Tribunal: TJES
Processo: 0003342-84.2019.8.08.0024
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão julgador: SERGIO RICARDO DE SOUZA
Órgão colegiado: 3ª Câmara Cível
Assuntos: Recolhimento e Tratamento de Lixo
Data de julgamento: 2026-03-17

Ementa:
Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATOS LESIVOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (LEI Nº 12.846/2013). PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. REJEIÇÃO. MÉRITO. PREGÃO ELETRÔNICO Nº 037/2016 – SEDU/ES. FRUSTRAÇÃO DO CARÁTER COMPETITIVO DE LICITAÇÃO E CARTELIZAÇÃO. ELEMENTOS QUE ATESTAM UM
STANDARD
PROBATÓRIO COMPATÍVEL COM O DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONFIGURAÇÃO DE ATO LESIVO. RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA DE PARTE DAS PESSOAS JURÍDICAS DEMANDADAS. SANÇÕES DO ART. 19 E ART. 6º DA LEI ANTICORRUPÇÃO. DANO MORAL COLETIVO. RECURSO DE UMA DAS REQUERIDAS DESPROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações interpostas por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra sentença que julgou improcedente a Ação de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública (Lei nº 12.846/2013), proposta pelo MPES em desfavor de diversas empresas, sob acusação de formação de cartel para fraudar o Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU/ES. O juízo de origem entendeu insuficiente o conjunto probatório e revogou as medidas cautelares anteriormente fixadas. A empresa LIDERANÇA pleiteia condenação do MPES por suposta litigância de má-fé; o MPES busca a reforma integral da sentença para condenar cinco empresas pela prática de atos lesivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se o recurso interposto pelo Ministério Público atende ao princípio da dialeticidade; (ii) verificar se o Ministério Público agiu com má-fé processual ao incluir a empresa LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. no polo passivo da ação, justificando eventual condenação em honorários sucumbenciais; (iii) estabelecer se o conjunto probatório constante dos autos é suficiente para caracterizar a prática de atos lesivos à Administração Pública, nos termos do art. 5º da Lei nº 12.846/2013, e, em caso afirmativo, quais sanções são juridicamente cabíveis.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O recurso do MPES observa o princípio da dialeticidade, pois rebate de forma específica os fundamentos essenciais da sentença, atendendo ao art. 1.010 do CPC/2015.

4. A condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários em ação civil pública exige comprovação de má-fé, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, não sendo suficiente a mera improcedência do pedido ou a ausência de prova conclusiva.

5. A prova de cartel e fraude à licitação pode ser formada por indícios múltiplos, graves, precisos e concordantes, formando cadeia probatória apta a demonstrar o ajuste ilícito entre concorrentes, dada a natureza clandestina dessas condutas.

6. O conjunto probatório demonstra a existência de esquema estruturado para fraudar o caráter competitivo do Pregão Eletrônico nº 037/2016, mediante simulação de competição e utilização de empresas de cobertura.

7. A empresa AMV Oficina Mecânica Ltda. foi utilizada como empresa-fachada para registrar lances iniciais e posteriormente ser desclassificada, afastando concorrentes e permitindo a adjudicação às empresas previamente ajustadas.

8. A empresa Serge Serviços de Conservação e Limpeza Ltda. apresentou propostas de cobertura e foi inabilitada por descumprimento de requisitos técnicos e econômico-financeiros facilmente verificáveis, evidenciando atuação coordenada para viabilizar o resultado previamente combinado.

9. As empresas Braslimp Serviços Ltda., Conservo Serviços Gerais Ltda. e Serdel Serviços e Conservação Ltda., que já prestavam os serviços por contratos emergenciais, foram beneficiadas com a adjudicação dos lotes, com descontos irrisórios em relação ao valor máximo do edital.

10. A análise de dados telefônicos e interceptações revela intensa comunicação entre representantes das empresas investigadas, incluindo diálogo explícito sobre “cartel” e alinhamento de discursos diante de auditoria do Tribunal de Contas, reforçando a existência de ajuste prévio.

11. A responsabilidade civil da pessoa jurídica por atos lesivos à Administração Pública é objetiva e independe da demonstração de dano material efetivo ao erário, bastando a comprovação da prática de condutas que atentem contra os princípios da Administração Pública.

12. O perdimento da vantagem indevidamente obtida deve corresponder ao lucro ilícito decorrente da fraude, e não ao valor total dos contratos executados, sob pena de enriquecimento sem causa do Estado.

13. A frustração do caráter competitivo da licitação por meio de cartel configura lesão a valores imateriais da coletividade, como moralidade administrativa e confiança nas instituições públicas, justificando a condenação ao pagamento de dano moral coletivo.

14. A gravidade da conduta, o elevado valor dos contratos e a capacidade econômica das empresas justificam a aplicação das sanções previstas na Lei nº 12.846/2013, incluindo multa, perdimento da vantagem ilícita, proibição de recebimento de incentivos públicos e publicação extraordinária da decisão.

15. Em relação às demais empresas demandadas, a prova produzida não demonstrou participação no núcleo do conluio ou benefício econômico decorrente da fraude, razão pela qual deve ser mantida a improcedência dos pedidos quanto a elas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

16. Recurso da empresa desprovido e recurso do Ministério Público parcialmente provido.

Tese de julgamento:

1. A fraude à licitação por cartel pode ser demonstrada por prova indiciária consistente em múltiplos elementos convergentes que formem cadeia probatória apta a evidenciar o conluio entre concorrentes.

2. A responsabilização da pessoa jurídica por atos lesivos à Administração Pública, nos termos da Lei nº 12.846/2013, é objetiva e independe da demonstração de dano material efetivo ao erário.

3. O perdimento previsto no art. 19, I, da Lei nº 12.846/2013 deve corresponder à vantagem econômica obtida com a fraude licitatória, consistente no lucro ilícito decorrente do contrato.

4. A frustração do caráter competitivo de licitação por meio de cartel configura dano moral coletivo, por violar os princípios da moralidade administrativa, da isonomia e da confiança da coletividade na Administração Pública.

5. A condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários sucumbenciais em ação civil pública somente é cabível mediante comprovação de má-fé.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; CPC/2015, arts. 373, I, 375 e 1.010; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, “a”, “c” e “d”, 6º, I e II, 19, I e IV, e 20; CC, art. 884; Lei nº 8.666/1993, art. 59.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 1429459/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 03.07.2023; STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.892.244/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 26.09.2022; STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.895.508/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 22.03.2021; STJ, REsp 1.726.433/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 08.05.2018; STJ, AgInt no REsp 2.013.053/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 20.02.2024; TRF-4, AC 5071686-03.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Gisele Lemke, 12ª Turma, j. 14.06.2023; TJSP, Apelação 1039522-18.2024.8.26.0053, Rel. Des. Martin Vargas, 10ª Câmara de Direito Público, j. 20.10.2025; TCU, Acórdão 1842/2022 – Plenário, Rel. Min. Antonio Anastasia, j. 10.08.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
PODER JUDICIÁRIO
3ª CÂMARA CÍVEL

PROCESSO Nº 0003342-84.2019.8.08.0024

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO e outros (9)

APELADO: LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA e outros (9)

RELATOR(A):
SERGIO RICARDO DE SOUZA

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EMENTA

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATOS LESIVOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (LEI Nº 12.846/2013). PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE DIALETICIDADE RECURSAL. REJEIÇÃO. MÉRITO. PREGÃO ELETRÔNICO Nº 037/2016 – SEDU/ES. FRUSTRAÇÃO DO CARÁTER COMPETITIVO DE LICITAÇÃO E CARTELIZAÇÃO. ELEMENTOS QUE ATESTAM UM
STANDARD
PROBATÓRIO COMPATÍVEL COM O DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONFIGURAÇÃO DE ATO LESIVO. RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA DE PARTE DAS PESSOAS JURÍDICAS DEMANDADAS. SANÇÕES DO ART. 19 E ART. 6º DA LEI ANTICORRUPÇÃO. DANO MORAL COLETIVO.
RECURSO DE
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. DESPROVIDO
. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações interpostas por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO contra sentença que julgou improcedente a Ação de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública (Lei nº 12.846/2013), proposta pelo MPES em desfavor de diversas empresas, sob acusação de formação de cartel para fraudar o Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU/ES. O juízo de origem entendeu insuficiente o conjunto probatório e revogou as medidas cautelares anteriormente fixadas. A empresa LIDERANÇA pleiteia condenação do MPES por suposta litigância de má-fé; o MPES busca a reforma integral da sentença para condenar cinco empresas pela prática de atos lesivos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se o recurso interposto pelo Ministério Público atende ao princípio da dialeticidade; (ii) verificar se o Ministério Público agiu com má-fé processual ao incluir a empresa LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. no polo passivo da ação, justificando eventual condenação em honorários sucumbenciais; (iii) estabelecer se o conjunto probatório constante dos autos é suficiente para caracterizar a prática de atos lesivos à Administração Pública, nos termos do art. 5º da Lei nº 12.846/2013, e, em caso afirmativo, quais sanções são juridicamente cabíveis.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O recurso do MPES observa o princípio da dialeticidade, pois rebate de forma específica os fundamentos essenciais da sentença, atendendo ao art. 1.010 do CPC/2015.

4. A condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários em ação civil pública exige comprovação de má-fé, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985, não sendo suficiente a mera improcedência do pedido ou a ausência de prova conclusiva.

5. A prova de cartel e fraude à licitação pode ser formada por indícios múltiplos, graves, precisos e concordantes, formando cadeia probatória apta a demonstrar o ajuste ilícito entre concorrentes, dada a natureza clandestina dessas condutas.

6. O conjunto probatório demonstra a existência de esquema estruturado para fraudar o caráter competitivo do Pregão Eletrônico nº 037/2016, mediante simulação de competição e utilização de empresas de cobertura.

7. A empresa AMV Oficina Mecânica Ltda. foi utilizada como empresa-fachada para registrar lances iniciais e posteriormente ser desclassificada, afastando concorrentes e permitindo a adjudicação às empresas previamente ajustadas.

8. A empresa Serge Serviços de Conservação e Limpeza Ltda. apresentou propostas de cobertura e foi inabilitada por descumprimento de requisitos técnicos e econômico-financeiros facilmente verificáveis, evidenciando atuação coordenada para viabilizar o resultado previamente combinado.

9. As empresas Braslimp Serviços Ltda., Conservo Serviços Gerais Ltda. e Serdel Serviços e Conservação Ltda., que já prestavam os serviços por contratos emergenciais, foram beneficiadas com a adjudicação dos lotes, com descontos irrisórios em relação ao valor máximo do edital.

10. A análise de dados telefônicos e interceptações revela intensa comunicação entre representantes das empresas investigadas, incluindo diálogo explícito sobre “cartel” e alinhamento de discursos diante de auditoria do Tribunal de Contas, reforçando a existência de ajuste prévio.

11. A responsabilidade civil da pessoa jurídica por atos lesivos à Administração Pública é objetiva e independe da demonstração de dano material efetivo ao erário, bastando a comprovação da prática de condutas que atentem contra os princípios da Administração Pública.

12. O perdimento da vantagem indevidamente obtida deve corresponder ao lucro ilícito decorrente da fraude, e não ao valor total dos contratos executados, sob pena de enriquecimento sem causa do Estado.

13. A frustração do caráter competitivo da licitação por meio de cartel configura lesão a valores imateriais da coletividade, como moralidade administrativa e confiança nas instituições públicas, justificando a condenação ao pagamento de dano moral coletivo.

14. A gravidade da conduta, o elevado valor dos contratos e a capacidade econômica das empresas justificam a aplicação das sanções previstas na Lei nº 12.846/2013, incluindo multa, perdimento da vantagem ilícita, proibição de recebimento de incentivos públicos e publicação extraordinária da decisão.

15. Em relação às demais empresas demandadas, a prova produzida não demonstrou participação no núcleo do conluio ou benefício econômico decorrente da fraude, razão pela qual deve ser mantida a improcedência dos pedidos quanto a elas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

16. Recurso da empresa Liderança Limpeza e Conservação Ltda. desprovido e recurso do Ministério Público parcialmente provido.

Tese de julgamento:

1. A fraude à licitação por cartel pode ser demonstrada por prova indiciária consistente em múltiplos elementos convergentes que formem cadeia probatória apta a evidenciar o conluio entre concorrentes.

2. A responsabilização da pessoa jurídica por atos lesivos à Administração Pública, nos termos da Lei nº 12.846/2013, é objetiva e independe da demonstração de dano material efetivo ao erário.

3. O perdimento previsto no art. 19, I, da Lei nº 12.846/2013 deve corresponder à vantagem econômica obtida com a fraude licitatória, consistente no lucro ilícito decorrente do contrato.

4. A frustração do caráter competitivo de licitação por meio de cartel configura dano moral coletivo, por violar os princípios da moralidade administrativa, da isonomia e da confiança da coletividade na Administração Pública.

5. A condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários sucumbenciais em ação civil pública somente é cabível mediante comprovação de má-fé.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput; CPC/2015, arts. 373, I, 375 e 1.010; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei nº 12.846/2013, arts. 2º, 5º, IV, “a”, “c” e “d”, 6º, I e II, 19, I e IV, e 20; CC, art. 884; Lei nº 8.666/1993, art. 59.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 1429459/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 03.07.2023; STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.892.244/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 26.09.2022; STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.895.508/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 22.03.2021; STJ, REsp 1.726.433/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 08.05.2018; STJ, AgInt no REsp 2.013.053/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 20.02.2024; TRF-4, AC 5071686-03.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Gisele Lemke, 12ª Turma, j. 14.06.2023; TJSP, Apelação 1039522-18.2024.8.26.0053, Rel. Des. Martin Vargas, 10ª Câmara de Direito Público, j. 20.10.2025; TCU, Acórdão 1842/2022 – Plenário, Rel. Min. Antonio Anastasia, j. 10.08.2022.

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ACÓRDÃO

Decisão
: À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso do Ministério Público Estadual e negar provimento ao recurso de Liderança Limpeza e Conservação Ltda., nos termos do voto do Relator.

Órgão julgador vencedor
: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA

Composição de julgamento: Gabinete Des. SÉRGIO RICARDO DE SOUZA - SERGIO RICARDO DE SOUZA - Relator / Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - Vogal / Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR - Vogal
VOTOS VOGAIS
Gabinete Desª. DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA - DEBORA MARIA AMBOS CORREA DA SILVA (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar
Gabinete Des. ALDARY NUNES JUNIOR - ALDARY NUNES JUNIOR (Vogal)
Proferir voto escrito para acompanhar

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RELATÓRIO

R E L A T Ó R I O

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA (RELATOR):-

Tratam-se de Recursos de Apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO e por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. contra a sentença ID 8463885, proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública, movida pelo primeiro apelante em face da segunda apelante e de outros (+9).

Irresignada, LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. alega em suas razões ID 8463937, em síntese, a litigância de má-fé do Ministério Público por promover ação sem base fática ou jurídica e causar danos à reputação empresarial das rés. Assim, requer a fixação de honorários de sucumbência e indenização pelos prejuízos reputacionais e financeiros sofridos.

Por sua vez, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO argumenta em suas razões ID 8463948, em resumo, que (a) as empresas apeladas agiram de forma coordenada para frustrar o caráter competitivo de licitações, combinando previamente os resultados; (b) junto com o TCE-ES identificaram padrões de conduta repetidos em diversos Municípios, com troca de favores, desclassificações simuladas e desistências artificiais, indicando reserva de mercado; (c) houve ligações telefônicas e contatos frequentes entre representantes da Braslimp, Serdel e Serge, além de participação de empresa-fantasma (AMV Oficina Mecânica) criada poucos dias antes da licitação; (d) o juízo de primeiro grau utilizou apenas trechos convenientes da Nota Técnica nº 39/2023 do CADE, omitindo que o próprio órgão recomendou a condenação das empresas por infração à ordem econômica, por configurar cartel, violando os arts. 20 e 21 da Lei nº 8.884/94 e o art. 36 da Lei nº 12.529/2011; (e) há diálogo entre prepostos da SERDEL em que se fala de “o cartel”, com menção a “alinhar o discurso” para auditoria do TCE-ES — o que, segundo o Parquet, demonstra consciência do conluio e tentativa de obstrução; (f) a sentença teria avaliado indevidamente a prova, ao entender que o PIC 010/2017 tinha apenas natureza informativa, desconsiderando a robustez das provas colhidas (escutas, documentos, auditorias, relatórios do CADE e TCE-ES). Sustenta, ainda, omissão quanto à responsabilidade civil prevista na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e o risco ao ressarcimento ao erário, razão pela qual requer efeito suspensivo ao recurso para restabelecer a indisponibilidade dos bens.

Contrarrazões apresentadas por todos os apelados, sendo que em ID 8463951; 8463960 e 8463961 foi arguida preliminar de ausência de dialeticidade em relação ao apelo do MP, No mérito, todos pugnaram pelo desprovimento do apelo.

É, no essencial, o relatório.

Inclua-se em pauta de julgamento.

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NOTAS TAQUIGRÁFICAS

DATA DA SESSÃO: 24/02/2026

O SR. ADVOGADO MARLON NUNES MENDES :-

Boa tarde, Presidente e eminentes Desembargadores.

O que se discute na apelação da liderança é se o Ministério Público do Estado Espírito Santo deve ser condenado ao pagamento de honorários de sucumbência em razão de ter litigado de má-fé contra a referida empresa, praticando diversos atos caracterizados como lide temerária durante a condução da ação civil pública, que foi ajuizada no ano de 2019.

Em razão do tempo, não vamos nos ater a rebater às alegações de formação de cartel em coluio, porque já foram rechaçadas de forma contundente na sentença, que julgou improcedente a ação e que deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. Entretanto, ao tratar da litigância de má-fé do Ministério Público, que foi requerida desde o início pela apelante, a sentença definiu que: “por fim, apesar da rejeição dos pedidos formulados pelo Ministério Público, entendo que o procedimento adotado situa-se dentro da normalidade processual, valendo-se dos mesmos previstos em lei para proteger os interesses da coletividade. Caso não bastasse, a condenação por litigância de má-fé exige a caracterização no dolo ou culpa grave, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, o que tampouco se observa em caso".

No relatório de julgamento que foi juntado aos autos pelo desembargador Sérgio Ricardo Souza, destaco o seguinte ponto: irresignada a liderança, limpeza e conservação, alega em suas razões, em síntese, a litigância de má-fé do Ministério Público por promover a ação em base fática ou jurídica e causar danos à reputação empresarial das rés. Destaco rés no plural. Na realidade, o primeiro ponto que destaco é que a liderança não está apelando em razão do dano causado às demais empresas, e sim diretamente à sua reputação, aos danos que lhe foram causados de forma temerária pelo Ministério Público, uma empresa com mais de 30 anos de atividade injustamente acusada de formação de cartel.

Ao contrário do fundamentado em sentença, pelo menos em relação à liderança, o Ministério Público do Espírito Santo agiu com culpa grave de forma temerária. O simples fato da apelante ter cadastrado sua proposta no valor máximo e não ter dado nenhum lance foi um motivo para o Ministério Público incluir a mesma na ação civil pública com alegação de conluio e formação de cartel e com as demais empresas. Então é fato incontroverso que o Ministério Público litigou de má-fé mediante lide temerária, pelo menos em face da apelante.

Destaco nove fatos que comprovam e demonstram essa culpa grave do município. Primeiro fato: valorou a causa em R$ 865 milhões de reais e solicitou o bloqueio das contas da liderança até o limite do valor da causa. Segundo fato: todos os bens imóveis da liderança e de seus sócios foram bloqueados mediante registro em suas matrículas e todos os veículos foram bloqueados através de restrição Renajud e antecipação de tutela.

Terceiro ponto: apesar dos eventuais indícios de prova contra outras empresas, não há contra a liderança nenhum indício de prova para a inclusão da mesma na ação civil público. Isso é comprovado pelo parecer elaborado pela Secretaria Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas do Espírito Santo, que está na folha 798836, do volume 5 dos autos.

Quarto ponto: após a quebra do sigilo telefônico dos sócios das empresas investigadas, ficou comprovado que não houve nenhuma ligação entre os investigados e a empresa Liderança ou seus sócios-administradores.

Quinto ponto: das sete empresas que cadastraram propostas no valor máximo e não deram lance, somente a Liderança e a VIX foram incluídas na ação civil pública. Então, por qual motivo o Ministério Público não incluiu as outras cinco empresas nessa ação? As empresas Planejar, Servenorte, Star, Líder Brasil e Conser.

