Tribunal: TJES
Processo: 5018458-07.2022.8.08.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão julgador: MARIANNE JUDICE DE MATTOS
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Anulação; Termo Aditivo
Data de julgamento: 2026-01-19

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL Nº
5018458-07.2022.8.08.0035

APTE:
TOP
SERVICE SERVIÇOS E SISTEMAS S.A.

A
PDO:

MUNICÍPIO DE VILA VELHA

RELATOR:

DES.
ROBSON LUIZ ALBANEZ

E
MENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. GLOSA DE VALORES POR DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. FORNECIMENTO DE EPI/UNIFORMES. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. PROVA UNILATERAL INSUFICIENTE PARA AFASTAR O PROCESSO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE CRÉDITOS COMO MEDIDA ACESSÓRIA E RESSARCITÓRIA. ARTS. 78, 79 E 80, IV, DA LEI 8.666/93. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por Top Service Serviços e Sistemas S.A. contra sentença que julgou improcedente ação ordinária destinada à restituição de valores glosados pelo Município de Vila Velha ao término do Contrato Administrativo n.º 053/2015, relacionado à prestação de serviços de portaria, em razão de suposta falta de entrega de EPIs e uniformes entre 2018/2019.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão:

(i) definir se as provas apresentadas pela contratada são suficientes para afastar a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo que constatou o descumprimento contratual;

(ii) estabelecer se a glosa realizada pelo Município constitui sanção ilegal por ausência de previsão no art. 87 da Lei 8.666/93;

(iii) determinar se a retenção de créditos é medida legítima para ressarcimento ao erário diante do descumprimento das obrigações contratuais relativas ao fornecimento de EPI.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo prevalece quando o processo administrativo que o fundamenta apresenta regularidade formal e lastro documental suficiente, como fotografias, informações técnicas e registros oficiais sobre o descumprimento contratual.

A prova apresentada pela apelante — fichas internas de controle de EPI — é unilateral, frágil e incapaz de demonstrar correlação inequívoca com os empregados envolvidos na fiscalização, não se sobrepondo à prova robusta constante do Processo Administrativo n.º 18.048/2020.

O controle jurisdicional limita-se à legalidade do procedimento administrativo, sendo vedado ao Judiciário substituir-se à Administração na análise do mérito do ato, quando existente motivação adequada e suporte probatório idôneo.

A glosa, na espécie, não constitui sanção autônoma prevista no art. 87 da Lei 8.666/93, mas medida de natureza ressarcitória e acautelatória, expressamente autorizada pelos arts. 78, I e II, 79, I, e 80, IV, da mesma lei, quando há descumprimento contratual.

A jurisprudência do STJ admite a retenção de créditos quando verificado inadimplemento de obrigações contratuais, especialmente trabalhistas e correlatas, fundamentando-se na proteção do erário e na prevenção de responsabilidade subsidiária (AREsp 1.897.742/SP; REsp 1.769.584/RS; REsp 1.241.862/RS).

A retenção é compatível com o interesse público e com o princípio da moralidade administrativa, preservando o erário diante do fornecimento inadequado de EPIs, conforme reforçado pelo Tema 1.118 do STF.

A conduta do Município é proporcional e juridicamente adequada, visto que objetiva recompor prejuízos causados pela execução parcial do contrato, e não impor penalidade não prevista em lei.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A presunção de legitimidade do ato administrativo somente é afastada mediante prova robusta e inequívoca, não sendo suficientes documentos unilaterais incapazes de infirmar o processo administrativo.

A glosa de valores pode ser realizada como medida de ressarcimento ao erário quando constatado descumprimento contratual, encontrando amparo nos arts. 78, 79 e 80, IV, da Lei 8.666/93.

A retenção de créditos contratuais é legítima quando visa proteger o interesse público e evitar prejuízo ao erário, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37; Lei 8.666/93, arts. 78, I e II; 79, I; 80, IV; 87, §1º; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AREsp 1.897.742/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 26/04/2022; STJ, REsp 1.769.584/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 12/02/2019; STJ, REsp 1.241.862/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 28/06/2011; STF, Tema 1.118 (RG).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5018458-07.2022.8.08.0035
APELAÇÃO CÍVEL (198)
APELANTE: TOP SERVICE SERVICOS E SISTEMAS S/A
APELADO: MUNICIPIO DE VILA VELHA
RELATOR(A):
ROBSON LUIZ ALBANEZ

______________________________________________________________________________________________________________________________________________
EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL Nº
5018458-07.2022.8.08.0035

APTE:
TOP
SERVICE SERVIÇOS E SISTEMAS S.A.

