Tribunal: TJES
Processo: 0011474-33.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão julgador: ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-02-09

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE PROVAS ESSENCIAIS. DEVIDO PROCESSO LEGAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. APELAÇÃO PROVIDA. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por ENGESOLO ENGENHARIA LTDA contra sentença que denegou a segurança em Mandado de Segurança impetrado em face de atos do PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSANTE DA SECRETARIA DE ESTADO DE CONTROLE E TRANSPARÊNCIA DO ESPÍRITO SANTO e outro, no bojo do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 79840760/2017. A impetrante alegou cerceamento de defesa decorrente do indeferimento de diligências probatórias e violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Após suspensão liminar do PAR por quatro anos, sobreveio sentença que revogou a liminar e denegou a ordem, ensejando o presente recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença impugnada é nula por ausência de fundamentação; (ii) estabelecer se houve ilegalidade no indeferimento de provas pela Comissão Processante, a configurar cerceamento de defesa no PAR nº 79840760/2017.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A fundamentação sucinta da sentença recorrida não configura ausência de motivação nem afronta ao art. 93, IX, da Constituição Federal, conforme entendimento do STF (Tema 339), desde que contenha as razões de fato e de direito que sustentam a conclusão adotada.

A cognição sumária exercida na concessão da liminar não vincula o julgamento de mérito da ação, não se caracterizando, por si só, contradição ou nulidade pela revogação posterior da medida.

A análise do mérito revela violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, diante da recusa da Comissão Processante em requisitar documentos à SETOP, embora exigisse que a impetrante os obtivesse por conta própria, sendo certo que a própria SETOP condicionava o fornecimento à requisição oficial da comissão.

Tal postura afronta o art. 37 da Lei nº 9.784/1999, que impõe à Administração o dever de colaborar na obtenção de documentos públicos relevantes à instrução processual, não podendo transferir esse ônus ao administrado.

A imposição à impetrante da responsabilidade pela condução de 35 testemunhas, inclusive residentes em outras unidades da federação, inviabiliza, na prática, a produção da prova oral deferida, comprometendo o direito de defesa.

A atuação da Comissão Processante, ao criar embaraços para a produção de provas documentais e testemunhais, ultrapassa os limites da discricionariedade administrativa e caracteriza atuação ilegal e desproporcional em processo de índole sancionatória.

O processo administrativo sancionador deve ser conduzido com observância aos princípios da cooperação, verdade material e paridade de armas, incumbindo à Administração garantir efetivamente os meios de defesa ao administrado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Segurança concedida.

Tese de julgamento
:

A fundamentação sucinta da sentença não configura nulidade se apresenta de forma clara as razões de fato e de direito que embasam a decisão.

A Administração Pública tem o dever de viabilizar o acesso a documentos sob sua guarda e colaborar na produção de provas em procedimentos sancionatórios, sob pena de cerceamento de defesa.

A imposição de ônus excessivo ao administrado para produção de provas configura violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.

A atuação da Comissão Processante que cria entraves injustificados à atividade probatória configura ilegalidade e compromete a validade do processo administrativo sancionador.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; art. 93, IX; CPC, arts. 489 e 455; Lei nº 9.784/1999, art. 37.

Jurisprudência relevante citada
: STF, AgRg no AI nº 791.292/PE, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 18.06.2008 (Tema 339 da repercussão geral).

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 0011474-33.2019.8.08.0024

APELAÇÃO CÍVEL (198)

APELANTE: ENGESOLO ENGENHARIA LTDA

APELADO: ESTADO DO ESPIRITO SANTO

RELATOR(A):
ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA

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EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIZAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE PROVAS ESSENCIAIS. DEVIDO PROCESSO LEGAL. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. APELAÇÃO PROVIDA. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por ENGESOLO ENGENHARIA LTDA contra sentença que denegou a segurança em Mandado de Segurança impetrado em face de atos do PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSANTE DA SECRETARIA DE ESTADO DE CONTROLE E TRANSPARÊNCIA DO ESPÍRITO SANTO e outro, no bojo do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 79840760/2017. A impetrante alegou cerceamento de defesa decorrente do indeferimento de diligências probatórias e violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Após suspensão liminar do PAR por quatro anos, sobreveio sentença que revogou a liminar e denegou a ordem, ensejando o presente recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença impugnada é nula por ausência de fundamentação; (ii) estabelecer se houve ilegalidade no indeferimento de provas pela Comissão Processante, a configurar cerceamento de defesa no PAR nº 79840760/2017.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A fundamentação sucinta da sentença recorrida não configura ausência de motivação nem afronta ao art. 93, IX, da Constituição Federal, conforme entendimento do STF (Tema 339), desde que contenha as razões de fato e de direito que sustentam a conclusão adotada.

