Tribunal: TJES
Processo: 5005636-86.2025.8.08.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão julgador: FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: Inconstitucionalidade Material
Data de julgamento: 2026-03-12

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS PARLAMENTARES A PROJETO DE LEI DO EXECUTIVO. FLEXIBILIZAÇÃO DE ZONA DE AMORTECIMENTO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE CONSULTA PÚBLICA, ESTUDOS TÉCNICOS E COMPATIBILIZAÇÃO COM PLANO DIRETOR E PLANO DE MANEJO. REGULARIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS URBANOS EM ÁREA PROTEGIDA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO AMBIENTAL E AOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO E NÃO REGRESSÃO.
SITUAÇÕES CONSOLIDADAS.
DEFERIMENTO PARCIAL DE MEDIDA CAUTELAR COM INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo Prefeito do Município de Aracruz contra os dispositivos introduzidos pelas Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024 ao Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, convertidas no parágrafo único do art. 4º e no §6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, que autorizam a implantação e regularização de condomínios de lotes em zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga. Sustenta-se a inconstitucionalidade formal e material dos dispositivos por afronta ao processo legislativo ambiental, às Constituições Estadual e Federal, ao Estatuto da Cidade, ao SNUC, ao Plano Diretor e ao princípio da proteção ao meio ambiente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se as emendas parlamentares introduzidas ao projeto de lei do Executivo violaram o devido processo legislativo ambiental por ausência de consulta pública e de estudos técnicos prévios; (ii) determinar se os dispositivos impugnados violam os princípios constitucionais da prevenção, precaução e não regressão ambiental ao permitirem implantação e regularização de empreendimentos urbanos em zonas ambientalmente protegidas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
Emendas parlamentares que alteram substancialmente projeto de iniciativa do Executivo e introduzem normas inovadoras sobre uso e ocupação do solo devem observar o devido processo legislativo ambiental, com realização de consulta pública específica, estudos técnicos e compatibilização com o Plano Diretor e o Plano de Manejo da unidade de conservação.

4.
A ausência de consulta pública qualificada e de avaliação técnica específica sobre os efeitos da flexibilização nas zonas de amortecimento configura vício formal de inconstitucionalidade, por ofensa ao art. 27 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e ao art. 43 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001).

5.
A autorização para implantação e regularização de empreendimentos em áreas de proteção ambiental sem estudos técnicos apropriados e em desacordo com os instrumentos de gestão territorial e ambiental viola os princípios da precaução, da prevenção e da não regressão ambiental, expressos no art. 225 da CF/1988.

6.
A manutenção da norma impugnada gera risco de danos ambientais irreversíveis, como supressão vegetal e alterações hidrológicas, justificando a concessão de medida cautelar para evitar lesão de difícil reparação (
periculum in mora
).

7.
Situações consolidadas de ocupação residencial anterior à criação da unidade de conservação demandam tratamento diferenciado, com preservação da regularização fundiária em observância às normas ambientais e urbanísticas, para assegurar o direito à moradia e à dignidade da pessoa humana.

8.
A suspensão de eficácia dos dispositivos impugnados deve ter efeitos retroativos à data da entrada em vigor da norma, para impedir a consolidação de empreendimentos novos fundados em base normativa inconstitucional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Medida cautelar deferida parcialmente.

Tese de julgamento
:

1. A inserção de normas sobre uso e ocupação do solo em zonas de amortecimento de unidade de conservação por meio de emendas parlamentares exige a observância do devido processo legislativo ambiental, com realização de consulta pública e estudos técnicos prévios.

2. A flexibilização do regime jurídico protetivo de zonas de amortecimento sem respaldo técnico e participação social viola os princípios constitucionais da precaução, prevenção e não regressão ambiental.

3. É admissível a regularização fundiária de ocupações consolidadas em zonas de amortecimento, desde que compatível com o plano de manejo da unidade e observadas as condicionantes ambientais e urbanísticas.

4. A suspensão de normas inconstitucionais com base em medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade pode operar com efeitos retroativos (
ex tunc
) para evitar a consolidação de situações fundadas em normas inválidas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1º, III, 6º, 182 e 225; CE/ES, arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV; Lei nº 9.868/1999, arts. 10 e 11, §1º; Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), art. 43; Lei nº 9.985/2000 (SNUC), arts. 2º, XVIII, 25, §2º, e 27; Lei nº 6.766/1979, art. 3º; Lei Complementar Municipal nº 005/2024, arts. 4º, parágrafo único, e 31, §6º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 1.150/ES, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, j. 10.12.2003 (precedente sobre limites da atuação do Legislativo em projetos do Executivo); STF, ADI nº 5.981/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 30.04.2020 (precedente sobre o princípio da não regressão ambiental).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL PLENO

PROCESSO Nº 5005636-86.2025.8.08.0000

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)

REQUERENTE: LUIZ CARLOS COUTINHO e outros

REQUERIDO: PRESIDENTE DA CAMARA MUNICIPAL DE ARACRUZ e outros

RELATOR(A):
FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS PARLAMENTARES A PROJETO DE LEI DO EXECUTIVO. FLEXIBILIZAÇÃO DE ZONA DE AMORTECIMENTO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE CONSULTA PÚBLICA, ESTUDOS TÉCNICOS E COMPATIBILIZAÇÃO COM PLANO DIRETOR E PLANO DE MANEJO. REGULARIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS URBANOS EM ÁREA PROTEGIDA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO AMBIENTAL E AOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO E NÃO REGRESSÃO.
SITUAÇÕES CONSOLIDADAS.
DEFERIMENTO PARCIAL DE MEDIDA CAUTELAR COM INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.
Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pelo Prefeito do Município de Aracruz contra os dispositivos introduzidos pelas Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024 ao Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, convertidas no parágrafo único do art. 4º e no §6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, que autorizam a implantação e regularização de condomínios de lotes em zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga. Sustenta-se a inconstitucionalidade formal e material dos dispositivos por afronta ao processo legislativo ambiental, às Constituições Estadual e Federal, ao Estatuto da Cidade, ao SNUC, ao Plano Diretor e ao princípio da proteção ao meio ambiente.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
Há duas questões em discussão: (i) definir se as emendas parlamentares introduzidas ao projeto de lei do Executivo violaram o devido processo legislativo ambiental por ausência de consulta pública e de estudos técnicos prévios; (ii) determinar se os dispositivos impugnados violam os princípios constitucionais da prevenção, precaução e não regressão ambiental ao permitirem implantação e regularização de empreendimentos urbanos em zonas ambientalmente protegidas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
Emendas parlamentares que alteram substancialmente projeto de iniciativa do Executivo e introduzem normas inovadoras sobre uso e ocupação do solo devem observar o devido processo legislativo ambiental, com realização de consulta pública específica, estudos técnicos e compatibilização com o Plano Diretor e o Plano de Manejo da unidade de conservação.