A
PDO:

MUNICÍPIO DE VILA VELHA

RELATOR:

DES.
ROBSON LUIZ ALBANEZ

E
MENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. GLOSA DE VALORES POR DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. FORNECIMENTO DE EPI/UNIFORMES. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. PROVA UNILATERAL INSUFICIENTE PARA AFASTAR O PROCESSO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE CRÉDITOS COMO MEDIDA ACESSÓRIA E RESSARCITÓRIA. ARTS. 78, 79 E 80, IV, DA LEI 8.666/93. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. APELAÇÃO DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por Top Service Serviços e Sistemas S.A. contra sentença que julgou improcedente ação ordinária destinada à restituição de valores glosados pelo Município de Vila Velha ao término do Contrato Administrativo n.º 053/2015, relacionado à prestação de serviços de portaria, em razão de suposta falta de entrega de EPIs e uniformes entre 2018/2019.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão:

(i) definir se as provas apresentadas pela contratada são suficientes para afastar a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo que constatou o descumprimento contratual;

(ii) estabelecer se a glosa realizada pelo Município constitui sanção ilegal por ausência de previsão no art. 87 da Lei 8.666/93;

(iii) determinar se a retenção de créditos é medida legítima para ressarcimento ao erário diante do descumprimento das obrigações contratuais relativas ao fornecimento de EPI.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo prevalece quando o processo administrativo que o fundamenta apresenta regularidade formal e lastro documental suficiente, como fotografias, informações técnicas e registros oficiais sobre o descumprimento contratual.

A prova apresentada pela apelante — fichas internas de controle de EPI — é unilateral, frágil e incapaz de demonstrar correlação inequívoca com os empregados envolvidos na fiscalização, não se sobrepondo à prova robusta constante do Processo Administrativo n.º 18.048/2020.

O controle jurisdicional limita-se à legalidade do procedimento administrativo, sendo vedado ao Judiciário substituir-se à Administração na análise do mérito do ato, quando existente motivação adequada e suporte probatório idôneo.

A glosa, na espécie, não constitui sanção autônoma prevista no art. 87 da Lei 8.666/93, mas medida de natureza ressarcitória e acautelatória, expressamente autorizada pelos arts. 78, I e II, 79, I, e 80, IV, da mesma lei, quando há descumprimento contratual.

A jurisprudência do STJ admite a retenção de créditos quando verificado inadimplemento de obrigações contratuais, especialmente trabalhistas e correlatas, fundamentando-se na proteção do erário e na prevenção de responsabilidade subsidiária (AREsp 1.897.742/SP; REsp 1.769.584/RS; REsp 1.241.862/RS).

A retenção é compatível com o interesse público e com o princípio da moralidade administrativa, preservando o erário diante do fornecimento inadequado de EPIs, conforme reforçado pelo Tema 1.118 do STF.

A conduta do Município é proporcional e juridicamente adequada, visto que objetiva recompor prejuízos causados pela execução parcial do contrato, e não impor penalidade não prevista em lei.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A presunção de legitimidade do ato administrativo somente é afastada mediante prova robusta e inequívoca, não sendo suficientes documentos unilaterais incapazes de infirmar o processo administrativo.

A glosa de valores pode ser realizada como medida de ressarcimento ao erário quando constatado descumprimento contratual, encontrando amparo nos arts. 78, 79 e 80, IV, da Lei 8.666/93.

A retenção de créditos contratuais é legítima quando visa proteger o interesse público e evitar prejuízo ao erário, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37; Lei 8.666/93, arts. 78, I e II; 79, I; 80, IV; 87, §1º; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AREsp 1.897.742/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 26/04/2022; STJ, REsp 1.769.584/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, 12/02/2019; STJ, REsp 1.241.862/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 28/06/2011; STF, Tema 1.118 (RG).

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ACÓRDÃO
Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.
Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ
Composição de julgamento: Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Relator / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
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RELATÓRIO
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NOTAS TAQUIGRÁFICAS
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VOTO VENCEDOR

APELAÇÃO CÍVEL Nº
5018458-07.2022.8.08.0035

APTE:
TOP
SERVICE SERVIÇOS E SISTEMAS S.A.

A
PDO:

MUNICÍPIO DE VILA VELHA

RELATOR:

DES.
ROBSON LUIZ ALBANEZ

VOTO

Consoante relatado, t
rata-se de
Apelação Cível
interposta por
Top Service Serviços e Sistemas S.A.
, eis que irresignada com a
sentença
de Id 14624750
, onde
foram julgados improcedentes os pedidos formulados na Ação Ordinária de restituição de glosa indevida
ajuizada em face do
Município de Vila Velha
.