A cognição sumária exercida na concessão da liminar não vincula o julgamento de mérito da ação, não se caracterizando, por si só, contradição ou nulidade pela revogação posterior da medida.

A análise do mérito revela violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, diante da recusa da Comissão Processante em requisitar documentos à SETOP, embora exigisse que a impetrante os obtivesse por conta própria, sendo certo que a própria SETOP condicionava o fornecimento à requisição oficial da comissão.

Tal postura afronta o art. 37 da Lei nº 9.784/1999, que impõe à Administração o dever de colaborar na obtenção de documentos públicos relevantes à instrução processual, não podendo transferir esse ônus ao administrado.

A imposição à impetrante da responsabilidade pela condução de 35 testemunhas, inclusive residentes em outras unidades da federação, inviabiliza, na prática, a produção da prova oral deferida, comprometendo o direito de defesa.

A atuação da Comissão Processante, ao criar embaraços para a produção de provas documentais e testemunhais, ultrapassa os limites da discricionariedade administrativa e caracteriza atuação ilegal e desproporcional em processo de índole sancionatória.

O processo administrativo sancionador deve ser conduzido com observância aos princípios da cooperação, verdade material e paridade de armas, incumbindo à Administração garantir efetivamente os meios de defesa ao administrado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Segurança concedida.

Tese de julgamento
:

A fundamentação sucinta da sentença não configura nulidade se apresenta de forma clara as razões de fato e de direito que embasam a decisão.

A Administração Pública tem o dever de viabilizar o acesso a documentos sob sua guarda e colaborar na produção de provas em procedimentos sancionatórios, sob pena de cerceamento de defesa.

A imposição de ônus excessivo ao administrado para produção de provas configura violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.

A atuação da Comissão Processante que cria entraves injustificados à atividade probatória configura ilegalidade e compromete a validade do processo administrativo sancionador.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; art. 93, IX; CPC, arts. 489 e 455; Lei nº 9.784/1999, art. 37.

Jurisprudência relevante citada
: STF, AgRg no AI nº 791.292/PE, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 18.06.2008 (Tema 339 da repercussão geral).

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

Composição de julgamento: Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Relator / Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA - Vogal / Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. DAIR JOSÉ BREGUNCE DE OLIVEIRA - DAIR JOSE BREGUNCE DE OLIVEIRA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA (Vogal)
Acompanhar

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RELATÓRIO

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

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VOTO VENCEDOR

QUARTA CÂMARA CÍVEL

APELAÇÃO CÍVEL N.º 0011474-33.2019.8.08.0024

APELANTE:
ENGESOLO ENGENHARIA LTDA

APELADO:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

RELATOR:
DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA

VOTO

Trata-se de Apelação Cível interposta por ENGESOLO ENGENHARIA LTDA em razão da sentença que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado contra ato do PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSANTE DA SECRETARIA DE ESTADO DE CONTROLE E TRANSPARÊNCIA e outro, denegou a segurança, nos termos do art. 487, I, do CPC.

ENGESOLO Engenharia Ltda, ora Apelante, impetrou o presente Mandado de Segurança pleiteando a suspensão do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 79840760/2017 instaurado pela SECONT (Secretaria de Controle e Transparência do Espírito Santo). Alegou cerceamento de defesa e violação ao contraditório por parte da Comissão Processante.

Em decisão liminar, o juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública de Vitória/ES determinou a suspensão do PAR até o cumprimento de medidas essenciais à garantia do devido processo legal, como a intimação de testemunhas, obtenção de documentos e realização de diligências. Após quatro anos, o Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nº 79840760/2017 permaneceu suspenso, sendo finalmente proferida sentença que denegou a segurança e revogou a liminar.