Sexto ponto: a Liderança já efetuava o pagamento do adicional de insalubridade para todos os entregados com adicional de vinte por cento conforme convenção coletiva da categoria e a reforma trabalhista através da lei 13467, de 2017, já havia definido a prevalência da convenção coletiva sobre a legislação para fins de enquadramento do grau de insalubridade conforme o XII do artigo 611 – A, da CLT. Tal previsão foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema de repercussão geral 1046 que reconheceu a prevalência do negociado sobre o legislado.

Sétimo ponto: em nenhum momento da petição inicial, o Ministério Público do Espírito Santo indicou a qualquer prova ou indício de prova de que a Liderança tenha feito qualquer tipo de conluio ou participado do alegado cartel, nem da apelação do Ministério Público existe tal alegação. A Liderança foi levianamente acusada, impedida de licitar com o Estado Espírito Santo, perdeu contratos públicos e privados, foi obrigada a demitir empregados em razão do encerramento de diversos contratos, correu o risco de ter suas contas bloqueadas em mais de R$ 865 milhões em razão da culpa grave praticada pelo Ministério Público, que atuou de forma temerária contra a Liderança, mesmo após a contestação, insistiu em prosseguir com essa ação contra a empresa.

Nono ponto: até os dias de hoje, se for feita uma pesquisa no Google com o nome da Liderança e a palavra cartel, vão aparecer diversas reportagens que confirmam que a Liderança teve seu nome arrastado na lama, mesmo sedeada em Santa Catarina e não tendo nenhuma relação com as empresas do Espírito Santo que foram inseridas na Assembleia Civil Pública.

Em síntese, Excelência, uma das maiores empresas de asseio e conservação do Brasil, atualmente com mais de trinta e dois mil empregados em todos os estados desta nação, faturamento mensal de mais de cento e setenta milhões de reais, faturamento anual de mais de dois bilhões de reais, quase foi obrigada a fechar suas portas em razão da lide temerária praticada pelo Ministério Público nesses autos, conforme previsão do inciso V, do artigo 80 do CPC.

Se todos esses atos praticados pelo Ministério Público não forem caracterizados como lide temerária em litigância de má-fé, nada mais seria. Se eventualmente havia indícios contra as demais empresas, no entendimento do Ministério Público, ele devia ter separado o joio do trigo e não incluir a Liderança nessa ação, ele causar imensos danos, quase causar o encerramento de suas atividades.

Vale ressaltar ainda que o proprietário da Liderança, senhor Francisco Lopes Aguiar, ainda responde o processo crime, 0002236-87.2019.8.08.0024, em razão dessa lide temerária praticada pelo Ministério Público nesses autos e na referida criminal que tramita na Oitava Vara Criminal de Vitória.

Excelências, o princípio da isonomia processual previsto no inciso 1 do artigo 5º da Constituição determina que todos são iguais perante a lei e é reafirmado no artigo 7º, do CPC, que garante as partes paridade de tratamento. O Ministério Público não é superior às outras partes quando está litigando, por isso se pratica conduta temerária deve ser penalizado com os rigores da lei. O direito de propor ação não é absoluto e tem limites, na própria lei, abuso de direito é inadmissível.

Excelências, com todo respeito ao Ministério Público, que é uma instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, conforme previsão do artigo 127 da Constituição, é fato que nesse caso, contra a empresa Liderança, ele agiu com má-fé, com dolo, com má-fé processual, e isso não pode ficar sem a devida reparação. Portanto, requer a reforma da sentença para que o Ministério Público seja condenado ao pagamento de honorário de sucumbência em face da ora apelante nos termos do inciso V, do artigo 80, do CPC e da jurisprudência sobre a matéria.

É como sustento. Desde já agradeço.

*

O SR, ADVOGADO GUSTAVO VARELLA CABRAL :-

Digníssimo Presidente desta Câmara, eminentes Desembargadores, eminente doutora Maria Cristina, do Ministério Público, prezados colegas presentes, demais presentes, surpreendeu-me, nesse caso, tão somente o doutor que veio sustentar o cabimento do apelo na Ação Civil Pública para o dano de sucumbência e eu estarmos aqui. Cada um de nós com a sua bandeira, mas o cunho é o mesmo.

Lendo recentemente o livro A Guerra do Fim do Mundo, do escritor Mário Vargas Llosa, Prêmio Nobel de Literatura com essa obra, ele relata uma passagem interessante de um personagem chamado Gabriel Goll, um escocês, que tratando de algumas coisas da Guerra de Canudos, ele fala assim: toda vez que o ser humano precisa transformar alguma coisa ordinária em relevante, ele desde logo atribui um nome pomposo e circunstancial. A isso eu me refiro, eminentes desembargadores, porque o tema central dessa questão tem o nome de cartel.

Muito bem. Processualmente falando, e aí eu me louvo das palavras do eminente colega que me antecedeu no que diz respeito a sua empresa, esse processo é uma teratologia em todos os sentidos. O que se busca é transformar o segundo grau de jurisdição deste Tribunal em uma fase inquisitorial, compensando o desinteresse do Ministério Público na fase de instrução em Primeiro Grau de uma ação civil pública. Repito, nenhuma prova, nenhuma prova, zero prova foi produzida, provas processuais, não pré-processuais, nenhuma prova foi produzida pelo órgão ministerial. Nenhuma, zero. Por que isso? Porque instado a se manifestar sobre as nove contestações que foram apresentadas, nove, o Mistério Público se manifestou porque uma das empresas, talvez a principal e a deflagradora disso tudo, sequer apareceu nos autos, a AMV, uma oficina mecânica.

Muito bem. Começo do ponto de vista processual. Nove contestações, algumas delas com preliminares, todas elas com farta documentação. O Mistério Público, em réplica, se reportou inicial. Posteriormente consultado pelo eminente juiz da vara, sobre as provas que desejava produzir, o Ministério Público não se manifestou. Sequer a oitiva de uma testemunha que nós vamos nos referir daqui a pouco aqui. Não fez. Instado a se manifestar em razões finais desse processo, o Ministério Público novamente se reportou à inicial. Zero prova. E o recurso do Ministério Público visa a reforma da sentença para provimento do pedido indenizatório. Pedido indenizatório que é, modicamente, R$ 888 milhões em 2019, quando o Ministério Público diz, na inicial, de que não houve malversação, desvio, dilapidação, absolutamente nada de prejuízo patrimonial. Mas, ele entende que o dano moral causado ao Estado seria indenizado pelo dobro do valor do dano patrimonial que ele diz que não houve, textualmente diz que não houve.

Como ele chegou a esse dano patrimonial que não houve para valorar os R$ 888 milhões? Ele simplesmente pegou todos os contratos dos últimos dez anos anteriores, a 2019, de asseio e conservação no Estado do Espírito Santo, multiplicou esses contratos por dois, somou todos os contratos, multiplicou por dois e chegou a esse valor do dano extra-patrimonial que ele se aponta. Mas, a questão não começa aí, não.

Muito bem. O pregão eletrônico, realizado em 2016, tinha como objetivo contratação de empresas para quatro lotes, quatro lotes de limpeza de escolas, 400 escolas no Estado do Espírito Santo. 36 empresas participaram desse pregão eletrônico. Vossa Excelência sabe melhor do que eu como é que funciona o pregão eletrônico, já diferente do que funcionava em 2016, mas como funciona hoje. O preço cheio é estabelecido pelo Estado e todos os licitantes apresentam-se à concorrência com um preço que nenhum deles sabe qual é. Por quê? Parte do teto para baixo.

Muito bem. Naquela época, qualquer um que quisesse poderia participar da primeira fase. Assim que chamado pelo preço, ele tinha que se habilitar e o que aconteceu nesse processo? Os quatro lotes foram ganhos em primeiro momento por essa empresa AMV, que era uma oficina mecânica. A empresa foi chamada, desabilitada. No caso do quarto lote, que é a empresa Serdel, houve um segundo licitante que foi chamado, ele foi desclassificado. Houve um terceiro licitante que foi chamado, foi desclassificado, apresentou recurso, esse recurso foi manifestado pela pregoeira, foi manifestado pela Procuradoria do Estado, podia ter ganho, não ganhou e a Serdel se manifestou e ganhou, foi logo em seguida chamada. Posteriormente outras.

Por que a Serdel só participou de uma desses lotes, do quarto lote? Porque o TST, cerca de dois anos antes, enquanto vigorava um contrato em que a Serdel, entre outras empresas nesse lote, ela já prestava serviço limpando 100 escolas, disse que os funcionários de limpeza deveriam ser indenizados com adicional de insalubridade, 20% para todos os funcionários de limpeza e 40% para quem limpava o banheiro. Como a empresa Serdel, como outras empresas, mas no caso a Serdel, não tinha designado dos 5, 6 funcionários de cada uma dessas 100 escolas quem era, limpava o banheiro e quem não limpava, foi feito um acordo com o sindicato para que todos eles ganhassem 20%.

O Estado não quis indenizar, não quis aditar o contrato. As empresas ficaram com a seguinte situação. Pagamos os 20%, e se porventura esse contrato for extinto e interrompido, nós vamos ficar com 5 anos a partir daí, ou com 2, que o seja, com essa pendência trabalhista. Então decidiu participar de apenas um dos lotes. Foi por isso que ela participou de apenas um dos lotes.

O Ministério Público imputa a formação de cartel. Muito bem. Foi feito um PIC, Procedimento Investigatório Criminal pelo Ministério Público. O procedimento investigatório criminal esse começou em 2017, com base em uma denúncia anônima. Esse procedimento investigatório criminal, inclusive dentro dele há demonstrativos de que a forma como a prova foi produzida, isso não chegou a sequer analisado em primeiro grau. Mas, enfim, esse procedimento investigatório criminal culminou em 37 volumes de mídia. Esses 37 volumes de mídia apuraram três situações específicas.

Uma situação específica, um diálogo entre funcionários, entre representantes dessa empresa AMV, pedindo para que ela falsificasse um documento para que ela pudesse participar. Era uma empresa, uma garagem, uma oficina mecânica que nem participou de processo mais, nada. Para que entrasse nesse processo, tanto é que entrou, entrou e apresentou nos quatro lotes, ganhou os quatro lotes e logo em seguida foi desclassificado.

Segundo ponto trazido aos autos. Uma conversa entre um funcionário, entre um funcionário da Secretaria da Educação, fiscal do contrato, senhor Wilson da Silva Ataídes Filho, que está no primeiro anexo, logo em seguida a petição inicial, onde esse Wilson, sabendo que haveria uma tomada de contas especial feita em decorrência dessa denúncia anônima, ligou para todas as empresas que prestavam serviço e disse a eles: olha, vai haver uma tomada de contas especial, uma investigação, e alinhem o que vocês vão dizer. Por quê? Porque esse pregão eletrônico já havia sido concluído, auditado pelo Estado, visto pela Procuradoria, observado e julgado pelo Tribunal de Contas como perfeito e acabado. Absolutamente nenhum recurso em relação a isso. Nenhum recurso.

Muito bem. Começou-se então essa procuração e esse funcionário do Estado, esse funcionário gestor de um contrato de terceirizados, liga para todos os funcionários e entre eles um prestador de serviço, então na época gerente comercial da empresa Serdel, e diz a ele: olha, vocês vão, avisa aí, porque o pessoal mandou avisar para vocês. E esse rapaz liga de novo para o diretor da empresa e fala assim: olha, vai acontecer isso. E o outro perguntou: por que será que eles estão querendo isso? Ah, o negócio está complicado, estão suspeitando de cartel. Foi onde apareceu essa palavra. Onde apareceu essa palavra.

A terceira prova trazida aos autos, famoso Power Point, onde há um vínculo, muito embora o Ministério Público tenha quebrado, sigilo telefônico, sigilo telemático, pedido por informação às empresas de voo, as empresas operadoras, as companhias aéreas, Uber e outras coisas mais, nenhum, absolutamente nenhum, zero, durante o procedimento investigatório criminal, zero comunicado, zero comunicação, zero relação, zero comparecimento, zero viagem entre nenhum desses representantes de nenhuma dessas empresas. Então, a prova que se produziu no procedimento investigatório criminal, prova processual é zero em relação a isso. É zero. Não há relação econômica, relação financeira, relação pessoal, relação social e nada. E aí vem apenas um. Um presidente do sindicato, que efetivamente teria sido aquele que motivou a denúncia anônima, vereador na Serra, por conta de questões políticas com o prefeito, que era dono de uma empresa e teria saído dessa empresa porque assumiu a vereança, dois ou três mandatos antes, assumiu a presidência da Câmara e não podia ter essa comunicação.

O presidente do sindicato, o diretor da empresa, o seu diretor comercial, e eles tiveram durante dois anos, com ressalva de que durante o pregão eletrônico nenhuma ligação, ligações telefônicas entre o presidente e o diretor comercial. Este Tribunal, recentemente, num processo administrativo disciplinar, absolveu e tornou ao cargo um juiz de direito, a quem tinha sido imputado um determinado tipo de responsabilidade, e um dos indícios apontados a esse juiz é que ele teria conversado com outro, e isso mostrava ligação entre eles. Ora, ambos eram diretores da entidade. E o tribunal, à unanimidade disse, isso aqui não é indício de absolutamente nada. Essas ligações estão somente referidas, não há resultado, não há produto, não há volume, não está absolutamente nada que se diga entre eles.

Muito bem. É isso que o Ministério Público entende que o eminente juiz de primeiro grau não examinou. Não examinou. Só que o eminente juiz de primeiro grau, por três oportunidades, instou o Ministério Público a se manifestar nesse processo. O Ministério Público, talvez por desinteresse ou por confiança nas provas produzidas unilateralmente, não se manifestou, não há absolutamente nenhum elemento probatório, nenhuma prova processual produzida pelo Ministério Público. Apenas, nas razões finais, se refere a um relatório interno do Cade, porque esse PIC, o resultado desse PIC, foi levado a juízo cível nessa ação civil pública, foi mandado ao processo criminal e foi posteriormente levado também ao Cade, foi remitido ao Cade. Esses três blocos idênticos foram demonstrados. O Cade fez um relatório, um relatório aonde ele afasta a culpabilidade ou os indícios de todas as outras pessoas físicas e jurídicas, todas as outras pessoas, seis das dez empresas dessa ação civil pública dizendo que não há absolutamente nada a justificar, então somente promove o prosseguimento do processo, nós estamos falando ainda no relatório, do setor de provas do Cade, para o plenário que sequer procurador se manifestou, sequer juiz se manifestou, então o Ministério Público quer que haja uma anulação, na verdade não, quer que haja uma reforma da sentença para que o pedido seja provido para que essas empresas todas sejam condenadas ao pagamento de R$ 888 milhões de indenização.

Há uma excrescência, no ponto de vista processual. É querer transformar esta instância em uma instância revisora inquisitorial. É querer que esta instância aqui se transforme, na verdade, não obstante o magistrado de primeiro lugar ter se manifestado sob as provas produzidas no processo. E quem produziu as provas no processo? Quem produziu as provas no processo foram as empresas que requereram ao ministério público...

Confiando nos suplementos de Vossa Excelência, as empresas estão, como diz o colega, foi proferido uma liminar nesse processo, e essa liminar foi tornada sem efeito seis meses depois por esta Câmara. Dinheiros, valores que tinham sido retidos, folhas de pagamento retidas foram devolvidas por esta Câmara, à unanimidade. Não houve recurso do Ministério Público. Criminal, há uma medida cautelar penal, disponibilizando 400 não sei quantos milhões de reais. Gente, inclusive, que teve indenização trabalhista trazida. Esse processo aqui é uma injustiça. É uma injustiça.

Há de se dizer que havia um indício, a suspeição, a ideia de que se poderia ter havido cartel, sequer houve por parte do Ministério Público, a demonstração da possibilidade de haver um conluio capaz de modificar o percentual X do mercado, como a própria lei diz, não há isso. Então, o que se quer é a reforma dessa sentença, o Ministério Público requer a reforma da sentença para condenar essas empresas. Podia dizer: olha, vamos anular essa sentença para que pudesse produzir prova, mas que prova se ele, instado a produzir prova, não quis produzir prova.

Então o que se pede, o que se roga é que esta Câmara, com equilíbrio, com a percuciência, com a lhaneza, com a capacidade jurídica e analítica, verifique essa questão do ponto de vista processual e mantenha a sentença de Primeiro Grau absolutamente pelos seus fundamentos, sentença essa que se pauta nas provas produzidas nos autos. E faça, pelo menos abrevie um pouco o sofrimento dessas empresas que são pessoas também, tem um CPF por trás, como disse recentemente. Abrevie o sofrimento das empresas que estão há sete anos nesse processo e no processo criminal que sequer iniciado foi a sua instrução.

É como peço e agradeço a Vossas Excelências pela atenção.

*

RETORNO DOS AUTOS

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA (RELATOR):-

Senhor Presidente, diante do alto nível das sustentações apresentadas nesta ocasião, peço o retorno dos autos com as notas taquigráficas para verificar todos os argumentos apresentados aqui.

*

jrp
*

CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:
10/03/26

V O T O

RETORNO DOS AUTOS

O SR. DESEMBARGADOR SÉRGIO RICARDO DE SOUZA (RELATOR):-

Nos termos do relatório, cuidam os autos de Recursos de Apelação interpostos pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e por
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
contra a sentença ID 8463885, proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública, movida pelo primeiro apelante em face da segunda apelante e de outros (+9).

Irresignada,
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
alega em suas razões ID 8463937, em síntese, a litigância de má-fé do Ministério Público por promover ação sem base fática ou jurídica e causar danos à reputação empresarial das rés. Assim, requer a fixação de honorários de sucumbência e indenização pelos prejuízos reputacionais e financeiros sofridos.

Por sua vez, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
argumenta em suas razões ID 8463948, em resumo, que
(a)
as empresas apeladas agiram de forma coordenada para frustrar o caráter competitivo de licitações, combinando previamente os resultados;

(b)
junto com o TCE-ES identificaram padrões de conduta repetidos em diversos Municípios, com troca de favores, desclassificações simuladas e desistências artificiais, indicando reserva de mercado;

(c)
houve ligações telefônicas e contatos frequentes entre representantes da Braslimp, Serdel e Serge, além de participação de empresa-fantasma (AMV Oficina Mecânica) criada poucos dias antes da licitação;
(d)
o juízo de primeiro grau utilizou apenas trechos convenientes da Nota Técnica nº 39/2023 do CADE, omitindo que o próprio órgão recomendou a condenação das empresas por infração à ordem econômica, por configurar cartel, violando os arts. 20 e 21 da Lei nº 8.884/94 e o art. 36 da Lei nº 12.529/2011;
(e)
há diálogo entre prepostos da SERDEL em que se fala de “o cartel”, com menção a “alinhar o discurso” para auditoria do TCE-ES — o que, segundo o
Parquet
, demonstra consciência do conluio e tentativa de obstrução;
(f)
a sentença teria avaliado indevidamente a prova, ao entender que o PIC 010/2017 tinha apenas natureza informativa, desconsiderando a robustez das provas colhidas (escutas, documentos, auditorias, relatórios do CADE e TCE-ES). Sustenta, ainda, omissão quanto à responsabilidade civil prevista na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e o risco ao ressarcimento ao erário, razão pela qual requer efeito suspensivo ao recurso para restabelecer a indisponibilidade dos bens.

Antes de analisar as razões recursais, passo a enfrentar a preliminar de ausência de dialeticidade recursal, arguida em contrarrazões (ID 8463951; 8463960 e 8463961).

Em sede de contrarrazões, os apelados
SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA.; LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.; SERGE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e MARCOS SILVA,
arguiram, preliminarmente, o não conhecimento do recurso interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
por ofensa ao princípio da dialeticidade, sob o argumento de que o apelante não impugnou especificamente todos os fundamentos da sentença, limitando-se a reiterar teses sem demonstrar o desacerto da decisão.

O princípio da dialeticidade recursal impõe ao recorrente o ônus de refutar, de maneira específica e fundamentada, as razões de decidir que levaram à conclusão desfavorável.

Analisando as razões recursais apresentadas pelo
parquet
(ID 8463948) e sua manifestação subsequente sobre a preliminar (ID 15581956), constata-se que houve esforço em rebater os pilares essenciais da sentença.

