Tribunal: TJES
Processo: 5008680-16.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abandono Material; Abandono Material
Data de julgamento: 2026-05-21

Ementa:
Ementa
: DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA. ACOLHIMENTO FAMILIAR. MODALIDADE PREFERENCIAL DE PROTEÇÃO. CONTROLE JUDICIAL. IMPLEMENTAÇÃO GRADUAL E ESTRUTURADA. PLANO DE AÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Município de Água Doce do Norte/ES contra decisão interlocutória proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que deferiu tutela de urgência para determinar a implantação, no prazo de 90 dias, da política de acolhimento familiar para crianças e adolescentes, com imposição de obrigações correlatas e multa diária. O recorrente pede a reforma da decisão para afastar a ordem de implantação imediata e integral do serviço e a multa cominatória, sustentando a necessidade de implementação gradativa, estruturada e compatível com a realidade administrativa, orçamentária e normativa municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o Município pode ser judicialmente compelido a estruturar a política pública de acolhimento familiar, modalidade preferencial de proteção à criança e ao adolescente; e (ii) estabelecer se é legítima a imposição judicial de implantação integral do serviço em 90 dias, com detalhamento exaustivo das medidas executivas e cominação de multa diária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente asseguram, com prioridade absoluta, o direito à convivência familiar e comunitária e conferem preferência ao acolhimento familiar sobre o acolhimento institucional.

O dever material do Município de implementar a política pública de acolhimento familiar subsiste e não é afastado pela existência de serviço de acolhimento institucional.

O controle judicial de políticas públicas não autoriza, em regra, a substituição da Administração na definição minuciosa da engenharia executiva da política, sobretudo quando se trata de medida de alta complexidade, que exige planejamento, estrutura técnica, capacitação, previsão orçamentária e articulação intersetorial.

O Tema 698 da repercussão geral, rememorado na SL 1623/MA, orienta que a atuação jurisdicional deve priorizar a fixação de metas e a formulação, pela Administração Pública, de plano de ação, evitando a assunção judicial da gestão direta da política pública.

A Recomendação Conjunta nº 2/2024 reforça a prioridade do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora, mas prevê implementação gradativa, com grupo de trabalho intersetorial, diagnóstico de demanda, planejamento, formação, orçamento e definição de fluxos locais.

A ordem originária excede os limites do controle jurisdicional ao impor, em 90 dias, implantação integral do serviço, equipe técnica exclusiva, capacitação, elaboração de instrumentos técnicos, fluxogramas operacionais e outras providências executivas, tudo sob astreintes.

A manutenção, pelo Município, de casa de acolhimento institucional estruturada e com capacidade disponível mitiga a premissa de urgência absoluta para a imposição imediata, em bloco, de todas as etapas da política pública.

A notícia de restrição decorrente de decisão da Justiça Federal quanto a novas contratações reforça a necessidade de planejamento estruturado e de controle judicial posterior sobre plano factível, sem restaurar obrigação potencialmente inexequível.

A solução adequada concilia a prioridade da proteção integral, a preferência legal do acolhimento familiar e a deferência ao espaço de conformação administrativa ao substituir a ordem de implantação integral por dever de apresentação de plano de ação estruturado, sujeito ao controle do juízo de origem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
: 1. O Município tem dever constitucional e legal de estruturar política pública de acolhimento familiar, por ser essa a modalidade preferencial de proteção à criança e ao adolescente. 2. O Poder Judiciário pode controlar a omissão estatal na implementação dessa política, mas deve, sempre que possível, exigir plano de ação e metas, sem substituir diretamente a Administração na gestão executiva da política pública. 3. A imposição judicial de implantação integral e imediata de política pública complexa, com detalhamento exaustivo das medidas administrativas e técnicas, deve ser readequada quando desconsidera a necessidade de implementação progressiva, planejamento e compatibilidade com a realidade local. 4. A multa cominatória atrelada a comando judicial reformado não subsiste, sem prejuízo de futura adoção de medidas coercitivas proporcionais em caso de descumprimento injustificado do novo dever fixado.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5008680-16.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE AGUA DOCE DO NORTE