Seguiu-se o presente recurso.

Da preliminar de nulidade da sentença

A Apelante suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, ao argumento de que o juízo
a quo
não teria enfrentado todos os argumentos deduzidos, em especial aqueles que fundamentaram a concessão da liminar, incorrendo em violação ao art. 93, IX, da Constituição da República e ao art. 489, do Código de Processo Civil .

Sem embargo dos judiciosos argumentos expendidos, a preliminar não merece acolhida.

O artigo 93, IX, da Constituição da República, estabelece que “t
odos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade [...]
”. Tal dispositivo constitucional prevê direito fundamental do jurisdicionado, garantidor do devido processo legal que, por sua vez, consiste em garantia imprescindível à completa realização do Estado Democrático de Direito.

Contudo, fundamentação sucinta não se confunde com ausência de fundamentação, de modo que, diferentemente desta, aquela não enseja anulação da decisão.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento de QO no Ag n. 791.292/PE (Tema 339), em regime de repercussão geral, fixou a seguinte tese:

O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas.

No caso em análise, não há que se falar em ausência de fundamentação, pois o MM Juiz fundamentou a sua decisão, ainda que de forma sucinta, dando as razões que levaram à denegação da segurança.

Consoante pacífica jurisprudência, cumpre-se o mandamento constitucional de fundamentação das decisões quando o magistrado expõe, de forma clara e coesa, as razões de fato e de direito que formaram seu convencimento, como de fato ocorreu

Ademais, o provimento liminar, por sua natureza precária e fundado em cognição sumária, não vincula o julgamento de mérito, que se dá após a angularização da relação processual e aprofundada análise do acervo fático-probatório. A alteração de entendimento entre a fase inicial e a sentencial não configura, por si só, contradição ou ausência de fundamentação, mas o exercício regular do livre convencimento motivado.

O Julgador também não está vinculado à decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça, em sede de cognição não exauriente.

DO EXPOSTO
, rejeito a preliminar.

Do mérito

No mérito, a controvérsia cinge-se a verificar a legalidade dos atos praticados pela Comissão Processante do PAR nº 79840760/2017, especificamente no que tange ao indeferimento de diligências probatórias requeridas pela Apelante.

É cediço que o controle jurisdicional dos processos administrativos disciplinares e sancionatórios restringe-se, em regra, ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, sendo vedado ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo, salvo em hipóteses de flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia. A presente demanda, todavia, se amolda precisamente a essa excepcionalidade.

Com efeito, a análise detida dos autos revela um cenário de embaraços sistêmicos e desproporcionais impostos à defesa da Apelante, que, em seu conjunto, configuram inequívoco cerceamento de defesa e violam os postulados constitucionais do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LIV e LV, da CRFB/88).

O primeiro ponto a ser destacado reside na contraditória situação criada pela própria Administração Pública no que concerne ao acesso a documentos.

A Comissão Processante da SECONT indeferiu o pedido de expedição de ofício à Secretaria de Estado dos Transportes e Obras Públicas (SETOP), ao argumento de que a própria empresa poderia solicitá-los diretamente.

Contudo, ao buscar os mesmos documentos junto à SETOP, a Apelante teve seu pleito negado, sob a justificativa de que a requisição deveria partir formalmente da Comissão Processante. Tal impasse, provocado por órgãos do mesmo ente estatal, prejudicou a atividade probatória, negando à Apelante o acesso a elementos de prova que se encontram na posse da própria Administração e que são, à evidência, importantes para a elucidação dos fatos apurados no PAR.

Essa conduta afronta diretamente o disposto no art. 37 da Lei nº 9.784/1999, que estabelece o dever de o órgão instrutor prover, de ofício, a obtenção de documentos registrados em outros órgãos administrativos quando o interessado assim o declarar.

A inércia da Comissão em resolver o conflito entre as pastas estaduais e sua recusa em atuar para viabilizar a prova representam uma indevida transferência de um ônus que é da Administração para o administrado, em manifesta violação ao princípio da cooperação e da verdade material.