O apelante dedicou-se a contrapor o entendimento do juízo
a quo,
inclusive evidenciando que a sentença apelada utilizou como principal base a Nota Técnica nº 39/2023/CGAA7/SGA2/SG/CADE apenas em trechos convenientes à improcedência dos pedidos, ignorando partes do documento que recomendam a condenação e reconhecem a existência de cartel, o que evidencia a existência de controvérsia e a necessidade de apreciação do mérito recursal pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo.

Os argumentos recursais, como visto, foram suficientes para cumprir a exigência do artigo 1.010 do CPC/15.

Nesta senda, havendo fundamentação suficiente que articula os motivos do inconformismo e busca demonstrar o erro
in judicando
na aplicação do direito, o recurso cumpre seu pressuposto de admissibilidade, devendo a preliminar de ausência de dialeticidade ser rejeitada, e o mérito recursal ser analisado em sua inteireza.

Ademais, é assente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta egrégia Corte que a reiteração de teses que foram objeto da inicial, por si só, não impede o conhecimento do recurso de apelação, quando são capazes de contrapor os fundamentos da sentença, vide:

ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. INVESTIGAÇÃO CRIMINAL. DENÚNCIA. CUMPRIMENTO DO DEVER LEGAL. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. OFENSA AO ART 514 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA N. 568/STJ. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS SEM EFEITOS INFRINGENTES.

[...] Verifica-se que o Tribunal a quo decidiu de acordo com jurisprudência desta Corte, no sentido de que a repetição dos argumentos trazidos na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, ofensa ao princípio da dialeticidade.
(EDcl no Ag Rg no REsp 825.367/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 25/05/2016).

Pelo exposto, rejeito a preliminar de ausência de dialeticidade recursal arguida pelo recorrido.

É como voto.

Preenchidos os requisitos da admissibilidade recursal, conheço dos apelos interpostos e passo a analisar, conjuntamente, as suas razões.

A presente ação foi proposta pelo MPES, originada do Procedimento Investigatório Criminal (PIC) nº 010/2017, denominado “Operação Assepsia”.

O órgão ministerial sustenta a prática de cartelização e fraude em certames licitatórios, especialmente no Pregão Eletrônico nº 037/2016 promovido pela Secretaria de Estado da Educação (SEDU/ES), resultando em prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Na inicial, o MPES alegou que dez pessoas jurídicas atuaram em conluio, forjando a competitividade e reservando o mercado de serviços de limpeza e conservação no Estado, o que culminou em contratos no valor total de R$ 288.541.571,69 (duzentos e oitenta e oito milhões, quinhentos e quarenta e um mil, quinhentos e setenta e um reais e sessenta e nove centavos) entre os anos de 2013 e 2018, valor esse que serviu de base para estipular o dano patrimonial e, por conseguinte, o dano extrapatrimonial.

Em sede de tutela de urgência, o juízo
a quo
deferiu parcialmente o pleito ministerial para determinar a indisponibilidade dos bens das dez empresas requeridas até a vultosa quantia de R$ 865.624.715,07 (oitocentos e sessenta e cinco milhões, seiscentos e vinte e quatro mil, setecentos e quinze reais e sete centavos) e a proibição liminar de contratar com o Poder Público, submetendo o feito aos cadastros CNEP e CEIS. Contra essa decisão, foram interpostos diversos Agravos de Instrumento que resultaram na manutenção da indisponibilidade de bens, mas mitigaram os efeitos das restrições, autorizando o desbloqueio de 50% dos valores para fins de pagamento de obrigações essenciais, como a folha salarial e tributos.

A sentença apelada concluiu que o Ministério Público, ao dispensar a produção de provas pericial e testemunhal na fase instrutória, não se desincumbiu do ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito (art. 373, I, CPC/15).

Nesse sentido, o juízo de origem fundamentou que
“não se vislumbra uma série de ‘coincidências’ que somente se explicaria pelo acerto prévio das empresas, mas uma sequência de eventos, desconexos entre si, com explicações razoáveis ou suspeitas injustificadas, que marcaram as licitações relacionadas pelo parquet”
, e, assim, revogou em definitivo a liminar e desconstituiu as restrições patrimoniais e administrativas anteriormente impostas.

Feito esse breve relato, passo a apreciar o recurso interposto por
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
, que busca exclusivamente o pagamento de honorários de sucumbência, alegando que sua inclusão no polo passivo da Ação Civil Pública em análise constituiu lide temerária, em razão da completa ausência de provas de seu envolvimento no suposto cartel.

Ressalto, de início, que a hipótese de condenação do órgão ministerial ao pagamento de honorários sucumbenciais em Ação Civil Pública é restrita à comprovação de má fé, conforme o disposto no Artigo 18 da Lei nº 7.347/1985, que estabelece:
“Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”.

O conceito de má fé, no contexto da Ação Civil Pública, deve ser interpretado restritivamente, pois a mera improcedência do pedido, a ausência de prova suficiente na fase instrutória ou a insuficiência dos indícios iniciais, mesmo que redundem em prejuízos significativos à parte demandada (como a indisponibilidade de bens imposta liminarmente), não são suficientes para configurar a má fé, que exige deslealdade processual, alteração intencional da verdade dos fatos ou abuso do direito de demandar.

No presente caso, o Ministério Público fundamentou a inclusão da Liderança Limpeza a Conservação LTDA. no polo passivo com base em dois argumentos principais, quais sejam,
(1)
o registro do preço máximo no Pregão Eletrônico nº 037/2016 e a subsequente abstenção de lances, enquadrando-se no
modus operandi
de empresas de cobertura; e
(2)
sua participação em licitações no Município de Cariacica, que, segundo o MPES, estaria submetido ao mesmo esquema de reserva de mercado. Embora a sentença tenha acolhido a justificativa da empresa para a abstenção de lances (o
imbróglio
da insalubridade na CCT), o ajuizamento da ação com base nos relatórios do TCEES e na Nota Técnica do CADE (que citava a empresa em grupo de atuação secundária), não pode ser dissociado de um juízo de convicção
prima facie
que o autor faz do seu direito, no exercício regular de suas funções constitucionais.

Portanto, ante a ausência de prova de dolo ou atuação desleal manifesta, impõe-se a rejeição da condenação em honorários, conforme o entendimento pacífico das Cortes Superiores
(STF - ARE: 1429459 SP, Relator: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 03/07/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: Processo Eletrônico DJe-s/n Divulg 24-07-2023 Public 25-07-2023; STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1892244 SP 2020/0219379-8, Data de Julgamento: 26/09/2022, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 03/10/2022)
, considerando-se, ainda, que a prerrogativa do Ministério Público deve ser resguardada para o bom desempenho de suas funções na tutela do patrimônio público.

Afastada a pretensão da apelante
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
, passa-se à análise do recurso interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo.

A controvérsia central do recurso reside na capacidade probatória dos elementos de convicção coligidos nos autos para a configuração do ato lesivo tipificado na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), especificamente a fraude de licitação por cartel (art. 5º, IV, ‘a’).

A sentença baseou-se na insuficiência probatória, argumentando que os indícios eram desconexos e que a ausência de provas em juízo (decorrente da desistência do MPES de produzir provas em audiência) impunha o julgamento de improcedência. No entanto, tal conclusão merece ser revista à luz da natureza da conduta ilícita investigada.

É notório que o cartel e a fraude à licitação por conluio são condutas tipicamente ocultas, praticadas clandestinamente por meio de ajustes informais entre concorrentes, de modo que exigir do Ministério Público a prova direta e cabal da reunião e do acerto de vontades – como um documento assinado pelos líderes das empresas combinando a fraude – implica, na prática, tornar a prova de cartel impossível, especialmente quando se trata de documentos que já foram produzidos em sede de investigação criminal e telemática.

Por essa razão, a jurisprudência, em matéria de infração à ordem econômica, e a doutrina processual moderna admitem amplamente a prova por indícios e presunções, desde que estes sejam múltiplos, graves, precisos e concordantes, formando o que se denomina de
“cadeia probatória”
. A prova indireta, quando formada por um conjunto coeso de circunstâncias fáticas devidamente comprovadas, autoriza, por indução, a conclusão lógica e segura sobre a existência do fato principal investigado, sendo plenamente apta a fundamentar um decreto condenatório. Nesse sentido, confira-se:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. PROCESSO DE APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. CONLUIO ENTRE EMPRESAS PARA BURLAR A ETAPA COMPETITIVA EM LICITAÇÕES DA INFRAERO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. PROVA INDICIÁRIA. VALIDADE. NULIDADE DO JULGAMENTO POR COINCIDÊNCIA DA AUTORIDADE PROCESSANTE E AUTORIDADE JULGADORA. INOCORRÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. MULTA. VALOR.
[...] A existência de vários indícios convergentes de conluio entre as licitantes constitui prova suficiente da fraude à licitação. Caso em que as investigadas não produziram prova hábil a infirmar os elementos de convicção apurados pela comissão processante [...].
(TRF-4 - AC - Apelação Cível: 50716860320194047000 PR, Relator.: Gisele Lemke, Data de Julgamento: 14/06/2023, 12ª Turma, Data de Publicação: 16/06/2023).

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. LICITAÇÃO. LEI ANTICORRUPÇÃO. FRAUDE NA UTILIZAÇÃO DE SOCIEDADE EMPRESÁRIA COMO INTERPOSTA PESSOA JURÍDICA PARA BURLAR PENALIDADE ADMINISTRATIVA. ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. SANÇÃO PROPORCIONAL. RECURSO DESPROVIDO.
[...] O ingresso de ex-sócio de empresa penalizada por descumprimento contratual nos quadros da apelante, aliado à reestruturação societária e coincidência de endereços entre as duas empresas, evidencia fraude com o intuito de burlar sanção administrativa e manter participação em licitação pública, de modo a configurar a prática de atos lesivos previstos nos incisos III e IV do art. 5º da Lei n. 12.846/2013. 4. A responsabilização administrativa da pessoa jurídica, consoante Lei n. 12.846/2013, independe da efetiva demonstração de dano ao erário ou de obtenção de vantagem indevida, pois se revela suficiente a comprovação da prática de atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, o que se verificou na hipótese vertente [...].
(TJ-SP - Apelação Cível: 10395221820248260053 São Paulo, Relator.: Martin Vargas, Data de Julgamento: 20/10/2025, 10ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 20/10/2025).

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. PROCESSO DE APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. CONLUIO ENTRE EMPRESAS PARA BURLAR A ETAPA COMPETITIVA EM LICITAÇÕES DA INFRAERO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. PROVA INDICIÁRIA. VALIDADE. NULIDADE DO JULGAMENTO POR COINCIDÊNCIA DA AUTORIDADE PROCESSANTE E AUTORIDADE JULGADORA. INOCORRÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. MULTA. VALOR.
[...] A existência de vários indícios convergentes de conluio entre as licitantes constitui prova suficiente da fraude à licitação. Caso em que as investigadas não produziram prova hábil a infirmar os elementos de convicção apurados pela comissão processante [...].
(TRF-4 - AC: 50395822120204047000 PR, Relator.: Ana Beatriz Vieira Da Luz Palumbo, Data de Julgamento: 23/05/2023, 12ª Turma).

Feitas essas considerações, destaca-se que a análise do conjunto probatório constante dos autos demonstra, de forma clara e convincente, a materialização de um sofisticado esquema de cartelização destinado a fraudar o caráter competitivo do Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU.

A fraude no Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU não pode ser vista como mera sequência de erros, mas, sim, como resultado de um padrão orquestrado que culminou no benefício direto das empresas que já prestavam serviços nos lotes respectivos via contratações emergenciais. Ao contrário, a análise técnica das condutas licitantes revela a materialização de um
padrão orquestrado de conluio
, cujo propósito era garantir a adjudicação dos lotes às empresas que já detinham os contratos emergenciais nas respectivas regiões.

A apontada fraude se estrutura em duas fases essenciais: a simulação da competitividade (função das empresas-fachada/cobertura) e a consumação do benefício (adjudicação às empresas incumbentes).

O
modus operandi
do conluio exigiu a atuação de empresas que, embora não tivessem interesse ou capacidade real de execução, operaram como
vetores de eliminação de concorrência externa
. Tais empresas (
AMV e SERGE
) cumpriram a função de registrar os menores preços na fase de lances, com a garantia de que seriam subsequentemente inabilitadas por razões técnicas ou formais, passando o objeto às empresas ajustadas (Apresentação NIE acostada no ID 8463767). Senão, vejamos.

A atuação da
AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
(Primeira Colocada) é o ponto de partida do indício de fraude, pois, sua participação, marcada por elementos de notória inverossimilhança, reforça a tese de empresa de fachada criada com o objetivo específico de fraudar o certame, diante das seguintes evidências:

(1)
empresa de pequeno porte (ME), com
objeto social de oficina mecânica
e capital social ínfimo (R$ 14.000,00), foi
constituída há menos de um mês antes do certame

(fls. 290/296 e 609 do PIC – mídia 1, acostada no link de ID 8463767).

Conforme a Ata de Realização do Pregão Eletrônico nº 037/2016 e a análise do Núcleo de Informações Estratégicas (NIE) do TCE-ES revelou que a
AMV
ofereceu o melhor lance em todos os lotes, mas não foi a contratada em nenhum deles, pois foi desclassificada do certame por não ter apresentado a proposta comercial, planilhas de custos e documentos de habilitação, conforme prazo e exigências do Edital (Vol. 1, fls. 254/291 do pdf; Vol. 5, fl. 32 do pdf; Vol. 6, fl. 188 do pdf - acostados no ID 8463767).

(2)
a quebra de sigilo telemático revelou que a sócia
MARCELA DE BARROS AUGUSTO buscava atestados de capacidade técnica e balanços contábeis falsos, bem como discutia a apresentação de endereço forjado
(Relatório de Missão nº 071/2018 e Relatório de Missão - Mídias acostadas no ID 8463767)
.

Com efeito, de acordo com os áudios extraídos da conta
amvauto@gmail.com
, infere-se que a empresa
AMV
é usada por
MARCELA DE BARROS AUGUSTO
(sócia-administradora) para fraudar e frustrar licitações públicas, pois os referidos áudios confirmam o propósito de concorrer e vencer licitações materialmente inexequíveis (por falta de capacidade técnica ou objeto social incompatível), sempre mediante delito de falso documental.

Como se pode inferir desses áudios,
MARCELA
(sócia da AMV) pergunta à pessoa identificada como Luciano se é possível
“
inventar” algum endereço para a empresa, ou “procurar um terreno baldio e passar o endereço”
. Ela também insiste em obter atestados falsos de capacidade técnica
“
pra aquele negócio da licitação”, cujo valor certificado não deveria ser exagerado
“
pra não dar muita bandeira”
. (Mídia 2, Anexo 1, acostada no ID 8463767).

Nesses termos, resta claro que o objetivo não era vencer e executar o objeto da licitação, mas, sim,
registrar o menor preço para afastar concorrentes externos ao conluio na fase inicial
, garantindo que as empresas combinadas herdassem o objeto após a inabilitação previsível da
AMV
(vide Desclassificação AMV, Desclassificação AMV 2, Desclassificação AMV 3, Desclassificação AMV 4, Desclassificação AMV 5 - colacionados no ID 8463767).

Com efeito, a conduta da
AMV
configura ato lesivo (uso de documento falso, fraude à licitação) e é incontroversa, de modo que a ausência de proveito econômico direto não a exime da responsabilização administrativa e civil por dolo no procedimento licitatório.

Nesse sentido,

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE - SUSPENSÃO DO PROCESSO - PREJUDICADA - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PRELIMINAR REJEITADA - LEI ANTICORRUPÇÃO - FRAUDE A PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO - PROVEITO ECONÔMICO - IRRELEVÂNCIA - LESÃO AO ERÁRIO - INDISPONIBILIDADE DE BENS E VALORES - LIMITE DO PREJUÍZO E DA MULTA - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
[...] Havendo indícios probatórios convincentes da participação dos agravantes no ato ilícito perpetrado contra a Administração Pública, consistente na elaboração de atestado técnico falso com a finalidade de habilitar empresa em processo de licitação, eventual responsabilidade da pessoa física e jurídica envolvida não se limita ao proveito econômico obtido, e sim à lesão perpetrada ao erário. O art. 2º da Lei n.º 12.846/2013 sequer prevê a comprovação do proveito econômico como pressuposto da responsabilidade objetiva, podendo ela advir de mero “interesse” [...].
(TJ-MG - AI: 13278321720198130000, Relator.: Des.(a) Armando Freire, Data de Julgamento: 02/12/2020, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 03/12/2020).

Dessa forma, uma vez partícipe do suposto ato ilícito perpetrado contra a Administração Pública, a eventual responsabilidade da
AMV
não pode ser afastada sob a alegação de não ter auferido vantagem com os contratos, pois a Lei 12.846/2013 sequer prevê a comprovação do proveito econômico como pressuposto da responsabilidade objetiva.

Por sua vez, a empresa
SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA.
(Segunda Colocada e Cobertura) desempenhou o papel de “proposta de cobertura”, uma tática clássica de cartel, pois:

(1)
ficou em segundo lugar em todos os lotes (Lotes 01, 02, 03 e 04), conforme descrito na Portaria inicial do PIC nº 010/2017, acompanhando a AMV (Apresentação NIE acostada no ID 8463767), mas foi inabilitada por não atender exigências de qualificação técnica/econômico-financeira de forma grosseira, conforme se vê da Tabela de resultados do Lote 001 do Pregão Eletrônico nº 0037/2016 (Vol. 1, pdf, fl. 249 - acostada no ID 8463767), sendo que o valor do seu lance foi de R$ 26.999.510,81;

No histórico de mensagens do Lote 001, o pregoeiro informa que a
SERGE
foi inabilitada por não ter atendido às exigências do Edital, pois:
(a)
Não atendeu às características do objeto e não comprovou a quantidade mínima de 50% em relação ao artífice, nem a quantidade mínima de 20% do quantitativo de caixa d'água e cisterna relacionado no Anexo I-C do Edital, descumprindo o item 1.3.1, alínea “a” do Anexo VI;
(b)
Não atendeu integralmente o item 1.3.2 do Anexo VI do Edital, pois não comprovou a quantidade total de Técnico em Segurança do Trabalho, em conformidade com a NR 04 da SEESMT;
(c)
Em relação à qualificação econômico-financeira, a licitante somente atendia aos Lotes 01, 03 e 04 no quesito de capital de giro (alínea “b.2” do Item 1.4 do Anexo VI), mas não atingiu o limite de 16,66% para o Lote 02;

(d)

além disso, no que se refere à alínea “b.3”, só suportaria assumir compromisso com um lote, já que 10% do valor estimado da contratação para mais de um lote seria superior ao seu patrimônio líquido.

Nos resultados dos Lotes 002, 003 e 004, a
SERGE
também é indicada com a situação “Inabilitação”, e, segundo o pregoeiro, pelos mesmos motivos do Lote 001.

Tais requisitos eram de fácil verificação (como patrimônio líquido e atestados de capacidade técnica por quantitativos), indicando que a empresa, ciente de que seria inabilitada, apenas cumpriu seu papel de “proposta de cobertura” para formalizar a disputa e garantir que os lotes fossem herdados pelas próximas classificadas da lista empresas pré-ajustadas (
CONSERVO, BRASLIMP, SERDEL
).

Com efeito, a inabilitação da
SERGE
e da
AMV
abriu caminho para a
CONSERVO
e para a
BRASLIMP
vencerem com lances próximos ao teto do edital, merecendo destaque o fato de que a
SERGE
não concorreu nos lotes vencidos pela
CONSERVO, BRASLIMP e SERDEL
, o que se subsume em claro indício de cartelização.

(
2
)
a atuação recorrente da
SERGE
em contratos públicos sob suspeita no Município de Cariacica e Serra, sendo que nesse último município (Serra) recebeu pagamentos vultosos em contratos com a Prefeitura nos anos de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2017 (R$ 91.424.302,43), local onde Nacib Haddad Neto (ligado à BRASLIMP) é vereador. Além disso, a quebra do sigilo telemático aponta o seu envolvimento nas comunicações telefônicas com as vencedoras e corrobora a sua participação no esquema de ajuste prévio.

Importante registrar, ainda, que a presença da
SERGE
foi determinante para a seleção da Prefeitura de Serra nas diligências da Operação Assepsia e auditoria do GAECO e TCEES, conforme se vê do Relatório Consolidado de Diligências do TCE/ES, acostado no ID 8463767 (Volume 5, pdf. fl. 11).