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

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EMENTA

Ementa
: DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA PÚBLICA. ACOLHIMENTO FAMILIAR. MODALIDADE PREFERENCIAL DE PROTEÇÃO. CONTROLE JUDICIAL. IMPLEMENTAÇÃO GRADUAL E ESTRUTURADA. PLANO DE AÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Município de Água Doce do Norte/ES contra decisão interlocutória proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo, que deferiu tutela de urgência para determinar a implantação, no prazo de 90 dias, da política de acolhimento familiar para crianças e adolescentes, com imposição de obrigações correlatas e multa diária. O recorrente pede a reforma da decisão para afastar a ordem de implantação imediata e integral do serviço e a multa cominatória, sustentando a necessidade de implementação gradativa, estruturada e compatível com a realidade administrativa, orçamentária e normativa municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o Município pode ser judicialmente compelido a estruturar a política pública de acolhimento familiar, modalidade preferencial de proteção à criança e ao adolescente; e (ii) estabelecer se é legítima a imposição judicial de implantação integral do serviço em 90 dias, com detalhamento exaustivo das medidas executivas e cominação de multa diária.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente asseguram, com prioridade absoluta, o direito à convivência familiar e comunitária e conferem preferência ao acolhimento familiar sobre o acolhimento institucional.

O dever material do Município de implementar a política pública de acolhimento familiar subsiste e não é afastado pela existência de serviço de acolhimento institucional.

O controle judicial de políticas públicas não autoriza, em regra, a substituição da Administração na definição minuciosa da engenharia executiva da política, sobretudo quando se trata de medida de alta complexidade, que exige planejamento, estrutura técnica, capacitação, previsão orçamentária e articulação intersetorial.

O Tema 698 da repercussão geral, rememorado na SL 1623/MA, orienta que a atuação jurisdicional deve priorizar a fixação de metas e a formulação, pela Administração Pública, de plano de ação, evitando a assunção judicial da gestão direta da política pública.

A Recomendação Conjunta nº 2/2024 reforça a prioridade do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora, mas prevê implementação gradativa, com grupo de trabalho intersetorial, diagnóstico de demanda, planejamento, formação, orçamento e definição de fluxos locais.

A ordem originária excede os limites do controle jurisdicional ao impor, em 90 dias, implantação integral do serviço, equipe técnica exclusiva, capacitação, elaboração de instrumentos técnicos, fluxogramas operacionais e outras providências executivas, tudo sob astreintes.

A manutenção, pelo Município, de casa de acolhimento institucional estruturada e com capacidade disponível mitiga a premissa de urgência absoluta para a imposição imediata, em bloco, de todas as etapas da política pública.

A notícia de restrição decorrente de decisão da Justiça Federal quanto a novas contratações reforça a necessidade de planejamento estruturado e de controle judicial posterior sobre plano factível, sem restaurar obrigação potencialmente inexequível.

A solução adequada concilia a prioridade da proteção integral, a preferência legal do acolhimento familiar e a deferência ao espaço de conformação administrativa ao substituir a ordem de implantação integral por dever de apresentação de plano de ação estruturado, sujeito ao controle do juízo de origem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
: 1. O Município tem dever constitucional e legal de estruturar política pública de acolhimento familiar, por ser essa a modalidade preferencial de proteção à criança e ao adolescente. 2. O Poder Judiciário pode controlar a omissão estatal na implementação dessa política, mas deve, sempre que possível, exigir plano de ação e metas, sem substituir diretamente a Administração na gestão executiva da política pública. 3. A imposição judicial de implantação integral e imediata de política pública complexa, com detalhamento exaustivo das medidas administrativas e técnicas, deve ser readequada quando desconsidera a necessidade de implementação progressiva, planejamento e compatibilidade com a realidade local. 4. A multa cominatória atrelada a comando judicial reformado não subsiste, sem prejuízo de futura adoção de medidas coercitivas proporcionais em caso de descumprimento injustificado do novo dever fixado.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

Cuida-se de agravo de instrumento interposto pelo
Município de Água Doce do Norte/ES
contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Água Doce do Norte/ES, nos autos da Ação Civil Pública nº 5000773-14.2024.8.08.0068, ajuizada pelo
Ministério Público do Estado do Espírito Santo
, por meio da qual foi deferida tutela de urgência para determinar ao ente municipal a implantação da política de acolhimento familiar para crianças e adolescentes, no prazo de 90 (noventa) dias, bem como o cumprimento de obrigações correlatas, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada ao montante de R$ 100.000,00 (cem mil reais), sem prejuízo de outras sanções eventualmente cabíveis.

