Tribunal: TJES
Processo: 5000342-58.2024.8.08.0042
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): FABIO BRASIL NERY
Órgão julgador: FABIO BRASIL NERY
Órgão colegiado: 2ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-06-30

Ementa:
Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DE VAGAS PARA POPULAÇÕES NEGRA E INDÍGENA EM CONCURSOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. OMISSÃO LEGISLATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP COMO SUCEDÂNEO DE ADO E MANDADO DE INJUNÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra sentença que, nos autos de ação civil pública ajuizada em face do Município de Rio Novo do Sul, extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, ao reconhecer a inadequação da via eleita. A demanda buscava compelir o ente municipal a instituir reserva de vagas para populações negra e indígena em concursos públicos, mediante edição de legislação específica ou aplicação supletiva da Lei Federal nº 12.990/2014 e da Lei Estadual nº 11.094/2020.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a ação civil pública constitui via adequada para compelir ente municipal a suprir alegada omissão legislativa relativa à instituição de cotas raciais em concursos públicos; (ii) estabelecer se é possível determinar judicialmente a aplicação supletiva de legislações federal e estadual sobre reserva de vagas ao âmbito municipal; e (iii) determinar se a ausência de legislação municipal específica configura ato ilícito apto a justificar indenização por danos morais coletivos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pretensão deduzida na ação civil pública possui natureza de controle de omissão legislativa, matéria para a qual a Constituição Federal prevê instrumentos específicos, notadamente o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

A ação civil pública destina-se à tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos em situações concretas de lesão ou ameaça de lesão, não podendo ser utilizada como sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade por omissão.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça admite o exame incidental de constitucionalidade em ação civil pública apenas como causa de pedir, vedando sua utilização como objeto principal da demanda.

A determinação judicial para edição de norma municipal específica sobre reserva de vagas viola os princípios da separação dos poderes e da autonomia federativa, por interferir em matéria sujeita à discricionariedade legislativa e à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo municipal.

A Lei Federal nº 12.990/2014 e a Lei Estadual nº 11.094/2020 possuem aplicação restrita às respectivas esferas federativas, inexistindo imposição constitucional de extensão automática aos municípios.

A ausência de legislação municipal sobre cotas raciais em concursos públicos não configura ato ilícito apto a ensejar condenação por danos morais coletivos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação civil pública não constitui instrumento adequado para suprir omissão legislativa, diante da existência de mecanismos constitucionais específicos para essa finalidade.

A alegação de omissão legislativa pode figurar em ação civil pública apenas como causa de pedir, vedada sua utilização como pedido principal.

A imposição judicial de edição de norma municipal sobre reserva de vagas em concursos públicos viola os princípios da separação dos poderes e da autonomia federativa.

A aplicação de legislações federal e estadual sobre cotas raciais ao âmbito municipal depende de previsão normativa local específica.

A ausência de legislação municipal sobre reserva de vagas para populações negra e indígena não configura, por si só, ato ilícito indenizável.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXXI, 103, § 2º; CPC, art. 485, VI; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei Federal nº 12.990/2014; Lei Estadual nº 11.094/2020.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 41; STF, RE 595.213 AgR; STJ, REsp 1.569.401/CE; STJ, AgInt no AREsp 1.736.396/GO; TJES, Apelação Cível nº 5000338-43.2024.8.08.0067, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 09.03.2026; TJES, Apelação Cível nº 5000608-31.2023.8.08.0058, Rel. Des. Aldary Nunes Júnior, j. 20.10.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5000342-58.2024.8.08.0042