O TCE/ES aponta, ainda, que a
SERGE
dominou o setor de alimentação escolar em Serra entre 2013 e 2017, sendo que o montante total recebido da Prefeitura de Serra, de 2013 a junho de 2018, foi de R$ 91.424.302,43, montante incluído no total apurado nas diligências da Operação Assepsia, com fortes indícios de fraude (ID 8463767 - Volume 5, pdf. fl. 11
)
.

A fase subsequente consistiu na inabilitação das empresas-fachada (
AMV e SERGE
), permitindo a
adjudicação dos lotes
pelas

empresas que formavam o núcleo do conluio, que

eram as mesmas que já prestavam os serviços por meio de contratos emergenciais, revelando
o
interesse econômico de perpetuação contratual:

1- CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA. (Lotes 01 e 03):
era a prestadora de serviços nos Lotes 01 e 03 por meio de contratos emergenciais. Sagrou-se vencedora de ambos os lotes, com lances minimamente inferiores ao valor estimado (desconto irrisório).

No contexto da dinâmica de lances do Lote 01 a
CONSERVO
ofereceu um lance de R$ 29.190.000,00 e foi declarada vencedora após a inabilitação de outras empresas. Quanto ao Lote 03, venceu com proposta de R$ 29.996.989,99 (vinte e nove milhões, novecentos e noventa e seis mil, novecentos e oitenta e nove reais e noventa e nove centavos), sendo o valor máximo admitido pelo Edital de R$ 30.260.163,60 (Mídia 2, Anexo 1. fl. 13).

Verifica-se, ainda, que, na competição ao Lote 01 (fls. 131/135 do PIC):
(a)
as empresas
AMV, SERGE e SERVLIMP
vinham oferecendo lances muito próximos, na casa dos R$ 27.000.000,00 (vinte e sete milhões), quando a empresa
CONSERVO

ofereceu um único lance, às 10h27min20seg do dia 29/07/2016, no valor de R$ 29.190.000,00 (vinte e nove milhões e cento e noventa mil reais), ou seja, bem acima dos lances já ofertados
;
(b)
as empresas
AMV e SERGE
continuaram na disputa [...]
(
c
)
contudo, como já mencionado, as empresas AMV e SERGE restaram inabilitadas (a
SERVLIMP
, por sua vez, desistiu), abrindo espaço para que a
CONSERVO
fosse declarada vencedora do certame, com o elevado lance de R$ 29.190.000,00 (vinte e nove milhões e cento e noventa mil reais), muito próximo ao valor máximo admitido pelo lote, ou seja, R$ 30.097.467,36 (trinta milhões, noventa e sete mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e trinta e seis centavos), conforme Anexo I do Edital (fls. 22/22v. do PIC) (Página 9 e 10 do PIC).

2. BRASLIMP SERVIÇOS LTDA. (Lote 02):
Foi uma das 15 empresas que participaram do Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU e foi uma das três empresas efetivamente beneficiadas na adjudicação dos quatro lotes, sendo que já prestava serviço no Lote 02 via contrato emergencial e o arrematou com desconto de apenas R$ 4.507,44 em um contrato de R$ 33.544.396,80 (desconto de 0,013%). É citada como integrante do Pregão 037/2016 SEDU e beneficiada com os contratos dos quatro lotes inicialmente vencidos pela
AMV
, e, junto com a
SERDEL
e
CONSERVO
, forma o rol de empresas vencedoras do Pregão Eletrônico nº 037/2016.

NACIB HADDAD NETO,
embora em depoimento prestado no PIC 010/2017 tenha se identificado como gerente da
BRASLIMP
, e, não sócio,
demonstrou ser o principal articulador da rede de comunicação entre os demais líderes (sócios da SERDEL e SERGE), reforçando o ajuste prévio.

Segundo consta do Relatório Parcial/Complementar do PIC 010/2017 (Operação Assepsia),
NACIB HADDAD NETO,
à época das apurações, era vereador do Município de Serra, e apontado como possível sócio oculto da
BRASLIMP
e que opera os interesses da empresa, sendo que é pai do sócio-administrador formal e possível interposta pessoa na empresa, Sr. Rafael Alves Haddad (Volume 4 – pdf, fl. 246, acostado no ID 8463767).

Além disso, Mantinha intenso contato telefônico com investigados, durante a auditoria do TCEES (Volume 4 – pdf, fls. 246/247, acostado no ID 8463767).

Conforme se pode inferir, entre 2015 e 2018, manteve 107 contatos telefônicos com
Evandro de Oliveira Moreira
(
SERDEL
), que afirmou em depoimento no âmbito do PIC 010/2017 que
NACIB
é do Sindicato e
representa a empresa BRASLIMP
, e que
mantém contato intenso com
Nacib
(Vol. 5, pdf, fl. 133 – acostado no ID 8463767).

Também manteve 164 ligações com
José Ricardo Perovano
(
SERDEL
), que
declarou conhecer Nacib do
Sindicato

e que
sabe que o mesmo é dono da empresa BRASLIMP
. (Vol. 5, pdf, fl. 142 – acostado no ID 8463767).

Realizou 27 ligações telefônicas com
Marcos Silva
(
SERGE
), que
afirmou

que
NACIB é o responsável pela empresa BRASLIMP

e que teve contato com ele no final de 2016 e início de 2017
(Vol. 5, pdf, fl. 198 – acostado no ID 8463767). Está, ainda, entre os contatos da conta apple de
Marcos Silva
(
SERGE
) com o e-mail braslimp@terra.com.br (Volume 4 – pdf, fl. 249, acostado no ID 8463767).

A tese de que os contatos telefônicos de
NACIB HADDAD NETO
possuíam natureza meramente institucional, vinculada à sua posição no SEACES, é integralmente refutada pelo conjunto probatório colhido no PIC 010/2017.

Primeiramente, a percepção dos interlocutores — sócios das empresas
SERDEL e SERGE
— desautoriza a versão de representação sindical, uma vez que
Evandro de Oliveira Moreira, José Ricardo Perovano e Marcos Silva
foram unânimes em identificar
NACIB
não como um líder de classe, mas como o efetivo gestor, representante e até mesmo
“dono”
da empresa
BRASLIMP
. Essa identificação direta por parte de supostos concorrentes demonstra que a relação estabelecida era de ordem empresarial e operacional, e não política ou representativa.

Somado a isso, as investigações apontam que
NACIB
atuava como sócio oculto da
BRASLIMP
, utilizando seu filho, Rafael Alves Haddad, como interposta pessoa na administração formal da empresa para, possivelmente, conciliar seus interesses privados com o cargo de Vereador que ocupava à época.

Essa estrutura de ocultação reforça que o interesse de
NACIB
nas comunicações era a proteção de seu patrimônio e a operação direta dos negócios da
BRASLIMP
, o que é corroborado pelo fato de seu contato pessoal estar vinculado ao e-mail corporativo
braslimp@terra.com.br
na agenda de outros investigados, evidenciando um vínculo técnico e funcional com a empresa que extrapola qualquer atribuição do sindicato.

Por fim, a natureza e o volume das comunicações afastam a hipótese de rotina sindical administrativa. O registro de centenas de ligações concentradas em um período de auditoria do Tribunal de Contas (TCEES) revela que
NACIB
exercia o papel de principal articulador de uma rede de comunicação voltada ao ajuste prévio entre as empresas. A intensidade desses contatos (totalizando quase 300 ligações com os líderes da
SERDEL e SERGE
) durante um momento de fiscalização estatal caracteriza uma coordenação de interesses específicos de um grupo econômico e o alinhamento de estratégias de defesa ou conluio, condutas que são absolutamente estranhas e incompatíveis com a função pública e transparente de uma presidência de sindicato.

3. SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA. (Lote 04):

já atuava no Lote 04 e o arrematou com desconto pífio de apenas R$ 100,44 em um contrato de quase R$ 29 milhões, o que indica ausência total de competição.

O preposto da SERDEL, EVANDRO DE OLIVEIRA MOREIRA, manifestou a preocupação com a auditoria do TCEES em conversa telefônica, confirmando a “desconfiança do cartel” e a necessidade de “falar a mesma linguagem”
, o que corrobora a existência de um
ajuste.

A medida cautelar de interceptação das comunicações telefônicas revelou ainda que, às 12h10min e às 12h11min do dia 12/12/2017,
EVANDRO DE OLIVEIRA MOREIRA
, procurador da empresa
SERDEL
, recebeu ligações de um homem em princípio não identificado (HNI), utilizando a linha (27) 99962-6993, cadastrada em nome de
WILSON DA SILVA ATHAYDES FILHO, que ocupa o cargo comissionado de Gerente de Serviços Terceirizados da própria SEDU, que
alerta que o Tribunal de Contas do Espírito Santo instaurara auditoria para analisar o Pregão Eletrônico nº 37/2016 e que provavelmente entraria em contato com os representantes das empresas licitantes, orientando
EVANDRO E PAULO
a só
“
responder o que ele (auditor) perguntar, porque eles não são fáceis”
. No dia seguinte, aos 13/12/2017, às 18h04min,
EVANDRO
conversa com
JOSÉ RICARDO PEROVANO
(formalmente funcionário da
SERDEL
, mas de fato sócio oculto da empresa), usuário da linha (27) 99909-4739, cadastrada em nome da própria
SERDEL
, fala sobre a desconfiança do Tribunal de Contas em relação aos contratos com a
SEDU
, e combinam, inclusive, que todos os representantes das empresas licitantes que forem chamados devem apresentar o mesmo discurso (“mas tem que ser isso mesmo, falar a mesma linguagem”). Em determinado trecho da conversa
EVANDRO
demonstra preocupação com a auditoria do TCEES e, ciente dos ilícitos praticados, afirma que
“
o negócio ali é a desconfiança do cartel entendeu?
”

(Volume 6 (2) – pdf, fl. 221, acostado no ID 8463767). Acresça-se que o depoimento de
Ingrid Leal Davariz,
Servidora da SEDU, confirmou as orientações repassadas pelo gerente
WILSON DA SILVA ATHAYDES FILHO
. (Volume 05, fl. 894 do pdf - acostado no ID 8463767).

Não é demais destacar que
SERDEL, CONSERVO e

BRASLIMP
, integrantes do
Pregão 037/2016 SEDU
, são exatamente as empresas beneficiadas com os contratos dos quatro lotes inicialmente vencidos pela
AMV
. Mais uma vez, após um processo complexo, a empresa favorecida foi a
SERDEL
, destacando-se que a empresa já vinha de uma sequência de 10 termos aditivos no mesmo contrato (Volume 5 – pdf, fl. 19, acostado no ID 8463767).

A
SERDEL
venceu o
Lote 04
com
lance de R$ 28.837.215,70
(vinte e oito milhões, oitocentos e trinta e sete mil, duzentos e quinze reais e setenta centavos), sendo que
o valor máximo admitido pelo Edital era R$ 28.850.347,44
(vinte e oito milhões, oitocentos e cinquenta mil, trezentos e quarenta e sete reais e quarenta e quatro centavos) (Volume 6 (2) – pdf, fl. 29, acostado no ID 8463767)..

A análise realizada pelo Núcleo de Informações Estratégicas - NIE do Tribunal de Contas do Estado (TCE/ES)

revela haver padrões de conduta típicos da cartelização entre empresas, pois as empresas CONSERVO, BRASLIMP e SERDEL não concorreram entre si, oferecendo lances apenas nos lotes em que se sagraram vencedoras correspondentes às regiões onde já atuavam
(Volume 6 (2) – pdf, fl. 27, acostado no ID 8463767).

Com efeito, a conclusão não se funda em mera coincidência, mas em uma
série concatenada de evidências
que denotam o alinhamento de condutas e satisfazem a lógica probatória exigida
(STJ, REsp 1.693.334/RJ)
:
(1)
o interesse econômico de perpetuação contratual nas regiões já exploradas via contratos emergenciais
(motivação)
;
(2)
a simulação de competição com empresas-fachada (
AMV e SERGE
) para afastar competidores e manipular o resultado da fase de lances
(meios)
;
(3)
a manutenção das áreas de atuação das empresas já contratadas (
CONSERVO, BRASLIMP, SERDEL
), com a adjudicação de contratos de valores vultosos mediante descontos irrisórios
(resultado)
, e
(4)
a comunicação constante e estratégica entre os sócios das empresas
BRASLIMP, SERGE e SERDEL
, reforçada pela menção explícita à preocupação com o “cartel” e a necessidade de alinhamento
(coordenação do ajuste)
.

Portanto, resta inequívoca a participação das empresas
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
na prática de ato lesivo à administração pública, nos termos do Art. 5º, IV, “a”, “c” e “d” da Lei n.º 12.846/2013:

Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:

IV – no tocante a licitações e contratos:

a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público; [...]

c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;

d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;

Em estrita observância à necessidade de individualização mínima e à exigência de prova de benefício/interesse da pessoa jurídica para a aplicação da Lei Anticorrupção, cumpre manter a improcedência em relação às demais rés, por insuficiência probatória.

Com relação a
VIX SERVIÇOS ES LTDA.
e
BRUTUS SERVICE LTDA. ME,
são empresas com sócio em comum (Marcelo Batista da Silva). A
VIX
registrou preço máximo em todos os lotes do PE 037/2016, mas se absteve de dar lances.

Entretanto, a mera abstenção, replicada por outras empresas que não foram demandadas (PLANEJAR, STAR, CONSERMA), não comprova a participação na articulação central do cartel. Embora o MPES tenha alegado “troca de favores” em contratos municipais (Marechal Floriano e Barra de São Francisco), tais fatos não foram objeto da causa de pedir principal e os relatórios do CADE (Nota Técnica, Pág. 74/77) concluíram pela falta de evidências de que a
VIX
integrou o cartel do PE 037/2016, sugerindo o arquivamento quanto a ela. Por sua vez, a
BRUTUS
sequer participou do certame, de forma que a prova produzida se mostra insuficiente para implicar as referidas empresas apeladas.

A
SERVILIMP SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA DE VITÓRIA LTDA.
se absteve de dar lances e foi inabilitada no Lote 04, porém, as investigações (quebra de sigilo) não revelaram qualquer contato de seus sócios (Antônio Aristides e Priscila Belo Tavares) com os líderes dos grupos que atuavam em conluio.

Além disso, o Diagrama de Vínculos (fl. 135/137) a mostrava “sem ligação com as demais empresas” e o próprio CADE sugeriu o arquivamento quanto à SERVILIMP, por insuficiência de indícios.

No tocante a
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.,
embora tenha sido incluída no polo passivo, a justificativa para sua abstenção (o risco de ter que assumir o pagamento do adicional de insalubridade sem repasse do Estado) é legítima, dadas as ações trabalhistas que a empresa já vinha sofrendo (fls. 1.001/1.001-v). Ademais, a sua mera participação em outro pregão em Cariacica e sua impugnação se mostraram insuficientes para demonstrar sua integração no cartel.

Quanto a
RT EMPREENDIMENTOS E SERVIÇOS LTDA.,
tem-se que esta participou de forma inexpressiva e não obteve proveito econômico da fraude principal (PE nº 037/2016).

2.2) DAS SANÇ
ÕES

2.2.1) Art. 19, inciso I, Lei 12.846/2013: perdimento dos valores que representem vantagem obtida com a infração

Destarte, comprovada a fraude e a cartelização pelas empresas
BRASLIMP, CONSERVO, SERDEL, SERGE e AMV OFICINA MECÂNICA
, a condenação ao ressarcimento e às sanções da Lei nº 12.846/2013 é medida imperativa, dada a natureza objetiva e solidária da responsabilidade civil da pessoa jurídica (art. 2º da Lei nº 12.846/2013).

O ato lesivo de fraude à licitação por conluio causou dano ao erário, pois a competição foi frustrada, resultando em contratos firmados com empresas que se ajustaram previamente para obter a adjudicação.

O Ministério Público sustenta que o ressarcimento do dano patrimonial deve corresponder ao valor global dos contratos firmados (BRASLIMP, CONSERVO, SERDEL e AMV =
R$ 118.386.345,00
) mediante a prática dos atos ilícitos ora constatados.

O artigo 19, inciso I, da Lei 12.846/2013, estabelece como sanção o “
perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem
ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé”. A norma, portanto, não prevê a restituição integral do valor do contrato como sanção automática, mas sim a
perda da vantagem ilicitamente auferida
.

No caso em tela, os elementos dos autos indicam que os serviços de limpeza e conservação foram prestados e os contratos foram adimplidos em sua substância.
Diante desse cenário, a condenação das empresas a devolver a totalidade dos valores recebidos, sem a contrapartida dos custos incorridos para a prestação dos serviços (como salários, insumos, impostos e outros encargos), implicaria uma situação de enriquecimento sem causa por parte do Estado, que se beneficiou da força de trabalho mobilizada e dos serviços efetivamente executados
. A vantagem ou proveito obtido com a fraude licitatória, nesse contexto, não é o faturamento bruto, mas, sim, o lucro que as empresas não teriam obtido caso a licitação tivesse ocorrido em um ambiente de livre e sã concorrência.

Nesse sentido, a restituição do lucro ilegítimo encontra amparo na teoria do produto bruto mitigado (ou produto líquido) e na teoria do
disgorgement
1
, amplamente debatidos pela jurisprudência para casos em que o objeto do contrato é lícito, mas o seu processo de formação foi maculado por fraude. Fundamenta-se, primordialmente, no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa e na máxima de que ninguém pode se beneficiar da própria torpeza, princípios que impedem que a empresa infratora retenha qualquer vantagem econômica oriunda de um ato ilícito.

Sob essa ótica, a declaração de nulidade do contrato deve operar efeitos retroativos para buscar a restauração do
status quo ante
, o que, na impossibilidade de devolução dos serviços já prestados, resolve-se pela indenização do contratado estritamente pelos custos básicos incorridos, expurgando-se a margem de lucro.

Importa ressaltar que a exigência dessa restituição independe do efetivo empobrecimento do Estado, uma vez que a teoria do deslocamento patrimonial unitário deve ser superada para priorizar a remoção do enriquecimento injusto à custa de outrem, conforme preceitua o Enunciado n. 35 da Jornada de Direito Civil e o art. 884 do Código Civil. Assim, a medida não se reveste de natureza puramente sancionatória, mas sim de uma consequência jurídica de natureza civil-administrativa necessária para evitar que a fraude se torne um negócio lucrativo. Nesse sentido, a jurisprudência do STJ em hipóteses análogas:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. LICITAÇÃO. CONTRATO NULO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DEVER DE INDENIZAÇÃO. ART. 59 DA LEI 8.666/1993.
RETORNO AO ESTADO ANTERIOR. REPARAÇÃO DOS CUSTOS. LUCRO. EXCLUSÃO
.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
[...] III - Verifico que o acórdão recorrido contrariou entendimento consolidado nesta Corte segundo o qual a declaração de invalidade do contrato determina o retorno ao estado anterior, ou seja, as partes deverão ter seu patrimônio restituído em nível equivalente ao momento anterior, no caso, pelo custo básico do que foi produzido, sem qualquer margem de lucro. [...]

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.895.508/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 22/3/2021, DJe de 25/3/2021).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRACIONAMENTO. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO E PRORROGAÇÃO CONTRATUAL ILEGAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. RECURSO ESPECIAL. ALÍNEA "C". NÃO-DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. NULIDADE DO CONTRATO. INDENIZAÇÃO PELOS SERVIÇOS EXECUTADOS
[...]
4. Somente no que concerne à devolução da totalidade dos valores recebidos pelos serviços prestados, a irresignação merece ser acolhida parcialmente, pois o Superior Tribunal de Justiça sedimentou o entendimento de que a invalidação do pacto garante ao contratado de má-fé, como no presente caso, à luz do princípio da vedação do enriquecimento sem causa e por força do art. 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, apenas o retorno ao status quo, equivalente ao custo básico do produto ou serviço, sem nenhuma margem de lucro. [...]

(REsp n. 1.726.433/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/5/2018, DJe de 15/3/2019).

[...] O acórdão recorrido está em sintonia com entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que a vedação do enriquecimento sem causa impede a Administração Pública de deixar de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente prestados (excluído o lucro do negócio), sob o argumento de ausência de licitação e inobservância de requisitos formais do contrato. O ente público somente pode se eximir do pagamento em caso de má-fé do contratado ou quando o último concorre para a nulidade, circunstâncias não descritas pelo acórdão impugnado.
(REsp n. 1.749.626/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/2/2019, DJe de 11/3/2019).