Em suas razões recursais, o agravante sustenta, em síntese, que a decisão recorrida: a) desconsidera a Recomendação Conjunta nº 2, de 17 de janeiro de 2024, que preconiza implementação gradativa, estruturada e colaborativa do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora; b) ignora a necessidade de atuação cooperativa entre os entes e órgãos do sistema de garantia de direitos; c) impõe constituição de equipe técnica em contexto no qual o Município afirma estar submetido a restrição decorrente de decisão da Justiça Federal proferida nos autos do processo nº 0025515-69.2017.4.02.5005/ES; d) desconsidera a necessidade de previsão orçamentária, capacitação técnica e planejamento administrativo; e) reputa inexistente o interesse de agir do Ministério Público diante da manutenção, pelo Município, de Casa de Acolhimento Institucional com equipe própria e capacidade de atendimento; e f) invade esfera própria da Administração Pública ao impor, em prazo exíguo, a implantação integral de política pública de alta complexidade.

Por meio de decisão monocrática anteriormente proferida, foi deferido o efeito suspensivo, para suspender a eficácia da decisão objurgada no tocante à específica ordem de implantação do serviço de acolhimento familiar no prazo de 90 (noventa) dias e suas consequências, bem como a imediata exigibilidade da multa diária fixada para o descumprimento desse prazo. Naquela ocasião, assentou-se, em juízo de cognição sumária, que a controvérsia deveria ser examinada à luz da proteção integral da criança e do adolescente, sem perder de vista a necessidade de compatibilização das medidas impostas com a capacidade de gestão do Município, com as limitações administrativas demonstradas nos autos e com as diretrizes nacionais voltadas à implementação gradual da política pública.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento
.

Superada a fase de cognição sumária, na qual já se havia apreciado o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, cabe, neste momento, reexaminar a controvérsia em cognição mais amadurecida, confrontando-se a fundamentação anteriormente lançada com os elementos trazidos nas contrarrazões e no parecer ministerial, a fim de verificar se há razão para revogar, modificar ou confirmar, com os ajustes cabíveis, a solução liminar antes adotada.

Desde logo, registro que não vislumbro razão para afastar o eixo jurídico já adotado na decisão de efeito. Ao contrário, o exame mais amadurecido dos autos recomenda a sua preservação, com ajuste apenas das consequências práticas do julgamento. Com efeito, a controvérsia não autoriza a exoneração do Município de seu dever constitucional e legal de estruturar política pública vocacionada à proteção de crianças e adolescentes em situação de risco, como também, não legitima a manutenção integral de comando judicial que, em prazo exíguo e de forma exaustivamente conformadora, substitui a Administração na engenharia executiva da política pública.

Com efeito, o art. 227, caput, da Constituição Federal estabelece ser dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, dentre outros direitos, o direito à convivência familiar e comunitária. No mesmo sentido, o Estatuto da Criança e do Adolescente, em seus arts. 4º e 19, reafirma o dever de assegurar a efetivação desses direitos e consagra o direito de ser criado e educado no seio da família e, excepcionalmente, em família substituta. Mais especificamente, o art. 34, § 1º, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECRIAD) dispõe, de modo expresso, que a inclusão das crianças ou dos adolescentes em programas de acolhimento familiar terá preferência ao acolhimento institucional. A Lei nº 12.010/2009, por sua vez, reforçou essa diretriz ao aperfeiçoar a sistemática da convivência familiar e comunitária e inserir, no art. 101, VIII, da referida lei, a medida de acolhimento familiar.

