Tribunal: TJES
Processo: 5009784-43.2025.8.08.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão julgador: ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA
Órgão colegiado: 4ª Câmara Cível
Assuntos: Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-01-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. GUARDA MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO POR ESCALA ESPECIAL. LIMITAÇÃO QUANTITATIVA NO MÊS SUBSEQUENTE A AFASTAMENTO MÉDICO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. APARENTE AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU INCONSTITUCIONALIDADE. DECISÃO QUE INDEFERIU O PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Agravo de instrumento interposto pela Associação dos Guardas Municipais e Operadores de Segurança Pública dos Municípios do Estado do Espírito Santo contra decisão proferida pelo juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Serra-ES, que indeferiu tutela provisória em ação ordinária proposta em face do Município de Serra. O pedido liminar visava determinar que o ente municipal se abstivesse de restringir o acesso de guardas municipais à escala especial de serviço e de aplicar sanções ou redução de remuneração em razão da apresentação de atestado médico não vinculado a acidente de trabalho.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a limitação imposta pela Lei Municipal nº 6.127/2024 – que reduz o número de convocações para escalas especiais de servidores que se afastaram por motivo de saúde no mês anterior – configura penalidade indevida e violação a direitos fundamentais, ou se se insere na discricionariedade e autonomia administrativa do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei Municipal nº 6.127/2024 alterou a Lei nº 5.407/2022, fixando limite de 03 (três) convocações para escalas especiais no mês subsequente ao afastamento médico, salvo acidente de trabalho, e facultando compensação de dias de licença mediante aprovação da Administração.

4. A norma municipal não veda totalmente a participação do servidor na escala especial, apenas modula quantitativamente o acesso à gratificação, medida que se mostra razoável e proporcional, compatível com a natureza
propter laborem
da vantagem.

5. O princípio da isonomia justifica o tratamento diferenciado entre servidores que cumpriram integralmente a jornada e aqueles que se afastaram, ainda que justificadamente, buscando evitar distorções remuneratórias.

6. A fixação de critérios para a concessão de gratificações insere-se na esfera de discricionariedade e autonomia político-administrativa do Município (CF, arts. 18, 29 e 30), cabendo ao Poder Judiciário intervir apenas diante de manifesta ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não se verifica no caso.

7. A existência de possibilidade de compensação dos dias de afastamento reforça que a intenção legislativa não foi punitiva, mas de gestão equilibrada da atividade administrativa e da remuneração dos servidores.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A limitação quantitativa de escalas especiais no mês subsequente a afastamento médico constitui exercício legítimo da discricionariedade administrativa municipal, não configurando penalidade nem violação a direitos fundamentais. 2. A definição de critérios para concessão de gratificações
propter laborem
insere-se na autonomia político-administrativa do Município, sendo incabível a intervenção judicial sem demonstração de ilegalidade ou inconstitucionalidade manifesta.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO

PROCESSO Nº 5009784-43.2025.8.08.0000

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)

AGRAVANTE: ASSOCIACAO DOS GUARDAS MUNICIPAIS E OPERADORES DE SEGURANCA PUBLICA DOS MUNICIPIOS DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO

AGRAVADO: MUNICIPIO DE SERRA

RELATOR(A):
ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. GUARDA MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO POR ESCALA ESPECIAL. LIMITAÇÃO QUANTITATIVA NO MÊS SUBSEQUENTE A AFASTAMENTO MÉDICO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. APARENTE AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU INCONSTITUCIONALIDADE. DECISÃO QUE INDEFERIU O PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.
Agravo de instrumento interposto pela Associação dos Guardas Municipais e Operadores de Segurança Pública dos Municípios do Estado do Espírito Santo contra decisão proferida pelo juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Serra-ES, que indeferiu tutela provisória em ação ordinária proposta em face do Município de Serra. O pedido liminar visava determinar que o ente municipal se abstivesse de restringir o acesso de guardas municipais à escala especial de serviço e de aplicar sanções ou redução de remuneração em razão da apresentação de atestado médico não vinculado a acidente de trabalho.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.
A questão em discussão consiste em definir se a limitação imposta pela Lei Municipal nº 6.127/2024 – que reduz o número de convocações para escalas especiais de servidores que se afastaram por motivo de saúde no mês anterior – configura penalidade indevida e violação a direitos fundamentais, ou se se insere na discricionariedade e autonomia administrativa do Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei Municipal nº 6.127/2024 alterou a Lei nº 5.407/2022, fixando limite de 03 (três) convocações para escalas especiais no mês subsequente ao afastamento médico, salvo acidente de trabalho, e facultando compensação de dias de licença mediante aprovação da Administração.