Este é, também, o entendimento aplicado no âmbito do Tribunal de Contas da União:

Recurso de reconsideração interposto pelo Ministério Público junto ao TCU em face de acórdão que arquivou esta tomada de contas especial, sem julgamento do mérito, por entender ausentes os pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, sob o fundamento de que esta Corte de Contas não tem competência para exigir a restituição de lucros ilegítimos por parte de empresa privada, nas hipóteses em que tenha dado causa à nulidade de um contrato administrativo, como, por exemplo, no caso de fraude à licitação. -
Matéria que discute a denominada, no direito espanhol, teoria do produto bruto mitigado e, no direito norte-americano, disgorgement. - A restituição de lucros ilegítimos está fundamentada no princípio da vedação do enriquecimento sem causa, assim como no princípio de que ninguém pode se beneficiar da própria torpeza e ainda nos efeitos retroativos da declaração de nulidade, no sentido de que se deve buscar a restauração do status quo ante
.
- A restituição dos lucros ilegítimos tem amparo legislativo amplo no art. 884 do Código Civil brasileiro e, especificamente, no art. 59 da Lei 8666/1993 e nos artigos 148 e 149 da Lei 14.133/2021
.
[...]

A restituição dos lucros ilegítimos não importa qualquer redução do patrimônio das empresas infratoras, mas apenas promove o seu retorno ao estado em que se encontrava antes da prática do ilícito. - A restituição de lucros ilegítimos não é, em regra, uma sanção, mas sim uma consequência jurídica de natureza predominantemente civil, ainda que possa ser exigida também na esfera penal, quando o ilícito for tipificado como crime, ou na esfera administrativa, quando decorrente de ilícito dessa mesma natureza
.
[...]
(TCU - ACÓRDÃO 1842/2022 – PLENÁRIO – Rel. Min. Antonio Anastasia – j. 10/08/2022).

Ocorre que os autos carecem de instrução probatória específica acerca do lucro líquido auferido pelas empresas vencedoras em cada um dos contratos. Diante da ausência de elementos contábeis precisos, e com o fito de conferir efetividade à sanção reparatória, impõe-se arbitrar, com base em critérios de razoabilidade e proporcionalidade, o montante que representa a vantagem indevida.

Para contratos de prestação de serviços terceirizados de grande vulto, como os que são objeto da presente demanda, a margem de lucro líquido usualmente praticada no mercado pode ser razoavelmente estimada a partir das máximas de experiência (art. 375, CPC/15). Assim, revela-se proporcional e adequado estabelecer que a vantagem ilícita obtida pelas empresas vencedoras dos lotes equivale a 1/3 (um terço) do valor global de cada contrato administrativo executado, montante este que reflete o proveito econômico direto da infração e que deve ser objeto de perdimento em favor do erário.

Importante ressaltar, por fim, que a configuração do ato lesivo à Administração Pública independe da comprovação de dano material efetivo. Conforme precedente deste e de outros Tribunais,
a mera ofensa aos princípios da Administração Pública, como a moralidade, a isonomia e a competitividade, já é suficiente para caracterizar a ilegalidade e atrair a incidência das sanções previstas na Lei nº 12.846/2013
. Nesse sentido, colaciona-se o seguinte julgado:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. CORREÇÃO DE ERRO MATERIAL NA R. SENTENÇA.
RESPONSABILIZAÇÃO DE PESSOA JURÍDICA POR ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E DESNECESSIDADE DE DANO MATERIAL EFETIVO AO ERÁRIO.
EXEGESE DA LEI N.º 12.846/13. 1. CASO EM EXAME Apelo interposto contra sentença que julgou procedente o pedido de condenação da pessoa jurídica, com esteio na Lei n.º 12.846/13. 2. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Controverte-se sobre a necessidade de dano material efetivo ao erário para condenar pessoa jurídica por ato lesivo à Administração Pública. 3. RAZÕES DE DECIDIR 3.1. Com efeito, a Lei n.º 12.846/13, denominada Lei Anticorrupção, dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública.
3.2. O art. 5.º, “caput”, do referido Diploma Legal, evidencia que não há necessidade de dano material efetivo ao erário para que se configure o ato lesivo “lato sensu”, já que a ofensa aos princípios da Administração pública é suficiente a caracterizar a ilegalidade

. 3.3. O verbo “atentar” constante no preceito primário da norma revela que basta a exposição dos bens jurídicos tutelados a um perigo de violação para a subsunção do fato à norma
. [...] (TJ-PR 00003275720218160043 Antonina, Relator.: Abraham Lincoln Merheb Calixto, Data de Julgamento: 12/05/2025, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 14/05/2025).

Assim,
a penalidade de perdimento da vantagem

deverá corresponder a
um terço

do valor total dos contratos (R$ 118.386.345,00), o que perfaz a quantia de R$ 39.462.115,00 (trinta e nove milhões, quatrocentos e sessenta e dois mil, cento e quinze reais), a ser suportada solidariamente pelas condenadas.

2.2.2) Dano moral coletivo

A pretensão de reparação por dano moral coletivo, ainda que não expressamente prevista no rol de sanções do art. 19 da Lei nº 12.846/2013, encontra pleno amparo no ordenamento jurídico brasileiro. A Lei Anticorrupção não é um diploma isolado, mas se insere no microssistema de tutela coletiva e de combate à corrupção, devendo ser interpretada de forma sistemática e teleológica com os demais instrumentos que visam à proteção da probidade, da moralidade e do patrimônio público.

A possibilidade de cumulação de pedidos indenizatórios com as sanções específicas da lei é decorrência lógica da própria natureza da responsabilidade civil, que busca a reparação integral do dano. Nesse sentido, diversos diplomas internacionais dos quais o Brasil é signatário, como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC) e a Convenção Interamericana contra a Corrupção (Convenção da OEA), preveem o dever dos Estados Partes de adotarem medidas para garantir que as vítimas de atos de corrupção tenham direito a buscar indenização.

A jurisprudência pátria, ademais, já consolidou o entendimento sobre a possibilidade de cumulação de pedidos em ações de improbidade e correlatas, aplicando-se, por analogia, a regra do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor para fundamentar a tutela dos interesses difusos e coletivos, dentre os quais se inclui o patrimônio moral da coletividade. Conforme decidido pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, “
Não há, na Lei Federal 8.429/92, vedação à cumulação de pedidos relativos a pretensões que não as relativas à condenação por improbidade administrativa. De tal sorte, aplica-se a regra geral para a cumulação de pedidos prevista no Código de Processo Civil”
(TJ-RS - AI: 50820964520218217000 RS, Relator.: Francesco Conti, Data de Julgamento: 05/08/2021, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/08/2021).

Ademais, não há que se falar em
bis in idem
pela aplicação simultânea de sanções administrativas, como a multa, e a condenação por danos morais coletivos. Embora ambas possuam uma função punitiva, seus fundamentos jurídicos não são totalmente coincidentes, como bem salientou o Superior Tribunal de Justiça embora tratando de sanções administrativas previstas em diploma normativo diverso:

[...] Embora a multa administrativa aplicada pelo CADE na forma da Lei n. 12.529/2011 tenha função punitiva/repressiva,
aproximando-se, neste aspecto, do viés ínsito à condenação pelo pagamento do dano moral coletivo, não há coincidência total entre os fundamentos jurídicos que amparam os institutos, pelo que inexiste, necessariamente, bis in idem na aplicação de ambas as sanções
(STJ - AgInt no REsp: 2013053 DF 2022/0210968-6, Relator.: Ministro Gurgel De Faria, Data de Julgamento: 20/02/2024, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 07/05/2024).

Superada a questão da admissibilidade, a ocorrência do dano moral coletivo no caso concreto é manifesta. O ato lesivo de frustrar o caráter competitivo de uma licitação pública, mediante a formação de um cartel, transcende a esfera do mero prejuízo patrimonial, pois tal conduta atenta diretamente contra bens de valor imaterial pertencentes a toda a coletividade, como a Moralidade Administrativa, princípio com assento constitucional (art. 37, caput, da Constituição da República), a Probidade, a isonomia e a confiança que os cidadãos depositam na lisura e na impessoalidade dos processos de contratação pública.

O dano extrapatrimonial difuso se caracteriza, precisamente, pela lesão a esses interesses de toda a sociedade, gerando um sentimento de frustração, indignação e descrédito nas instituições públicas, abalando a própria ordem jurídica e social. A indenização, nesse contexto, assume uma função primordialmente punitivo-pedagógica, buscando não apenas compensar simbolicamente a coletividade, mas, sobretudo, desestimular a prática de novos ilícitos por meio da imposição de um ônus pecuniário significativo, que sinalize o repúdio do ordenamento jurídico a condutas corruptas e anticompetitivas.

Para a quantificação do dano moral coletivo, é imperioso analisar as circunstâncias do caso concreto à luz de critérios consagrados pela doutrina e jurisprudência, a fim de se alcançar um valor que seja, ao mesmo tempo, justo, proporcional e eficaz em suas funções:

a) Gravidade e Repercussão Social da Ofensa:
A gravidade do ato é inequívoca. A formação de um cartel para fraudar um pregão eletrônico de mais de cem milhões de reais, destinado à prestação de serviços essenciais em unidades escolares da rede pública estadual, representa um ataque direto à economicidade e à moralidade administrativa. A repercussão social é vasta, pois a notícia de tal conluio mina a confiança da população nos mecanismos de contratação pública, fomenta a percepção de impunidade e deslegitima a própria atuação estatal. A conduta não foi um ato isolado, mas parte de um
modus operandi
que, conforme as investigações realizadas pelo
parquet
, se estendia a outros municípios, potencializando o impacto negativo na comunidade.

b) Capacidade Econômica dos Ofensores:
Algumas das empresas condenadas são de grande porte
2
, com atuação consolidada no mercado de serviços terceirizados e faturamento expressivo, conforme se depreende dos próprios valores dos contratos que disputam. A indenização deve ser fixada em patamar que represente um encargo relevante em suas estruturas financeiras, de modo a efetivamente dissuadi-las de incorrer em novas práticas ilícitas. Uma sanção meramente simbólica não cumpriria sua função pedagógica frente a agentes econômicos de tal envergadura.

c) Proveito Obtido (Enriquecimento Ilícito):
A vantagem auferida pelas empresas foi o lucro obtido com os contratos milionários, em um ambiente desprovido de real competição, garantindo para si um mercado cativo e lucros que, em um certame lícito, poderiam ser reduzidos significativamente. Conforme já analisado, o proveito econômico direto foi estimado em 1/3 (um terço) do valor global dos contratos, mas a vantagem indireta, consistente na manutenção de sua posição dominante no mercado, é igualmente relevante e deve ser sopesada.

d) Intensidade do Elemento Subjetivo:
O elemento subjetivo se manifesta em grau relevante. Não se trata de uma conduta culposa ou de um erro pontual. A criação de uma empresa de fachada dias antes do certame, a articulação para utilização de documentos falsos, as propostas de cobertura e, principalmente, as conversas interceptadas que revelam a combinação de discursos para obstruir a fiscalização do Tribunal de Contas, são provas inequívocas de um dolo intenso, premeditado e coordenado, voltado especificamente a fraudar a licitação e obter vantagem indevida.

Ponderando todos esses critérios, e considerando a gravidade da conduta, a capacidade econômica das ofensoras e a necessidade de conferir uma resposta sancionatória proporcional e efetiva, mostra-se razoável fixar a indenização por danos morais coletivos no valor correspondente a 20% (vinte por cento) do valor global dos contratos administrativos fraudados no âmbito do Pregão Eletrônico nº 037/2016, que totalizam R$ 118.386.345,00 (cento e dezoito milhões, trezentos e oitenta e seis mil, trezentos e quarenta e cinco reais),
resultando em uma indenização de R$ 23.677.269,00 (vinte e três milhões, seiscentos e setenta e sete mil, duzentos e sessenta e nove reais), pela qual as empresas condenadas deverão responder solidariamente
.

2.2.3) proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.

Dada a reiteração das condutas e a gravidade da fraude demonstrada, a aplicação da sanção de proibição de transacionar com o Poder Público é essencial não apenas para sancionar as empresas envolvidas, mas para resguardar a Administração Pública de novas fraudes de caráter similar, sobretudo em razão da reiteração das condutas.

Considerando a gravidade e o elevado valor dos contratos envolvidos na fraude, fixa-se o prazo de
2

(
dois
) anos
para a sanção, aplicável às cinco empresas condenadas, e, além disso, rejeitam-se as sanções mais drásticas (suspensão de atividades e dissolução compulsória), por se revelarem desproporcionais e por acarretarem grave impacto social (demissão massiva de empregados), bastando a vedação ao proveito financeiro público.

2.3.4) Da
c
umulação com as Sanções Administrativas

O Ministério Público, em sua petição inicial, pleiteou também a aplicação das sanções de multa e de publicação extraordinária da decisão, previstas no artigo 6º da Lei nº 12.846/2013. Tal cumulação é expressamente autorizada pelo artigo 20 do mesmo diploma legal, que dispõe:
“Nas ações ajuizadas pelo Ministério Público, poderão ser aplicadas as sanções previstas no art. 6º, sem prejuízo daquelas previstas neste Capítulo, desde que constatada a omissão das autoridades competentes para promover a responsabilização administrativa”.

No caso dos autos, não há qualquer notícia de que tenha sido instaurado ou concluído processo administrativo sancionador para apurar os mesmos fatos, ou mesmo comprovação neste sentido por parte das empresas demandadas, o que evidencia a omissão da Administração Pública e legitima a atuação do Poder Judiciário para aplicar, de forma cumulada, tanto as sanções judiciais do artigo 19 quanto as sanções administrativas do art. 6º.

Dessa forma, impõe-se a aplicação da sanção de multa, prevista no art. 6º, I, da Lei nº 12.846/2013, que prevê a aplicação de
“multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação”
.

Considerando a gravidade da conduta, a capacidade econômica das infratoras e os demais critérios já analisados para a fixação do dano moral coletivo, revela-se proporcional e razoável a fixação da multa em 5% (cinco por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior à apuração administrativa pelo Ministério Público, a ser apurado em fase de liquidação de sentença.

A fixação da multa em patamar superior ao mínimo legal justifica-se pela alta reprovabilidade da conduta de cartelização, que representa uma das mais graves infrações à ordem econômica e aos princípios da administração pública, demandando uma resposta sancionatória exemplar e com elevado poder dissuasório.

Igualmente, deve ser aplicada a sanção de publicação extraordinária da decisão condenatória, nos termos do art. 6º, II, da Lei nº 12.846/2013, que consiste na
“publicação extraordinária da decisão condenatória”
, às expensas da pessoa jurídica, em meios de comunicação de grande circulação, em seu próprio sítio eletrônico e com afixação de edital em seu estabelecimento.

Tal medida é de suma importância para dar a devida publicidade à sanção imposta, conferindo transparência à atuação do sistema de justiça e servindo como medida pedagógica não apenas para as empresas condenadas, mas para todo o setor econômico, reforçando os valores da probidade e da livre concorrência.

3) DISPOSITIVO

Portanto, firme nas razões expostas,
NEGO PROVIMENTO ao apelo interposto por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. e DOU

PARCIAL PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
para
reformar em parte a sentença
e, em consequência, julgar a Ação Civil de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública (Lei nº 12.846/2013)
parcialmente procedente
.

Nesses termos,

1) CONDENO
solidariamente as pessoas jurídicas
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
ao perdimento da vantagem obtida com as infrações, qual seja, o lucro proveniente dos contratos celebrados mediante a prática de atos lesivos à Administração, arbitrados em 1/3 (um terço) do montante global dos contratos, totalizando R$ 39.462.115,00 (trinta e nove milhões, quatrocentos e sessenta e dois mil, cento e quinze reais;

2) CONDENO
as referidas pessoas jurídicas, solidariamente, ao pagamento de indenização por
DANOS MORAIS COLETIVOS
no valor de no valor de R$ 23.677.269,00 (vinte e três milhões, seiscentos e setenta e sete mil, duzentos e sessenta e nove reais), correspondente a 20% do valor dos contratos;

3) APLICO às pessoas jurídicas BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
a sanção prevista no art. 19, IV, da Lei nº 12.846/2013, consistente na
proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público

pelo prazo de
2

(d
ois
) anos
.

4)

APLICO às pessoas jurídicas BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
a sanção prevista no art.
6
,
I
, da Lei nº 12.846/2013, consistente no pagamento de MULTA no patamar de 5% (cinco por cento) sobre o faturamento bruto do exercício anterior ao do início do procedimento administrativo no Ministério Público.

5)

DETERMINO
a
PUBLICAÇÃO EXTRAORDINÁRIA
da decisão condenatória, nos termos do art. 6º, II, da Lei nº 12.846/2013.

Julgo prejudicada a Remessa Necessária. Sem custas e honorários sucumbenciais por força de Lei (Art. 18, Lei nº 7.347/85).

É como voto.

*

V O T O S

A SRA. DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:-

Senhor Presidente, acompanho o voto de relatoria.

*

O SR. DESEMBARGADOR ALDARY NUNES JÚNIOR:-

Voto no mesmo sentido.

*

lsl*

1
O
disgorgement of profits
corresponde a remédio para suprimir vantagens (“lucro por intervenção” ou “lucros ilegítimos”) obtidas por um dado sujeito que se vale de bem ou direito de outrem de forma antijurídica e disso extrai vantagens indevidas, sem necessariamente produzir dano propriamente dito.

2
CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA
: Capital Social de R$ 9.750.000,00 (Nove milhões, setecentos e cinquenta mil reais), conforme a 81ª Alteração Contratual (fl. 1.707) e mais de 6.000 empregados (fl. 1.727);
SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA
: Capital social de R$ 3.500.000,00 (Três milhões e quinhentos mil reais), conforme alteração contratual (fl. 95), possui mais de 1.5000 funcionários e faturamento bruto de aproximadamente R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais) informado em 2019;
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA
: Capital Social de R$ 4.556.866,00 (Quatro milhões, quinhentos e cinquenta e seis mil, oitocentos e sessenta e seis reais) (fl. 1.799) e quase 1.000 colaboradores ativos (fl 3.890)

________________________________________________________________________________________________________________________________________________
VOTO VENCEDOR

V O T O

Nos termos do relatório, cuidam os autos de

Recursos de Apelação interpostos pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
e por
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
contra a sentença ID 8463885, proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública Estadual e Municipal, Registros Públicos, Meio Ambiente e Saúde de Vitória, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública, movida pelo primeiro apelante em face da segunda apelante e de outros (+9).

Irresignada,
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
alega em suas razões ID 8463937, em síntese, a litigância de má-fé do Ministério Público por promover ação sem base fática ou jurídica e causar danos à reputação empresarial das rés. Assim, requer a fixação de honorários de sucumbência e indenização pelos prejuízos reputacionais e financeiros sofridos.

Por sua vez, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
argumenta em suas razões ID 8463948, em resumo, que
(a)
as empresas apeladas agiram de forma coordenada para frustrar o caráter competitivo de licitações, combinando previamente os resultados;
(b)
junto com o TCE-ES identificaram padrões de conduta repetidos em diversos Municípios, com troca de favores, desclassificações simuladas e desistências artificiais, indicando reserva de mercado;
(c)
houve ligações telefônicas e contatos frequentes entre representantes da Braslimp, Serdel e Serge, além de participação de empresa-fantasma (AMV Oficina Mecânica) criada poucos dias antes da licitação;
(d)
o juízo de primeiro grau utilizou apenas trechos convenientes da Nota Técnica nº 39/2023 do CADE, omitindo que o próprio órgão recomendou a condenação das empresas por infração à ordem econômica, por configurar cartel, violando os arts. 20 e 21 da Lei nº 8.884/94 e o art. 36 da Lei nº 12.529/2011;
(e)
há diálogo entre prepostos da SERDEL em que se fala de “o cartel”, com menção a “alinhar o discurso” para auditoria do TCE-ES — o que, segundo o
Parquet
, demonstra consciência do conluio e tentativa de obstrução;
(f)
a sentença teria avaliado indevidamente a prova, ao entender que o PIC 010/2017 tinha apenas natureza informativa, desconsiderando a robustez das provas colhidas (escutas, documentos, auditorias, relatórios do CADE e TCE-ES). Sustenta, ainda, omissão quanto à responsabilidade civil prevista na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e o risco ao ressarcimento ao erário, razão pela qual requer efeito suspensivo ao recurso para restabelecer a indisponibilidade dos bens.

Antes de analisar as razões recursais, passo a enfrentar a preliminar de ausência de dialeticidade recursal, arguida em contrarrazões (ID 8463951; 8463960 e 8463961).