4.
A ausência de consulta pública qualificada e de avaliação técnica específica sobre os efeitos da flexibilização nas zonas de amortecimento configura vício formal de inconstitucionalidade, por ofensa ao art. 27 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e ao art. 43 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001).

5.
A autorização para implantação e regularização de empreendimentos em áreas de proteção ambiental sem estudos técnicos apropriados e em desacordo com os instrumentos de gestão territorial e ambiental viola os princípios da precaução, da prevenção e da não regressão ambiental, expressos no art. 225 da CF/1988.

6.
A manutenção da norma impugnada gera risco de danos ambientais irreversíveis, como supressão vegetal e alterações hidrológicas, justificando a concessão de medida cautelar para evitar lesão de difícil reparação (
periculum in mora
).

7.
Situações consolidadas de ocupação residencial anterior à criação da unidade de conservação demandam tratamento diferenciado, com preservação da regularização fundiária em observância às normas ambientais e urbanísticas, para assegurar o direito à moradia e à dignidade da pessoa humana.

8.
A suspensão de eficácia dos dispositivos impugnados deve ter efeitos retroativos à data da entrada em vigor da norma, para impedir a consolidação de empreendimentos novos fundados em base normativa inconstitucional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Medida cautelar deferida parcialmente.

Tese de julgamento
:

1. A inserção de normas sobre uso e ocupação do solo em zonas de amortecimento de unidade de conservação por meio de emendas parlamentares exige a observância do devido processo legislativo ambiental, com realização de consulta pública e estudos técnicos prévios.

2. A flexibilização do regime jurídico protetivo de zonas de amortecimento sem respaldo técnico e participação social viola os princípios constitucionais da precaução, prevenção e não regressão ambiental.

3. É admissível a regularização fundiária de ocupações consolidadas em zonas de amortecimento, desde que compatível com o plano de manejo da unidade e observadas as condicionantes ambientais e urbanísticas.

4. A suspensão de normas inconstitucionais com base em medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade pode operar com efeitos retroativos (
ex tunc
) para evitar a consolidação de situações fundadas em normas inválidas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1º, III, 6º, 182 e 225; CE/ES, arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV; Lei nº 9.868/1999, arts. 10 e 11, §1º; Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), art. 43; Lei nº 9.985/2000 (SNUC), arts. 2º, XVIII, 25, §2º, e 27; Lei nº 6.766/1979, art. 3º; Lei Complementar Municipal nº 005/2024, arts. 4º, parágrafo único, e 31, §6º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 1.150/ES, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, j. 10.12.2003 (precedente sobre limites da atuação do Legislativo em projetos do Executivo); STF, ADI nº 5.981/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 30.04.2020 (precedente sobre o princípio da não regressão ambiental).

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conceder parcialmente a medida cautelar, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY - Relator / Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA - Vogal / Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO - Vogal / Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA - Vogal / Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS - Vogal / Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Vogal / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal / Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR - EWERTON SCHWAB PINTO JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. FERNANDO ZARDINI ANTONIO - FERNANDO ZARDINI ANTONIO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JÚLIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA - JULIO CESAR COSTA DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. RACHEL DURÃO CORREIA LIMA - RACHEL DURAO CORREIA LIMA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. HELIMAR PINTO - HELIMAR PINTO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. EDER PONTES DA SILVA - EDER PONTES DA SILVA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. RAPHAEL AMERICANO CÂMARA - RAPHAEL AMERICANO CAMARA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. MARIANNE JUDICE DE MATTOS - MARIANNE JUDICE DE MATTOS (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. MARCOS VALLS FEU ROSA - MARCOS VALLS FEU ROSA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO - NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. WALACE PANDOLPHO KIFFER - WALACE PANDOLPHO KIFFER (Vogal)
Acompanhar
DESEMBARGADOR(RES) IMPEDIDO(S)
Gabinete Des. ALEXANDRE PUPPIM - ALEXANDRE PUPPIM (Vogal)
Impedido ou Suspeito

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 25/09/2025

R E L A T Ó R I O

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (RELATOR):-

Cuidam os autos de representação de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face da Lei Complementar nº 005, de 21 de outubro de 2024, do Município de Aracruz.

Na inicial do evento 13182242, o requerente aponta a existência de inconstitucionalidade formal e material, porquanto: (I) as emendas aditivas nº 58 e nº 72 inseridas pela Câmara Municipal, que deram origem ao parágrafo único do art. 4º e ao §6º do art. 31 da Lei Complementar impugnada, alteraram indevidamente normas relacionadas à Zona de Amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga, permitindo o uso e regularização de condomínios em áreas legalmente protegidas; (II) tais alterações contrariam frontalmente dispositivos da Constituição Estadual (arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV), da Constituição Federal (art. 225), bem como das Leis Federais nº 9.985/2000 (SNUC) e nº 6.766/79, por autorizarem indevidamente uso urbano em zona rural especialmente protegida; (III) as emendas foram aprovadas sem a devida participação popular, consulta técnica e observância do planejamento participativo, violando o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e o Plano Diretor Municipal de Aracruz; (IV) há risco de esvaziamento de ações civis públicas em trâmite (nº 5004594-52.2023.8.08.0006 e 5004337-61.2022.8.08.0006), que discutem a legalidade de empreendimentos em áreas de proteção ambiental; (V) foram desrespeitados os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, configurando-se vícios formais e materiais que comprometem a validade da norma impugnada.

Assim, requer a suspensão liminar da eficácia do parágrafo único do art. 4º e do §6º do art. 31 da Lei Complementar nº 005/2024, até o julgamento final da presente ação, ou, alternativamente, a suspensão de toda e qualquer análise ou decisão administrativa baseada nos dispositivos impugnados. Ao final, requer seja julgada procedente a ação, declarando-se a inconstitucionalidade das normas mencionadas.

No evento 13225411, proferi despacho determinando a notificação da autoridade responsável pela elaboração da lei, tendo-lhe concedido o prazo de 05 (cinco) dias para manifestação acerca do pedido cautelar, nos termos do artigo 10,
caput
, da Lei nº 9.868/99. Ademais, determinei a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça para manifestação sobre o pleito cautelar, no prazo de 03 (três) dias, na forma do §1º, artigo 10, da Lei nº 9.868/99.

