão Geral; STF, Súmulas 70, 323 e 547. (TJ-MT - AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL: 10425107020218110041, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 04/02/2026, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/02/2026)

Aplicando o entendimento supracitado à presentede demanda, ao exigir a Certidão Negativa de Débitos (CND) para fins de licenciamento ambiental, o Município utiliza-se do Poder de Polícia administrativa para coagir contribuinte ao pagamento de ISS e outros tributos em atraso. Tal conduta desvia-se da finalidade do licenciamento ambiental — que é controle da proteção ao meio ambiente — para servir como instrumento arrecadatório oblíquo.

Embora o apelante invoque princípio da legalidade estrita, lei local não pode sobrepor-se às garantias constitucionais de liberdade de trabalho e livre iniciativa (arts. 5º, XIII, e 170, parágrafo único, CF/88).

Portanto, a apelada possui direito líquido e certo de ter processados pedidos de emissão, renovação e mudança de titularidade de Licença Ambiental independentemente de apresentação de Certidão Negativa de Débitos (CND) ou prova de quitação de tributos municipais.

Desta forma, a sentença vergastada harmoniza-se perfeitamente com jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores, não merecendo reparos.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo íntegra sentença que concedeu segurança.

Sem condenação em honorários advocatícios, em atenção ao disposto no artigo 25 da Lei nº 12.016/2009.

É como voto.

DES. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA

RELATOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para negar provimento ao recurso.