Em sede de contrarrazões, os apelados
SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA.; LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.; SERGE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e MARCOS SILVA,
arguiram, preliminarmente, o não conhecimento do recurso interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
por ofensa ao princípio da dialeticidade, sob o argumento de que o apelante não impugnou especificamente todos os fundamentos da sentença, limitando-se a reiterar teses sem demonstrar o desacerto da decisão.

O princípio da dialeticidade recursal impõe ao recorrente o ônus de refutar, de maneira específica e fundamentada, as razões de decidir que levaram à conclusão desfavorável.

Analisando as razões recursais apresentadas pelo
parquet
(ID 8463948) e sua manifestação subsequente sobre a preliminar (ID 15581956), constata-se que houve esforço em rebater os pilares essenciais da sentença.

O apelante dedicou-se a contrapor o entendimento do juízo
a quo,
inclusive evidenciando que a sentença apelada utilizou como principal base a Nota Técnica nº 39/2023/CGAA7/SGA2/SG/CADE apenas em trechos convenientes à improcedência dos pedidos, ignorando partes do documento que recomendam a condenação e reconhecem a existência de cartel, o que evidencia a existência de controvérsia e a necessidade de apreciação do mérito recursal pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo.

Os argumentos recursais, como visto, foram suficientes para cumprir a exigência do artigo 1.010 do CPC/15.

Nesta senda, havendo fundamentação suficiente que articula os motivos do inconformismo e busca demonstrar o erro
in judicando
na aplicação do direito, o recurso cumpre seu pressuposto de admissibilidade, devendo a preliminar de ausência de dialeticidade ser rejeitada, e o mérito recursal ser analisado em sua inteireza.

Ademais, é assente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e desta egrégia Corte que a reiteração de teses que foram objeto da inicial, por si só, não impede o conhecimento do recurso de apelação, quando são capazes de contrapor os fundamentos da sentença, vide:

ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. INVESTIGAÇÃO CRIMINAL. DENÚNCIA. CUMPRIMENTO DO DEVER LEGAL. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. OFENSA AO ART 514 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA N. 568/STJ. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS SEM EFEITOS INFRINGENTES.

[...] Verifica-se que o Tribunal a quo decidiu de acordo com jurisprudência desta Corte, no sentido de que a repetição dos argumentos trazidos na petição inicial ou na contestação não implica, por si só, ofensa ao princípio da dialeticidade.
(EDcl no Ag Rg no REsp 825.367/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/05/2016, DJe 25/05/2016).

Pelo exposto, rejeito a preliminar de ausência de dialeticidade recursal arguida pelo recorrido.

É como voto.

Preenchidos os requisitos da admissibilidade recursal, conheço dos apelos interpostos e passo a analisar, conjuntamente, as suas razões.

A presente ação foi proposta pelo MPES, originada do Procedimento Investigatório Criminal (PIC) nº 010/2017, denominado “Operação Assepsia”.

O órgão ministerial sustenta a prática de cartelização e fraude em certames licitatórios, especialmente no Pregão Eletrônico nº 037/2016 promovido pela Secretaria de Estado da Educação (SEDU/ES), resultando em prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração Pública.

Na inicial, o MPES alegou que dez pessoas jurídicas atuaram em conluio, forjando a competitividade e reservando o mercado de serviços de limpeza e conservação no Estado, o que culminou em contratos no valor total de R$ 288.541.571,69 (duzentos e oitenta e oito milhões, quinhentos e quarenta e um mil, quinhentos e setenta e um reais e sessenta e nove centavos) entre os anos de 2013 e 2018, valor esse que serviu de base para estipular o dano patrimonial e, por conseguinte, o dano extrapatrimonial.

Em sede de tutela de urgência, o juízo
a quo
deferiu parcialmente o pleito ministerial para determinar a indisponibilidade dos bens das dez empresas requeridas até a vultosa quantia de R$ 865.624.715,07 (oitocentos e sessenta e cinco milhões, seiscentos e vinte e quatro mil, setecentos e quinze reais e sete centavos) e a proibição liminar de contratar com o Poder Público, submetendo o feito aos cadastros CNEP e CEIS. Contra essa decisão, foram interpostos diversos Agravos de Instrumento que resultaram na manutenção da indisponibilidade de bens, mas mitigaram os efeitos das restrições, autorizando o desbloqueio de 50% dos valores para fins de pagamento de obrigações essenciais, como a folha salarial e tributos.

A sentença apelada concluiu que o Ministério Público, ao dispensar a produção de provas pericial e testemunhal na fase instrutória, não se desincumbiu do ônus de provar os fatos constitutivos de seu direito (art. 373, I, CPC/15).

Nesse sentido, o juízo de origem fundamentou que
“não se vislumbra uma série de ‘coincidências’ que somente se explicaria pelo acerto prévio das empresas, mas uma sequência de eventos, desconexos entre si, com explicações razoáveis ou suspeitas injustificadas, que marcaram as licitações relacionadas pelo parquet”
, e, assim, revogou em definitivo a liminar e desconstituiu as restrições patrimoniais e administrativas anteriormente impostas.

Feito esse breve relato, passo a apreciar o recurso interposto por
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
, que busca exclusivamente o pagamento de honorários de sucumbência, alegando que sua inclusão no polo passivo da Ação Civil Pública em análise constituiu lide temerária, em razão da completa ausência de provas de seu envolvimento no suposto cartel.

Ressalto, de início, que a hipótese de condenação do órgão ministerial ao pagamento de honorários sucumbenciais em Ação Civil Pública é restrita à comprovação de má fé, conforme o disposto no Artigo 18 da Lei nº 7.347/1985, que estabelece:
“Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais”.

O conceito de má fé, no contexto da Ação Civil Pública, deve ser interpretado restritivamente, pois a mera improcedência do pedido, a ausência de prova suficiente na fase instrutória ou a insuficiência dos indícios iniciais, mesmo que redundem em prejuízos significativos à parte demandada (como a indisponibilidade de bens imposta liminarmente), não são suficientes para configurar a má fé, que exige deslealdade processual, alteração intencional da verdade dos fatos ou abuso do direito de demandar.

No presente caso, o Ministério Público fundamentou a inclusão da Liderança Limpeza a Conservação LTDA. no polo passivo com base em dois argumentos principais, quais sejam,
(1)
o registro do preço máximo no Pregão Eletrônico nº 037/2016 e a subsequente abstenção de lances, enquadrando-se no
modus operandi
de empresas de cobertura; e
(2)
sua participação em licitações no Município de Cariacica, que, segundo o MPES, estaria submetido ao mesmo esquema de reserva de mercado. Embora a sentença tenha acolhido a justificativa da empresa para a abstenção de lances (o
imbróglio
da insalubridade na CCT), o ajuizamento da ação com base nos relatórios do TCEES e na Nota Técnica do CADE (que citava a empresa em grupo de atuação secundária), não pode ser dissociado de um juízo de convicção
prima facie
que o autor faz do seu direito, no exercício regular de suas funções constitucionais.

Portanto, ante a ausência de prova de dolo ou atuação desleal manifesta, impõe-se a rejeição da condenação em honorários, conforme o entendimento pacífico das Cortes Superiores
(STF - ARE: 1429459 SP, Relator: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 03/07/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: Processo Eletrônico DJe-s/n Divulg 24-07-2023 Public 25-07-2023; STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1892244 SP 2020/0219379-8, Data de Julgamento: 26/09/2022, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 03/10/2022)
, considerando-se, ainda, que a prerrogativa do Ministério Público deve ser resguardada para o bom desempenho de suas funções na tutela do patrimônio público.

Afastada a pretensão da apelante
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.
, passa-se à análise do recurso interposto pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo.

A controvérsia central do recurso reside na capacidade probatória dos elementos de convicção coligidos nos autos para a configuração do ato lesivo tipificado na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), especificamente a fraude de licitação por cartel (art. 5º, IV, ‘a’).

A sentença baseou-se na insuficiência probatória, argumentando que os indícios eram desconexos e que a ausência de provas em juízo (decorrente da desistência do MPES de produzir provas em audiência) impunha o julgamento de improcedência. No entanto, tal conclusão merece ser revista à luz da natureza da conduta ilícita investigada.

É notório que o cartel e a fraude à licitação por conluio são condutas tipicamente ocultas, praticadas clandestinamente por meio de ajustes informais entre concorrentes, de modo que exigir do Ministério Público a prova direta e cabal da reunião e do acerto de vontades – como um documento assinado pelos líderes das empresas combinando a fraude – implica, na prática, tornar a prova de cartel impossível, especialmente quando se trata de documentos que já foram produzidos em sede de investigação criminal e telemática.

Por essa razão, a jurisprudência, em matéria de infração à ordem econômica, e a doutrina processual moderna admitem amplamente a prova por indícios e presunções, desde que estes sejam múltiplos, graves, precisos e concordantes, formando o que se denomina de
“cadeia probatória”
. A prova indireta, quando formada por um conjunto coeso de circunstâncias fáticas devidamente comprovadas, autoriza, por indução, a conclusão lógica e segura sobre a existência do fato principal investigado, sendo plenamente apta a fundamentar um decreto condenatório. Nesse sentido,
c
onfira-se:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. PROCESSO DE APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. CONLUIO ENTRE EMPRESAS PARA BURLAR A ETAPA COMPETITIVA EM LICITAÇÕES DA INFRAERO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. PROVA INDICIÁRIA. VALIDADE. NULIDADE DO JULGAMENTO POR COINCIDÊNCIA DA AUTORIDADE PROCESSANTE E AUTORIDADE JULGADORA. INOCORRÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. MULTA. VALOR.
[...] A existência de vários indícios convergentes de conluio entre as licitantes constitui prova suficiente da fraude à licitação. Caso em que as investigadas não produziram prova hábil a infirmar os elementos de convicção apurados pela comissão processante [...].
(TRF-4 - AC - Apelação Cível: 50716860320194047000 PR, Relator.: Gisele Lemke, Data de Julgamento: 14/06/2023, 12ª Turma, Data de Publicação: 16/06/2023).

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. LICITAÇÃO. LEI ANTICORRUPÇÃO. FRAUDE NA UTILIZAÇÃO DE SOCIEDADE EMPRESÁRIA COMO INTERPOSTA PESSOA JURÍDICA PARA BURLAR PENALIDADE ADMINISTRATIVA. ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. SANÇÃO PROPORCIONAL. RECURSO DESPROVIDO.
[...] O ingresso de ex-sócio de empresa penalizada por descumprimento contratual nos quadros da apelante, aliado à reestruturação societária e coincidência de endereços entre as duas empresas, evidencia fraude com o intuito de burlar sanção administrativa e manter participação em licitação pública, de modo a configurar a prática de atos lesivos previstos nos incisos III e IV do art. 5º da Lei n. 12.846/2013. 4. A responsabilização administrativa da pessoa jurídica, consoante Lei n. 12.846/2013, independe da efetiva demonstração de dano ao erário ou de obtenção de vantagem indevida, pois se revela suficiente a comprovação da prática de atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, o que se verificou na hipótese vertente [...].
(TJ-SP - Apelação Cível: 10395221820248260053 São Paulo, Relator.: Martin Vargas, Data de Julgamento: 20/10/2025, 10ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 20/10/2025).

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. PROCESSO DE APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. CONLUIO ENTRE EMPRESAS PARA BURLAR A ETAPA COMPETITIVA EM LICITAÇÕES DA INFRAERO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. PROVA INDICIÁRIA. VALIDADE. NULIDADE DO JULGAMENTO POR COINCIDÊNCIA DA AUTORIDADE PROCESSANTE E AUTORIDADE JULGADORA. INOCORRÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. MULTA. VALOR.
[...] A existência de vários indícios convergentes de conluio entre as licitantes constitui prova suficiente da fraude à licitação. Caso em que as investigadas não produziram prova hábil a infirmar os elementos de convicção apurados pela comissão processante [...].
(TRF-4 - AC: 50395822120204047000 PR, Relator.: Ana Beatriz Vieira Da Luz Palumbo, Data de Julgamento: 23/05/2023, 12ª Turma).

Feitas essas considerações, destaca-se que a análise do conjunto probatório constante dos autos demonstra, de forma clara e convincente, a materialização de um sofisticado esquema de cartelização destinado a fraudar o caráter competitivo do Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU.

A fraude no Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU não pode ser vista como mera sequência de erros, mas, sim, como resultado de um padrão orquestrado que culminou no benefício direto das empresas que já prestavam serviços nos lotes respectivos via contratações emergenciais. Ao contrário, a análise técnica das condutas licitantes revela a materialização de um
padrão orquestrado de conluio
, cujo propósito era garantir a adjudicação dos lotes às empresas que já detinham os contratos emergenciais nas respectivas regiões.

A apontada
fraude se estrutura em duas fases essenciais: a simulação da competitividade (função das empresas-fachada/cobertura) e a consumação do benefício (adjudicação às empresas incumbentes).

O
modus operandi
do conluio exigiu a atuação de empresas que, embora não tivessem interesse ou capacidade real de execução, operaram como
vetores de eliminação de concorrência externa
. Tais empresas (
AMV e SERGE
) cumpriram a função de registrar os menores preços na fase de lances, com a garantia de que seriam subsequentemente inabilitadas por razões técnicas ou formais, passando o objeto às empresas ajustadas
(Apresentação NIE acostada
no
ID 8463767
)
. Senão, vejamos.

A atuação da
AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
(Primeira Colocada) é o ponto de partida do indício de fraude, pois, sua participação, marcada por elementos de notória inverossimilhança, reforça a tese de empresa de fachada criada com o objetivo específico de fraudar o certame, diante das seguintes evidências:

(1)
empresa de pequeno porte (ME), com
objeto social de oficina mecânica
e capital social ínfimo (R$ 14.000,00), foi
constituída há menos de um mês antes do certame

(fls. 290/296 e 609 do PIC –
mídia
1,
acostada
no link de ID 8463767
).

Conforme a Ata de Realização do Pregão Eletrônico nº 037/2016
e
a análise do Núcleo de Informações Estratégicas (NIE) do TCE-ES revelou que a
AMV
ofereceu o melhor lance em todos os lotes, mas não foi a contratada em nenhum dele
s
,
pois foi
desclassificada do certame por não ter apresentado a proposta comercial, planilhas de custos e documentos de habilitação, conforme prazo e exigências do Edital (Vol. 1, fls. 254/291
do pdf; Vol. 5, fl. 32
do pdf;
Vol. 6, fl. 188
do pdf -
acostad
o
s

no
ID 8463767
).

(2)
a quebra de sigilo telemático revelou que a sócia
MARCELA DE BARROS AUGUSTO buscava atestados de capacidade técnica e balanços contábeis falsos, bem como discutia a apresentação de endereço forjado
(Relatório de Missão nº 071/2018
e Relatório de Missão - Mídia
s

acostad
as

no
ID 8463767
)
.

Com efeito
, d
e acordo com os
áudios extraídos da conta
amvauto@gmail.com
, infere-se que a empresa
AMV
é usada por
MARCELA DE BARROS AUGUSTO
(sócia-administradora) para fraudar e frustrar licitações públicas,
pois o
s
referidos
áudios confirmam o propósito de concorrer e vencer licitações materialmente inexequíveis (por falta de capacidade técnica ou objeto social incompatível), sempre mediante delito de falso documental.

Como se pode inferir desses áudios
,
MARCELA
(sócia da AMV) pergunta à pessoa identificada como Luciano se é possível
“inventar” algum endereço para a empresa, ou “procurar um terreno baldio e passar o endereço”
. Ela também insiste em obter atestados falsos de capacidade técnica

“pra aquele negócio da licitação”
, cujo valor certificado não deveria ser exagerado
“pra não dar muita bandeira”
.
(
Mídia 2, Anexo 1, acostada
no
ID 8463767
).

Nesses termos, resta claro que
o objetivo não era vencer e executar o objeto
da licitação
, mas, sim,
registrar o menor preço para afastar concorrentes externos ao conluio na fase inicial
, garantindo que as empresas combinadas herdassem o objeto após a inabilitação previsível da
AMV

(vide Desclassificação AMV, Desclassificação AMV 2, Desclassificação AMV 3, Desclassificação AMV 4, Desclassificação AMV 5 - colacionados no ID 8463767)
.

Com efeito, a conduta da
AMV
configura ato lesivo (uso de documento falso, fraude à licitação) e é incontroversa, de modo que a ausência de proveito econômico direto não a exime da responsabilização administrativa e civil por dolo no procedimento licitatório.

Nesse sentido,

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE - SUSPENSÃO DO PROCESSO - PREJUDICADA - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PRELIMINAR REJEITADA - LEI ANTICORRUPÇÃO - FRAUDE A PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO - PROVEITO ECONÔMICO - IRRELEVÂNCIA - LESÃO AO ERÁRIO - INDISPONIBILIDADE DE BENS E VALORES - LIMITE DO PREJUÍZO E DA MULTA - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
[...] Havendo indícios probatórios convincentes da participação dos agravantes no ato ilícito perpetrado contra a Administração Pública, consistente na elaboração de atestado técnico falso com a finalidade de habilitar empresa em processo de licitação, eventual responsabilidade da pessoa física e jurídica envolvida não se limita ao proveito econômico obtido, e sim à lesão perpetrada ao erário. O art. 2º da Lei n.º 12.846/2013 sequer prevê a comprovação do proveito econômico como pressuposto da responsabilidade objetiva, podendo ela advir de mero “interesse” [...].
(TJ-MG - AI: 13278321720198130000, Relator.: Des.(a) Armando Freire, Data de Julgamento: 02/12/2020, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 03/12/2020).

Dessa forma, uma vez partícipe do suposto ato ilícito perpetrado contra a Administração Pública, a eventual responsabilidade da
AMV
não pode ser
afastada sob a alegação de não ter auferido vantagem com os contratos, pois a

L
ei 12.846/2013 sequer prevê a comprovação do proveito econômico como pressuposto da responsabilidade objetiva.

Por sua vez, a
empresa
SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA.
(Segunda Colocada e Cobertura) desempenhou o papel de “proposta de cobertura”, uma tática clássica de cartel, pois:

(1)
ficou em segundo lugar em todos os lotes (Lotes 01, 02, 03 e 04), conforme descrito na Portaria inicial do PIC nº 010/2017, acompanhando a AMV (Apresentação NIE acostada no ID 8463767), mas foi inabilitada por não atender exigências de qualificação técnica/econômico-financeira de forma grosseira, conforme se vê da Tabela de resultados do Lote 001 do Pregão Eletrônico nº 0037/2016 (Vol. 1, pdf, fl. 249 - acostada no ID 8463767), sendo que o valor do seu lance foi de R$ 26.999.510,81;

No histórico de mensagens do Lote 001, o pregoeiro informa que a
SERGE
foi inabilitada por não ter atendido às exigências do Edital,
pois:
(a)

Não atendeu às características do objeto e não comprovou a quantidade mínima de 50% em relação ao artífice, nem a quantidade mínima de 20% do quantitativo de caixa d'água e cisterna relacionado no Anexo I-C do Edital, descumprindo o item 1.3.1, alínea “a” do Anexo VI;
(b)

Não atendeu integralmente o item 1.3.2 do Anexo VI do Edital, pois não comprovou a quantidade total de Técnico em Segurança do Trabalho, em conformidade com a NR 04 da SEESMT;
(c)

Em relação à qualificação econômico-financeira, a licitante somente atendia aos Lotes 01, 03 e 04 no quesito de capital de giro (alínea “b.2” do Item 1.4 do Anexo VI), mas não atingiu o limite de 16,66% para o Lote 02;

(d)

a
lém disso, no que se refere à alínea “b.3”, só suportaria assumir compromisso com um lote, já que 10% do valor estimado da contratação para mais de um lote seria superior ao seu patrimônio líquido.

Nos resultados dos Lotes 002, 003 e 004, a
SERGE
também
é indicada
com a situação “Inabilitação”,
e, segundo
o pregoeiro,
pelos mesmos
motivos do Lote 001.

T
ais requisitos eram de fácil verificação (como patrimônio líquido e atestados de capacidade técnica por quantitativos), indicando que a empresa, ciente de que seria inabilitada, apenas cumpriu seu papel de “proposta de cobertura” para formalizar a disputa e garantir que os lotes fossem herdados pelas próximas classificadas da lista empresas pré-ajustadas (
CONSERVO, BRASLIMP, SERDEL
).