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e outros

APELADO: MUNICIPIO DE RIO NOVO DO SUL

RELATOR: DES.
FÁBIO BRASIL NERY

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DE VAGAS PARA POPULAÇÕES NEGRA E INDÍGENA EM CONCURSOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. OMISSÃO LEGISLATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP COMO SUCEDÂNEO DE ADO E MANDADO DE INJUNÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra sentença que, nos autos de ação civil pública ajuizada em face do Município de Rio Novo do Sul, extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do CPC, ao reconhecer a inadequação da via eleita. A demanda buscava compelir o ente municipal a instituir reserva de vagas para populações negra e indígena em concursos públicos, mediante edição de legislação específica ou aplicação supletiva da Lei Federal nº 12.990/2014 e da Lei Estadual nº 11.094/2020.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a ação civil pública constitui via adequada para compelir ente municipal a suprir alegada omissão legislativa relativa à instituição de cotas raciais em concursos públicos; (ii) estabelecer se é possível determinar judicialmente a aplicação supletiva de legislações federal e estadual sobre reserva de vagas ao âmbito municipal; e (iii) determinar se a ausência de legislação municipal específica configura ato ilícito apto a justificar indenização por danos morais coletivos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A pretensão deduzida na ação civil pública possui natureza de controle de omissão legislativa, matéria para a qual a Constituição Federal prevê instrumentos específicos, notadamente o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

A ação civil pública destina-se à tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos em situações concretas de lesão ou ameaça de lesão, não podendo ser utilizada como sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade por omissão.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça admite o exame incidental de constitucionalidade em ação civil pública apenas como causa de pedir, vedando sua utilização como objeto principal da demanda.

A determinação judicial para edição de norma municipal específica sobre reserva de vagas viola os princípios da separação dos poderes e da autonomia federativa, por interferir em matéria sujeita à discricionariedade legislativa e à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo municipal.

A Lei Federal nº 12.990/2014 e a Lei Estadual nº 11.094/2020 possuem aplicação restrita às respectivas esferas federativas, inexistindo imposição constitucional de extensão automática aos municípios.

A ausência de legislação municipal sobre cotas raciais em concursos públicos não configura ato ilícito apto a ensejar condenação por danos morais coletivos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A ação civil pública não constitui instrumento adequado para suprir omissão legislativa, diante da existência de mecanismos constitucionais específicos para essa finalidade.

A alegação de omissão legislativa pode figurar em ação civil pública apenas como causa de pedir, vedada sua utilização como pedido principal.

A imposição judicial de edição de norma municipal sobre reserva de vagas em concursos públicos viola os princípios da separação dos poderes e da autonomia federativa.

A aplicação de legislações federal e estadual sobre cotas raciais ao âmbito municipal depende de previsão normativa local específica.

A ausência de legislação municipal sobre reserva de vagas para populações negra e indígena não configura, por si só, ato ilícito indenizável.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LXXI, 103, § 2º; CPC, art. 485, VI; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei Federal nº 12.990/2014; Lei Estadual nº 11.094/2020.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADC 41; STF, RE 595.213 AgR; STJ, REsp 1.569.401/CE; STJ, AgInt no AREsp 1.736.396/GO; TJES, Apelação Cível nº 5000338-43.2024.8.08.0067, Rel. Des. Arthur José Neiva de Almeida, j. 09.03.2026; TJES, Apelação Cível nº 5000608-31.2023.8.08.0058, Rel. Des. Aldary Nunes Júnior, j. 20.10.2025.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY

Composição de julgamento: Gabinete Des. FABIO BRASIL NERY - FABIO BRASIL NERY - Relator / Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO - Vogal / Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. HELOISA CARIELLO - HELOISA CARIELLO (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. JOSÉ PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA - JOSE PAULO CALMON NOGUEIRA DA GAMA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL
Nº 5000342-58.2024.8.08.0042

APELANTE
:
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

APELADO
:
MUNICÍPIO DE RIO NOVO DO SUL

RELATOR: DES. FÁBIO BRASIL NERY

VOTO

Trata-se de apelação cível interposta pela
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
em razão da sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 2ª Vara Cível e da Fazenda Pública Regional de Itapemirim e Marataízes, nos autos da ação civil pública ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE RIO NOVO DO SUL
, que reconheceu a inadequação da via eleita e extinguiu o feito sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Em suas razões a apelante defende a adequação da ação civil pública para o pleito, argumentando ser instrumento legítimo para a proteção da honra e da dignidade de grupos raciais.