O Presidente da Câmara Municipal de Aracruz, nas informações prestadas no evento 13535476, arguiu a ausência dos requisitos legais para a concessão da medida cautelar, sustentando, em síntese, que: (I) as emendas parlamentares guardam pertinência temática com o Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, inexistindo vício de iniciativa; (II) a matéria não se insere no rol de iniciativas privativas do Chefe do Executivo, tratando-se de competência legislativa municipal em matéria ambiental e urbanística; (III) os dispositivos impugnados mantêm a exigência de autorização do Poder Executivo e do licenciamento ambiental, não havendo, assim, risco iminente de dano ao meio ambiente; e (IV) não se comprovou a existência de atos concretos, como licenças ou obras em curso, que justifiquem o
periculum in mora
.

A Procuradoria de Justiça, em judicioso parecer acostado no evento 13777030, opinou que seja deferido o pleito liminar.

Em seguida, sobreveio a petição do evento 14597808 em que a
ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES DE CHÁCARAS DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ
pleiteia o seu ingresso no feito como
amicus curiae
, nos ditames do artigo 138 do Código de Processo Civil.

No evento 14615398 proferi decisão deferindo o pedido.

Na sequência, sobreveio o pedido de reconsideração do evento 14729704, formulado pelo autor da presente ação direta de inconstitucionalidade, o qual indeferi por meio da decisão que consta no evento 14782413.

No evento 15144964 a
ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES DE CHÁCARAS DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ
se manifestou pelo indeferimento da medida liminar e, no mérito, a improcedência da pretensão formulada na presente ação direta de inconstitucionalidade.

É o relatório. Cumpra-se a regra do artigo 170 do Regimento Interno deste Tribunal.

*

O SR. ADVOGADO FERNANDO FAVARATO :-

Senhor Presidente, eminentes Desembargadores; em favor do Município de Aracruz, trouxe um breve relato. A presente ação direta busca a declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único, artigo 4º, e do parágrafo 6º, do artigo 31 da Lei Complementar 05/24, do Município de Aracruz, ambos inseridos por emendas parlamentares que, de forma aparentemente legítima, flexibilizaram a proteção da zona de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga Waldemar Devens.

Cumpre recordar que a área do parque foi formalmente criada e enquadrada como Unidade de Conservação e de Proteção Integral em 2012, nos termos da Lei Federal 9985/2000 e teve seu Plano de Manejo aprovado em 2014, após longo e complexo estudo técnico, com milhares de páginas, que definem inclusive os limites da zona de amortecimento.

Com isso, temos que a zona de amortecimento do parque sempre existiu e sempre esteve juridicamente definida, não podendo ser alterada por uma simples emenda parlamentar, salvo melhor juízo. Ou seja, as emendas aprovadas pela Câmara abriram a possibilidade de implantação e regularização de condomínios de lotes rurais dentro da zona de amortecimento previamente definida

Tais alterações não apenas violam frontalmente o artigo 49 do SNUC, que expressamente veda a transformação da Zona de Amortecimento em Zona Urbana, mas também afrontam os artigos 186 Parágrafo Único, inciso X, 231 Parágrafo Único, inciso IV, ambos da Constituição Estadual, assim como diversas legislações federais, municipais e, por simetria, o 225 da Constituição Federal.

O vício material é evidente, não houve qualquer estudo técnico prévio e participação popular; requisitos indispensáveis, fixados tanto pela legislação ambiental federal, quanto pelo Estatuto da Cidade, pelo próprio Plano Diretor Municipal e pela Constituição Estadual.

A mudança legislativa foi feita de forma açodada, sem debate democrático e em benefício de interesses particulares de loteadores que vêm atuando no local. O vício formal também se impõe. Sabemos que a prerrogativa de emendar projetos de lei não é ilimitada, devem guardar pertinência lógica com o texto original, o que não ocorreu no presente caso.

Ao desfigurar o projeto enviado pelo Executiva, a Câmara invadiu a competência alheia, alterando substancialmente a disciplina jurídica da zona de amortecimento no local. Ademais, não podemos ignorar que o Ministério Público já ajuizou duas ações civis públicas questionando ocupações irregulares na mesma área. Ou seja, a manutenção dessas emendas não apenas fragilizaria a proteção ambiental, como também esvaziaria o objeto dessas ações judiciais em curso, subvertendo a ordem jurídica. De se destacar, inclusive, que o parecer do Ministério Público, ora em segundo grau, foi favorável pela inconstitucionalidade dos dispositivos atacados, tal como já anexado nos autos.

Portanto, não há dúvida de que os dispositivos impugnados violam a ordem constitucional e legal vigente, comprometendo a integridade de uma unidade de conservação de proteção integral. A alteração de limites de regra de uso do zona de amortecimento exige procedimento rigoroso, embasamento técnico e, principalmente, como sabemos, consulta popular, o que não foi observado, jamais podendo ser fruto de alteração casuística em plenário.

Diante de todo exposto, agradecendo a atenção, portanto, requer-se que este egrégio Tribunal de Justiça declare a inconstitucionalidade dos dispositivos invocados, reafirmando com isso a proteção integral do Parque Natural do Aricanga e resguardando o direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e participativo. Obrigado.

*

O SR. ADVOGADO ÁLVARO AUGUSTO LAUFF MACHADO:-

Senhor Presidente, eminentes Desembargadores; o colega que me antecedeu já citou que estamos diante de uma ação direta de inconstitucionalidade, que busca atacar dois dispositivos da Lei Complementar 005/2024. Farei um breve relato do que é esta lei, como um todo.

Essa lei surge de uma realidade social. Qual seja, no município de Aracruz existem diversos núcleos familiares inseridos fora e dentro da Zona de Amortecimento da Unidade de Conservação, há décadas. Centenas de famílias vivem suas vidas, exercem o seu direito à moradia dentro de áreas consideradas como chácaras rurais. Por não existir no município uma legislação até então regulamentando o exercício da sua moradia, veio o advento da Lei Complementar 005/2024, buscando tutelar esse direito à moradia e dar dignidade e possibilidade dessas pessoas regularizarem as suas residências, as suas propriedades, porque até então essa não era a realidade. Existia uma ocupação que, por um entrave legal, não era efetivamente regularizado.

A regularização fundiária, o olhar à cidade, o direito à moradia, são valores constitucionais, assim como o meio ambiente. E agora entro no destaque, na distinção dos institutos que mencionei antes. O colega que me antecedeu falou com propriedade que uma unidade de conservação tem proteção ambiental integral; isso está na lei do SNUC. Mas nós não estamos falando de alterações legislativas e essa ação não versa sobre a área da unidade de conservação. É aí que reside um erro, respeitosamente, de premissa na inicial que merece ser aclarado.