Sustenta o recorrente, em síntese, que:
(i)
não houve descumprimento contratual, pois as provas documentais comprovam a entrega dos uniformes aos funcionários;
(ii)
a glosa aplicada pelo Município possui natureza sancionatória, sendo ilegal por ausência de previsão contratual e afronta ao princípio da legalidade;
(iii)
a presunção de veracidade dos atos administrativos é relativa e pode ser afastada diante das provas produzidas que demonstram a entrega dos EPIs;
(iv)
o ato administrativo de glosa carece de fundamentação fática e legal;
(v)
a sentença incorreu em erro de apreciação da prova documental;
e que (vi)
a decisão deve ser reformada para reconhecer a nulidade da glosa e determinar a restituição dos valores indevidamente retidos.

Extrai-se dos autos que gravita
a controvérsia
em torno
do Contrato Administrativo n° 053/2015, firmado pela Apelante com o Município, cujo objeto era a prestação de serviços de portaria. A vigência contratual foi prorrogada por 9 (nove) aditivos, estendendo-se até Março/2020.

Ao término da vigência, o Município Réu expediu ofício informando a ocorrência de suposta quebra contratual, consistente na falta de entrega de materiais EPI - Uniformes aos funcionários da Apelante, no período de 2018/2019. Como consequência, o ente municipal procedeu à glosa (retenção) de R$ 190.119,96 (cento e noventa mil, cento e dezenove reais e noventa e seis centavos) do pagamento final devido.

A Apelante ajuizou a demanda com o objetivo de anular a glosa, sustentando que cumpriu integralmente o contrato, com juntada de fichas de controle individual de EPIs. Argumentou, ademais, a ilegalidade da glosa por não estar prevista no rol taxativo do Art. 87 da Lei n° 8.666/93.

A r. Sentença, entretanto, julgou improcedentes os pedidos, ao fundamento que, de fato, houve irregularidades no cumprimento do contrato. Consignou que a prova da Autora (fichas de EPI) era frágil e unilateralmente produzida, portanto, insuficiente para desconstituir o ato estatal, que, por sua vez, estava amparado em processo administrativo prévio (nº 18.048/2020). Por fim, rechaçou a tese de ilegalidade da sanção, aplicando o Art. 80, IV, da Lei n° 8.666/93 por interpretação teleológica em favor da preservação do erário.

O Apelo, assim, hostiliza, em síntese, três fundamentos da Sentença: a fragilidade das provas que afastariam o descumprimento contratual; a ilegalidade da glosa por não ser sanção prevista em lei; e a necessidade de relativização da presunção de legitimidade do ato administrativo.

Com relação ao primeiro fundamento, a
Apelante insiste na robustez das fichas de controle de EPI.

Contudo, entendo que o magistrado primevo
procedeu a uma análise probatória adequada, cujas conclusões se encontram devidamente fundamentadas.

Como é cediço, o ato administrativo, como manifestação da vontade da Administração Pública, goza do atributo de presunção de legitimidade e veracidade, o que demanda, para sua desconstituição, a produção de prova cabal em sentido contrário.

Na espécie,
a prova documental apresentada pela A
pelante
, embora existente, foi acertadamente ponderada como frágil e unilateralmente produzida. Vale consignar que a Sentença expressamente asseverou a impossibilidade de constatar que os funcionários que receberam tais uniformes são os mesmos que ensejaram a instauração do processo administrativo pelo Município.

Ademais, a irregularidade foi confirmada por vasta documentação no Processo Administrativo n° 18.048/2020 , incluindo informações da SEMED e fotografias que indicavam a falta ou o excessivo desgaste dos uniformes dos colaboradores, razão pela qual, a prova produzida pelo Município Apelada, no bojo de um procedimento formal e reforçada por elementos visuais, goza de maior densidade para atestar o fato em desfavor das fichas internas da contratada, quando não há uma correlação inequívoca entre ambas.

Por conseguinte, o controle jurisdicional,
in casu
, limita-se à legalidade do procedimento administrativo, sendo vedada a incursão no seu mérito. Uma vez comprovada a regularidade formal do processo e a existência de elementos probatórios suficientes para motivar o ato (descumprimento contratual), a presunção de veracidade subsiste.

Nesse diapasão, o argumento do Apelante quanto à relativização da presunção de veracidade não logra êxito em desconstituir o ato. É dizer, embora a presunção seja relativa (
iuris tantum
), a prova carreada pela Apelante não se mostrou apta a infirmar a conclusão administrativa, que se fundou em elementos fáticos mais concreto.

Em evolução, no âmbito
alegada ilegalidade da glosa,
defende o apelante que ela não é contemplada no
rol
taxativo
de sanções
previsto no
do Art. 87 da Lei n° 8.666/93.