Sustenta, em síntese, que a ausência de legislação municipal caracteriza omissão injustificável, cabendo a intervenção judicial para assegurar a igualdade material.

Pois bem.

A controvérsia devolvida a este Tribunal cinge-se em verificar a adequação da ação civil pública para compelir ente municipal a instituir reserva de vagas para populações negra e indígena em concursos públicos, seja mediante ordem judicial para edição de lei, seja pela aplicação supletiva de legislações federal e estadual.

A pretensão recursal, adianto, não merece prosperar.

O cerne do pedido formulado pela apelante consiste na imposição de obrigação ao Poderes Legislativo e Executivo municipais para suprir omissão normativa.

Ocorre que o ordenamento jurídico pátrio possui vias constitucionais próprias e específicas para o enfrentamento de omissões legislativas, notadamente o mandado de injunção e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

A ação civil pública destina-se à tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos diante de lesão concreta, não se prestando a atuar como sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade por omissão.

A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal estabelece que a inconstitucionalidade ou a omissão legislativa apenas pode figurar em ação civil pública como causa de pedir (controle incidental), e não como o próprio pedido principal da demanda.

Ademais, determinar ao apelado a edição de norma municipal com conteúdo específico ou determinar a aplicação imediata, por analogia, da Lei Federal nº 12.990/2014 e da Lei Estadual nº 11.094/2020 viola frontalmente o princípio da separação dos poderes e a autonomia do ente federativo.

O Supremo Tribunal Federal, no paradigmático julgamento da ADC 41, assentou a constitucionalidade da reserva de vagas em concursos públicos no âmbito federal. Contudo, limitou expressamente a tese à administração pública federal.

A Suprema Corte reconheceu que a política afirmativa não ostenta caráter vinculante e automático aos demais entes federativos, não havendo obrigatoriedade de extensão automática aos municípios sem prévia deliberação legislativa local.

A iniciativa para elaboração de leis que disponham sobre o regime jurídico de servidores públicos municipais e o provimento de cargos é privativa do Chefe do Poder Executivo local. Inviável, pois, a ingerência do Poder Judiciário para suprir o juízo de conveniência, oportunidade e a autonomia do ente político na formulação de suas políticas públicas legislativas.

Em casos análogos envolvendo outros entes municipais, assim já decidiu este egrégio Tribunal:

Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA EDIÇÃO DE NORMA SOBRE RESERVA DE VAGAS PARA NEGROS E INDÍGENAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS PRÓPRIOS (MI E ADO). IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP COMO SUCEDÂNEO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto pela Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de João Neiva/ES, que extinguiu, sem resolução de mérito (CPC, art. 485, VI), ação civil pública ajuizada contra o Município de João Neiva. A ação buscava obrigar o ente municipal a editar norma regulamentando a reserva de vagas em concursos públicos e processos seletivos para pessoas negras e indígenas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. A questão em discussão consiste em verificar se a Ação Civil Pública é instrumento processual adequado para veicular pretensão que exige a edição de ato normativo, diante de alegada omissão legislativa do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A Constituição Federal prevê instrumentos específicos para enfrentar omissões legislativas – Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI) e Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (art. 103, § 2º) – não se prestando a Ação Civil Pública a este fim.

2. A Lei nº 7.347/1985 destina a Ação Civil Pública à tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos em situações concretas de lesão ou ameaça de lesão, não sendo possível utilizá-la como sucedâneo de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

3. A jurisprudência consolidada do STJ e do STF admite o controle incidental de constitucionalidade em Ação Civil Pública apenas como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à análise do pedido, e não como objeto principal da demanda (STJ, REsp 1.569.401/CE; AgInt no AREsp 1736396/GO; STF, RE 595.213 AgR).