A área da unidade de conservação é uma; o que estamos tratando é da zona de amortecimento, que é uma área no entorno dessa unidade. O bem natural é a unidade de conservação. A Zona de Amortecimento, a lei do SNUC, dispõe expressamente, no artigo 2º, inciso 18, que a Zona de Amortecimento é o interno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar o impacto da unidade. Ou seja, seu uso e ocupação são possíveis, permitidos, devidamente regrados, disciplinados pelo ordenamento jurídico. E a Lei Complementar, em questão, regulamentou isso.

A lei, ela tratou, como eu disse, sobre a regularização da propriedade e moradia de pessoas que moram em chácaras rurais. Estou falando de moradores, não é chácara rural como, segundo a residência ou de lazer. Estive lá, são pessoas que residem. Então, a lei veio tutelar esse bloco e inseriu também dentro do ordenamento a possibilidade de que as pessoas que já residem, são mais de 500 pessoas que residem no raio da zona de amortecimento, tivessem o mesmo direito de regularizar suas propriedades, assim como aquelas que estão fora da zona de amortecimento, garantindo isonomia.

Essa emenda foi inserida, mas a lei foi votada como um todo, dos 18 vereadores, 16 aprovaram; um se absteve e um estava ausente. É evidente, a nosso ver, que é necessária essa compreensão da distinção dos institutos em questões e o sopesamento dos valores constitucionais necessários para a análise do caso.

Estamos diante do julgamento da cautelar dessa ADI, não é o julgamento de mérito ainda e é importante destacar a inexistência, no caso, do periculum in mora, pois os dispositivos que essa ADI afastar do ordenamento, preveem a possibilidade de pessoas que residem em imóveis dentro da unidade de conservação, possam regularizar sua moradia. Mas estabelece requisitos e um deles é o devido processo administrativo perante a própria prefeitura. Onde há o perigo, já que está no campo da gestão do próprio Município em fazer a análise desses elementos, para conceder a regularização. A lei dispõe especificamente no artigo 4º que caberá um processo administrativo e a autorização deverá ser do Executivo.

E mais, também carecem o perigo e urgência para concessão dessa cautelar, até hoje, por conta da instabilidade local que se gerou pela norma, o próprio município judicializou a questão. Não há um processo administrativo sequer, buscando essa regularização; ou seja, a lei e esses dispositivos questionados, apesar de estarem em vigor, sua eficácia não se materializou, porque não há nenhum processo administrativo em curso. Logo, não há urgência, não há perigo. O perigo, respeitosamente, acreditamos ser inverso.

Sabemos que a LINDB, em seu artigo 20, traz que na análise de valores jurídicos abstratos, que é o exercício típico no julgamento de ADIs, deve-se medir as consequências práticas dessa decisão. As consequências práticas dessa decisão, só para contextualizar, a unidade de conservação é uma, como bem disse; a zona de amortecimento tem um raio de 5 quilômetros e passa por ela, por exemplo, aquela rodovia estadual que liga Ibiraçu a Aracruz. Nessa zona de amortecimento existem empresas, indústrias, moradias, um complexo social, já ali estabelecido, há décadas. O que a norma fez, repito, foi buscar dar legitimidade, regularidade fundiária a essas pessoas. O periculum inverso existe, a nosso ver, com a suspensão imediata dessa norma.

Poderia o legislativo, inclusive, se o quisesse agora, na atual legislatura, e nos parece pela leitura da peça apresentada pela Câmara, que não defende a norma, e por isso ingressamos na qualidade de amicus curiae, parece-nos que se houver interesse em alterar a lei, que o faça pelo devido processo legislativo, não submetendo ao Poder Judiciário essa situação. O que é comum no cenário nacional atual, pelo desgaste político que determinadas agendas representam, as normas ao invés de serem deliberadas e tratadas no âmbito do Legislativo, prefere-se judicializar a questão.

Existem ações civis públicas que pedem a demolição de casas, está lá nos pedidos, a demolição das casas de diversas pessoas, em torno de umas 60 a 80 residências. Enfim, o elemento social, o elemento de preservação à moradia, faz-se presente e deve se fazer nesse julgamento.

Sabemos que existem unidades de conservação em ambiente urbano, como essa. O Morro do Moreno é uma unidade de conservação em Vila Velha. A área da unidade de conservação é preservada, na sua zona de amortecimento temos escolas, residências, pontos de comércio. O Maciço Central de Vitória, a Ilha de Vitória, tem uma unidade de conservação imensa, que a área da unidade de conservação é preservada, mas no seu entorno existem hospitais, postos de saúde, obras públicas. Ou seja, a coexistência de ocupação regulada, regrada, ordenada, humana em zona de amortecimento, é algo salutar para a própria preservação da unidade de conservação.

É isso que respeitosamente defendemos e acreditamos que, pela natureza das questões, merece debate eventualmente em audiências públicas, para que outras categorias sociais da cidade sejam ouvidas sobre os reflexos dessa ação, na forma do artigo 9º, parágrafo 1º da lei 9868/99.

Feitos esses apontamentos, rogamos pela não concessão da medida cautelar postulada nessa ADI. Muito obrigado.

*

RETORNO DOS AUTOS

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY:-

Senhor Presidente, respeitosamente, peço o retorno dos autos.

*

cmv

DATA DA SESSÃO: 05/02/2026

V O T O

RETORNO DOS AUTOS

O SR. DESEMBARGADOR FERNANDO ESTEVAM BRAVIN RUY (RELATOR):-

Eminentes pares, após as sustentações orais efetivadas pelos nobres causídicos que patrocinam os interesses do requerente e do
amicus curiae
, solicitei o retorno dos autos para me debruçar com acuidade sobre as questões por eles ventiladas e sobre a matéria posta sob o crivo deste egrégio Tribunal Pleno.

Rememoro que cuidam os autos de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face da Lei Complementar nº 005, de 21 de outubro de 2024, do Município de Aracruz.

Na inicial do evento 13182242, o requerente aponta a existência de inconstitucionalidade formal e material, porquanto: (I) as emendas aditivas nº 58 e nº 72 inseridas pela Câmara Municipal, que deram origem ao parágrafo único do art. 4º e ao §6º do art. 31 da Lei Complementar impugnada, alteraram indevidamente normas relacionadas à Zona de Amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga, permitindo o uso e regularização de condomínios em áreas legalmente protegidas; (II) tais alterações contrariam frontalmente dispositivos da Constituição Estadual (arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV), da Constituição Federal (art. 225), bem como das Leis Federais nº 9.985/2000 (SNUC) e nº 6.766/79, por autorizarem indevidamente uso urbano em zona rural especialmente protegida; (III) as emendas foram aprovadas sem a devida participação popular, consulta técnica e observância do planejamento participativo, violando o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e o Plano Diretor Municipal de Aracruz; (IV) há risco de esvaziamento de ações civis públicas em trâmite (nº 5004594-52.2023.8.08.0006 e 5004337-61.2022.8.08.0006), que discutem a legalidade de empreendimentos em áreas de proteção ambiental; (V) foram desrespeitados os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, configurando-se vícios formais e materiais que comprometem a validade da norma impugnada.