Nada obstante, o reconhecimento desse dever material não conduz, automaticamente, à legitimidade de qualquer arranjo executivo imposto judicialmente, sobretudo quando se trata de política pública de alta complexidade, que exige planejamento administrativo, estrutura técnica, definição de fluxos, capacitação, previsão orçamentária, articulação intersetorial e conformação progressiva segundo a realidade local. Nesse ponto, a orientação do Supremo Tribunal Federal por meio do Tema 698 da repercussão geral, tal como rememorado na SL 1623/MA (STF - SL: 1623 MA, Relator.: PRESIDENTE, Data de Julgamento: 10/08/2023, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10/08/2023 PUBLIC 14/08/2023), assentou que, no controle judicial de políticas públicas, a atuação jurisdicional deve, sempre que possível, priorizar a fixação de metas e a formulação, pela Administração Pública, do respectivo plano de ação, com consideração dos órgãos técnicos e das informações disponíveis, evitando-se que o Judiciário assuma, ele próprio, a gestão direta da política pública.

Também permanece pertinente, pelos mesmos fundamentos já acolhidos na decisão monocrática, a referência à Recomendação Conjunta nº 2, de 17 de janeiro de 2024, subscrita pelo CNJ, CNMP, Ministérios e Conselhos Nacionais, a qual dispõe sobre a integração de esforços para o fortalecimento do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora. O referido ato, embora reforce a centralidade e a prioridade da política pública em questão, não descreve um modelo de implantação instantânea, unilateral e improvisada. Ao contrário, recomenda a criação, em até 120 dias, de Grupo de Trabalho Intersetorial, a realização de diagnósticos de demanda, o planejamento de ações para a gradativa implantação e ampliação da cobertura, a priorização do serviço nos instrumentos de planejamento e orçamento, a ampliação do cofinanciamento, a oferta de formação inicial e continuada, além da elaboração, em âmbito local, de fluxos e procedimentos que articulem o órgão gestor da assistência social, o Poder Judiciário, o Ministério Público e os demais atores da rede de proteção. A mesma Recomendação orienta, ademais, que o magistrado, ao decidir sobre acolhimento, priorize a família acolhedora nos termos do art. 34, § 1º, do ECRIAD, o que evidencia, simultaneamente, a obrigatoriedade da política e a necessidade de sua estruturação técnica e progressiva.

Nesse contexto, os fundamentos expendidos pelo agravante e acolhidos, em parte, na decisão de efeito, não têm o alcance de negar a obrigatoriedade da política pública, mas sim de demonstrar que a tutela deferida na origem, tal como desenhada, excedeu-se nas consequências executivas. A ordem originária não se limitou a afirmar o dever municipal de implantação do serviço; ela impôs, em prazo de 90 dias, implantação integral, acolhimento provisório preferencialmente em imóvel residencial urbano custeado por aluguel social, constituição de equipe técnica exclusiva, elaboração de Projeto Político-Pedagógico e PIA, capacitação em 60 dias, fluxogramas operacionais, acompanhamento pós-desligamento e priorização de atendimento, tudo sob astreintes. Tal modelagem, embora inspirada em finalidade constitucionalmente legítima, acaba por reduzir em demasia o espaço próprio de conformação administrativa que, em matéria de políticas públicas, deve ser exercido pelo gestor, sob controle jurisdicional, e não substituído por ele.

A esse respeito, mantenho, igualmente, a compreensão já lançada no
decisum
monocrático no sentido de que, ao menos no estado atual dos autos, a situação narrada não revela quadro de desamparo absoluto apto a justificar, desde logo, a restauração integral da tutela originária. Com efeito, as provas referidas na decisão de efeito indicam que o Município mantém Casa de Acolhimento Institucional devidamente estruturada, com equipe técnica composta por psicóloga, assistente social, coordenadora, cuidadores e cozinheira, e com número atual de acolhidos inferior à capacidade instalada. Evidentemente, isso não elimina o dever de estruturar o acolhimento familiar, que segue sendo a modalidade preferencial; todavia, mitiga a premissa de urgência absoluta que serviria para legitimar a imposição judicial, em bloco, de todas as etapas executivas da política no exíguo prazo de 90 dias.

Some-se a isso a circunstância, também já destacada na decisão de efeito, de que o Município trouxe aos autos a notícia de restrição decorrente de decisão da Justiça Federal proferida nos autos do processo nº 0025515-69.2017.4.02.5005/ES, em fase de execução de sentença, no bojo da qual teria sido vedada a realização de novas contratações até a conclusão de concurso público, cujo resultado final foi indicado para 04 de janeiro de 2026. Não cabe, nesta sede recursal, resolver exaustivamente o alcance daquela decisão federal, mas é inegável que a existência de tal elemento reforça a necessidade de que a execução da política pública se faça por meio de planejamento estruturado, submetido ao crivo do juízo de origem, e não por simples restauração de obrigação imediata que pode se revelar, ao menos em parte, inexequível ou colidente com outras condicionantes jurídico-administrativas.