Com efeito, a
inabilitação da
SERGE
e da
AMV
abriu caminho para a
CONSERVO
e
para
a
BRASLIMP
vencerem com lances próximos ao teto do edital,
merecendo destaque o fato de que
a
SERGE
não concorreu nos lotes vencidos pela
CONSERVO, BRASLIMP e SERDEL
, o que
se subsume em claro
indício de cartelização.

(
2
)
a atuação recorrente da
SERGE
em contratos públicos sob suspeita
no Município de Cariacica e
Serra,
sendo que nesse último município (Serra)
r
ecebeu pagamentos vultosos em contratos com a Prefeitura nos anos de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2017
(R$ 91.424.302,43)
, local onde Nacib Haddad Neto (ligado à BRASLIMP) é vereador.
Além disso, a quebra do sigilo telemático aponta o
seu envolvimento nas comunicações telefônicas com as vencedoras
e
corrobora a sua participação no esquema de ajuste prévio.

Importante registrar, ainda, que a presenç
a
da
SERGE
foi determinante para a seleção da Prefeitura de Serra nas diligências da Operação Assepsia
e
auditoria do GAECO e TCEES, conforme se vê do Relatório Consolidado de Diligências do TCE/ES, acostado no ID 8463767
(
Volume 5,
pdf. fl. 11)
.

O TCE/ES aponta, ainda, que a
SERGE
dominou o setor de alimentação escolar em Serra entre 2013 e 2017, sendo que o montante total recebido da Prefeitura de Serra, de 2013 a junho de 2018, foi de R$ 91.424.302,43, montante incluído no total apurado nas diligências da Operação Assepsia, com fortes indícios de fraude
(
ID 8463767 - Volume 5,
pdf. fl. 11
)
.

A fase subsequente consistiu na inabilitação das empresas-fachada (
AMV e SERGE
), permitindo a
adjudicação dos lotes
pelas
empresas que formavam o núcleo do conluio,
que
eram as mesmas que já prestavam os serviços por meio de contratos emergenciais, revelando
o
interesse econômico de perpetuação contratual:

1- CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA. (Lotes 01 e 03):
era a prestadora de serviços nos Lotes 01 e 03 por meio de contratos emergenciais. Sagrou-se vencedora de ambos os lotes, com lances minimamente inferiores ao valor estimado (desconto irrisório).

No contexto da dinâmica de lances do Lote 01 a
CONSERVO
ofereceu um lance de R$ 29.190.000,00 e foi declarada vencedora após a inabilitação de outras empresas. Quanto ao Lote 03, venceu com proposta de R$ 29.996.989,99 (vinte e nove milhões, novecentos e noventa e seis mil, novecentos e oitenta e nove reais e noventa e nove centavos), sendo o valor máximo admitido pelo Edital de R$ 30.260.163,60 (Mídia 2, Anexo 1. fl. 13).

V
erifica-se, ainda, que, na competição ao L
ote
01 (fls. 131/135 do PIC):
(
a
)
as empresas
AMV, SERGE e SERVLIMP
vinham oferecendo lances muito próximos, na casa dos R$ 27.000.000,00 (vinte e sete milhões), quando a empresa
CONSERVO

ofereceu um único lance, às 10h27min20seg do dia 29/07/2016, no valor de R$ 29.190.000,00 (vinte e nove milhões e cento e noventa mil reais), ou seja, bem acima dos lances já ofertados
;
(
b
)
as empresas
AMV e SERGE
continuaram na disputa [...]
(
c
)
contudo, como já mencionado, as empresas AMV e SERGE restaram inabilitadas (a
SERVLIMP
, por sua vez, desistiu), abrindo espaço para que a
CONSERVO
fosse declarada vencedora do certame, com o elevado lance de R$ 29.190.000,00 (vinte e nove milhões e cento e noventa mil reais), muito próximo ao valor máximo admitido pelo lote, ou seja, R$ 30.097.467,36 (trinta milhões, noventa e sete mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e trinta e seis centavos), conforme Anexo I do Edital (fls. 22/22v. do PIC) (Página 9 e 10 do PIC).

2. BRASLIMP SERVIÇOS LTDA. (Lote 02):
Foi uma das 15 empresas que participaram do Pregão Eletrônico nº 037/2016 da SEDU e foi uma das três empresas efetivamente beneficiadas na adjudicação dos quatro lotes, sendo que já prestava serviço no Lote 02 via contrato emergencial e o arrematou com desconto de apenas R$ 4.507,44 em um contrato de R$ 33.544.396,80 (desconto de 0,013%). É citada como integrante do Pregão 037/2016 SEDU e beneficiada com os contratos dos quatro lotes inicialmente vencidos pela
AMV
, e, junto com a
SERDEL
e
CONSERVO
, forma o rol de empresas vencedoras do Pregão Eletrônico nº 037/2016.

NACIB HADDAD NETO,
embora em depoimento prestado no PIC 010/2017 tenha se identificado como
gerente
da
BRASLIMP
, e, não sócio,

demonstrou ser o principal articulador da rede de comunicação entre os demais líderes (sócios da SERDEL e SERGE), reforçando o ajuste prévio.

Segundo consta do
Relatório Parcial/Complementar do PIC 010/2017
(
Operação Assepsia
)
,
NACIB HADDAD NETO,
à época das apurações, era
vereador do
M
unicípio d
e
Serra,
e
apontado
como possível sócio oculto da
BRASLIMP
e que opera os interesses da empresa,
sendo que é
pai do sócio-administrador formal e possível interposta pessoa na empresa, Sr. Rafael Alves Haddad
(Volume 4 – pdf, fl. 246, acostado no ID 8463767)
.

Além disso,
Mantinha intenso contato telefônico com
investigados, durante a auditoria do TCEES
(Volume 4 – pdf, fls. 246/247, acostado no ID 8463767)
.

Conforme se pode inferir, e
ntre 2015 e 2018,
manteve
107 contatos telefônicos com
Evandro de Oliveira Moreira
(
SERDEL
),
que
afirmou
em depoimento no âmbito do PIC 010/2017
que
NACIB
é do
Sindicato
e

representa a empresa BRASLIMP
, e que
mantém contato intenso com
Nacib

(Vol. 5, pdf, fl.
133 –
acostado no ID 8463767).

Também manteve 164
ligações
com
José Ricardo Perovano
(
SERDEL
),
que
declarou conhecer Nacib do
Sindicato
e que
sabe que
o mesmo é dono da empresa BRASLIMP
.
(Vol. 5, pdf, fl.

142
–
acostado no ID 8463767)
.

Realizou
27
ligações telefônicas
com
Marcos Silva
(
SERGE
),
que

afirmou
que
NACIB é o responsável pela empresa BRASLIMP
e que teve contato com ele no final de 2016 e início de 2017
(Vol. 5, pdf, fl.

198
–
acostado no ID 8463767)
. Está,
ainda,
entre os contatos da conta
a
pple de
Marcos Silva
(
SERGE
) com o e-mail braslimp@terra.com.br
(Volume 4 – pdf, fl. 249, acostado no ID 8463767)
.

A tese de que os contatos telefônicos de
NACIB HADDAD NETO
possuíam natureza meramente institucional, vinculada à sua posição no SEACES, é integralmente refutada pelo conjunto probatório colhido no PIC 010/2017.

Primeiramente, a percepção dos interlocutores — sócios das empresas
SERDEL e SERGE
— desautoriza a versão de representação sindical, uma vez que
Evandro de Oliveira Moreira, José Ricardo Perovano e Marcos Silva
foram unânimes em identificar
NACIB
não como um líder de classe, mas como o efetivo gestor, representante e até mesmo
“dono”
da empresa
BRASLIMP
. Essa identificação direta por parte de supostos concorrentes demonstra que a relação estabelecida era de ordem empresarial e operacional, e não política ou representativa.

Somado a isso, as investigações apontam que
NACIB
atuava como sócio oculto da
BRASLIMP
, utilizando seu filho, Rafael Alves Haddad, como interposta pessoa na administração formal da empresa para, possivelmente, conciliar seus interesses privados com o cargo de Vereador que ocupava à época.

Essa estrutura de ocultação reforça que o interesse de
NACIB
nas comunicações era a proteção de seu patrimônio e a operação direta dos negócios da
BRASLIMP
, o que é corroborado pelo fato de seu contato pessoal estar vinculado ao e-mail corporativo
braslimp@terra.com.br
na agenda de outros investigados, evidenciando um vínculo técnico e funcional com a empresa que extrapola qualquer atribuição do sindicato.

Por fim, a natureza e o volume das comunicações afastam a hipótese de rotina sindical administrativa. O registro de centenas de ligações concentradas em um período de auditoria do Tribunal de Contas (TCEES) revela que
NACIB
exercia o papel de principal articulador de uma rede de comunicação voltada ao ajuste prévio entre as empresas. A intensidade desses contatos (totalizando quase 300 ligações com os líderes da
SERDEL e SERGE
) durante um momento de fiscalização estatal caracteriza uma coordenação de interesses específicos de um grupo econômico e o alinhamento de estratégias de defesa ou conluio, condutas que são absolutamente estranhas e incompatíveis com a função pública e transparente de uma presidência de sindicato.

3. SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA. (Lote 04):

já atuava no Lote 04 e o arrematou com desconto pífio de apenas R$ 100,44 em um contrato de quase R$ 29 milhões, o que indica ausência total de competição.
O preposto da SERDEL, EVANDRO DE OLIVEIRA MOREIRA, manifestou a preocupação com a auditoria do TCEES em conversa telefônica, confirmando a “desconfiança do cartel” e a necessidade de “falar a mesma linguagem”
, o que corrobora a existência de um
ajuste.

A medida cautelar de interceptação das comunicações telefônicas revelou ainda que, às 12h10min e às 12h11min do dia 12/12/2017,
EVANDRO DE OLIVEIRA MOREIRA
, procurador da empresa
SERDEL
, recebeu ligações de um homem em princípio não identificado (HNI), utilizando a linha (27) 99962-6993, cadastrada em nome de
WILSON DA SILVA ATHAYDES FILHO, que ocupa o cargo comissionado de Gerente de Serviços Terceirizados da própria SEDU,
que
alerta que o Tribunal de Contas do Espírito Santo instaurara auditoria para analisar o Pregão Eletrônico nº 37/2016 e que provavelmente entraria em contato com os representantes das empresas licitantes, orientando
EVANDRO E PAULO
a só
“responder o que ele (auditor) perguntar, porque eles não são fáceis”
. No dia seguinte, aos 13/12/2017, às 18h04min,
EVANDRO
conversa com
JOSÉ RICARDO PEROVANO
(formalmente funcionário da
SERDEL
, mas de fato sócio oculto da empresa), usuário da linha (27) 99909-4739, cadastrada em nome da própria
SERDEL
, fala sobre a desconfia
nça do
Tribunal de Contas em relação aos contratos com a
SEDU
, e combinam, inclusive, que todos os representantes das empresas licitantes que forem chamados devem apresentar o mesmo discurso (
“mas tem que ser isso mesmo, falar a mesma linguagem”
). Em determinado trecho da conversa
EVANDRO
demonstra preocupação com a auditoria do TCEES e, ciente dos ilícitos praticados, afirma que
“o negócio ali é a desconfiança do cartel entendeu?
”

(Volume
6 (2)
– pdf, fl.
221
, acostado no ID 8463767).
Acresça-se que o depoimento de
Ingrid Leal Davariz,
Servidora da SEDU, confirmou as orientações repassadas pelo gerente
WILSON DA SILVA ATHAYDES FILHO
. (Volume 05,
fl
. 894 do pdf -
acostado no ID 8463767)
.

Não é demais d
estaca
r
que
SERDEL, CONSERVO
e
BRASLIMP
, integrantes do
Pregão 037/2016 SEDU
, s
ão
exatamente as empresas beneficiadas com os contratos dos quatro lotes inicialmente vencidos pela
AMV
. Mais uma vez, após um processo complexo, a empresa favorecida foi a
SERDEL
, destacando-se que a empresa já vinha de uma sequência de 10 termos aditivos no mesmo contrato
(Volume
5
– pdf, fl.
1
9, acostado no ID 8463767).

A
SERDEL
venceu o
Lote 04
com
lance de R$ 28.837.215,70
(vinte e oito milhões, oitocentos e trinta e sete mil, duzentos e quinze reais e setenta centavos), sendo que
o valor máximo admitido pelo Edital era R$ 28.850.347,44
(vinte e oito milhões, oitocentos e cinquenta mil, trezentos e quarenta e sete reais e quarenta e quatro centavos) (Volume
6 (2)
– pdf, fl.
29
, acostado no ID 8463767)..

A
análise realizada pelo Núcleo de Informações Estratégicas - NIE do Tribunal de Contas do Estado
(TCE/ES)
revela haver padrões de conduta típicos da cartelização entre empresas,
pois
as empresas CONSERVO, BRASLIMP e SERDEL não concorreram entre si, oferecendo lances apenas nos lotes em que se sagraram vencedoras correspondentes às regiões onde já atuavam

(Volume
6 (2)
– pdf, fl.
27
, acostado no ID 8463767).

Com efeito,
a
conclusão não se funda em mera coincidência, mas em uma
série concatenada de evidências

que denotam o alinhamento de condutas e satisfazem a lógica probatória exigida
(STJ, REsp 1.693.334/RJ)
:
(1)
o interesse econômico de perpetuação contratual nas regiões já exploradas via contratos emergenciais
(motivação)
;
(2)
a simulação de competição com empresas-fachada (
AMV e SERGE
) para afastar competidores e manipular o resultado da fase de lances
(meios)
;
(3)
a manutenção das áreas de atuação das empresas já contratadas (
CONSERVO, BRASLIMP, SERDEL
), com a adjudicação de contratos de valores vultosos mediante descontos irrisórios
(resultado)
, e
(4)
a comunicação constante e estratégica entre os
sócios das empresas

BRASLIMP, SERGE e SERDEL
, reforçada pela menção explícita à preocupação com o “cartel” e a necessidade de alinhamento
(coordenação do ajuste)
.

Portanto, resta inequívoca a participação das empresas
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e
AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
na prática de ato lesivo à administração pública, nos termos do Art. 5º, IV, “a”, “c” e “d” da Lei n.º 12.846/2013:

Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:

IV – no tocante a licitações e contratos:

a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público; [...]

c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;

d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;

Em estrita observância à necessidade de individualização mínima e à exigência de prova de benefício/interesse da pessoa jurídica para a aplicação da Lei Anticorrupção, cumpre manter a improcedência em relação às demais rés, por insuficiência probatória.

Com relação a
VIX SERVIÇOS ES LTDA.
e
BRUTUS SERVICE LTDA. ME,
são empresas com sócio em comum (Marcelo Batista da Silva). A
VIX
registrou preço máximo em todos os lotes do PE 037/2016, mas se absteve de dar lances.

Entretanto, a mera abstenção, replicada por outras empresas que não foram demandadas (PLANEJAR, STAR, CONSERMA), não comprova a participação na articulação central do cartel. Embora o MPES tenha alegado “troca de favores” em contratos municipais (Marechal Floriano e Barra de São Francisco), tais fatos não foram objeto da causa de pedir principal e os relatórios do CADE (Nota Técnica, Pág. 74/77) concluíram pela falta de evidências de que a
VIX
integrou o cartel do PE 037/2016, sugerindo o arquivamento quanto a ela. Por sua vez, a
BRUTUS
sequer participou do certame, de forma que a prova produzida se mostra insuficiente para implicar as referidas empresas apeladas.

A
SERVILIMP SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO E LIMPEZA DE VITÓRIA LTDA.
se absteve de dar lances e foi inabilitada no Lote 04, porém, as investigações (quebra de sigilo) não revelaram qualquer contato de seus sócios (Antônio Aristides e Priscila Belo Tavares) com os líderes dos grupos que atuavam em conluio.

Além disso, o Diagrama de Vínculos (fl. 135/137) a mostrava “sem ligação com as demais empresas” e o próprio CADE sugeriu o arquivamento quanto à SERVILIMP, por insuficiência de indícios.

No tocante a
LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA.,
embora tenha sido incluída no polo passivo, a justificativa para sua abstenção (o risco de ter que assumir o pagamento do adicional de insalubridade sem repasse do Estado) é legítima, dadas as ações trabalhistas que a empresa já vinha sofrendo (fls.
1.001/1.001-v
). Ademais, a sua mera participação em outro pregão em Cariacica e sua impugnação se mostraram insuficientes para demonstrar sua integração no cartel.

Quanto a
RT EMPREENDIMENTOS E SERVIÇOS LTDA.,
tem-se que esta participou de forma inexpressiva e não obteve proveito econômico da fraude principal (PE nº 037/2016)
.

2.2) DAS SANÇ
ÕES

2.2.1) Art. 19, inciso I, Lei 12.846/2013: perdimento dos valores que representem vantagem obtida com a infração

Destarte, comprovada a fraude e a cartelização pelas empresas
BRASLIMP, CONSERVO, SERDEL, SERGE e AMV OFICINA MECÂNICA
, a condenação ao ressarcimento e às sanções da Lei nº 12.846/2013 é medida imperativa, dada a natureza objetiva e solidária da responsabilidade civil da pessoa jurídica (art. 2º da Lei nº 12.846/2013).

O ato lesivo de fraude à licitação por conluio causou dano ao erário, pois a competição foi frustrada, resultando em contratos firmados com empresas que se ajustaram previamente para obter a adjudicação.

O Ministério Público sustenta que o ressarcimento do dano patrimonial deve corresponder ao valor global dos contratos firmados (BRASLIMP, CONSERVO, SERDEL
e AMV
=
R$ 118.386.345,00
) mediante a prática dos atos ilícitos ora constatados.

O artigo 19, inciso I, d
a Lei 12.846/2013
, estabelece como sanção o “
perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem
ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé”. A norma, portanto, não prevê a restituição integral do valor do contrato como sanção automática, mas sim a
perda da vantagem ilicitamente auferida
.

No caso em tela, os elementos dos autos indicam que os serviços de limpeza e conservação foram prestados e os contratos foram adimplidos em sua substância.
Diante desse cenário, a condenação das empresas a devolver a totalidade dos valores recebidos, sem a contrapartida dos custos incorridos para a prestação dos serviços (como salários, insumos, impostos e outros encargos), implicaria uma situação de enriquecimento sem causa por parte do Estado, que se beneficiou da força de trabalho mobilizada e dos serviços efetivamente executados
. A vantagem ou proveito obtido com a fraude licitatória, nesse contexto, não é o faturamento bruto, mas, sim, o lucro que as empresas não teriam obtido caso a licitação tivesse ocorrido em um ambiente de livre e sã concorrência.

Nesse sentido, a restituição do lucro ilegítimo encontra amparo na teoria do produto bruto mitigado (ou produto líquido) e na teoria do
disgorgement
1
, amplamente debatidos pela jurisprudência para casos em que o objeto do contrato é lícito, mas o seu processo de formação foi maculado por fraude. Fundamenta-se, primordialmente, no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa e na máxima de que ninguém pode se beneficiar da própria torpeza, princípios que impedem que a empresa infratora retenha qualquer vantagem econômica oriunda de um ato ilícito.

Sob essa ótica, a declaração de nulidade do contrato deve operar efeitos retroativos para buscar a restauração do
status quo ante
, o que, na impossibilidade de devolução dos serviços já prestados, resolve-se pela indenização do contratado estritamente pelos custos básicos incorridos, expurgando-se a margem de lucro.

Importa ressaltar que a exigência dessa restituição independe do efetivo empobrecimento do Estado, uma vez que a teoria do deslocamento patrimonial unitário deve ser superada para priorizar a remoção do enriquecimento injusto à custa de outrem, conforme preceitua o Enunciado n. 35 da Jornada de Direito Civil e o art. 884 do Código Civil. Assim, a medida não se reveste de natureza puramente sancionatória, mas sim de uma consequência jurídica de natureza civil-administrativa necessária para evitar que a fraude se torne um negócio lucrativo. Nesse sentido, a jurisprudência do
STJ
em hipóteses análogas:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. LICITAÇÃO. CONTRATO NULO. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DEVER DE INDENIZAÇÃO. ART. 59 DA LEI 8.666/1993.
RETORNO AO ESTADO ANTERIOR. REPARAÇÃO DOS CUSTOS. LUCRO. EXCLUSÃO
.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
[...] III - Verifico que o acórdão recorrido contrariou entendimento consolidado nesta Corte segundo o qual a declaração de invalidade do contrato determina o retorno ao estado anterior, ou seja, as partes deverão ter seu patrimônio restituído em nível equivalente ao momento anterior, no caso, pelo custo básico do que foi produzido, sem qualquer margem de lucro. [...]