Antes de examinar a medida cautelar, imperioso realizar um breve resumo dos fatos subjacentes à ação de controle abstrato de constitucionalidade.

A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pelo atual Prefeito do Município de Aracruz, com fundamento no art. 112, VII, da Constituição do Estado do Espírito Santo e no art. 55, XVII, da Lei Orgânica Municipal, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 4º e do § 6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, aprovada pela Câmara Municipal de Aracruz.

Referidos dispositivos foram introduzidos por meio das Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024 ao Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, de iniciativa do Poder Executivo, que tratava da regulamentação da criação de condomínios de lotes rurais e da instituição de zona de urbanização específica no Município.

De acordo com a petição inicial, os dispositivos impugnados estão eivados de inconstitucionalidade material e formal, por ampliarem, sem amparo técnico e legal, a possibilidade de implantação e regularização de empreendimentos situados em zonas de amortecimento de unidades de conservação ambiental, em afronta à proteção constitucional ao meio ambiente e ao devido processo legislativo.

Aponta-se violação aos arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV, da Constituição Estadual, bem como aos arts. 225 da Constituição Federal, 3º da Lei nº 6.766/1979, 22, 27 e 49 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC), dispositivos do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Municipal de Aracruz, destacando-se a ausência de consulta pública, de estudos técnicos prévios e de participação da sociedade civil no processo legislativo.

Ainda segundo a exordial, a aprovação das emendas ocorreu de maneira açodada, sem análise técnica e com grave comprometimento da proteção das zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga Waldemar Devens, contrariando decisões judiciais e a atuação do Ministério Público Estadual em ações civis públicas já em curso.

Diante dos vícios apontados, requer-se a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos atacados, e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade, com efeitos
erga omnes
e retroativos.

O mencionado diploma legislativo dispõe o seguinte:

Lei Complementar nº 005/2024

Art. 4º É vedada a implantação de condomínio de lotes rurais nos seguintes locais:

[...]

Parágrafo único. Não está compreendida na vedação estabelecida por este artigo a implantação dos condomínios nas zonas de amortecimento, que dependerão de anuência do Poder Executivo para a sua autorização.

[...]

Art. 31. É instituída a Zona de Urbanização Específica (ZUE) para fins de regularização, destinada às áreas que compreendem os condomínios de lotes rurais ou parcelamentos do solo rural implantados anteriores à aprovação desta lei, mediante apresentação da documentação necessária e cumprimento das obrigações exigidas nesta Lei, incluindo a execução das obras de infraestrutura necessárias.

[...]

§6º O disposto neste capítulo aplica-se aos condomínios de lotes rurais ou parcelamentos do solo rural que estejam situados, parcial ou integralmente, em zonas de amortecimento, ficando autorizada a sua regularização caso a implantação do empreendimento tenha se iniciado antes da definição da zona de amortecimento pelo Poder Público Municipal.

Primeiramente, pontuo que o deferimento da medida cautelar – nas ações de controle abstrato de constitucionalidade – pressupõe a constatação da plausibilidade da tese jurídica (
fumus boni iuris
) e a possibilidade de perigo de dano irreparável caso a espécie normativa permaneça em vigor (
periculum in mora
).

Neste momento processual, reputo que assiste razão ao Prefeito do Município de Aracruz, porque vislumbro a existência de vício formal e material de inconstitucionalidade nas normas municipais.

Com efeito, o Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo municipal, foi substancialmente alterado pelas Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024, de autoria parlamentar, para inserir normas inovadoras relativas à zona de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Essas alterações legislativas, conquanto formalmente redigidas como simples ajustes ao texto, implicaram inovação substancial em matéria de uso e ocupação do solo e proteção ambiental, repercutindo diretamente sobre o Plano Diretor Municipal e o zoneamento ambiental vigente, ambos instrumentos centrais de política urbana previstos no art. 182 da Constituição Federal e na Lei nº 10.257/2001, sem que houvesse prévia elaboração de estudos técnicos, pareceres ambientais ou consulta pública específica para a matéria introduzida.

O Supremo Tribunal Federal
1
já firmou entendimento no sentido de que o Legislativo pode apresentar emendas a projetos de lei de iniciativa privativa do Executivo, desde que tais emendas não desnaturem a proposição originária, nem versem sobre matérias de iniciativa constitucionalmente reservada ou que demandem a realização de estudos técnicos específicos, o que se verifica, no caso concreto, com o acréscimo de dispositivos que flexibilizam o regime jurídico de proteção ambiental da zona de amortecimento.

Ademais, há violação ao devido processo legislativo ambiental, pois a modificação introduzida nas emendas não foi objeto de consulta pública específica e qualificada voltada a discutir a flexibilização do uso na zona de amortecimento, conforme impõem o art. 27 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e o art. 43 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). Embora haja nos autos registro de realização de audiências públicas em etapas anteriores do trâmite legislativo, tais eventos não contemplaram o conteúdo inovador das emendas, razão pela qual não se pode considerar cumprida a exigência legal de participação social efetiva sobre a matéria.

No campo material, os dispositivos impugnados reduzem o nível de proteção ambiental conferido à zona de amortecimento, área cuja função, segundo o art. 2º, XVIII, e o art. 25, § 2º, da Lei nº 9.985/2000, é justamente minimizar os impactos negativos sobre a unidade de conservação. Ao autorizar a implantação e regularização de empreendimentos nessas áreas sem prévia avaliação técnica robusta e sem compatibilização com o plano de manejo do Parque Natural Municipal do Aricanga, o qual, nos termos dos documentos do evento 13182249 e seguintes, estabelece restrições específicas para assegurar a integridade da unidade e de seu entorno, a norma municipal afronta o princípio da não regressão ambiental, corolário do art. 225 da Constituição Federal.

De igual modo, há afronta aos princípios da prevenção e da precaução. Não se verificou a realização de estudo de impacto ambiental abrangente para avaliar os riscos cumulativos e sinérgicos que empreendimentos dessa natureza podem gerar sobre o ecossistema local. A ausência de certeza científica acerca do potencial lesivo não autoriza a flexibilização protetiva; ao contrário, impõe o reforço da proteção até que haja comprovação inequívoca da ausência de dano.