As contrarrazões e o parecer da Procuradoria de Justiça, embora corretamente insistam na prioridade constitucional e legal do acolhimento familiar e na impossibilidade de o Município permanecer indefinidamente inerte, não infirmam esse ponto central. De fato, a manifestação ministerial é consistente ao demonstrar que o acolhimento familiar constitui política pública prioritária, que o acolhimento institucional não é a modalidade preferencial e que não se pode admitir a perpetuação da omissão estatal. Contudo, tais manifestações não afastam, com a mesma densidade, a conclusão de que a tutela de origem, tal como formulada, reclama readequação quanto aos meios e ao tempo de cumprimento, sob pena de o Poder Judiciário ultrapassar a fronteira do controle e ingressar no terreno da gestão administrativa direta.

Por isso, a solução que melhor concilia a prioridade absoluta da criança e do adolescente, a preferência legal do acolhimento familiar, a deferência institucional ao espaço de conformação da Administração Pública e a orientação do STF no Tema 698 não é nem a manutenção integral da decisão agravada, nem o provimento total do agravo para afastar qualquer comando judicial. A resposta adequada está no provimento parcial do recurso, para substituir a ordem de implantação integral do serviço em 90 dias por determinação apta a compelir o Município a apresentar, em prazo certo e exíguo, mas factível, um plano concreto, estruturado e controlável de implementação da política pública.

Entendo, assim, que se deve determinar ao Município agravante que, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, apresente ao Juízo de origem plano de ação voltado à implementação do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora, com as medidas administrativas, técnicas e orçamentárias necessárias à sua efetivação. Facultando-se ao Juízo a quo, após a oitiva do Ministério Público, apreciar a suficiência, a adequação e a compatibilidade do referido plano com as balizas normativas e constitucionais de regência. Poderá, se necessário, determinar sua complementação, promover o ajustamento de etapas, estabelecer cronograma executivo e adotar medidas coercitivas proporcionais, apenas na hipótese de descumprimento injustificado do dever de apresentação do plano ou das providências que vierem a ser judicialmente homologadas. Preserva-se, desse modo, o papel institucional do Poder Judiciário como garantidor da efetividade dos direitos fundamentais, sem que isso importe indevida substituição da Administração Pública no exercício de suas competências próprias.

Nessas condições, a multa diária fixada para o descumprimento da ordem originária de implantação integral no prazo de 90 dias não subsiste nos moldes em que lançada, por estar vinculada a comando que, nesta instância, será reformado. Isso, todavia, não impede que o juízo a quo, em momento oportuno e diante de eventual resistência injustificada, examine a necessidade de medidas coercitivas vinculadas ao novo dever ora estabelecido.

Ante o exposto,
conheço do agravo de instrumento
e, no mérito, a ele
dou parcial provimento
, para reformar em parte a decisão agravada, a fim de:
a)
afastar a determinação de implantação integral do Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora no prazo de 90 (noventa) dias, bem como a multa diária vinculada especificamente ao descumprimento desse prazo;
b)
determinar que o Município de Água Doce do Norte/ES apresente ao Juízo de origem, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, plano de ação/programa estruturado de implementação da política pública de acolhimento familiar, observadas as diretrizes constitucionais, legais e regulamentares de regência;
c)
estabelecer que o referido plano deverá contemplar cronograma, previsão orçamentária e as medidas administrativas e técnicas necessárias à implementação progressiva do serviço, em conformidade com as balizas normativas e constitucionais da matéria. Por fim, uma vez apresentado o plano, o Juízo de origem, após manifestação do Ministério Público, poderá deliberar sobre sua suficiência e adequação, podendo requisitar complementações, fixar cronograma executivo e avaliar a necessidade de eventual cominação de medidas coercitivas proporcionais em caso de descumprimento injustificado.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto da eminente relatora.