4. A norma municipal não veda totalmente a participação do servidor na escala especial, apenas modula quantitativamente o acesso à gratificação, medida que se mostra razoável e proporcional, compatível com a natureza
propter laborem
da vantagem.

5. O princípio da isonomia justifica o tratamento diferenciado entre servidores que cumpriram integralmente a jornada e aqueles que se afastaram, ainda que justificadamente, buscando evitar distorções remuneratórias.

6. A fixação de critérios para a concessão de gratificações insere-se na esfera de discricionariedade e autonomia político-administrativa do Município (CF, arts. 18, 29 e 30), cabendo ao Poder Judiciário intervir apenas diante de manifesta ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não se verifica no caso.

7. A existência de possibilidade de compensação dos dias de afastamento reforça que a intenção legislativa não foi punitiva, mas de gestão equilibrada da atividade administrativa e da remuneração dos servidores.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.
Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A limitação quantitativa de escalas especiais no mês subsequente a afastamento médico constitui exercício legítimo da discricionariedade administrativa municipal, não configurando penalidade nem violação a direitos fundamentais. 2. A definição de critérios para concessão de gratificações
propter laborem
insere-se na autonomia político-administrativa do Município, sendo incabível a intervenção judicial sem demonstração de ilegalidade ou inconstitucionalidade manifesta.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA

Composição de julgamento: Gabinete Desª. ELIANA JUNQUEIRA MUNHOS FERREIRA - CLAUDIA VIEIRA DE OLIVEIRA ARAUJO - Relator / Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ - Vogal / Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Des. ROBSON LUIZ ALBANEZ - ROBSON LUIZ ALBANEZ (Vogal)
Acompanhar
Gabinete Des. ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA - ARTHUR JOSE NEIVA DE ALMEIDA (Vogal)
Acompanhar

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VOTO VENCEDOR

Conforme relatado, trata-se de recurso de
agravo de instrumento
interposto pela
Associação dos Guardas Municipais e Operadores de Segurança Pública dos Municípios do Estado do Espírito Santo
contra a r. decisão (ID 70365717) proferida pelo juízo da 2ª Vara Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos e Meio Ambiente de Serra-ES que, nos autos da
ação ordinária
(nº 5019092-56.2025.8.08.0048) proposta pela recorrente em desfavor do
Município de Serra
, indeferiu liminarmente o pedido de tutela provisória que objetiva determinar ao ente municipal requerido que se abstenha de excluir e restringir o acesso dos Guardas Municipais à escala especial de serviço em razão exclusiva da apresentação de atestado médico que não esteja vinculado a acidente de trabalho e, também, de aplicar qualquer sanção funcional ou redução de remuneração.

Da leitura dos autos, observa-se que a associação agravante ajuizou demanda em primeira instância com o escopo de coibir prática administrativa do município de Serra-ES, ora agravado, que restringiria o acesso dos guardas municipais à escala especial de trabalho – e, consequentemente, à gratificação correspondente – em virtude de afastamentos para tratamento de saúde não decorrentes de acidente de trabalho.

O juízo
a quo
concluiu pela ausência dos requisitos autorizadores da tutela provisória, sob o fundamento que a questão demandaria maior dilação probatória e que a legislação municipal (Lei nº 6.127/2024) que limita a convocação para as escalas especiais insere-se na esfera de autonomia administrativa do município, o que ensejou a interposição do presente recurso de agravo de instrumento pela pessoa jurídica autora.

Em cognição sumária, foi proferida decisão indeferindo o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal, por não ter sido vislumbrada a probabilidade do provimento deste agravo de instrumento. E, após reapreciar a matéria em conjunto com as contrarrazões, não vejo motivos para modificar a conclusão externada naquele pronunciamento primevo.

A matéria devolvida a exame desta instância revisora se resume na interpretação e aplicação da Lei Municipal nº 6.127/2024, que, segundo a associação agravante, vem sendo utilizada pelo município de Serra-ES para penalizar servidores que exercem o legítimo direito ao afastamento médico, configurando tratamento discriminatório, uma vez que a apresentação de atestado médico não pode, por si só, ensejar sanção funcional, considerando que o afastamento justificado constitui exercício de direitos fundamentais como o direito à saúde e à dignidade, configurando abuso de poder regulamentar.