O
periculum in mora
mostra-se igualmente presente. A manutenção da eficácia dos dispositivos impugnados permite que empreendedores ingressem com pedidos administrativos de regularização e implantação de empreendimentos nas zonas de amortecimento, o que pode resultar em supressão vegetal, movimentação de solo, alteração de cursos d’água e outros danos de difícil ou impossível reversão, tornando inócua a própria tutela jurisdicional caso concedida apenas ao final do processo. O caráter irreversível do dano ambiental, aqui aliado à função estratégica da zona de amortecimento como cinturão protetivo da unidade de conservação, recomenda a suspensão imediata da norma até o julgamento definitivo da presente ação.

Por todo o exposto, entendo que estão satisfeitos os requisitos do art. 10 da Lei nº 9.868/1999 para a concessão da medida cautelar.

Destaco que o parecer do Ministério Público Estadual foi no sentido de opinar pelo deferimento da medida, argumentando que “
resta evidenciado que a possibilidade de alteração da zona de amortecimento para possibilitar seu loteamento, visando a construção de moradias, sem qualquer participação popular ou até mesmo, sem qualquer diálogo com instituições ambientais, Ministério Público e demais atores com atribuição na matéria ambiental, se mostra desarrazoado, notadamente, em relação a extrema dificuldade de reparação de eventual dano ao meio ambiente protegido
”, bem como que “
diante da complexidade da situação, e, corroborando a urgência do caso diante da possibilidade de dano, o Ministério Público do Estado do Espírito Santo manejou Ação Civil Pública nº 5004594-52.2023.8.08.0006, visando, dentre diversos pedidos, a vedação de qualquer construção compreendida na referida zona de amortecimento
” (evento 13777030).

Ressalto, contudo, que o exame mais detido dos documentos acostados evidencia a necessidade de adequar a extensão da medida cautelar de modo a compatibilizar a proteção ambiental com a realidade social consolidada no entorno do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Com efeito, há nos autos elementos que indicam a existência de núcleos familiares residindo há décadas em áreas inseridas na zona de amortecimento, cuja ocupação antecede, inclusive, a instituição da própria unidade de conservação. Tais situações fáticas, de caráter consolidado, demandam tratamento diferenciado, sob pena de se converter a tutela ambiental em instrumento de violação ao direito fundamental à moradia (art. 6º da Constituição Federal) e ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF).

Assim, impõe-se conferir interpretação conforme à Constituição Federal e Estadual aos dispositivos impugnados, de modo a suspender a eficácia do parágrafo único do art. 4º e do §6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, apenas na parte em que autorizam novas implantações ou regularizações de empreendimentos ainda não existentes em áreas situadas na Zona de Amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Por outro lado, preserva-se a possibilidade de regularização administrativa das moradias e ocupações já consolidadas, observadas as condicionantes ambientais e urbanísticas estabelecidas no Plano Diretor e no Plano de Manejo da Unidade de Conservação, devendo o Poder Executivo Municipal promover a devida análise técnica caso a caso, à luz do princípio da razoabilidade e da função social da propriedade.

Dessa forma, mantém-se a coerência da tutela ambiental e urbana com a realidade socioespacial local, assegurando a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado sem sacrificar o mínimo existencial habitacional da população residente.

Sopesando tais elementos, concluo, por fim, que os efeitos desta decisão retroagem (
ex tunc
) à data de entrada em vigor da Lei Complementar nº 005/2024, em 05 de dezembro de 2024, para evitar que, a pretexto de regularização, se consolidem novos empreendimentos não abrangidos pela presente interpretação conforme.

Pelo exposto, voto pelo
DEFERIMENTO PARCIAL
da medida cautelar, para suspender a eficácia do parágrafo único do art. 4º e do §6º do art. 31, ambos da Lei Complementar Municipal nº 005, de 21 de outubro de 2024, atribuindo-lhes interpretação conforme a Constituição, de modo a: (i) vedar a implantação ou ampliação de novos empreendimentos em zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga; e (ii) preservar a possibilidade de regularização fundiária e administrativa das moradias e ocupações já consolidadas, observadas as normas ambientais e o devido processo administrativo perante o Poder Executivo.

A decisão produz efeitos
ex tunc
, nos termos do artigo 11, §1º, da Lei nº 9.868/99, c/c artigo 169, alínea “b”, do RITJES.

Notifique-se do conteúdo da petição a autoridade responsável, a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, preste as informações que entender necessárias (Lei nº 9.868/99, art. 6º, parágrafo único).

Na sequência, encaminhem-se os autos à Procuradoria de Justiça para emissão do competente parecer (artigo 112, §1º, da CE).

Após, conclusos para análise do mérito.

É como voto.

1
ADI 5127, Relator(a): ROSA WEBER, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15-10-2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-094 DIVULG 10-05-2016 PUBLIC 11-05-2016.

*

A SRA. DESEMBARGADORA JANETE VARGAS SIMÕES (PRESIDENTE):-

Consulto, na sequência o eminente Desembargador Namyr Carlos de Souza Filho.

*

V O T O S

O SR. DESEMBARGADOR NAMYR CARLOS DE SOUZA FILHO:-

Acompanho o voto do eminente Relator.

*

PROFERIRAM IDÊNTICO VOTO, OS EMINENTES DESEMBARGADORES:

DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA;

ELIANA JUNQUEIRA MUNHÓS FERREIRA;

ROBSON LUIZ ALBANEZ;

WALACE PANDOLPHO KIFFER;

EWERTON SCHWAB PINTO JÚNIOR;

FERNANDO ZARDINI ANTONIO;

ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA;

JÚLIO CÉSAR COSTA DE OLIVEIRA;

RACHEL DURÃO CORREIA LIMA;

HELIMAR PINTO;

EDER PONTES DA SILVA;

RAPHAEL AMERICANO CÂMARA;

MARIANNE JÚDICE DE MATTOS;

SÉRGIO RICARDO DE SOUZA;

HELOÍSA CARIELLO;

MARCOS VALLS FEU ROSA.

*

IMPEDIMENTO

O SR. DESEMBARGADOR ALEXANDRE PUPPIM:-

Senhora Presidente, eu averbo o meu impedimento para atuar neste feito.

*

V O T O

O SR. DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JÚNIOR:-

Eu acompanho o voto do eminente Relator.

*

IMPEDIMENTO

O SR. DESEMBARGADOR CONVOCADO LUIZ GUILHERME RISSO:-

Senhora Presidente, eu averbo o meu impedimento para atuar neste feito.

*

IMPEDIMENTO

A SRA. DESEMBARGADORA CLÁUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAÚJO:-

Senhora Presidente, eu averbo o meu impedimento para atuar neste feito.