A Sentença amparou a retenção de créditos nos Arts. 78, I e II, 79, I, e 80, IV, da Lei n° 8.666/93.

O Art. 80, IV, estabelece como consequência da rescisão unilateral a retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração. Neste cenário, o Município defendeu a aplicabilidade do dispositivo, mesmo após o término da vigência contratual, mediante interpretação teleológica, tese que foi acolhida pelo julgador primevo invocando o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular (Art. 37 da Constituição Federal). Ademais, entendeu que o escopo da glosa, neste caso, não é meramente sancionatório, mas de ressarcimento ao erário em razão do descumprimento parcial do objeto contratado, haja vista que a Apelante recebeu valores referentes a um item (EPI/Uniforme) que deixou de fornecer adequadamente.

A
glosa ou retenção, como se sabe, é instrumento associado ao exercício da função de controle que se coloca à disposição da Administração nas hipóteses em que se constatar irregularidade por parte do contratado, sendo prevista, por exemplo, na Lei 8.666 /93 como consequência da rescisão unilateral do contrato, a fim de ser ressarcida dos prejuízos que lhe foram causados (art. 80, IV), bem como para satisfação do valor da multa que exceder ao valor da garantia prestada (art. 87, § 1º), precedida de cientificação do direito glosado.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, embora, de regra, afaste a retenção de pagamento como sanção autônoma não prevista no Art. 87, admite que o Art. 80, IV, autoriza a retenção de créditos para fins de descumprimentos de encargos ou obrigações laborais, como é o caso de fornecimento de EPI.

A propósito:

PROCESSO CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS PARA ADIMPLEMENTO DE ENCARGOS TRABALHISTAS E PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO. PRECEDENTES. ANÁLISE DE CLÁUSULA CONTRATUAL. IMPOSSIBILIDADE. PRETENSÃO DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA ENTRE OS ACÓRDÃOS CONFRONTADOS. [...].
3. O acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a retenção de verbas por irregularidades no pagamento dos encargos trabalhistas e previdenciários encontra fundamento de validade no art. 71 da Lei n. 8.666/1993. [...].
(AREsp n. 1.897.742/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 26/4/2022, DJe de 29/4/2022.).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE VERBAS DEVIDAS AO PARTICULAR PELOS SERVIÇOS PRESTADOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE TRABALHISTA. LEGITIMIDADE. [...]
.2. O posicionamento exarado pela Corte a quo destoa do entendimento do Superior tribunal de Justiça de que é legítima a adoção de medidas acauteladoras pela Administração, com a retenção de verbas devidas ao particular, quando o último descumpre obrigações trabalhistas, pois ela pode vir a arcar com as obrigações trabalhistas inadimplidas, na hipótese em que incorre em culpa in vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado, bem como não ferir os princípios da moralidade e da vedação do enriquecimento sem causa). Precedentes: REsp 1.241.862/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 3/8/2011; AgRg na MC 16.257/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 16/12/2009. [...].
(REsp n. 1.769.584/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/2/2019, DJe de 11/3/2019.)

No mesmo sentido:
AgInt no REsp 1.647.375/CE, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 17/03/2022; AgInt no AgInt no REsp 1.690.994/DF, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 17/03/2020; REsp n. 1.241.862/RS
, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 28/6/2011, DJe de 3/8/2011.)

Registre-se que a conduta do Município acautela, inclusive, o erário na eventual aplicação do Tema 1.118 de Repercussão Geral, em que o STF estabeleceu, para fins de responsabilização subsidiária, ser
"imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público".

Isso porque, não basta o mero fornecimento de equipamentos de proteção individual pelo empregador, tendo em vista que este deve adotar medidas que assegurem a efetiva e correta utilização pelo empregado de tais equipamentos fornecidos, conforme preceitua a Súmula 289 do C. TST: "o simples fornecimento do aparelho de proteção pelo empregador não o exime do pagamento do adicional de insalubridade.

Por conseguinte, a manutenção do crédito glosado pelo Município preserva o erário como eventual medida de natureza reparatória do dano causado à Administração pela omissão da Apelante em fornecer os equipamentos de proteção individual aos empregados ou fazê-lo de forma inadequada.

Por todo o exposto, conheço e
nego provimento
ao recurso, para manter inalterada a sentença hostilizada.

Majoro os honorários advocatícios, ex vi legis
do Art. 85, §11, do Código de Processo Civil, para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal.

É como Voto.

DES. ROBSON LUIZ ALBANEZ

RELATOR

_________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)
Desembargador Dair José Bregunce de Oliveira:

Acompanho o respeitável voto de relatoria para negar provimento ao recurso.