No âmbito do município de Serra-ES, foi editada a
Lei Municipal nº 5.407/2022
para regulamentar, dentre outras coisas, a
concessão de gratificação por escala especial para os ocupantes do cargo de Agente Comunitário de Segurança, da Guarda Civil Municipal da Serra
, que trabalham em eventos, previsíveis ou não, que demandem um reforço às escalas ordinárias de serviço, sendo o valor da gratificação corresponde a 22% (vinte e dois por cento) do subsídio ou do vencimento base do cargo, por escala especial cumprida, a qual pode ser realizada até 06 (seis) vezes por mês (arts. 1º, 2º e 3º).

A Lei Municipal nº 6.127/2024, questionada no processo originário pela associação agravante, foi editada pelo município agravado para estabelecer como requisito para a gratificação por escala especial que o Agente Comunitário de Segurança, da Guarda Municipal da Serra-ES, tenha cumprido uma jornada ordinária de trabalho de 40 (quarenta) horas semanais (modificou o inciso III do art. 3º, da Lei Municipal nº 5.407/2022) e para definir novas regras para convocação e cumprimento das escalas especiais (reformulou completamente o art. 5º da Lei Municipal nº 5.407/2022).

A nova redação do art. 5º da Lei Municipal nº 5.407/2022, conferida pela Lei Municipal nº 6.127/2024, mantém que a convocação para as escalas especiais se dará conforme a necessidade e conveniência da Administração Pública e será obrigatória após a convocação, mediante adesão prévia do servidor.

Além disso, estabeleceu um limite de 3 (três) convocações para escalas especiais de 6 (seis) horas no mês subsequente, em detrimento das 6 (seis) previstas ordinariamente (art. 3º, § 1º, da Lei Municipal nº 5.407/2022), caso o servidor tenha se afastado no mês anterior por: i) exercício de mandato eletivo; ii) frequência em curso de formação de concurso público; iii) licença para atividade política; iv) licença para tratar de interesse particular; e v) licença para tratamento de saúde (exceto acidente de trabalho), licença à gestante, à adotante e paternidade. A legislação permite, todavia, que, na hipótese da licença para tratamento de saúde, o servidor possa compensar os dias de afastamento no mesmo mês, se houver necessidade de serviço e aprovação da Administração Pública, para que não seja limitada a quantidade de convocações de escalas especiais (§ 2º).

Da leitura das legislações municipais, constata-se que não há vedação por completo a participação na escala especial do Agente Comunitário de Segurança, da Guarda Municipal de Serra-ES, que usufruiu licença para tratamento da própria saúde no mês anterior. Ao contrário, apenas estabelece um limite quantitativo, reduzindo do máximo de 06 (seis) para 03 (três) o número de escalas especiais no mês subsequente ao afastamento, medida administrativa esta, ao menos numa análise prefacial, inerente à fase cognitiva sumária em que se encontra a demanda originária, que não se afigura desproporcional ou desarrazoável.

A gratificação por escala especial, por sua natureza, visa a remunerar o trabalho extraordinário do servidor, prestado para além da jornada ordinária. Afigura-se razoável, portanto, que a legislação estabeleça critérios para sua concessão, buscando modular o acesso ao trabalho extraordinário remunerado. A norma parece tratar isonomicamente os servidores, distinguindo aquele que cumpriu integralmente sua jornada ordinária daquele que, embora justificadamente e sem prejuízo de sua remuneração, esteve ausente por motivo de saúde, evitando a adesão a um número idêntico de escalas especiais. O princípio da isonomia, afinal, consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades.

A norma municipal parece ter como escopo a manutenção de um equilíbrio no sistema remuneratório, impedindo distorções. Não se trata de uma penalidade pelo afastamento médico, mas de um critério de gestão administrativa para a concessão de uma vantagem
propter laborem
.

Ademais, a própria legislação, em um aparente esforço para mitigar eventuais prejuízos, demonstrar boa-fé e efetivar os postulados da isonomia e da proporcionalidade, facultou ao Agente Comunitário de Segurança, da Guarda Municipal de Serra-ES, a possibilidade de compensar os dias de afastamento para tratamento da própria saúde, no escopo de ter acesso ao quantitativo máximo de escalas especiais, conforme se extrai da exegese do art. 5º, §§ 1º, inciso V, e 2º, da Lei Municipal nº 5.407/2022, com redação dada pela Lei Municipal nº 6.127/2024, vejamos:

Art. 5º A convocação para o cumprimento das escalas especiais se dará de acordo com a necessidade e conveniência da Administração Pública, as quais serão obrigatórias a partir da convocação para seu cumprimento, desde que haja adesão prévia com todos os seus termos.