*

IMPEDIMENTO

O SR. DESEMBARGADOR SUBSTITUTO CARLOS MAGNO MOULIN LIMA:-

Senhora Presidente, eu averbo o meu impedimento para atuar neste feito.

*

ts*

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

RETORNO DOS AUTOS

Eminentes pares, após as sustentações orais efetivadas pelos nobres causídicos que patrocinam os interesses do requerente e do
amicus curiae
, solicitei o retorno dos autos para me debruçar com acuidade sobre as questões por eles ventiladas e sobre a matéria posta sob o crivo deste egrégio Tribunal Pleno.

Rememoro que cuidam os autos de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ARACRUZ
em face da Lei Complementar nº 005, de 21 de outubro de 2024, do Município de Aracruz.

Na inicial do evento 13182242, o requerente aponta a existência de inconstitucionalidade formal e material, porquanto: (I) as emendas aditivas nº 58 e nº 72 inseridas pela Câmara Municipal, que deram origem ao parágrafo único do art. 4º e ao §6º do art. 31 da Lei Complementar impugnada, alteraram indevidamente normas relacionadas à Zona de Amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga, permitindo o uso e regularização de condomínios em áreas legalmente protegidas; (II) tais alterações contrariam frontalmente dispositivos da Constituição Estadual (arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV), da Constituição Federal (art. 225), bem como das Leis Federais nº 9.985/2000 (SNUC) e nº 6.766/79, por autorizarem indevidamente uso urbano em zona rural especialmente protegida; (III) as emendas foram aprovadas sem a devida participação popular, consulta técnica e observância do planejamento participativo, violando o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e o Plano Diretor Municipal de Aracruz; (IV) há risco de esvaziamento de ações civis públicas em trâmite (nº 5004594-52.2023.8.08.0006 e 5004337-61.2022.8.08.0006), que discutem a legalidade de empreendimentos em áreas de proteção ambiental; (V) foram desrespeitados os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, configurando-se vícios formais e materiais que comprometem a validade da norma impugnada.

Antes de examinar a medida cautelar, imperioso realizar um breve resumo dos fatos subjacentes à ação de controle abstrato de constitucionalidade.

A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta pelo atual Prefeito do Município de Aracruz, com fundamento no art. 112, VII, da Constituição do Estado do Espírito Santo e no art. 55, XVII, da Lei Orgânica Municipal, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 4º e do § 6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, aprovada pela Câmara Municipal de Aracruz.

Referidos dispositivos foram introduzidos por meio das Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024 ao Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, de iniciativa do Poder Executivo, que tratava da regulamentação da criação de condomínios de lotes rurais e da instituição de zona de urbanização específica no Município.

De acordo com a petição inicial, os dispositivos impugnados estão eivados de inconstitucionalidade material e formal, por ampliarem, sem amparo técnico e legal, a possibilidade de implantação e regularização de empreendimentos situados em zonas de amortecimento de unidades de conservação ambiental, em afronta à proteção constitucional ao meio ambiente e ao devido processo legislativo.

Aponta-se violação aos arts. 186, parágrafo único, X, e 231, parágrafo único, IV, da Constituição Estadual, bem como aos arts. 225 da Constituição Federal, 3º da Lei nº 6.766/1979, 22, 27 e 49 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC), dispositivos do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor Municipal de Aracruz, destacando-se a ausência de consulta pública, de estudos técnicos prévios e de participação da sociedade civil no processo legislativo.

Ainda segundo a exordial, a aprovação das emendas ocorreu de maneira açodada, sem análise técnica e com grave comprometimento da proteção das zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga Waldemar Devens, contrariando decisões judiciais e a atuação do Ministério Público Estadual em ações civis públicas já em curso.

Diante dos vícios apontados, requer-se a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos atacados, e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade, com efeitos
erga omnes
e retroativos.

O mencionado diploma legislativo dispõe o seguinte:

Lei Complementar nº 005/2024

Art. 4º É vedada a implantação de condomínio de lotes rurais nos seguintes locais:

[...]

Parágrafo único. Não está compreendida na vedação estabelecida por este artigo a implantação dos condomínios nas zonas de amortecimento, que dependerão de anuência do Poder Executivo para a sua autorização.

[...]

Art. 31. É instituída a Zona de Urbanização Específica (ZUE) para fins de regularização, destinada às áreas que compreendem os condomínios de lotes rurais ou parcelamentos do solo rural implantados anteriores à aprovação desta lei, mediante apresentação da documentação necessária e cumprimento das obrigações exigidas nesta Lei, incluindo a execução das obras de infraestrutura necessárias.

[...]

§6º O disposto neste capítulo aplica-se aos condomínios de lotes rurais ou parcelamentos do solo rural que estejam situados, parcial ou integralmente, em zonas de amortecimento, ficando autorizada a sua regularização caso a implantação do empreendimento tenha se iniciado antes da definição da zona de amortecimento pelo Poder Público Municipal.

Primeiramente, pontuo que o deferimento da medida cautelar – nas ações de controle abstrato de constitucionalidade – pressupõe a constatação da plausibilidade da tese jurídica (
fumus boni iuris
) e a possibilidade de perigo de dano irreparável caso a espécie normativa permaneça em vigor (
periculum in mora
).

Neste momento processual, reputo que assiste razão ao Prefeito do Município de Aracruz, porque vislumbro a existência de vício formal e material de inconstitucionalidade nas normas municipais.

Com efeito, o Projeto de Lei Complementar nº 003/2024, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo municipal, foi substancialmente alterado pelas Emendas Aditivas nº 58/2024 e nº 72/2024, de autoria parlamentar, para inserir normas inovadoras relativas à zona de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Essas alterações legislativas, conquanto formalmente redigidas como simples ajustes ao texto, implicaram inovação substancial em matéria de uso e ocupação do solo e proteção ambiental, repercutindo diretamente sobre o Plano Diretor Municipal e o zoneamento ambiental vigente, ambos instrumentos centrais de política urbana previstos no art. 182 da Constituição Federal e na Lei nº 10.257/2001, sem que houvesse prévia elaboração de estudos técnicos, pareceres ambientais ou consulta pública específica para a matéria introduzida.

O Supremo Tribunal Federal
1
já firmou entendimento no sentido de que o Legislativo pode apresentar emendas a projetos de lei de iniciativa privativa do Executivo, desde que tais emendas não desnaturem a proposição originária, nem versem sobre matérias de iniciativa constitucionalmente reservada ou que demandem a realização de estudos técnicos específicos, o que se verifica, no caso concreto, com o acréscimo de dispositivos que flexibilizam o regime jurídico de proteção ambiental da zona de amortecimento.