4. O pedido formulado pela Defensoria Pública, que visa compelir o Município a editar norma, configura, em essência, provocação para suprimento de omissão legislativa, hipótese que exige o manejo das ações constitucionais próprias, não da Ação Civil Pública.

5. A sentença de extinção do processo, ao reconhecer a inadequação da via eleita, encontra amparo na jurisprudência dos Tribunais Superiores e nas normas constitucionais e processuais aplicáveis, evitando a usurpação da competência reservada às instâncias competentes para o controle concentrado de constitucionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A Ação Civil Pública não se presta a suprir omissão legislativa, pois existem instrumentos processuais constitucionais próprios para tal finalidade.

2. A alegação de inconstitucionalidade ou omissão legislativa somente pode figurar como causa de pedir em Ação Civil Pública, jamais como pedido principal.

3. A utilização da ACP como sucedâneo de ADO ou MI configura inadequação da via eleita, impondo a extinção do feito sem resolução de mérito. TJES. Apelação Cível nº 5000338-43.2024.8.08.0067. Relator Desembargador Arthur José Neiva de Almeida. Data do julgamento 09/03/2026.

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA VISANDO À INSTITUIÇÃO DE RESERVA DE VAGAS PARA POPULAÇÕES NEGRA E INDÍGENA EM CONCURSOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA ACP PARA SUPRIR OMISSÃO LEGISLATIVA.
RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME
1. Ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública Estadual, após frustradas tentativas extrajudiciais de resolução, visando à adoção, pelo Município de Ibitirama/ES, de políticas de reserva de vagas para pessoas negras e indígenas nos concursos públicos e processos seletivos.
2. Pedido de aplicação analógica da Lei Federal nº 12.990/2014 e da Lei Estadual nº 11.094/2020, além de condenação do ente municipal à edição de norma específica no prazo de 60 dias e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em verificar se é cabível o uso da ação civil pública para compelir o Município a legislar sobre a reserva de vagas raciais em concursos públicos e se é possível aplicar, de forma supletiva, a legislação federal e estadual sobre cotas raciais à Administração Pública municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A ação civil pública não pode ser utilizada como instrumento para controle concentrado de constitucionalidade por omissão, tampouco para obrigar ente federativo a legislar, em respeito à separação de poderes e à autonomia dos entes federados.
5. As Leis nº 12.990/2014 (federal) e nº 11.094/2020 (estadual) possuem aplicação restrita às respectivas esferas de governo, não havendo obrigatoriedade de extensão automática aos Municípios.
6. A ausência de norma municipal específica sobre a matéria não configura ato ilícito ou omissão inconstitucional, sendo inviável a imposição judicial de política pública legislativa sem a via adequada.

IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:
“1. A ação civil pública não se presta à imposição de obrigação de legislar, ainda que para fins de concretização de direitos fundamentais. 2. A aplicação analógica de legislações federal e estadual sobre cotas raciais depende de previsão legal própria no âmbito municipal.” TJES. Apelação Cível nº 5000608-31.2023.8.08.0058. Relator Desembargador Aldary Nunes Júnior. Data do julgamento 20/10/2025.

Ainda, em idêntico sentido foi a decisão monocrática proferida nos autos 5002701-63.2024.8.08.0047 pelo eminente Desembargador Ewerton Schwab Pinto Júnior, em litígio envolvendo a Defensoria Pública e o município de São Mateus.

Por fim, não havendo comando normativo constitucional que imponha diretamente aos municípios a adoção de cotas raciais pré-formatadas, a ausência de legislação específica no âmbito do apelado não configura ato ilícito.

Em consequência, carece de fundamento legal, também, o pleito de condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

De conseguinte,
N
EGO

P
ROVIMENTO

ao recurso.

Na forma do art. 18 da Lei de Ação Civil Pública, deixo de aplicar o disposto no art. 85, §11, do CPC.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)