Ademais, afigura-se igualmente desarrazoado o tratamento conferido à prova testemunhal. Embora tenha deferido a oitiva de 35 (trinta e cinco) testemunhas arroladas pela defesa, a Comissão Processante impôs à Apelante o ônus integral não apenas de identificá-las, mas também de providenciar a sua condução à audiência, inclusive daquelas domiciliadas em outras unidades da federação, como Brasília e Rio de Janeiro.

Esta exigência, na prática, inviabiliza a produção da prova oral, convertendo uma prerrogativa de defesa em um encargo de impossível cumprimento.

Como ressaltado na decisão (proc. nº 5019865-85.2024.8.08.0000) que concedeu o efeito suspensivo ao presente recurso de apelação

Ressalte-se que, à luz da doutrina do processo administrativo cooperativo, a Administração Pública não pode se omitir quanto ao dever de zelar pela condução paritária, transparente e equitativa do procedimento, sendo-lhe imposto o ônus de assegurar condições materiais para o exercício pleno do direito de defesa por parte dos administrados, sobretudo em procedimentos de índole sancionatória, como o PAR. É nesse sentido a lição de FREDIE DIDIER JR., para quem “
a cooperação é dever de todos os sujeitos do processo, inclusive da Administração, que deve agir de modo a propiciar o equilíbrio material e informacional das partes
”.

In casu
, a prolongada inércia administrativa, a denegação de meios de prova relevantes e o aparente descumprimento de ordens judiciais pretéritas ensejam fundadas dúvidas quanto à higidez do procedimento administrativo. Não é razoável permitir a continuidade de um processo potencialmente viciado, sob pena de ocasionar à empresa submetida à jurisdição administrativa consequências irremediáveis, como a aplicação de sanções de natureza reputacional ou impeditivas de contratação com o Poder Público.

A discricionariedade administrativa para conduzir a instrução processual não pode se transmutar em um poder para aniquilar, por via transversa, o exercício do direito de defesa.

É dizer, a Administração, ao instaurar um procedimento de índole sancionatória, avoca para si o dever de garantir a paridade de armas, assegurando ao administrado as condições materiais para o pleno exercício de suas garantias. Não pode, sob o pretexto da aplicação do art. 455 do CPC ou de normativos infralegais, furtar-se à sua responsabilidade de promover a regular instrução do feito, o que inclui a intimação de testemunhas cuja oitiva se mostra relevante para o deslinde da causa.

Por conseguinte, o conjunto dos atos impugnados – a criação de um impasse para acesso a documentos públicos, a recusa em admitir provas documentais volumosas sob justificativas formais e a imposição de ônus excessivo para a produção de prova testemunhal – ultrapassa os limites da discricionariedade administrativa e configura um quadro de manifesta ilegalidade.

A conduta da Comissão Processante, em vez de facilitar a busca pela verdade, produziu barreiras que comprometem o equilíbrio processual e a ampla defesa da Apelante.

Nesse contexto, a reforma da r. sentença é medida que se impõe, para o fim de conceder a segurança e restaurar o devido processo legal no âmbito administrativo.

DO EXPOSTO
, REJEITO A PRELIMINAR de nulidade da sentença e, no mérito, DOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO para, reformando a sentença, CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada por ENGESOLO ENGENHARIA LTDA.

Em consequência, anulo os atos coatores praticados pela Comissão Processante do PAR nº 79840760/2017 que indeferiram os requerimentos de produção de prova da Apelante, e determino que a autoridade impetrada adote as seguintes providências, antes de dar prosseguimento ao referido processo administrativo:

a) Promova as diligências necessárias junto à SETOP ou a qualquer outro órgão da Administração para obter e juntar aos autos do PAR cópia integral dos documentos solicitados pela Apelante, essenciais à sua defesa;

b) Assuma a responsabilidade pela intimação das testemunhas arroladas pela defesa e cuja oitiva foi deferida, expedindo os competentes mandados ou cartas precatórias, se necessário;

c) Reavalie, de forma fundamentada e à luz do princípio da verdade material, a admissibilidade dos documentos anteriormente recusados, franqueando à defesa a oportunidade de sanar eventuais vícios formais.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o voto de relatoria.