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.895.508/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 22/3/2021, DJe de 25/3/2021).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRACIONAMENTO. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO E PRORROGAÇÃO CONTRATUAL ILEGAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. RECURSO ESPECIAL. ALÍNEA "C". NÃO-DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. NULIDADE DO CONTRATO. INDENIZAÇÃO PELOS SERVIÇOS EXECUTADOS
[...]
4. Somente no que concerne à devolução da totalidade dos valores recebidos pelos serviços prestados, a irresignação merece ser acolhida parcialmente, pois o Superior Tribunal de Justiça sedimentou o entendimento de que a invalidação do pacto garante ao contratado de má-fé, como no presente caso, à luz do princípio da vedação do enriquecimento sem causa e por força do art. 59, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, apenas o retorno ao status quo, equivalente ao custo básico do produto ou serviço, sem nenhuma margem de lucro. [...]

(REsp n. 1.726.433/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/5/2018, DJe de 15/3/2019).

[...] O acórdão recorrido está em sintonia com entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que a vedação do enriquecimento sem causa impede a Administração Pública de deixar de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente prestados (excluído o lucro do negócio), sob o argumento de ausência de licitação e inobservância de requisitos formais do contrato. O ente público somente pode se eximir do pagamento em caso de má-fé do contratado ou quando o último concorre para a nulidade, circunstâncias não descritas pelo acórdão impugnado.
(REsp n. 1.749.626/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 12/2/2019, DJe de 11/3/2019).

Este é, também, o entendimento aplicado no âmbito do Tribunal de Contas da União:

Recurso de reconsideração interposto pelo Ministério Público junto ao TCU em face de acórdão que arquivou esta tomada de contas especial, sem julgamento do mérito, por entender ausentes os pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, sob o fundamento de que esta Corte de Contas não tem competência para exigir a restituição de lucros ilegítimos por parte de empresa privada, nas hipóteses em que tenha dado causa à nulidade de um contrato administrativo, como, por exemplo, no caso de fraude à licitação. -
Matéria que discute a denominada, no direito espanhol, teoria do produto bruto mitigado e, no direito norte-americano, disgorgement. - A restituição de lucros ilegítimos está fundamentada no princípio da vedação do enriquecimento sem causa, assim como no princípio de que ninguém pode se beneficiar da própria torpeza e ainda nos efeitos retroativos da declaração de nulidade, no sentido de que se deve buscar a restauração do status quo ante
.
- A restituição dos lucros ilegítimos tem amparo legislativo amplo no art. 884 do Código Civil brasileiro e, especificamente, no art. 59 da Lei 8666/1993 e nos artigos 148 e 149 da Lei 14.133/2021
.
[...]

A restituição dos lucros ilegítimos não importa qualquer redução do patrimônio das empresas infratoras, mas apenas promove o seu retorno ao estado em que se encontrava antes da prática do ilícito. - A restituição de lucros ilegítimos não é, em regra, uma sanção, mas sim uma consequência jurídica de natureza predominantemente civil, ainda que possa ser exigida também na esfera penal, quando o ilícito for tipificado como crime, ou na esfera administrativa, quando decorrente de ilícito dessa mesma natureza
.
[...]
(TCU - ACÓRDÃO 1842/2022 – PLENÁRIO – Rel. Min. Antonio Anastasia – j. 10/08/2022).

Ocorre que os autos carecem de instrução probatória específica acerca do lucro líquido auferido pelas empresas vencedoras em cada um dos contratos. Diante da ausência de elementos contábeis precisos, e com o fito de conferir efetividade à sanção reparatória,
impõe-se
arbitrar, com base em critérios de razoabilidade e proporcionalidade, o montante que representa a vantagem indevida.

Para contratos de prestação de serviços terceirizados de grande vulto, como os que são objeto da presente demanda, a margem de lucro líquido usualmente praticada no mercado pode ser razoavelmente estimada a partir das máximas de experiência (art. 375, CPC/15). Assim, revela-se proporcional e adequado estabelecer que a vantagem ilícita obtida pelas empresas vencedoras dos lotes equivale a 1/3 (um terço) do valor global de cada contrato administrativo executado, montante este que reflete o proveito econômico direto da infração e que deve ser objeto de perdimento em favor do erário.

Importante ressaltar, por fim, que a configuração do ato lesivo à Administração Pública independe da comprovação de dano material efetivo. Conforme precedente deste e de outros Tribunais,
a mera ofensa aos princípios da Administração Pública, como a moralidade, a isonomia e a competitividade, já é suficiente para caracterizar a ilegalidade e atrair a incidência das sanções previstas na Lei nº 12.846/2013
. Nesse sentido, colaciona-se o seguinte julgado:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. CORREÇÃO DE ERRO MATERIAL NA R. SENTENÇA.
RESPONSABILIZAÇÃO DE PESSOA JURÍDICA POR ATO LESIVO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E DESNECESSIDADE DE DANO MATERIAL EFETIVO AO ERÁRIO.
EXEGESE DA LEI N.º 12.846/13. 1. CASO EM EXAME Apelo interposto contra sentença que julgou procedente o pedido de condenação da pessoa jurídica, com esteio na Lei n.º 12.846/13. 2. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Controverte-se sobre a necessidade de dano material efetivo ao erário para condenar pessoa jurídica por ato lesivo à Administração Pública. 3. RAZÕES DE DECIDIR 3.1. Com efeito, a Lei n.º 12.846/13, denominada Lei Anticorrupção, dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública.
3.2. O art. 5.º, “caput”, do referido Diploma Legal, evidencia que não há necessidade de dano material efetivo ao erário para que se configure o ato lesivo “lato sensu”, já que a ofensa aos princípios da Administração pública é suficiente a caracterizar a ilegalidade

. 3.3. O verbo “atentar” constante no preceito primário da norma revela que basta a exposição dos bens jurídicos tutelados a um perigo de violação para a subsunção do fato à norma
.
[...]
(TJ-PR 00003275720218160043 Antonina, Relator.: Abraham Lincoln Merheb Calixto, Data de Julgamento: 12/05/2025, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 14/05/2025).

Assim,
a penalidade de perdimento da vantagem
deverá corresponder a
um terço
do valor total dos contratos (R$ 118.386.345,00), o que perfaz a quantia de R$ 39.462.115,00 (trinta e nove milhões, quatrocentos e sessenta e dois mil, cento e quinze reais), a ser suportada solidariamente pelas condenadas.

2.2.2) Dano moral coletivo

A pretensão de reparação por dano moral coletivo, ainda que não expressamente prevista no rol de sanções do art. 19 da Lei nº 12.846/2013, encontra pleno amparo no ordenamento jurídico brasileiro. A Lei Anticorrupção não é um diploma isolado, mas se insere no microssistema de tutela coletiva e de combate à corrupção, devendo ser interpretada de forma sistemática e teleológica com os demais instrumentos que visam à proteção da probidade, da moralidade e do patrimônio público.

A possibilidade de cumulação de pedidos indenizatórios com as sanções específicas da lei é decorrência lógica da própria natureza da responsabilidade civil, que busca a reparação integral do dano. Nesse sentido, diversos diplomas internacionais dos quais o Brasil é signatário, como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC) e a Convenção Interamericana contra a Corrupção (Convenção da OEA), preveem o dever dos Estados Partes de adotarem medidas para garantir que as vítimas de atos de corrupção tenham direito a buscar indenização.

A jurisprudência pátria, ademais, já consolidou o entendimento sobre a possibilidade de cumulação de pedidos em ações de improbidade e correlatas, aplicando-se, por analogia, a regra do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor para fundamentar a tutela dos interesses difusos e coletivos, dentre os quais se inclui o patrimônio moral da coletividade. Conforme decidido pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, “
Não há, na Lei Federal 8.429/92, vedação à cumulação de pedidos relativos a pretensões que não as relativas à condenação por improbidade administrativa. De tal sorte, aplica-se a regra geral para a cumulação de pedidos prevista no Código de Processo Civil”
(TJ-RS - AI: 50820964520218217000 RS, Relator.: Francesco Conti, Data de Julgamento: 05/08/2021, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 12/08/2021).

Ademais, não há que se falar em
bis in idem
pela aplicação simultânea de sanções administrativas, como a multa, e a condenação por danos morais coletivos. Embora ambas possuam uma função punitiva, seus fundamentos jurídicos não são totalmente coincidentes, como bem salientou o Superior Tribunal de Justiça embora tratando de sanções administrativas previstas em
diploma normativo diverso
:

[...] Embora a multa administrativa aplicada pelo CADE na forma da Lei n. 12.529/2011 tenha função punitiva/repressiva,
aproximando-se, neste aspecto, do viés ínsito à condenação pelo pagamento do dano moral coletivo, não há coincidência total entre os fundamentos jurídicos que amparam os institutos, pelo que inexiste, necessariamente, bis in idem na aplicação de ambas as sanções
(STJ - AgInt no REsp: 2013053 DF 2022/0210968-6, Relator.: Ministro Gurgel De Faria, Data de Julgamento: 20/02/2024, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 07/05/2024).

Superada a questão da admissibilidade, a ocorrência do dano moral coletivo no caso concreto é manifesta. O ato lesivo de frustrar o caráter competitivo de uma licitação pública, mediante a formação de um cartel, transcende a esfera do mero prejuízo patrimonial, pois tal conduta atenta diretamente contra bens de valor imaterial pertencentes a toda a coletividade, como a Moralidade Administrativa, princípio com assento constitucional (art. 37, caput, da Constituição da República), a Probidade, a isonomia e a confiança que os cidadãos depositam na lisura e na impessoalidade dos processos de contratação pública.

O dano extrapatrimonial difuso se caracteriza, precisamente, pela lesão a esses interesses de toda a sociedade, gerando um sentimento de frustração, indignação e descrédito nas instituições públicas, abalando a própria ordem jurídica e social. A indenização, nesse contexto, assume uma função primordialmente punitivo-pedagógica, buscando não apenas compensar simbolicamente a coletividade, mas, sobretudo, desestimular a prática de novos ilícitos por meio da imposição de um ônus pecuniário significativo, que sinalize o repúdio do ordenamento jurídico a condutas corruptas e anticompetitivas.

Para a quantificação do dano moral coletivo, é imperioso analisar as circunstâncias do caso concreto à luz de critérios consagrados pela doutrina e jurisprudência, a fim de se alcançar um valor que seja, ao mesmo tempo, justo, proporcional e eficaz em suas funções:

a) Gravidade e Repercussão Social da Ofensa:
A gravidade do ato é
inequívoca
. A formação de um cartel para fraudar um pregão eletrônico de mais de cem milhões de reais, destinado à prestação de serviços essenciais em unidades escolares da rede pública estadual, representa um ataque direto à economicidade e à moralidade administrativa. A repercussão social é vasta, pois a notícia de tal conluio mina a confiança da população nos mecanismos de contratação pública, fomenta a percepção de impunidade e deslegitima a própria atuação estatal. A conduta não foi um ato isolado, mas parte de um
modus operandi
que, conforme as investigações realizadas pelo
parquet
, se estendia a outros municípios, potencializando o impacto negativo na comunidade.

b) Capacidade Econômica dos Ofensores:
A
lgumas das
empresas condenadas são de grande porte
2
, com atuação consolidada no mercado de serviços terceirizados e faturamento expressivo, conforme se depreende dos próprios valores dos contratos que disputam. A indenização deve ser fixada em patamar que represente um encargo relevante em suas estruturas financeiras, de modo a efetivamente dissuadi-las de incorrer em novas práticas ilícitas. Uma sanção meramente simbólica não cumpriria sua função pedagógica frente a agentes econômicos de tal envergadura.

c) Proveito Obtido (Enriquecimento Ilícito):
A vantagem auferida pelas empresas foi
o lucro obtido com
os contratos milionários, em um ambiente desprovido de real competição, garantindo para si um mercado cativo e lucros que, em um certame lícito, poderiam ser reduzidos significativamente. Conforme já analisado, o proveito econômico direto foi estimado em 1/3 (um terço) do valor global dos contratos, mas a vantagem indireta, consistente na manutenção de sua posição dominante no mercado, é igualmente relevante e deve ser sopesada.

d) Intensidade do Elemento Subjetivo:
O elemento subjetivo se manifesta em
grau relevante
. Não se trata de uma conduta culposa ou de um erro pontual. A criação de uma empresa de fachada dias antes do certame, a articulação para utilização de documentos falsos, as propostas de cobertura e, principalmente, as conversas interceptadas que revelam a combinação de discursos para obstruir a fiscalização do Tribunal de Contas, são provas inequívocas de um dolo intenso, premeditado e coordenado, voltado especificamente a fraudar a licitação e obter vantagem indevida.

Ponderando todos esses critérios, e considerando a gravidade da conduta, a capacidade econômica das ofensoras e a necessidade de conferir uma resposta sancionatória proporcional e efetiva, mostra-se razoável fixar a indenização por danos morais coletivos no valor correspondente a 20% (vinte por cento) do valor global dos contratos administrativos fraudados no âmbito do Pregão Eletrônico nº 037/2016, que totalizam R$ 118.386.345,00 (cento e dezoito milhões, trezentos e oitenta e seis mil, trezentos e quarenta e cinco reais),
resultando em uma indenização de R$ 23.677.269,00 (vinte e três milhões, seiscentos e setenta e sete mil, duzentos e sessenta e nove reais), pela qual as empresas condenadas deverão responder solidariamente
.

2.2.3) proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.

Dada a reiteração das condutas e a gravidade da fraude demonstrada, a aplicação da sanção de proibição de transacionar com o Poder Público é essencial não apenas para sancionar as empresas envolvidas, mas para
resguardar a Administração Pública de novas fraudes de caráter similar, sobretudo em razão da reiteração das condutas.

Considerando a gravidade e o elevado valor dos contratos envolvidos na fraude, fixa-se o prazo de
2
(
dois
) anos
para a sanção, aplicável às cinco empresas condenadas, e, além disso, rejeitam-se as sanções mais drásticas (suspensão de atividades e dissolução compulsória), por se revelarem desproporcionais e por acarretarem grave impacto social (demissão massiva de empregados), bastando a vedação ao proveito financeiro público.

2.3.4) Da
c
umulação com as Sanções Administrativas

O Ministério Público, em sua petição inicial, pleiteou também a aplicação das sanções de multa e de publicação extraordinária da decisão, previstas no artigo 6º da Lei nº 12.846/2013. Tal cumulação é expressamente autorizada pelo artigo 20 do mesmo diploma legal, que dispõe:
“Nas ações ajuizadas pelo Ministério Público, poderão ser aplicadas as sanções previstas no art. 6º, sem prejuízo daquelas previstas neste Capítulo, desde que constatada a omissão das autoridades competentes para promover a responsabilização administrativa”.

No caso dos autos, não há qualquer notícia de que tenha sido instaurado ou concluído processo administrativo sancionador para apurar os mesmos fatos, ou mesmo comprovação neste sentido por parte das empresas demandadas, o que evidencia a omissão da Administração Pública e legitima a atuação do Poder Judiciário para aplicar, de forma cumulada, tanto as sanções judiciais do artigo 19 quanto as sanções administrativas do art. 6º.

Dessa forma, impõe-se a aplicação da sanção de multa, prevista no art. 6º, I, da Lei nº 12.846/2013, que prevê a aplicação de
“multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação”
.

Considerando a gravidade da conduta, a capacidade econômica das infratoras e os demais critérios já analisados para a fixação do dano moral coletivo, revela-se proporcional e razoável a fixação da multa em 5% (cinco por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior à apuração administrativa pelo Ministério Público, a ser apurado em fase de liquidação de sentença.

A fixação da multa em patamar superior ao mínimo legal justifica-se pela alta reprovabilidade da conduta de cartelização, que representa uma das mais graves infrações à ordem econômica e aos princípios da administração pública, demandando uma resposta sancionatória exemplar e com elevado poder dissuasório.

Igualmente, deve ser aplicada a sanção de publicação extraordinária da decisão condenatória, nos termos do art. 6º, II, da Lei nº 12.846/2013, que consiste na
“publicação extraordinária da decisão condenatóri
a”
,
às
expensas da pessoa jurídica, em meios de comunicação de grande circulação, em seu próprio sítio eletrônico e com afixação de edital em seu estabelecimento.

Tal medida é de suma importância para dar a devida publicidade à sanção imposta, conferindo transparência à atuação do sistema de justiça e servindo como medida pedagógica não apenas para as empresas condenadas, mas para todo o setor econômico, reforçando os valores da probidade e da livre concorrência.

3) DISPOSITIVO

Portanto, firme nas razões expostas,
NEGO PROVIMENTO ao apelo interposto por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. e
D
OU
PARCIAL PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
para
reformar em parte a sentença
e, em consequência, julgar a Ação Civil de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública (Lei nº 12.846/2013)
parcialmente procedente
.

Nesses termos,

1) CONDEN
O
solidariamente as pessoas jurídicas
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
ao
perdimento da vantagem obtida com as infrações, qual seja, o lucro proveniente dos contratos celebrados mediante a prática de atos lesivos à Administração, arbitrados em 1/3 (um terço) do montante global dos contratos, totalizando R$ 39.462.115,00 (trinta e nove milhões, quatrocentos e sessenta e dois mil, cento e quinze reais;

2) CONDENO
as referidas pessoas jurídicas, solidariamente, ao pagamento de indenização por
DANOS MORAIS COLETIVOS
no valor de no valor de R$ 23.677.269,00 (vinte e três milhões, seiscentos e setenta e sete mil, duzentos e sessenta e nove reais), correspondente a 20% do valor dos contratos;

3) APLICO às pessoas jurídicas BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
a sanção prevista no art. 19, IV, da Lei nº 12.846/2013, consistente na
proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público
pelo prazo de
2
(d
ois
) anos
.

4)

APLICO às pessoas jurídicas BRASLIMP SERVIÇOS LTDA., CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA., SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA., SERGE SERVIÇOS CONSERVAÇÃO E LIMPEZA LTDA. e AMV OFICINA MECÂNICA LTDA. ME
a sanção prevista no art.
6
,
I
, da Lei nº 12.846/2013, consistente no pagamento de MULTA no patamar de 5% (cinco por cento) sobre o faturamento bruto do exercício anterior ao do início do procedimento administrativo no Ministério Público.

5)

DETERMINO
a
PUBLICAÇÃO EXTRAORDINÁRIA
da decisão condenatória, nos termos do art. 6º, II, da Lei nº 12.846/2013.

Julgo prejudicada a Remessa Necessária. Sem custas e honorários sucumbenciais por força de Lei (Art. 18, Lei nº 7.347/85).

É como voto.

1

O
disgorgement of profits
corresponde a remédio para suprimir vantagens (“lucro por intervenção” ou “lucros ilegítimos”) obtidas por um dado sujeito que se vale de bem ou direito de outrem de forma antijurídica e disso extrai vantagens indevidas, sem necessariamente produzir dano propriamente dito.

2
CONSERVO SERVIÇOS GERAIS LTDA
: Capital Social de R$ 9.750.000,00 (Nove milhões, setecentos e cinquenta mil reais), conforme a 81ª Alteração Contratual (fl. 1.707) e mais de 6.000 empregados (fl. 1.727);
SERDEL SERVIÇOS E CONSERVAÇÃO LTDA
: Capital social de R$ 3.500.000,00 (Três milhões e quinhentos mil reais), conforme alteração contratual (fl. 95), possui mais de 1.5000 funcionários e faturamento bruto de aproximadamente R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais) informado em 2019;
BRASLIMP SERVIÇOS LTDA
: Capital Social de R$ 4.556.866,00 (Quatro milhões, quinhentos e cinquenta e seis mil, oitocentos e sessenta e seis reais) (fl. 1.799) e quase 1.000 colaboradores ativos (fl 3.890).

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VOTOS ESCRITOS

(EXCETO VOTO VENCEDOR)

Manifesto-me por acompanhar a relatoria.

É como voto.

DESEMBARGADORA DÉBORA MARIA AMBOS CORRÊA DA SILVA:

Acompanho o voto de relatoria, no sentido de REJEITAR A PRELIMINAR SUSCITADA, NEGAR PROVIMENTO ao apelo interposto por LIDERANÇA LIMPEZA E CONSERVAÇÃO LTDA. e DAR PARCIAL PROVIMENTO ao Recurso de Apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO para reformar em parte a sentença e, em consequência, julgar a Ação Civil de Responsabilidade pela Prática de Atos Lesivos à Administração Pública (Lei nº 12.846/2013) parcialmente procedente.