Ademais, há violação ao devido processo legislativo ambiental, pois a modificação introduzida nas emendas não foi objeto de consulta pública específica e qualificada voltada a discutir a flexibilização do uso na zona de amortecimento, conforme impõem o art. 27 da Lei nº 9.985/2000 (SNUC) e o art. 43 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). Embora haja nos autos registro de realização de audiências públicas em etapas anteriores do trâmite legislativo, tais eventos não contemplaram o conteúdo inovador das emendas, razão pela qual não se pode considerar cumprida a exigência legal de participação social efetiva sobre a matéria.

No campo material, os dispositivos impugnados reduzem o nível de proteção ambiental conferido à zona de amortecimento, área cuja função, segundo o art. 2º, XVIII, e o art. 25, § 2º, da Lei nº 9.985/2000, é justamente minimizar os impactos negativos sobre a unidade de conservação. Ao autorizar a implantação e regularização de empreendimentos nessas áreas sem prévia avaliação técnica robusta e sem compatibilização com o plano de manejo do Parque Natural Municipal do Aricanga, o qual, nos termos dos documentos do evento 13182249 e seguintes, estabelece restrições específicas para assegurar a integridade da unidade e de seu entorno, a norma municipal afronta o princípio da não regressão ambiental, corolário do art. 225 da Constituição Federal.

De igual modo, há afronta aos princípios da prevenção e da precaução. Não se verificou a realização de estudo de impacto ambiental abrangente para avaliar os riscos cumulativos e sinérgicos que empreendimentos dessa natureza podem gerar sobre o ecossistema local. A ausência de certeza científica acerca do potencial lesivo não autoriza a flexibilização protetiva; ao contrário, impõe o reforço da proteção até que haja comprovação inequívoca da ausência de dano.

O
periculum in mora
mostra-se igualmente presente. A manutenção da eficácia dos dispositivos impugnados permite que empreendedores ingressem com pedidos administrativos de regularização e implantação de empreendimentos nas zonas de amortecimento, o que pode resultar em supressão vegetal, movimentação de solo, alteração de cursos d’água e outros danos de difícil ou impossível reversão, tornando inócua a própria tutela jurisdicional caso concedida apenas ao final do processo. O caráter irreversível do dano ambiental, aqui aliado à função estratégica da zona de amortecimento como cinturão protetivo da unidade de conservação, recomenda a suspensão imediata da norma até o julgamento definitivo da presente ação.

Por todo o exposto, entendo que estão satisfeitos os requisitos do art. 10 da Lei nº 9.868/1999 para a concessão da medida cautelar.

Destaco que o parecer do Ministério Público Estadual foi no sentido de opinar pelo deferimento da medida, argumentando que “
resta evidenciado que a possibilidade de alteração da zona de amortecimento para possibilitar seu loteamento, visando a construção de moradias, sem qualquer participação popular ou até mesmo, sem qualquer diálogo com instituições ambientais, Ministério Público e demais atores com atribuição na matéria ambiental, se mostra desarrazoado, notadamente, em relação a extrema dificuldade de reparação de eventual dano ao meio ambiente protegido
”, bem como que “
diante da complexidade da situação, e, corroborando a urgência do caso diante da possibilidade de dano, o Ministério Público do Estado do Espírito Santo manejou Ação Civil Pública nº 5004594-52.2023.8.08.0006, visando, dentre diversos pedidos, a vedação de qualquer construção compreendida na referida zona de amortecimento
” (evento 13777030).

Ressalto, contudo, que o exame mais detido dos documentos acostados evidencia a necessidade de adequar a extensão da medida cautelar de modo a compatibilizar a proteção ambiental com a realidade social consolidada no entorno do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Com efeito, há nos autos elementos que indicam a existência de núcleos familiares residindo há décadas em áreas inseridas na zona de amortecimento, cuja ocupação antecede, inclusive, a instituição da própria unidade de conservação. Tais situações fáticas, de caráter consolidado, demandam tratamento diferenciado, sob pena de se converter a tutela ambiental em instrumento de violação ao direito fundamental à moradia (art. 6º da Constituição Federal) e ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF).

Assim, impõe-se conferir interpretação conforme à Constituição Federal e Estadual aos dispositivos impugnados, de modo a suspender a eficácia do parágrafo único do art. 4º e do §6º do art. 31 da Lei Complementar Municipal nº 005/2024, apenas na parte em que autorizam novas implantações ou regularizações de empreendimentos ainda não existentes em áreas situadas na Zona de Amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga.

Por outro lado, preserva-se a possibilidade de regularização administrativa das moradias e ocupações já consolidadas, observadas as condicionantes ambientais e urbanísticas estabelecidas no Plano Diretor e no Plano de Manejo da Unidade de Conservação, devendo o Poder Executivo Municipal promover a devida análise técnica caso a caso, à luz do princípio da razoabilidade e da função social da propriedade.

Dessa forma, mantém-se a coerência da tutela ambiental e urbana com a realidade socioespacial local, assegurando a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado sem sacrificar o mínimo existencial habitacional da população residente.

Sopesando tais elementos, concluo, por fim, que os efeitos desta decisão retroagem (
ex tunc
) à data de entrada em vigor da Lei Complementar nº 005/2024, em 05 de dezembro de 2024, para evitar que, a pretexto de regularização, se consolidem novos empreendimentos não abrangidos pela presente interpretação conforme.

Pelo exposto, voto pelo
DEFERIMENTO PARCIAL
da medida cautelar, para suspender a eficácia do parágrafo único do art. 4º e do §6º do art. 31, ambos da Lei Complementar Municipal nº 005, de 21 de outubro de 2024, atribuindo-lhes interpretação conforme a Constituição, de modo a: (i) vedar a implantação ou ampliação de novos empreendimentos em zonas de amortecimento do Parque Natural Municipal do Aricanga; e (ii) preservar a possibilidade de regularização fundiária e administrativa das moradias e ocupações já consolidadas, observadas as normas ambientais e o devido processo administrativo perante o Poder Executivo.

A decisão produz efeitos
ex tunc
, nos termos do artigo 11, §1º, da Lei nº 9.868/99, c/c artigo 169, alínea “b”, do RITJES.

Notifique-se do conteúdo da petição a autoridade responsável, a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, preste as informações que entender necessárias (Lei nº 9.868/99, art. 6º, parágrafo único).

Na sequência, encaminhem-se os autos à Procuradoria de Justiça para emissão do competente parecer (artigo 112, §1º, da CE).

Após, conclusos para análise do mérito.

É como voto.

1
ADI 5127, Relator(a): ROSA WEBER, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15-10-2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-094 DIVULG 10-05-2016 PUBLIC 11-05-2016.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o eminente Relator, para deferir a medida cautelar.