§ 1º Fica estabelecido o limite de 3 (três) convocações de escalas especiais de 6 (seis) horas, no mês subsequente, caso o servidor tenha se afastado do exercício do cargo, no mês anterior da data de sua execução, em decorrência de: I – (...); V – licença para tratamento de saúde, salvo acidente de trabalho, licença à gestante, à adotante e paternidade.

§ 2º Na hipótese prevista no inciso V do § 1º, fica facultado ao servidor compensar os dias do período de afastamento, no mesmo mês, desde que devidamente solicitado e aprovado pela Administração Pública, se houver necessidade do serviço, a ser cumprido nos dias designados pelos superiores hierárquicos da Guarda Civil Municipal.

Essa possibilidade de compensação reforça a interpretação que a intenção do legislador municipal não foi punir, mas, sim, modular a concessão do benefício da gratificação de escala especial, permitindo, inclusive, que o servidor, uma vez compensada a ausência, possa, em tese, restabelecer seu direito de participar do número máximo de escalas especiais.

A instituição e a definição dos critérios para pagamento de gratificações inserem-se no âmbito da discricionariedade e da autonomia político-administrativa do Município, conforme assegurado pelos artigos 18, 29 e 30 da Constituição Federal, de modo que a intervenção do Poder Judiciário nesse campo é medida excepcional, reservada a hipóteses de manifesta ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não se evidencia de plano no presente caso, ao menos nesta fase cognitiva sumária em que se encontra o processo originário.

Não é dado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração Pública, sob o enfoque da necessidade (utilidade ou conveniência), para alterar a racionalização do essencial serviço da Guarda Municipal, e, não vislumbrando a inconstitucionalidade das alterações promovidas pela Lei Municipal nº 6.127/2024, não há como impor, ao menos nesta fase sumária do processo, obrigação de não fazer ao ente municipal agravado que apenas cumpre a legislação vigente no ordenamento jurídico municipal.

Em hipótese semelhante, o egrégio Tribunal de Justiça paulista assim também concluiu, vejamos:

APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO – Mandado de segurança – policial civil – Pretensão de que seja afastada a restrição ao direito ao descanso de 36 horas contínuas após jornada de plantão de 12 horas dos policiais civis, regulamentado pelo Decreto 52.054/2007. (...).
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA – Organização da escala do plantão será de responsabilidade do Delegado de Polícia Titular da Unidade do Município em que ele for prestado. Insere-se na discricionariedade administrativa da conveniência e oportunidade delegada à autoridade policial mais graduada no município, que terá, em tese, maior conhecimento da realidade local, o juízo de valor sobre a administração de horários e a necessidade de prestação eficiente e contínua do serviço público essencial com o quadro funcional existente, da maneira menos gravosa e mais isonômica possível aos seus subordinados. Essencialidade do serviço – Ausência de violação a princípios constitucionais. Convocações excepcionais e pontuais, com prejuízo das atividades executadas pelos policiais em suas respectivas unidades de trabalho que atende à racionalização da atividade e, consequentemente, ao interesse coletivo, razão pela qual não se mostra ilegal, tampouco abusiva.
Sentença reformada para denegação da segurança. Recurso provido. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1010853-33.2016.8.26.0053; Relator (a): Leonel Costa; Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Foro de Ribeirão Preto - 2ª Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/07/2018; Data de Registro: 26/07/2018).

A redução do quantitativo de escala especial do Agente Comunitário de Segurança, da Guarda Municipal de Serra-ES, pelo fato de se ausentar no mês anterior para licença para tratamento da própria saúde se encontra disposta na legislação municipal e foi disciplina com base na discricionariedade e autonomia político-administrativa do município agravado, atento às necessidades do trabalho e às regras normativas administrativas que buscam a melhor prestação do serviço ao público, não havendo como, nesse panorama de discricionariedade administrativa e ausente qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade aparente, a intervenção do Poder Judiciário para substituir a Administração Pública.

Portanto, inexistindo prova inequívoca da probabilidade do direito alegado e considerando que a norma municipal atacada encontra-se, a princípio, em conformidade com o ordenamento jurídico, o indeferimento da medida de urgência é medida que se impõe, descortinando o aparente acerto da decisão objurgada.

Por tais considerações,
conheço
do recurso de agravo de instrumento e
a ele
nego

provimento
, a fim de preservar a decisão objurgada.

É como voto.

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Acompanho o Voto de Relatoria.

Des. Robson Luiz Albanez